Реферат Курсовая Конспект
ОСОБЕННОСТИ УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРОЙ В СОЦИАЛЬНОМ ГОСУДАРСТВЕ - раздел Социология, СОЦИАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВО Ключевые Слова Отрасли Социальной Сферы Социальна...
|
Ключевые слова
Отрасли социальной сферы Социальная сфера
Модели социальной сферы Социальное развитие
Показатели развития Социальное регулирование социальной сферы
Социальная инфраструктура Социальный процесс
Социальная общность Стратегия развития социальной сферы
Социальная структура Условия жизнедеятельности
В литературе встречаются три подхода к определению понятия «социальная сфера общества». Первый подход социальную сферу отождествляет с подсистемой общества, призванной обеспечить воспроизводство, достойный уровень и качество жизни, необходимый потенциал человека. Такая подсистема включает в себя социальные институты, сформированные в виде института семьи, образования, труда и занятости, материального и духовного потребления и в виде системных отраслей социальной сферы (культуры, образования, науки, здравоохранения, физической культуры и спорта)1.
Другой подход под социальной сферой подразумевает систему отношений, формирующих социальную структуру общества. В качестве приоритетных отношений для рассмотрения берутся отношения между общественными группами, слоями, тендерами, а также отраслевыми и региональными социальными общностями1. Хотя второй подход, не претендуя на самостоятельную сферу деятельности общества, логично дополняет первый, в конечном счете даже взаимоувязанные подходы не рассматривают условия жизнедеятельности в качестве компонента социальной сферы.
Третий подход, в какой-то мере синтезирующий первые два подхода, отходит от достаточно широко распространенного представления о социальной структуре как совокупности разных учреждений непроизводственного характера — образовательных, научных, медицинских, культуры и др. («Совокупность названных выше учреждений непроизводственного характера, оказывающих различные социальные услуги, точнее именовать социальной инфраструктурой»). Поскольку любая из сфер образуется не из учреждений и институ-циализированных систем, а из специфических для нее видов деятельности людей и типа складывающихся между ними отношений (экономических, политических, социальных), в основу определения закладывается и наличие этих отношений, и наличие необходимой для этого инфраструктуры. «Ее (т. е. социальной сферы. — Авт.) основу составляет система социальных отношений между людьми и их объединениями, формирующими различные социальные системы вместе с необходимой для их функционирования инфраструктурой общественной жизни. Функциональная роль социальной сферы в жизни общества заключается в том, что в ее рамках происходят воспроизводство и изменения социальных связей между людьми, образа их жизнедеятельности, условий формирования и удовлетворения их потребностей. Социальная сфера выступает объектом воздействия социального государства и проводимой им социальной политики, основной смысл которой — в ее оптимизации: придании более гармоничного, основанного на солидарности и сотрудничестве характера социальных связей и отношений в обществе между разными социальными общностями и входящими в их состав гражданами, между ними и властью и т. д. Такая оптимизация социальных отношений предполагает создание наиболее благоприятных условий для жизнедеятельности представителей всех социальных общностей, всего населения, что в свою очередь предполагает развитие социальной инфраструктуры и совершенствование деятельности образующих ее учреждений — научных, образовательных, медицинских, культурно-просветительных и др., оказывающих социальную помощь и услуги гражданам (см.: Социальная политика). Совершенствование социальной структуры выступает также целью деятельности социального государства и условием все более полной реализации его сущности».
Авторы настоящего учебника определяют социальную сферу как комплексную систему, состоящую из взаимосвязанных составляющих подсистем: социальная структура общества; условия жизнедеятельности и ее основная составляющая — социальная инфраструктура.
Основу любой сферы составляет ее структура, соответственно основу социальной сферы составляет социальная структура. Социальная структура в данном контексте рассматривается как определенный способ связи индивидов, занимающих определенный статус и выполняющих соответствующие социальные функции в определенной социальной системе. Определенная устойчивая совокупность материально-вещественных элементов, способствующих организации жизнедеятельности человека и находящихся во взаимодействии с социальным субъектом (личностью, социальной группой, классом, обществом), определяется автором как социальная инфраструктура. Условия жизнедеятельности (занятости, труда, образования, потребления) изменяются путем воздействия на институциональную и неинституциональную сферы.
Эти системы находятся в динамическом состоянии, причем социальное развитие в Российской Федерации сегодня имеет ярко выраженные региональные особенности. Это требует применения адекватной системы мер государственного регулирования, направленных на динамичное социальное развитие всех регионов.
