Конституційно-правова відповідальність

В оціночному контексті положень Конституції України 1996 р., на жаль, недостатня увага приділяється питанням конституційної відповідальності. Достатньо звернути увагу на те, що останніми роками серйозному науковому аналізо­ві згаданої проблеми увагу приділяли лише окремі дослід­ники¹.

Між тим ґрунтовне з'ясування сутності конституційно-правової відповідальності має не лише теоретичне значення, згідно з яким цей вид відповідальності є одним із системоут­ворюючих, кваліфікаційних ознак конституційного права, а й практичне значення, що випливає з реалізації відповідних норм Конституції, які безпосередньо регулюють питання цієї відповідальності.

Загальновідомо, що конституційно-правова відповідаль­ність — особливий вид соціальної відповідальності особи, об'єднань громадян тощо.

Однак, це специфічний вид юридичної відповідальності, зміст якої обумовлений провідною роллю конституційного права в системі національного права України, незважаючи на те, що вона безпосередньо пов'язана і з іншими видами юридичної відповідальності.

Конституційно-правова відповідальність має досить складний політико-правовий характер, оскільки вона

Див., наприклад: Мельник О. В. Конституційно-правова відповідаль-й!^ст>Л^иЩих органів державної влади: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. — л-, 2000; Наливайко Л. Р. Конституційно-правова відповідальність: питан­ня теорії та практики: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. — К., 2000.

-25-

пов'язана з такими соціальними явищами, як народ, нація,

держава, влада, політика.

Цей вид діяльності настає за конституційний делікт (правопорушення), який виявляється в особливих негатив­них наслідках для суб'єктів конституційного правопорушення. Об'єктом правопорушення є політико-правові суспільні відносини, які регламентуються нормами конституційного права України. Сутність цих правовідносин полягає в тому, що вони є найважливішими, основоположними, грунтуються на ідеях та практиці волевиявлення народу, внаслідок чого об'єктом правопорушень можуть бути владовідносини у сфе­рі реалізації прав і свобод людини і громадянина в Україні, видання актів державних органів, Президента України, ви­борчих прав громадян, референдумів тощо.

Суб'єктами конституційно-правової відповідальності можуть бути органи державної влади, державні органи, вищі посадові особи, органи і посадові особи місцевого самовряду­вання, фізичні особи.

Формами (санкціями) конституційно-правової відпо­відальності є:

скасування або призупинення нормативно-правового ак­та, який не відповідає Конституції;

дострокове припинення повноважень відповідних органів

або посадових осіб;

визнання виборів або результатів референдумів недійсними; відповідальність депутатів перед парламентом або перед

місцевою радою; ,

офіційне визнання роботи державних органів, посадових осіб незадовільною (у тому числі шляхом висловлювання во­туму недовіри урядові, дострокове розформування підлеглою го органу тощо). Вказівки на можливість застосування таки, санкщй містяться у відповідних нормах Конституції Украївд зокрема у статтях 81, 87, 111, 115, 118 та 126.

Проте, вичерпні норми конституційно-правової відповії дальності вищезгаданих суб'єктів можуть бути визначені ли| ше за умови чіткішого закріплення у Конституції Україн™ прав основного суб'єкта — народу, перед яким мають нест відповідальність усі вищеперелічені органи та посадові особи Згідно з ч. 2 ст. 5 Конституції України єдиним джерело влади в Україні є народ.

-26-

Розрізняються такі види єдиної влади: влада, яку здій­снює народ безпосередньо; через органи державної влади; через інші державні органи; через органи місцевого самовря­дування.

Природно, що народ і є тим основним суб'єктом, перед яким згадані органи мають нести конституційно-правову від­повідальність.

Проте, згідно зі статтями 76, 103 та 141 Основного Зако­ну народ формує лише одну гілку влади — законодавчу, оби­рає Президента України, місцеві ради та голів сіл, селищ і міст.

Фактично, крім народу, джерелом державної влади в Ук­раїні є Президент, який формує дві інші гілки влади — вико­навчу та судову. Звідси, ці органи, зокрема виконавчі, несуть конституційно-правову відповідальність перед народом — єди­ним джерелом влади, а відповідають перед парламентом і Президентом (ст. 87 і пункти 9, 10 ст. 106 Конституції).

