Конституційна реформа в Україні

Прагнення України на початку 90-х рр. минулого століт­тя стати незалежною суверенною державою об'єктивно спричинилося до початку процесу розробки і прийняття но­вої Конституції України.

Першим етапом цього конституційного процесу слід бажати період від 16 липня 1990 р. до 26 жовтня 1993 р.

Початок цього процесу пов'язується з прийняттям Вер­фною Радою Української РСР 16 липня 1990 року Декла-РЗЩІ про державний суверенітет України. У цьому важливо-

-85-

му політико-правовому документі вперше були закладені ос­новоположні принципи, які пізніше знайшли своє правове закріплення у Конституції України 1996 р.

В Декларації було проголошено, що державний суверені­тет України — це верховенство, самостійність, повнота і неподільність влади Республіки в межах її території та неза­лежність і рівноправність у зовнішніх зносинах.

У Декларації закріплювалися державно-правові ознаки, які характеризували Україну як незалежну, суверенну дер­жаву.

Так, у розділі І "Самовизначення української нації" заз­началося, що Україна як суверенна національна держава розвивається в існуючих кордонах на основі здійснення ук­раїнською нацією свого невід'ємного права на самовизначень ня. Україна здійснює захист і охорону національної держав-І ності українського народу. І

Єдиним джерелом державної влади в Республіці, як бу. зазначено у розділі II "Народовладдя", є народ України.

У розділі III "Державна влада" закріплювалися положе: ня про те, що Україна самостійна у вирішенні будь-яких п тань свого державного життя. Державна влада в Республії здійснюється, як зазначалося у Декларації, за принципом розподілу на законодавчу, виконавчу та судову.

У розділі IV "Громадянство України" вказувалося, — Україна має своє громадянство і регулює інтеграційні проц<

Державно-правовій ознаці верховенства України на своїй території був присвячений розділ V "Територіє

верховенство".

Зокрема зазначалося, що Україна як суверенна наї нальна держава розвивається в існуючих кордонах на ос» здійснення українською нацією свого невід'ємного права

самовизначення.

У розділі VI "Економічна самостійність" було запиі що Україна самостійно визначає свій економічний ста' закріплює його в законах. Народ України має виключне во на володіння, користування і розпорядження нашої ним багатством України. Україна має право на свою ч; в багатстві колишнього СРСР, зокрема в алмазному І лютному фондах і золотому запасі, яка створена завді силлям народу Республіки.

.86-

Г

У розділі вказувалося, що Україна самостійно створює банкову, цінову, фінансову, митну, податкову системи, фор­мує державний бюджет, а за необхідності запроваджує свою грошову одиницю.

У розділах VII "Екологічна безпека" і VIII "Культурний розвиток" відзначалося, що Україна самостійно встановлює порядок організації охорони природи на території Республіки та порядок використання природних ресурсів. Вона само­стійна у вирішенні питань науки, освіти, культурного і ду­ховного розвитку української нації, причому гарантує всім національностям, що проживають на території Республіки, право їх вільного національного культурного розвитку. На­ціональні, культурні та історичні цінності на території Украї­ни визнавалися виключно власністю народу Республіки. У Декларації вказувалося, що Україна має право на повернен­ня у власність народу України національних та історичних цінностей, що знаходяться за межами України.

Розділ IX "Зовнішня та внутрішня безпека" закріплював право України на власні Збройні Сили, внутрішні війська та органи державної безпеки, підпорядковані Верховній Раді України. Україна урочисто проголосила про свій намір стати у майбутньому постійно нейтральною державою, яка не бра­тиме участі у військових блоках і дотримуватиметься трьох неядерних принципів: не приймати, не виробляти і не набу­вати ядерної зброї.

У розділі X "Міжнародні відносини" закріплювалося по­ложення про те, що Україна як суб'єкт міжнародного права здійснює безпосередні зносини з іншими державами, висту­пає рівноправним учасником міжнародного спілкування, без­посередньо бере участь у загальноєвропейському процесі та європейських структурах. Україна визнавала перевагу за­гальнолюдських цінностей над класовими, пріоритет загаль­новизнаних норм міжнародного права перед нормами внут­рішньодержавного права.