Объекты социальной сферы можно подразделить на местного, муниципального, регионального и федерального значения. Объекты местного значения (универсамы, пункты бытового обслуживания, детские дошкольные учреждения, школы и т. п.) не менее важны для реализации социальной политики в регионе, чем муниципальные (универсальные магазины, поликлиники, больницы, колледжи, библиотеки и др.). Объекты социальной сферы муниципального значения размещаются в городах и центрах сельских административных районов. Объекты регионального значения (театры, концертные залы, санатории, туристские базы, специализированные медицинские учреждения, некоторые вузы областного значения и др.) являются наиболее значимыми для проведения региональной социальной политики. Они составляют наибольшую численность среди объектов социальной сферы и находятся в прямом ведении региональных органов власти. Многие объекты социальной сферы федерального значения (крупные вузы, клиники, музеи, научно-исследовательские институты и др.) постепенно из-за отсутствия средств на финансирование из федерального бюджета начинают переходить в ведение регионов. В мировой практике также имелись аналогичные случаи. Сразу после прихода к власти правительство Маргарет Тэтчер начало демонтировать социальную политику государства всеобщего благосостояния. Правительство посчитало, что сложившаяся система оказания социальных услуг населению является чрезмерно расточительной и серьезно тормозит экономическое развитие страны. Поэтому был принят ряд мер по перенесению центра тяжести финансового обеспечения социальных программ на региональный уровень.
Состояние социальной сферы формируется из большого количества факторов. Социальная сфера как динамически сложная система — это совокупность организуемых обществом подсистем (инфраструктурные образования, социальные институты и т. п.), составляющих органичную целостность. Каждая из подсистем, в свою очередь, состоит из множества сложных элементов, которые также могут образовать относительно самостоятельные системы. Отождествляемые некоторыми исследователями понятия «социальная сфера» с непроизводственной структурой резко сужает понимание содержания социальной сферы. Социальная инфраструктура как система учреждений и организаций, обеспечивающая всю совокупность деятельности человека, хотя и является составной частью социальной сферы, далеко не исчерпывает ее функции по организации условий рациональной жизнедеятельности человека и структурированных связей и взаимодействий индивидов и социальных групп с целью максимального удовлетворения материальных и духовных потребностей человека. К тому же едва ли правильным является полное исключение из социальной структуры производственной сферы с ее социальными составляющими.
Становление рыночной экономики, включающей развитие всех форм собственности, предполагает либерализацию социальной сферы, появление новых и реформирование имеющихся структур и институтов.
Социальная сфера регионов характеризуется разной степенью развитости социально-территориальных общностей (разделение труда, социально-экономическая неоднородность условий жизнедеятельности и пр.). Тип социальных связей, формирующихся в регионе, в основном предопределен социальной структурой общества, однако специфика условий жизнедеятельности в регионе придает этим отношениям собственную региональную особенность. Регионы, развивая социальную сферу, стремятся привести к оптимальному состоянию социальные индикаторы своего развития (величина прожиточного минимума; доля населения, находящегося за порогом бедности; величина поляризации доходов; доля получающих профессиональное образование; перечень и объем медицинских услуг, доступных всему населению; доля безработных; средняя продолжительность жизни, детская смертность, рождаемость). Таким образом, социальную сферу в широком понимании автор рассматривает как комплексную систему, состоящую из трех взаимосвязанных частей, каждая из которых имеет свою самостоятельную структуру: социальная структура общества, социальная инфраструктура, условия жизнедеятельности. Все три системы находятся в непрерывной динамике, причем социальное развитие в Российской Федерации сегодня имеет ярко выраженные региональные особенности. Интегральное качество социальной сферы заключается в создании благоприятных условий жизнедеятельности личности, обеспечивающих на уровне региона воспроизводство населения, сохранение уровня и качества жизни, сохранение работоспособности, профессиональную и гуманитарную подготовку людей, организацию культурного досуга и отдыха, формирование всей совокупности свойств окружающей среды.
Развитие социальной сферы региона — это совокупность самостоятельно протекающих явлений и организуемых обществом прогрессивных изменений. Традиционное толкование процесса социального развития региона как процесса потребления ресурсов социальной сферой автор считает ошибочным. Состояние социальной сферы региона формируется из многих факторов (природно-климатические условия, степень развитости элементов инфраструктуры региона, внешних экономических, политических и социально-культурных связей, системы взаимодействия федеральных и региональных органов власти).