Повною мірою це стосується і судової гілки влади. Згідно з п. 23 ст. 106 Конституції України, статтями 20, 21, 25, 32, 38 та 61 Закону України "Про судоустрій України" від 7 лю­того 2002 р. саме Президент України утворює і ліквідує суди загальної юрисдикції, місцеві загальні суди, господарські та адміністративні суди, апеляційні суди, касаційний суд Украї­ни, вищі спеціалізовані суди, призначає та звільняє з посади професійних суддів.

У зв'язку з цим, призначення на певні посади та звіль­нення з цих посад можливі лише у порядку підпорядковано­сті нижчестоящих вищестоящим. Тобто, фактично судова влада в цілому та судді її системи фактично підпорядковані Президенту України, незважаючи на те, що вона (судова влада) є окремою, відносно незалежною від інших, самостій­ною гілкою єдиної державної влади, що підтверджує ст. 126 Конституції України, яка закріплює визнаний у всьому світі принцип незалежності суддів.

Якщо поряд з призначенням і звільненням суддів Консти­туція України (п. 27 ст. 85) передбачає, що Верховна Рада України обирає суддів безстроково, то незрозуміле, по-пер­ше, з якого часу судді набувають свої повноваження — при їх призначенні чи після обрання; по-друге, як бути у тому ра­зі, якщо Президент звільнив з посади суддю, але він залиша­ється у цьому статусі, оскільки його обрав парламент?

-27-

Відповіді на це питання Конституція України не дає, а то­му й не передбачає конституційно-правової відповідальності за фактичне порушення згаданих статей.

Отже народ практично не може контролювати роботу урядовців та суддів, а також відкликати народних депутатів, оскільки вони внаслідок виборів дістають вільний мандат. Тобто щодо них неможливо застосувати санкції конституцій­но-правової відповідальності.

Таким чином, конституційно-правова відповідальність стосовно згаданих органів та осіб обмежена, а деякі санкції щодо них може застосовувати лише Президент України.

Між тим цей державний орган, яким є глава держави, до жодної гілки влади не належить. Звідси виникає закономірне питання щодо застосування ним відповідних санкцій до зга­даних органів державної влади.

Уявляється, що названі проблеми випливають з не до­сить чіткого уявлення щодо підстав та форм (санкцій) кон­ституційно-правової відповідальності. Це пояснюється тим, що в багатьох випадках її детально не регламентовано.

Відомо, що цей вид відповідальності буває двох видів: ретроспективною, коли відповідальність настає у разі, якщо для цього існує нормативна основа внаслідок якої під­ставою конституційно-правової відповідальності є вчинення відповідним органом, посадовою особою або депутатом пра­вопорушення; і позитивною, яка полягає у відповідальному ставленні органу або особи до своїх обов'язків, виконання

ними своїх обов'язків.

Саме такими і є підстави для цього виду конституційно-правової відповідальності, що безпосередньо випливають з правового статусу органу, посадової особи, депутата. ^:

Проте, оцінити їх поведінку іноді неможливо, оскільки у відповідному нормативно-правовому акті такі підстави не ви-³ значено. Це пояснюється тим, що виконання приписів такихі актів забезпечуються .у конституційному праві як безпосе-! редньо, так і у поєднанні з іншими видами юридичної відго^ відальності інших галузей права.

Тому конституційно-правова відповідальність в цілому -це, безумовно, юридична відповідальність у широкому ро мінні слова.

-28-

Проте, виділяють і конституційну відповідальність у вузькому (власному) розумінні слова, яка стосується лише певного кола суб'єктів і санкцій.

Підтвердженням цьому е положення ч. 4 ст. 81 Консти­туції України, згідно з яким у разі невиконання вимоги щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяль­ності повноваження народного депутата України припиня­ються достроково на підставі закону за рішенням суду.

У свою чергу конституційно-правова відповідальність по­єднується з кримінальною, адміністративною та іншими ви­дами відповідальності. Тому підставою для притягнення до конституційно-правової відповідальності може бути пору­шення як норм конституційного права, так, наприклад, і норм кримінального законодавства. Так, вчинення Президен­том України державної зради або іншого злочину, є підста­вою для усунення його з поста в порядку імпічменту (ст. 111 Конституції).

