Конституційний статус уряду

Віднесеність компетенції уряду до сфери виконавчої влади і визначення його як вищого колегіального органу виконавчої влади є найважливішими характеристиками конституційного статусу уряду. Інші особливості конституційного статусу уряду визначаються його взаємовідносинами з такими вищими органами державної влади, як парламент і глава держави, і торкаються фор­мування уряду та його підзвітності і політичної відповідальності.

У демократичних державах уряд завжди формується спільно главою держави і парламентом, за того, що ступінь участі у цьому процесі кожної зі сторін є різним і залежить передусім від фор­мидержавного правління. За парламентарних форм правління і вирішальну роль у формуванні уряду відіграє парламент, у президентських республіках — президент. За змішаної форми республіканського правління вирішальну роль у формуванні уряду відіграє або парламент, або президент, залежно від чого розрізняють, відповідно, парламентарно-президентський і президентсько-парламентарний різновиди змішаної республіки.

Від способу формування уряду залежать його підзвітність і політична відповідальність. Політична відповідальність уряду — це конституційно-правова відповідальність уряду та його членів перед парламентом або/та главою держави за політику, яку вони проводять. Політична відповідальність уряду перед парламен­том має місце за парламентарних та змішаної форм правління і в деяких президентських республіках (наприклад, в Аргентині, Уругваї), а перед главою держави — за змішаної і президентської форм правління. Політична відповідальність уряду одночасно перед парламентом і президентом є подвійною політичною відпо­відальністю уряду і виступає однією з основних ознак змішаної республіканської форми правління. Конституції одних держав встановлюють тільки колективну (солідарну) відповідальність уряду, в інших державах поряд з колективною відповідальністю уряду передбачена індивідуальна відповідальність його членів, тобто міністрів.

Настання політичної відповідальності уряду в цілому та його членів означає відправлення їх у відставку. Політична відпові­дальність уряду перед парламентом реалізується переважно у двох формах: вотуму недовіри і відмови в довірі. Основна відмінність між ними полягає в тому, що в першому випадку ініціатива поста­новки і розгляду в парламенті питання про довіру уряду виходить від парламенту (парламентської опозиції), а в другому — від само­го уряду. В обох випадках настання політичної відповідальності уряду не пов'язується з правопорушенням з його боку. Конституції не встановлюють підстав політичної відповідальності уряду, на­стання такої відповідальності не передбачає правопорушення і є значною мірою суб'єктивною — залежить від розкладу партійно-політичних сил у парламенті, настроїв парламентаріїв тощо.Забезпечення збалансованості повноважень законодавчої і виконавчої влади, парламенту і уряду передбачає наділення уряду певними правовими засобами впливу на парламент. У кра­їнах з парламентарними формами правління і деяких змішаних республіках у разі висловлення йому вотуму недовіри чи відмови в довірі уряд або йде у відставку, або вимагає від глави держави розпустити парламент і призначити нові парламентські вибори. Право уряду ініціювати розпуск парламенту є важливою проти­вагою його політичній відповідальності перед парламентом. За відсутності такого права уряд не може бути стабільним, він стає заручником розкладу партійно-політичних сил у парламенті, на­строїв парламентаріїв і може бути відправлений ними у відставку, за деякими винятками, в будь-який час. Політична відповідальність уряду перед главою держави настає у вигляді відправлення у відставку уряду в цілому чи окремого його члена. У президентській республіці уряд формується президентом за номінальної участі парламенту і як утворений президентом не може відправлятися у відставку в повному складі. Тут йдеться про відповідальність перед президентом тільки окремих міністрів, кож­ного з яких він може відправити у відставку в будь-який час. По-іншому складаються відносини між урядом і президен­том у змішаній республіці. Однією з основних ознак цієї форми правління є дуалізм виконавчої влади, який полягає у розподілі її повноважень між двома центрами влади — президентом і уря­дом. Президент здійснює загальне керівництво урядом, який очо­лює прем'єр-міністр. Здійснення урядом повноважень виконавчої влади відбувається під безпосереднім керівництвом і контролем президента, який, однак, главою виконавчої влади конституці­єю не визнається, і жодним чином не відповідає за її здійснення. Уряд, зі свого боку, не тільки відповідає за здійснення виконавчої влади, а й несе колективну й індивідуальну відповідальність перед президентом. Така ситуація є найхарактернішою для колишніх радянських республік, в яких після набуття незалежності було запроваджено змішану форму правління і встановлено політичну відповідальність уряду не тільки перед парламентом, а й у тій чи тій формі — перед президентом. У країнах з парламентарними формами правління рішення про відставку уряду формально також приймає глава держави. Однак зробити це він може лише за настання певних, консти­туційно визначених, підстав, а не з власної ініціативи, до того ж акт глави держави про відставку уряду в ряді випадків потре­буєконтрасигнування прем'єр-міністра, без якого він не набирає юридичної сили. У таких випадках рішення про відставку уряду фактично приймає сам уряд.