Україна, як суб'єкт міжнародного права, самостійно ^вступає у відносини з іноземними державами, укладає з ни-

Договори і обмінюється дипломатичними і консульськими

Редставниками, бере участь у діяльності міжнародних орга-•нза

-87-

24 жовтня 1990 р. Верховна Рада України утворила Кон­ституційну комісію (Комісія з розробки нової Конституції Української РСР).

Комісія розробила Концепцію нової Конституції Украї­ни, яка була ухвалена Верховною Радою УРСР 19 червня І991 р.

Основні загальнометодологічні принципи цієї концепції:

1. Нова Конституція республіки має грунтуватися на Декларації про державний суверенітет України, закріплюва­ти, розвивати і конкретизувати її положення. Через всю Кон­ституцію мають бути проведені ідеали правової держави.

2. В центрі уваги нової Конституції має бути людина як найвища соціальна цінність, її права і свободи та їх гарантії. Основним об'єктом конституційного регулювання повинні 1 бути відносини між громадянином, державою і суспільством. ' Регулювання Конституцією цих, а також інших відносин має бути спрямоване на забезпечення умов життя, гідних люди­ни, формування громадянського суспільства.

3. Конституція має визначити пріоритет загальнолюд­ських цінностей, закріпити принципи соціальної справед- і ливості, утвердити демократичний і гуманістичний вибір народу України, чітко показати прихильність України загаль-1 новизнаним нормам міжнародного права. -

4. Норми нової Конституції — норми прямої дії. Непри­пустимою є відмова від їх застосування внаслідок відсутно­сті конкретизуючих законів або інших нормативних актів.

5. Нова Конституція має бути стабільною. Для цього пе­редбачався жорсткий механізм її змін і доповнень.

6. Для забезпечення стабільності та ефективності Коки ституції має бути запроваджений інститут конституційн"* законів, посилання на які міститимуться у тексті КонституІ"

Пропонувалася така структура нової Конституції: пре була, 9 розділів і 26 глав, у яких висвітлювалися б такі тання: засади конституційного ладу; права людини і гро дянина; громадянське суспільство і держава; територіальн устрій; державний лад; Кримська Автономна Соціалістич Республіка; національна безпека; охорона Конституції; пор док змін і доповнень Конституції і конституційних законів,

Перший проект Конституції України був розробле"' Конституційною комісією і постановою Верховної Ради У.г ни, винесений 1 липня 1992 р. на всенародне обговоре

-88-

 

Проект включав в основному структурні підрозділи концеп­ції Конституції 1991 р. і складався з 10 розділів і 258 статей.

Нарешті, наступний проект Конституції України було представлено Верховній Раді України 26 жовтня 1993 р. Він складався з 12 розділів і 211 статей. Основні положення цього проекту зводилися до такого.

Було визначено структуру Конституції, яка включала ба­гато зовсім нових положень.

1. До Конституції України вперше було включено преам­булу, в якій у стислій формі викладалися завдання, що їх ставить перед собою Основний Закон.

2. Розділ І проекту був присвячений "Загальним засадам конституційного ладу". В ньому визначалася сутність Украї­ни як демократичної правової соціальної держави, яка за формою правління визнавалася республікою. Були переліче­ні обов'язки держави перед людиною і суспільством. Зазна­чалося, що влада в Україні здійснюється народом, а також системою державних органів і органів місцевого самовряду­вання. При цьому державна влада здійснювалася за принци­пом її розподілу на законодавчу, виконавчу і судову. Прого­лошувався принципи верховенства права. Був визначений статус української мови як державної, закріплено положен­ня про те, що норми Конституції є нормами прямої дії. Крім того, проголошувався принцип єдності, недоторканності і ці­лісності території України. Було визначено, що громадяни здійснюють свої права згідно з принципом: "дозволено все, що не заборонено законом", а органи держави здійснюють свої повноваження за принципом: "дозволено лише те, що визначено законом". Було закріплено положення, згідно з яким Україна визнавала пріоритет загальнолюдських цінно­стей, додержання загальновизнаних принципів міжнародно­го права. Громадянам України надавалося право чинити опір та перепони будь-кому, хто здійснює спробу насильницької ліквідації української державності, конституційного ладу, по­рушення територіальної цілісності чи чинять дії, спрямовані на захоплення державної влади.