Вище зазначалося, що специфічною рисою конституцій­но-правової відповідальності є її політичний характер, який враховується тоді, коли норми права взагалі не порушують­ся. У цьому разі конституційна відповідальність пов'язується з тими діями, що розцінюються як негативні у політичному плані. Прикладом такого виду відповідальності є колективна відповідальність уряду перед парламентом, передбачена ст. 87 Конституції України . Притягнення уряду до такого виду відповідальності визначається не критеріями законно­сті дій Кабінету Міністрів України або його окремих членів, а додержанням політики, яка визначається передусім на підставі волевиявлення депутатів парламенту, оцінки дій уряду тощо. Так, заслуховування діяльності Кабінету Мі­ністрів на Днях уряду полягає не у застосуванні відповідних заходів нормативного характеру, а в оцінці його роботи з точки зору додержання тієї програми, а звідси і політики, яка прийнята Верховною Радою України після сформування Уряду.

Отже, як засіб забезпечення приписів правових норм, за­вдяки вищепереліченим підставам, конституційно-правова відповідальність реалізується:

— безпосередню в межах конституційно-правових відносин;

— через конституційно-правові норми у поєднанні з нор­мами інших галузей права;

-29-

— на підставі норм інших галузей права, які забезпечу­ють виконання приписів норм конституційного права;

— внаслідок порушення норм інших галузей права, зок­рема кримінального;

— підставою застосування конституційно-правової відпо­відальності є те, що норми відповідних галузей права не по­рушуються, але відповідний орган або посадова особа притя­гається до політичної відповідальності.

Згадані підстави впливають на форми (санкції) конститу­ційно-правової відповідальності. До них, зокрема, належать:

— відповідальність депутатів перед Верховною Радою

України;

— усунення з поста або з посади;

— дострокове припинення повноважень державних орга­нів та органів державної влади або посадових осіб;

— вимушена відставка посадових осіб;

— достроковий розпуск органу державної влади;

— скасування або призупинення дії актів державних ор­ганів або посадових осіб;

— визнання виборів до представницьких органів недій­сними;

— втрата народним депутатом мандата у зв'язку з відмо­вою скласти присягу; ;

— відповідальність особи, що випливає зі стану грома­дянства;

— невиконання рішень Конституційного Суду України

органами державної влади, посадовими особами тощо.

Проте, такі санкції, як відповідальність органу або поса­дової особи за бездіяльність, недосягнення поставлених ці­лей і завдання, які випливають з передвиборної програми Президента України, народних депутатів, депутатів місцевих, рад тощо; неефективна робота органів та посадових осіб, особливо вираження довіри або недовіри до вищої посадової] особи, уряду, суддів, повинні застосовувати і органи, і посаді дові особи один до одного, а народ на підставі проведення! всеукраїнського референдуму та референдумів Автономної республіки Крим та міських референдумів. Саме тому у ма** бутніх Законах "Про всеукраїнський референдум" та "ПІ референдум Автономної Республіки Крим та міські референ« думи" предмет референдумів має бути значно розширенні

-30-

за рахунок включення до нього вищеперелічених питань конституційно-правової відповідальності.

При висвітленні питань конституційно-правової відпові­дальності, як правило, увага дослідників зосереджується на таких суб'єктах відповідальності, як вищі органи виконавчої влади та вищі посадові особи як представники державної влади.

Проте, існує визнана і гарантована державою відповідно до ст. 7 Конституції України місцева влада — місцеве само­врядування. Природно, що конституційно-правова відпові­дальність властива цій владі, незважаючи на те, що вона має свої особливості. Вони виявляються у джерелі цієї влади та конституційно-правової відповідальності.

Первинним суб'єктом місцевої влади, місцевого само­врядування, основним носієм його функцій і повноважень є, згідно з ч. З ст. 140 Конституції України, ст. 6 Закону Ук­раїни "Про місцеве самоврядування в Україні" територі­альна громада села, селища, міста.

У свою чергу, суб'єктами конституційно-правової відповідальності є органи і посадові особи, які формують­ся на основі проведення виборів територіальною громадою. Такими органами відповідно до ч. З ст. 140, ст. 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" є сільські, селищні, міські ради, що представляють відповідні територі­альні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції та повноваження місцевого самоврядування.