Якщо право уряду ініціювати розпуск парламенту главою дер­жави є противагою політичної відповідальності уряду перед пар­ламентом, то противагою політичної відповідальності уряду перед главою держави є інститут контрасигнатури, тобто скріплення актів глави держави підписами прем'єр-міністра та/або відпо­відного міністра, без якого вони не набирають юридичної сили. Формально інститут контрасигнатури є юридичним оформлен­ням зняття відповідальності з глави держави за видані ним акти, фактично він є засобом підпорядкування глави держави уряду за парламентарних форм правління і може слугувати також проти­вагою політичної відповідальності уряду перед главою держави. Однак останню функцію інститут контрасигнатури може викону­вати тільки у разі фактичної незалежності уряду від глави дер­жави, однією з найважливіших умов якої є формування уряду на основі парламентської більшості. Якщо за змішаної форми рес­публіканського правління вирішальну роль у формуванні уряду відіграє президент, який до того ж може з власної ініціативи від­правляти уряд в цілому і будь-кого з його членів у відставку, то інститут контрасигнатури, встановлений конституціями держав з такою формою правління, має формальний характер і не є проти­вагою політичній відповідальності уряду перед президентом. У разі подвійної політичної відповідальності уряд, який не формується на основі постійно діючої парламентської більшості і не спирається на неї у своїй діяльності, опиняється, що назива­ється, «між двох вогнів» — між парламентом і президентом, не маючи на них жодних реальних засобів впливу. Такий уряд не від­значається стабільністю. З іншого боку, за дуалізму виконавчої влади і подвійної політичної відповідальності уряду між сформо­ваним на основі парламентської більшості урядом і президентом можуть загострюватися відносини, якщо вони представляють опозиційні одна щодо одної партійно-політичні сили.

На регіональному і місцевому рівні — в адміністративно-територіальних одиницях держави — виконавча влада здійсню­ється місцевими органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування— у разі делегування останнім повноважень виконавчої влади. Наявність в адміністративно-територіальних одиницях органів виконавчої влади залежить від впровадженої у країні моделі організації публічної влади на місцях — англо­саксонської, романогерманської чи радянської. За англосаксон­ської моделі в адміністративно-територіальних одиницях держа­ви органи виконавчої влади відсутні, функції виконавчої влади на місцях виконують органи місцевого самоврядування. За рома­ногерманської моделі органи виконавчої влади — адміністрації, префектури, комісаріати тощо діють на рівні адміністративно-територіальних одиниць середнього і вищого рівня. За радянської моделі на усіх рівнях адміністративно-територіального поділу ор­ганами державної влади є тільки представницькі установи, функ­ції державного управління здійснюють їхні виконавчі органи.