Смысл управления социальной сферой заключается в координации, гармонизации взаимодействий подсистем, совершенствовании структуры этого чрезвычайно сложного системного образования. Сложность структуры социальной сферы обусловливает необходимость создания достаточно развитой системы управления, причем главным субъектом управления социальной сферой является государство. Государство осуществляет управление социальной сферой в целях достижения позитивных изменений, что обеспечивается путем формирования оптимальной структуры федеральных, региональных и местных органов управления и применением на всех уровнях законов и реализацией принципов их функционирования и развития в социальной сфере. На практике социальная сфера на федеральном уровне является объектом управления для всех государственных органов власти, прежде всего для министерств и ведомств, имеющих социальную направленность (министерств и государственных комитетов, ведающих вопросами социальной защиты, образования, культуры и межнациональных отношений, здравоохранения, физической культуры и спорта, труда и др.). На региональном уровне соответствующие функции выполняют аналогичные министерства, комитеты и департаменты, на местном — управления и отделы органов местного самоуправления. На каждом уровне управления социальной сферой выполняются свои функции в соответствии с предоставленными полномочиями. Управление социальной сферой сопряжено с выполнением множества функций, решением конкретных аналитических и организационных задач, обработкой больших по объему и сложных по структуре потоков информации1. Система управления требует непрерывного обмена информацией установленным образом, которая должна передаваться как снизу вверх, так и сверху вниз. Проведенный автором контент-анализ потоков информации по проблемам управления социальной сферой показал, что объем аналитической информации, передаваемой из Центра в регионы и из регионов в Центр, находится в соотношении 1:10, что показывает явное нежелание федеральных органов власти делиться своей информацией с регионами. Это приводит к возникновению в регионах (индифферентности к политике Центра и даже становится I причиной возникновения конфликтов.
Постоянно возникающие конфликты между федеральными и региональными органами власти и их лидерами по проблемам развития социальной сферы требуют децентрализации управления отраслями (система образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, здравоохранения и др.) и компонентами социальной сферы (социальная структура, социальная инфраструктура и условия жизнедеятельности), имеющей федеральное подчинение.
Таким образом, проблемы регулирования социальной сферы и управления ею волнуют все слои общества, поэтому при принятии ответственных решений по управлению социальной сферой региона (особенно вопросов, связанных с ликвидацией и реорганизацией крупных отраслей и элементов социальной сферы региона) должна проводиться представительная экспертиза. При проведении экспертизы проектов нужно рассмотреть отдельно каждый субъект управления, а также комплекс взаимосвязей между ними как единый механизм. Экспертизу наиболее важных программ реформирования социальной сферы нужно проводить на всех основных этапах зарождения, развития и качественных изменений в структуре социальных слоев и групп. По итогам экспертиз необходимо проводить корректировку управленческих решений.
Поскольку социальная сфера — специфическая область связей и отношений, складывающихся между субъектами общественной жизнедеятельности, управление ею должно осуществляться с учетом условий и факторов, обеспечивающих воспроизводство, развитие, совершенствование взаимодействующих общественных групп и индивидов.
Особенности социальной сферы региона как объекта социальной политики вызваны как специфическим разнообразием развития культуры, природно-климатических, географических и экологических условий, так и трансформацией социальных и бытовых потребностей в получении образования, освоении культурных ценностей, организации труда и отдыха, сохранении здоровья в процессе социализации личности в характерных условиях функционирования конкретного региона. Достижение сбалансированности в социальной сфере, устранение возникающих социальных деформаций и в конечном счете достижение социальной стабильности являются сутью социальной политики в регионе.
В различных странах по-разному строят модели развития социальной сферы. Либеральная модель социальной сферы предоставляет каждому гражданину большую свободу в решении индивидуальных социальных проблем, подразумевая, что люди сами могут мобилизовать свои собственные силы, не полагаясь на помощь государства. Эта модель ориентируется на стратегию ответственности семьи. При функционировании этой модели в обществе государство снимает с себя основные вопросы социального воспроизводства. Однако необходимо иметь в виду, что такая модель может реализоваться самостоятельно лишь в определенной степени при наличии достаточно сильно развитого экономического и правового пространства. Патерналистская же модель, сформированная на основе теории «человеческих отношений» (сегодня наиболее близка к этой модели социал-демократическая модель, распространенная в скандинавских странах), во многом снимает с людей заботу о решении собственных социальных проблем. Она основана на стратегии ответственности государства и нацелена на доминирующую роль государства в удовлетворении практически всего круга потребностей и интересов людей1. Эта модель, реализуемая в ее крайней форме (возложение всех социальных функций исключительно на государство), во многом лишает граждан стимула к самореализации. На современном этапе развития России отечественная наука ищет что-то среднее между этими моделями, а социальная политика ориентирована на стратегию равной ответственности государства и самих граждан. На практике сложилась ситуация, когда стала формироваться модель, в которой социальная функция в ее практической реализации сведена к минимуму. Для современного социально-экономического состояния России была бы наиболее приемлемой корпоративная модель, распространенная в Германии, Австрии, Франции. Корпоративизм здесь рассматривается как способ взаимодействия различных групп интересов с государством, а также как система согласования интересов всех сторон социального партнерства.