Обласні та районні ради також є органами місцевого са­моврядування, але вони представляють спільні інтереси те­риторіальних громад сіл, селищ, міст у межах повноважень, визначених Конституцією та іншими законами, а також пов­новажень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Депутат, обраний до відповідної ради, представляє перш за все інтереси всієї територіальної громади і несе обов'язки перед виборцями, радою та її органами, виконує їх дору­чення.

Підставою для застосування до депутата відповідної фор­ми конституційно-правової відповідальності є недодержання принципу несумісності посад. На відміну від народних де­путатів, депутат відповідної ради може бути відкликаний ви-

-31 -

борцями. Для застосування такої форми конституційно-пра­вової відповідальності до депутата є такі підстави.

У разі пропуску депутатом протягом року більше полови­ни пленарних засідань ради або засідань постійної комісії, не виконання ним без поважних причин рішень і доручень ради та її органів відповідна рада може звернутися до виборців з пропозицією про відкликання такого депутата у встановле­ному законом порядку.

У зв'язку з цим виникає закономірне питання, чому ли­ше рада є ініціатором відкликання депутата? Адже не вона обирала його, а територіальна громада.

Тому у статутах громад, які зараз розробляються в се­лах, селищах і містах, на наш погляд, має бути закріплено право ініціювання відкликання депутата це радою, а терито­ріальною громадою.

Підстави відкликання, які закладені ще в Законі України "Про статус депутатів місцевих рад народних депутатів" від 4 лютого 1994 р. можуть бути такі:

— порушення депутатом положень Конституції, законів

України;

— незадовільне виконання депутатом депутатських

обов'язків, визначених законом;

— невідповідність практичної діяльності депутата основ­ним принципам і положенням його передвиборної програми;

— використання депутатського мандата в цілях, які не відповідають основним принципам і положенням його перед­виборної програми.

Виборці також мають право порушувати питання про від­кликання депутата з інших питань, які вважатимуться ними істотними відповідно до Закону України "Про місцеве само­врядування в Україні"; депутат періодично, але не менш як один раз на рік, зобов'язаний звітувати про свою роботу пе­ред виборцями і перед тими, хто висував його кандидатуру у

депутати.

На жаль, закон не передбачає наслідків такого звітуван­ня. Між тим негативні наслідки, тобто такі, які не задоволь­няють виборців, повинні бути підставою для застосування щодо депутата відповідних санкцій конституційно-правової відповідальності, перелік яких доцільно було б закріпити у новому Законі "Про місцеве самоврядування в Україні", а також у статутах територіальних громад.

-32-

Іншим суб'єктом конституційно-правової відповідально­сті на місцевому рівні є сільський, селищний, міський голо­ва, який згідно зі ст. 12 Закону України "Про місцеве само­врядування в Україні" є головною посадовою особою саме територіальної громади відповідного села (добровільного об'­єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл, селищ, міст).

Як і депутати представницьких органів місцевого само­врядування, голова обирається відповідно територіальною громадою (ч. 2 ст. 141 Конституції). На нього, як і на депу­татів місцевих рад, поширюється принцип несумісництва по­сад, Зокрема, він не може бути депутатом будь-якої ради, су­міщати свою службову діяльність з іншою посадою, у тому числі на громадських засадах (крім викладацької, наукової та творчої у позаробочий час), займатися підприємницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток.

Отже, сільський, селищний, міський голова виступає од­ноосібним представником територіальної громади, очолює відповідну раду, її виконавчий орган.

Звідси виникає питання, чи не порушує цей статус го­ловний принцип несумісності посад?

І, по-друге, як може посадова особа, яка не є депутатом, керувати депутатами відповідної ради? Зокрема, статус голів районних і обласних рад такого питання не викликає, адже вони також як і інші є депутатами відповідної ради.

У новому законодавстві доцільно було б розв'язати ці пи­тання, оскільки вони стосуються конституційно-правової від­повідальності згаданих посадових осіб.

Законодавство передбачає дострокове припинення пов­новажень голів сільських, селищних, міських рад. Вони не­суть персональну відповідальність за здійснення наданих їм законом повноважень перед державою, радою, юридичними та фізичними особами.