75. Способи формування урядівЯк уже зазначалось, однією з особливостей виконавчої влади є те, що її органи — уряд, центральні і місцеві органи — формуються шляхом призначен­ня. У демократичних державах процедури формування уряду передбачають спільні дії парламен­ту і глави держави, хоча характер і послідовність їхніх дій бува­ють різними і залежать передусім від форми державного правлін­ня. Залежно від форми правління і обсягу повноважень парла­менту щодо утворення уряду розрізняють два основні способи формування уряду: парламентський і позапарламентський.Парламентський спосіб формування уряду використовується передусім у країнах з парламентарними формами правління. Суть його полягає в тому, що повноваження на формування уряду отри­мує та політична партія чи коаліція партій, які за результатами парламентських виборів отримали більшість депутатських ман­датів в однопалатному парламенті чи нижній палаті двопалатного парламенту. Ініціатива формування уряду виходить від глави дер­жави. Він доручає лідеру чи одному із лідерів партії, що має най­більше депутатських мандатів, як майбутньому прем'єр-міністру, сформувати уряд. Призначена таким чином особа формує уряд (підбирає кандидатури на посади міністрів) із представників тіль­ки своєї партії, якщо вона має абсолютну більшість депутатських мандатів, або із представників кількох партій, що є учасниками урядової коаліції. Сформований таким чином уряд розробляє програму сво­єї діяльності і подає її на розгляд і затвердження парламенту. Підтримуючи голосуванням склад уряду і програму його діяль­ності, парламент тим самим висловлює уряду вотум довіри і тіль­ки з цього моменту він набирає чинності. Формально склад уря­ду затверджується главою держави. Висловлення парламентом (нижньою палатою) вотуму довіри новосформованому уряду на­зивається інвеститурою уряду. Якщо ж парламент не підтримає голосуванням склад уряду і програму його діяльності, уряд вва­жається таким, що не отримав вотуму довіри парламенту і не на­брав чинності. У такому разі процедура формування уряду роз­починається спочатку — з доручення глави держави лідеру іншої політичної партії сформувати новий склад уряду. Чим більшою є роздрібненість партійно-політичних сил у парламенті, тим складніше відбувається формування уряду і тим більшою є роль глави держави у цьому процесі. Така загальна процедура формування уряду майже в кожній країні має свої особливості. В одних країнах конституції не встанов­люють, представник якої саме із парламентських партій має фор­мувати уряд як майбутній прем'єр-міністр і глава держави дає від­повідне доручення на власний розсуд. В інших країнах конституції зазначають, що це має робитися з урахуванням розкладу партійно-політичних сил у парламенті за результатами парламентських ви­борів. Формування уряду спершу доручається лідеру тієї партії, яка отримала найбільше депутатських мандатів, потім — лідеру другої за кількістю мандатів партії і т. д. Особливістю парламентського способу формування уряду в Угорщині, ФРН, Швеції та деяких ін­ших країнах є те, що в них глава уряду обирається парламентом за пропозицією президента (Угорщина, ФРН) або голови парламенту (Швеція). Члени уряду за пропозицією його глави призначають­ся президентом (Угорщина, ФРН) або обираються парламентом (Швеція). У деяких країнах конституції передбачають участь парла­менту в процедурі формування уряду ще до того, як буде визначено його склад. Так, в Ірландії президент призначає прем'єр-міністра за пропозицією нижньої палати парламенту, в Японії імператор ро­бить це за пропозицією обох палат. Після цього глава держави за поданням прем'єр-міністра призначає членів уряду.За всієї багатоманітності конституційних процедур парламент­ського способу формування уряду вирішення питання про його склад зумовлене передусім не юридичним чинником, а реальним розкладом партійно-політичних сил у парламенті. Практична робота з висування й узгодження кандидатур на урядові посади є прерогативою самих політичних партій та їхніх парламентських фракцій. Претендентом на посаду глави уряду зазвичай стає лі­дер партії парламентської більшості, або лідер однієї із партій, що утворюють урядову коаліцію.Позапарламентський спосіб формування уряду використо­вується у президентських республіках. Суть його полягає в тому, що президент, який є главою виконавчої влади, призначає чле­нів уряду на власний розсуд безвідносно до розкладу партійно-політичних сил у парламенті і за його номінальної участі або вза­галі без такої. Сформований президентом уряд не потребує вотуму довіри парламенту. Позапарламентський спосіб формування уря­ду запроваджено у США, президентських республіках Латинської Америки, в багатьох із яких парламент взагалі не бере участі у формуванні уряду, а також у колишніх радянських республіках, які обрали цю форму правління. За змішаної форми республіканського правління уряд фор­мується спільно президентом і парламентом. Спосіб формуван­ня уряду тяжіє до парламентського чи позапарламентського, що визначає різновид цієї форми — парламентарно-президентський чи президентсько-парламентарний. У країнах з парламентарно-президентською формою правління (Австрії, Ісландії, Словенії, Литві, Польщі та ін.) визначальну роль у формуванні уряду віді­грає парламент, у країнах з президентсько-парламентарною фор­мою (Азербайджані, Білорусі, Киргизстані, Росії, Франції та ін.) — президент. Поширеним у змішаних республіках є такий порядок формування уряду, за якого президент призначає главу уряду за згодою парламенту, а потім за пропозицією глави уряду — інших членів уряду.