Гражданские и административные отношения по поводу гос имущества

ГПрегулирование должно затрагивать внешние отношения, предполагающие реализацию правомочий государства как собственника. Если буквально следовать положениям ст. 124 и ст. 125 ГК то мы можем говорить, что в качестве субъекта ГПотношений существует некий субъект, собственник-государство, который может вступать в какие-то отношения с другими частными лицами по поводу его имущества, заключать обычные гражданско-правовые сделки: аренды, кп и т.д. соответственно, если государство заключает по поводу своего имущества договор кп или аренды, то он подчиняется общим правилам кп или аренды, установленные ГК. Все, что относится к внутренним отношениям государства, оно, на первый взгляд, для ГК недоступно, т.к. предполагает формирование воли и волеизъявления государства как собственника. Если обычное лицо, например, физическое лицо, то формирование воли вопрос психики, ЮЛ- вопрос корпоративных отношений (частно-правовых по своей природе), то для государства формирование воли- это процесс, который предполагает взаимодействие разных гос органов, связанных между собой Ап отношениями. Соответственно, для того, чтобы принять решение, например, о приватизации имущества, несколько гос органов, должны вступить во взаимодействие между собой для того, чтобы принять решение о приватизации имущества. Но есть одно НО. Когда речь идет о гос имуществе, собственности, то гражданское законодательство в некоторых случаях ограниченно, но вторгается в вопросы внутренних отношений гос-ва. Самый типичный пример, это те правила, которые ГК установлено в части хоз ведения и оперативного управления. Сами по себе конструкции, предполагающие, что внутри государства имущество передается некому лицу, которые от имени государства им распоряжается, правда его полномочия ограничены гос как собственником. Почему в этом случае гражданское законодательство такие внутренние отношения вмешивается? Оправдание только одно: необходимость определения полномочий, например, гос унитарного предприятия, для внешних отношений, т.е. для отношений с частными лицами, для отношений, в которых гос унитарное предприятие будет участвовать по поводу того имущества, которое гос-вом за ним закреплено. Поскольку объем полномочий принципиально важен для других участников оборота, вступающий в отношения с этим лицом, определение полномочий может считаться предметом ГПрегулирования. Но что касается самой передачи полномочий, самого наделения гос имуществом, собственностью, это отношения, которые по своему характеру имеют властное содержание. Они предполагают взаимодействие уполномоченного гос органа и созданного государством, например, унитарного предприятия, и связанные с наделением, с передачей этому унитарному предприятию того имущества, которое принадлежит государству.

Например, ГУП определен как участник гражданского оборота. Следовательно, между гос-вом как собственником и ГУПом , двумя участниками гражданского оборота, возникают определенные вещные правоотношения, носящие гражданско-правовой характер.

Белов считает, то здесь упускается из виду отсутствие равенства и автономии воли. Если со стороны государства здесь еще некая свобода присутствует, то со стороны ГУПа ни о какой свободе речь идти не может. Поэтому отношения, возникающие по поводу управления гос имуществом внутри государства и даже внутри тех лиц, которое гражданское законодательство считает самостоятельными участниками гражданского оборота к ГПотношениям нельзя отнести. Взаимоотношения строятся исключительно по принципам АПотношений. Соответственно, в этом смысле отношения носят исключительно Ап характер.

 

Еще один пример, договоры, заключаемые государством. Конкретно, пример с концессионным договором. Концессия предполагает определенное инвестирование со стороын частного лица. Предполагается, некое взаимовыгодные взаимодействия гос-ва и частного лица в реализации какого-то экономического проекта, приносящего прибыль участнику частному и удовлетворяющие публичные интерес. В отношении таких договоров, тоже вопрос о содержании и характере этих отношений тоже возникает. Белов считает, что к предмету Апрегулирования можно относить то, что связан с защитой публичных интересов и хотя, отношения возникают у гос-ва с частным лицом на основании договора, публично-правовой интерес элемент в этом случае очевиден.

 

• наделение государственным имуществом государственных унитарных предприятий и государственных учреждений

Что же касается тех отношений, которые носят характер административного наполнения, то, во-первых. Это взаимодействие между гос унитарными предприятиями и гос учреждениями в части наделения их гос имуществом, в части их создания, управления ими. Интересно, что в отношении ГУПов, сама деятельность по управлению имуществом оказывается достаточно многообразной. Можно в отношении ГУПом различать управление ГУПом (предполагает его создание, назначение руководителя, утверждение планов деятельности, прием отчетности о его деятельности) и управление имуществом ГУПа (отношения по передаче, предоставлении в пользование ГУПа на определенном праве гос имущества).