Розділ II проекту Конституції "Права, свободи і обов'яз­ки людини і громадянина" складався з 6 глав, які містили за­гальні положення, регламентували питання громадянства, визначали громадянські і політичні права; економічні, соці-

-89-

альні, екологічні і культурні права людини; перелік гарантій прав і свобод, а також основних обов'язків громадян.

Головне у цьому розділі було те, що закріплені у проекті права і свободи громадян відповідали Загальній декларації прав людини ООН 1948 р. Посилені були і гарантії цих прав і свобод, проте не до такої міри, щоб вони стали реальними.

Громадянському суспільству і державі був присвячений розділ III проекту. Розділ дуже проблематичний, тому, що в ньому закладалися норми, які належали до інших розділів Конституції. Загальні положення цього розділу не містили ніяких норм прямої дії. Глави були присвячені власності, під­приємству, екологічній безпеці, сім'ї, освіті, науці і культурі, громадським об'єднанням, свободі інформації (всього 8 глав). Перелічені глави, на наш погляд, належали до соці­альних та економічних прав і свобод громадян.

Дуже важливим для того періоду був розділ IV проекту "Пряме народовладдя". Він розкривав сутність народовлад­дя, форми його здійснення, а також надавав народові Украї­ни право законодавчої ініціативи.

Розділ V проекту Конституції України було присвячено органові, який здійснює законодавчу владу в Україні — Вер­ховній Раді України. У п'яти главах закріплювалися норми, що регулювали порядок визначення складу Верховної Ради, процедуру її формування, закріплювалися повноваження і організація роботи цього органу. Порівняно з минулими кон­ституціями, у розділ було вміщено спеціальну главу, присвя­чену законодавчому процесові. Окрема глава регламентува­ла питання бюджету і фінансового контролю.

Про виконавчу владу в Україні йшлося у розділах VI і VII проекту Конституції, в яких закріплювався статус Президен­та України і Кабінету Міністрів України.

Розділ VIII проекту стосувався судової влади. Проте не зрозуміло, чому глава А була присвячена органам правосуд­дя, а глава Б — прокуратурі, яка, як відомо, у нашій країні завжди була наглядовим органом.

Територіальному устрою і територіальній організації вла­ди в Україні присвячувався розділ IX проекту Конституції. У главах закріплювалися норми, які регулювали принципи та систему територіального устрою; статус Республіки Крим; статус областей (земель). Окрема глава стосувалася місце­вого самоврядування, у якій йшлося як про територіальну

-90-

організацію влади безпосередньо на місцях (у селах, сели­щах, містах і районах), так і про місцеве самоврядування та його органи — місцеві ради. Якщо перше дійсно стосувалося згаданого розділу, то друге слід було б розглядати у блоці, присвяченому місцевому самоврядуванню.

Розділ X проекту Конституції стосувався охорони Кон­ституції. У ньому регламентувався порядок обрання, органі­зації і діяльності Конституційного Суду України. На наш погляд, зважаючи на логіку закріплення конституційних ін­ститутів, цей розділ мав бути вміщений після розділу про Верховну Раду або після розділу про судову владу.

Державним символам України було присвячено розділ XI проекту Конституції України.

Розділ XII проекту визначав порядок внесення змін і до­повнень до Конституції і конституційних законів.

Закінчуючи характеристику проекту Конституції Украї­ни, слід відзначити її, на наш погляд, великий обсяг. 211 ста­тей — забагато для Основного Закону. Наприклад, Консти­туція США містить 7 статей, які складаються з 21 розділу і 27 чинних поправок. Конституція Франції 1958 р. складаєть­ся з 92 статей. Конституція Італії — з 168 статей і 18 пере­хідних положень. 146 статей містить Основний Закон ФРН, 120 — Конституція Греції. 137 статей і 9 заключних і пере­хідних положень — Конституція Російської Федерації. Лише Конституція Португалії складається з 312 статей.