Від способу формування уряду значною мірою залежить строк його повноважень. У президентських республіках уряд діє протягом усього строку повноважень президента. Відправлятися у відставку можуть тільки окремі міністри. За парламентарних форм правління уряд формується кожним новим складом парла­менту і може бути відправлений у відставку парламентом через висловлення йому вотуму недовіри або відмову в довірі. Обрання президента на строк повноважень уряду не впливає. За змішаної форми республіканського правління уряд, як правило, складає свої повноваження перед новообраним президентом і зазвичай відправляється у відставку новообраним парламентом. З огляду на його партійно-політичний склад уряд може бути од­нопартійним, коаліційним і безпартійним. Однопартійним є уряд, сформований із представників однієї політичної партії. У демокра­тичних державах однопартійним уряд буває за парламентарних або змішаної республіканської (парламентарно-президентської) форм правління у разі, коли одна з політичних партій отрима­ла за результатами виборів абсолютну більшість , депутатських мандатів у парламенті (нижній палаті). Однопартійний уряд типо­вий для країн із парламентарною формою правління і двопартій­ною системою або з партійною системою з домінуючою партією. Однопартійним уряд зазвичай є у президентських республіках, де президент формує його з представників своєї політичної партії і лише іноді вводить до складу уряду кількох представників інших партій або безпартійних фахівців. Це не змінює однопартійного характеру уряду, оскільки представники інших партій і безпар­тійні урядовці мають діяти в такому уряді відповідно до політи­ки президента. Однопартійному уряду не загрожують коаліційні кризи і в країнах з парламентарними формами правління він діє протягом усього строку повноважень парламенту. Коаліційним є уряд, утворений на основі угоди між двома або кількома представленими у парламенті політичними партіями про спільну урядову програму. Коаліційний уряд зазвичай утво­рюється за парламентарних і змішаної республіканської форм правління тоді, коли жодна з партій за результатами виборів не змогла отримати в парламенті (нижній палаті) абсолютної біль­шості депутатських мандатів, що надало б їй змогу сформувати однопартійний уряд. Урядові партії, що утворили коаліцію, мають спиратись на парламентську більшість, до складу якої можуть входити і ті партії, котрі в коаліції не перебувають, а також позафракційні депутати. Лідери партій, що входять до коаліції, ділять між собою міністерські посади. Через можливі розходження між партіями-учасницями урядової коаліції коаліційні уряди часто виявляються нестабільними. У країнах з парламентарними формами правління за умови, що жодна з партій чи партійних коаліцій не мають абсолютної біль­шості депутатських мандатів у парламенті (нижній палаті), мож­ливе утворення уряду меншості. Такий уряд спирається на вибір­кову підтримку неурядових партій у парламенті і може бути як однопартійним, так і коаліційним. Одна з найбільших за кількістю депутатських мандатів партій чи кілька партій формують уряд, а кілька малочисельних за кількістю депутатських мандатів пар­тій, що не входять із принципових міркувань або не запрошуються до коаліції, підтримують уряд голосуванням під час висловлення йому вотуму довіри. Уряду меншості важко приймати радикальні рішення, зазвичай він обмежується вирішенням поточних питань. Безпартійними є уряди, утворені на непартійній основі. Такі уряди утворюються зазвичай тоді, коли представлені у парламенті (нижній палаті) політичні партії не можуть досягти домовленості щодо утворення постійно діючої парламентської більшості і фор­мування на її основі уряду. У такому разі уряд створюється главою держави не з представників партій, а з фахівців відповідних сфер і галузей. Такий уряд називається також діловим, чиновницьким, перехідним або службовим. Зазвичай він функціонує недовго — до обрання нового складу парламенту на позачергових виборах або до вираження йому парламентом вотуму недовіри. Парламентський спосіб формування уряду, взагалі парламен­тарні форми правління, які передбачають політичну відповідаль­ність уряду перед парламентом, є найефективнішими тоді, коли за результатами парламентських виборів одна політична партія отри­мує абсолютну більшість депутатських мандатів і формує однопар­тійний уряд. Якщо такої партії немає, то зазвичай формується коа­ліційний уряд. Причому чим більше партій є учасницями урядової коаліції, тим важче формується уряд і менш тривалою є його діяль­ність. Нестабільність уряду є одним із найсуттєвіших потенційних недоліків парламентарних форм правління. Конституції багатьох держав з парламентарними і змішаною республіканською форма­ми правління передбачають можливість дострокового припинення повноважень парламенту у разі його нездатності сформувати уряд.