• участие в управлении хозяйственными обществами

Что касается хозяйственных обществ, например, АО, то акции могут фигурировать в гражданском обороте как определенное имущество, они могут быть предметом кп, а могут давать право (дают право) на участие в управлении этого АО, соответственно, государство с одной стороны может торговать акциями и тем самым управлять свои имуществом и одновременно отправлять своих представителей в органы управления АО участвуя в управлении этой организации. Получается, что здесь тоже управление имуществом и управление предприятиями достаточно сильно связаны.

• передача имущества в аренду и доверительное управление- те отношения, которые в наименьшей степени связаны с Апрегулированием, поскольку само содержание этих отношений подчиняется правилам ГК, но в той части, в которой государство определяет со своей стороны условия предоставления имущества в аренду, могут возникать Ап отношения. Например, по принятию решения о передаче имущества в аренду, об утверждении условий договора аренды
• приватизация государственного имущества, осуществляемая в соответствии с положениями Федерального закона от 21.12.2001 N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»

Приватизация по закону 2001 года состоит из большого перечня процедур, стадий и элементов, большинство из которых относится к области АПрегулирования (составление прогнозного плана приватизации и его утверждение- вносится на утверждение Парламента вместе с пакетом документов федерального бюджета ежегодно; принятие решения о приватизации конкретного имущества, подготовка его к приватизации, ), и только завершающий этап представляет собой ГПотношения купли-продажи. Отношения до кп

 

Гос имущество может пребывать в разных статусах:

–это может быть имущество, переданное для использования какому-то гос учреждению, гос предприятию;

В некоторых случаях гос органы тоже получают право на использование гос имущества на тех же условиях, что и гос учреждения

-это может быть имущество которое, изъято из ведения/распоряжении таких организаций, и оно находится непосредственно в составе казны. это редко случается в действительности, т.к. нахождение имущества в составе казны предполагает его неиспользование, например, золотовалютный резерв – его использовать не стоит, а с точки зрения недвижимого имущества, то оно должно постоянно находится в использовании и в этом отношении чаще всего оно редко и не на продолжительнее время входит непосредственно в состав казны; чаще оно перераспределяется и закрепляется за отдельными гос учреждениями и другими организациями.

Объекты государственного имущества (все объекты кроме финансов).

Финансы имеют особый режим. Отношения по поводу исполнения публичных финансов выделяются в предмет регулирования отдельной отрасли права (финансового права). остальные объекты подпадают под режим управления гос имуществом. В этом отношении чаще всего упоминается, обсуждается и проблемы возникать в основном в отношении того недвижимого имущества, которое подвергается спец правилам об учете этого гос имущества в специальных реестрах (проблема соотношения общего порядка регистрации недвижимого имущества и учета гос имущества). Должно ли гос имущество регистрироваться так же как любое иное имущество или только подлежать учету в рамках спец системы составления реестров? Ответа нет.

– земля и другие природные ресурсы;

– иные объекты недвижимого имущества;

– объекты инфраструктуры;

– акции и другие ценные бумаги;

– объекты культурного наследия, информация и объекты интеллектуальной собственности;

– драгоценные металлы и другие валютные ценности;

– иные объекты движимого имущества.

 

Объекты государственного имущества могут быть

-закреплены за государственными унитарными предприятиями на праве хозяйственного ведения, за казенными предприятиями или государственными учреждениями на праве оперативного управления,

-непосредственно входить в состав государственного имущества (казны)

 

 

Государственные органы, осуществляющие управление имуществом:

• Правительство РФ ст. 114 (пункт "г" части 1) Конституции, ст. 14 Закона о Правительстве.