Після 26 жовтня 1993 р. внаслідок протистояння законо­давчої та виконавчої гілок влади конституційний процес був фактично перерваний.

Другий етап конституційного процесу почався після завершення дострокових парламентських, президент­ських виборів і охоплював період з 10 листопада 1994 р. по 8 червня 1995 р. Він характеризується відновленням кон­ституційного процесу. Почалася робота Конституційної комі­сії над третім проектом Конституції України.

Завершився другий етап 8 червня 1995 р. укладенням Конституційного договору між Президентом України і Верховною Радою України про організацію державної влади та місцевого самоврядування на період до прий­няття нової Конституції України.

Цей договір дав змогу прискорити конституційний про­цес в Україні. У стислій формі він визначав основні поло-

-91-

ження майбутньої Конституції України і складався з 8 розді­лів і 61 статті.

В розділі І "Загальні положення" визначалися основні за­гальні засади майбутньої Конституції.

Розділ II був присвячений статусу Верховної Ради Украї­ни та статусу народного депутата.

Розділ III визначав статус Президента України, особли­вістю якого було те, що Президент вважався главою держа­ви і главою державної виконавчої влади.

Розділ IV закріплював правове становище уряду України — Кабінету Міністрів України.

Розділ V був присвячений судоустрою України, а VI роз­діл — прокуратурі.

Розділ VII фактично визначав органи держави, які функ­ціонували на місцях. Специфікою цього розділу було те, що він до цих органів відносив одночасно і місцеві органи дер­жавної виконавчої влади, і місцеве самоврядування, У за­конодавстві країн Європи таке поєднання можливе. Так, у Болгарії є Закон "Про місцеві державні адміністрації і місце­ве самоврядування".

Розділ VIII містив "Заключні положення".

Характерно, що Конституційний договір визначав строки прийняття нової Конституції України і не виключав можли­вості винесення тексту нового Основного Закону на всеукра­їнський референдум (п. 4 Договору). Після підписання Кон­ституційного договору почався процес реалізації закладених у ньому положень.

Третій етап конституційного процесу охоплює період з 18 червня 1995 р. до 28 червня 1996 р.

В липні 1995 р. було створено Робочу групу з підготовки проекту Конституції України. На основі підготовлених нею матеріалів для підготовки проекту Основного Закону 24 лис­топада 1995 р. Конституційна комісія України утворила з числа її членів Робочу групу для підготовки проекту.

Конституційна комісія згодом схвалила проект, підготов­лений Робочою групою, і передала його разом з власними зауваженнями на розгляд Верховної Ради України.

5 травня 1996 р. Верховна Рада створила Тимчасову спе­ціальну комісію для доопрацювання проекту Конституції.

 

В період з 5 травня по 28 червня 1996 р. Верховна Рада України постатейно обговорювала доопрацьований Тимчасо­вою комісією проект.

28 червня 1996 р. була прийнята Конституція України, яку 12 липня 1996 р. урочисто підписали Президент України і Голова Верховної Ради України.

Четвертий етап почався після прийняття Конституції України з 28 червня 1996 р. і триватиме до часу прийняття Верховною Радою України Закону про імплементацію у текст Основного Закону змін і доповнень. На підставі рішень всеукраїнського референдуму, проведеного за народною іні­ціативою 16 квітня 2000 р., і схвалення всіх питань, винесе­них на його обговорення, Верховна Рада України повинна ім-плементувати в текст Конституції України такі питання:

— про скорочення кількості народних депутатів у парла­менті до 300 осіб;

— про право Президента України достроково припиняти повноваження Верховної Ради України, якщо вона протягом місяця не зможе сформувати постійно діючу парламентську більшість;

— це саме право може бути застосовано, якщо протягом трьох місяців Верховна Рада не затвердить Державний бюд­жет України;

— про створення у Верховній Раді України другої (верх­ньої) палати.

На жаль, зміни до Конституції України на підставі рі­шень референдуму до цього часу не внесено до тексту.

Крім того, протягом цього етапу проводилася робота з приведення відповідно до Конституції поточного законодав­ства та розробки і прийняття нових законів України.

-92-

Глава III

Загальні засади конституційного ладу в Україні