При здійсненні наданих повноважень голова є підзвіт­ним, підконтрольним і відповідальним перед територіальною громадою, перед радою, а з питань здійснення виконавчими органами ради повноважень органів державної виконавчої влади — також підконтрольним відповідним органам вико­навчої влади.

Сільський, селищний, міський голова не рідше як один Раз на рік звітує про свою роботу перед територіальною гро-

^{2 2}-²⁹⁰ - 33 -

мадою. У той же час на вимогу не менш як половини депу­татів відповідної ради він зобов'язаний прозвітувати перед радою про роботу виконавчих органів ради у будь-який ви значений ними строк. На жаль, Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" не передбачає права територіаль­ної громади порушувати питання про звіт голови у будь-який час, якщо цього вимагають члени територіальної громади.

Крім того, незрозуміло, чому лише рада може ініціювати звітування голови перед радою про роботу виконавчих орга­нів ради, а не громада чи виборці?

Щодо дострокового припинення повноважень голови. Оскільки він фактично обіймає кілька посад, як бути у тому разі коли виникає питання про відкликання голови ок­ремо: як головної посадової особи територіальної громади се­ла, селища, міста; як голови відповідної ради і як голови ви­конавчого комітету ради, у тому разі, якщо його робота задовольняє населення не на всіх посадах, а лише на окре­мій (наприклад, як голови громади або голови виконкому)? Адже з'ясування цих питань безпосередньо впливає на фор­ми конституційно-правової відповідальності цієї посадової

особи.

Нарешті, щодо підстав відповідальності органів та поса­дових осіб місцевого самоврядування. Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначає, що ці органи та посадові особи несуть відповідальність за свою діяльність пе­ред територіальною громадою, державою, юридичними та фі­зичними особами (ст. 74). Зокрема, органи і посадові особи місцевого самоврядування підзвітні, підконтрольні та відпові­дальні перед територіальними громадами за виконання про­грам соціально-економічного розвитку, місцевого бюджету,

за свою діяльність.

Формами конституційно-правової відповідальності цих органів і посадових осіб є те, що територіальна громада у будь-який час може достроково припинити 'їх повноваження

за наявності таких підстав:

— якщо вони порушують Конституцію або закони України;

— обмежують права і свободи громадян;

— не забезпечують здійснення наданих їм законом пов­новажень (ст. 75).

Питання про дострокове припинення повноважень сільської, селищної, міської, районної в місті ради може бут|

-34-

порушено головою відповідної ради, а також не менш як од­нією десятою частиною громадян, що проживають на відпо­відній території та мають право голосу (ч. З ст. 78).

Повноваження цих рад припиняються достроково за рі­шенням місцевого референдуму (ч. 2 ст. 78).

У свою чергу повноваження сільського, селищного, місь­кого голови за наявності вищезазначених підстав можуть бу­ти достроково припинені за рішенням місцевого референду­му або за рішенням відповідної ради, прийнятим шляхом таємного голосування не менш як двома третинами голосів від загального складу ради (ч. 9 ст. 79).

Окремою формою правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед юридичними і фізичними особами є прийняття неправомірних рішень, дії або бездіяльність органів місцевого самоврядування, внаслі­док яких заподіяна шкода юридичним і фізичним особам, що відшкодовується за рахунок коштів місцевого бюджету, а в результаті дій або бездіяльності посадових осіб місцевого са­моврядування — за рахунок їх власних коштів у порядку, встановленому законом (ст. 77).

Крім того, оскільки на голову відповідної ради покладено здійснення функцій представницької влади, а його посада пов'язана з виконанням виконавчих розпорядчих та адміні­стративно-господарських обов'язків, він вважається, як заз­началося, посадовою особою. Тому порушення ним обов'яз­ків, зумовлених його службовим статусом, що завдало істотної шкоди державним чи громадським інтересам, пра­вам та інтересам населення, суб'єктам підприємницької ді­яльності, вважається посадовим злочином і карається на підставі відповідних статей Кримінального кодексу України. Якщо ж діяння, які вчинив голова, не є суспільне небезпеч­ними, а також не передбачені Кримінальним кодексом, голо­ва може бути підданий адміністративній відповідальності за посадову провину на підставі відповідних нормативно-право­вих актів.