Проблема разграничения полномочий с органами законодательной власти: Постановление Конституционного Суда РФ от 20.07.1999 N 12-П. Вопрос от части конституционного характера: распределение полномочий по управлению имуществом между законодательной и исполнительной властью. Решение КС 1999 года: согласие Федерального Собрания на передачу культурных ценностей Германии; КС сразу оценивал и юридико-технические особенности закона и сам принцип возможности принятия решений о распоряжении тем или иным объектом с помощью закона. С точки зрения того закона КС сказал, что он не соответствует К РФ. Речь шла о неопределённости нормы, которая достаточно четко не определяла о каких именно культурных ценностях идет речь. Поскольку там в общем виде характеризовались ценности, которые имеют особое культурное и историческое значения. Но КС не опроверг принципиальной возможности законодателя участвовать в принятии решения. КС написал, что вообще с точки зрения К РФ, в частности ст. 14 –управление федеральной собственностью как полномочие Правительства, предполагает, что по обжиму правилу все исполнительно-распорядительные действия в отношении гос имущества должны совершать ОИВ. Законодатель может и должен установить условия, на которых оив будут распоряжаться имуществом. Эти условия касаются как общих требований содержательного характера, так и процедуры распоряжения имуществом. В данном случае речь идет обо всем многообразии реализации тех правомочий собственника, которые касаются имущества. Управление предполагает любую реализацию полномочий собственника. Соответственно, речь идет о каких-то направлениях хозяйственного использования или о распоряжении тем имуществом, собственностью. И в том и в другом случае эти действия в отношении конкретных объектов имеют характер распорядительных и относятся к компетенции исполнительной власти. Но процедуру и критерии, которыми должны руководствоваться оив, может определять законодатель. Только в исключительных случаях, когда это связано с особым значением того или иного объекта для экономика, для культуры, в целом для государства и общества может участвовать законодатель в принятии решения о судьбе того или иного объекта. Сегодня в правилах приватизации фактически эта правовая позиция КС воплощена.

В законе о приватизации есть норма, в которой есть определенная категория имущества – акции, доли предприятий, которые имеют чрезвычайное значение для РФ; они прямо перечислены в законе; соответственно, в них государство может уменьшать свое участие, продавать принадлежащее ему кусочки этих предприятий только если будет ФЗ внесены изменения или приняты решения о соответствующей приватизации.

Вторая группа имуществ- стратегические предприятия; их перечень утверждается Указом Президента; распоряжение ими возможно только при условии внесения изменений в Указ Президента.

В отношении всего остального имущества- решение принимают ОИВ. Соответственно, законодатель вмешиваться в этом случае не вправе, поскольку это нарушение принципа разделения властей.

• Субъекты РФ – Федеральный закон от 6.10.1999 №184-ФЗ: порядок управления и распоряжения собственностью субъекта устанавливается законом субъекта. Законодательный орган может осуществлять контроль за распоряжением собственностью (ст.5), а непосредственное управление и распоряжение собственностью осуществляется оив субъекта РФ (ст.21).

Эта реализованная схема, вытекающая из правовой позиции КС 1999 года.

• В системе исполнительной власти определенные полномочия закрепляются исключительно за Правительством. Но они носят наиболее принципиальный характер. В частности, когда речь идет о создании или ликвидации федеральных государственных предприятий, федеральных гос учреждений, решение должно приниматься Правительством.

Правительство РФ определяет общие правила и порядок реализации прав собственника в отношении федерального имущества, распределяет полномочия по осуществлению этих прав между федеральными органами исполнительной власти: см., напр.

Постановление Правительства РФ от 3.12.2004 N 739 "О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия" и Постановление Правительства РФ от 10.02.2004 N 71 "О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений".

По сути дела здесь можно говорить о том, что для федерального уровня вопрос создания или ликвидации ГУПа или гос учреждения настолько принципиален и важен, что он может решаться только на уровне Правительства.

В отношении прочих механизмом можно сказать, что Правительство продолжает те прерогативы, которые имеют у законодателя, а именно, устанавливает общие правила/порядок реализации, распределяет полномочия внутри системы исполнительной власти, но непосредственно распоряжение имуществом осуществляют уже конкретные оив. В этом отношении Правительство только руководит их деятельностью, предъявляет к ним какие-то общие требования; оно устанавливает общие правила, процедурные условия, но как правило, кроме принципиальных вопросов о создании и ликвидации учреждений, не вмешивается в процедуры управления федеральным имуществом. Все вопросы непосредственного управления относятся к оив.

В Указе №314 предусмотрено предоставление полномочий по управлению имуществом всем федеральным агентствам.