В условиях бурного протекания социальных и экономических процессов в регионах современная стратегия развития социальной сферы вынуждена ориентироваться как на социальную динамику, так и на поддержание социального равновесия. При этом важно знание социального механизма трансформационных процессов. Одним из них является поддержание баланса между статическим состоянием и динамическими социальными процессами в регионах на различных стадиях развития, что требует постоянного измерения показателей, характеризующих социальную сферу. Регионы, развивая социальную сферу, должны постоянно стремиться приводить к оптимальному уровню социальные индикаторы своего развития. В качестве основных можно использовать следующие универсальные для всех регионов индикаторы:
«оплату труда и трудовые отношения;
обеспечение занятости и помощи безработным;
пенсионное обеспечение;
обеспечение лекарственными средствами и товарами массового спроса;
обеспечение населения жильем, коммунальными и бытовыми услугами;
образование и профессиональную подготовку;
науку;
здравоохранение и физическое развитие;
культуру;
социальное страхование, социальную помощь и социальное обслуживание населения;
обеспечение экологической безопасности;
защиту социальных прав граждан»1.
Также могут использоваться следующие индикаторы, используемые на федеральном уровне:
величина прожиточного минимума;
доля населения, находящегося за порогом бедности;
величина поляризации доходов;
доля лиц, получающих профессиональное образование различного уровня;
перечень и объем оказываемых медицинских услуг, доступных всему населению;
доля безработных;
средняя продолжительность жизни, детская смертность, рождаемость.
Таким образом, стратегия региональной социальной политики направлена на достижение в намеченной перспективе оптимальных показателей социальной структуры, развитие социальной инфраструктуры и достойных условий жизнедеятельности во всех регионах. К сожалению, пока многие из составляющих индикаторов не разработаны и не учитываются социальной статистикой. Это требует проведения систематических дополнительных исследований для определения оптимальных и пороговых значений, которые должны быть едиными для всех регионов. При этом анализ развития социальной сферы региона нельзя сводить лишь к анализу ее отдельных отраслей. Нужно сопряжение всех отраслей социальной сферы (образования, культуры, средств массовой информации, здравоохранения, физической культуры и спорта) и направлений социальной политики в регионе (семейная, жилищная, пенсионная, женская, молодежная и др.), а также темпов и сроков экономических и социальных преобразований, т. е. требуется применение системного подхода при анализе социальной политики в регионе.
Социологический анализ социальной сферы региона должен ставить перед собой цели координации нормативно-правовой базы Центра и регионов и в целом — увязки региональной социальной политики федерального Центра с региональными условиями и возможностями. Практика проведения социальных реформ доказала необходимость возврата к социальному планированию, руководствуясь итогами прогнозов и разработанными и апробированными на практике социальными нормативами. Социальное планирование — структурный элемент управления и центральное звено в его системе, часть его важнейшей функции.
Для эффективного управления социальной сферой региона необходимо научно обосновать цели, показатели сроков, темпов и пропорций развития социальных процессов, т. е. осуществить региональное социальное планирование. Объектами регионального социального планирования выступает и каждая из сфер общественной жизни региона, и происходящие процессы в различных отраслях социальной сферы (в сфере образования, здравоохранения, культуры и т. д.). Планирование развития каждой из социальных сфер региона предполагает определение цели, количественных и качественных характеристик всех отраслей социальной сферы в заданные сроки. Содержание социального планирования раскрывают его процедуры: социальное прогнозирование, социальное программирование, социальное проектирование.
В большинстве развитых стран мира планы и программы развития социальной сферы принимались и реализовывались государством, используя административные и экономические методы. В США -— это план исполнения закона о региональном развитии, принятого в 1975 г., во Франции — Региональный план социально-экономического развития, в Германии — Федеральная программа организации пространства, в Японии — План всестороннего развития территории страны1 . Эти программы и планы включают в себя подпрограммы развития социальной сферы региона, реализация которых призвана создавать условия эффективного функционирования социально ориентированной экономики региона.
Программы развития социальной сферы в России разрабатываются на федеральном, региональном и местном уровнях. Они ставят цели развития систем здравоохранения, образования, обеспечения занятости и достойных условий труда. «Большинство вопросов развития образования, здравоохранения, культуры, жилищно-коммунального хозяйства и бытового обслуживания населения должны решаться на уровне органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Все три уровня (федеральный, региональный, местный) находятся в непрерывном взаимодействии, взаимообусловлены и составляют неразрывное единство. Поэтому социальную политику, которая уже на этапе формирования представляет собой трехсторонний процесс выработки взаимно согласованных принципов решения социальных проблем, принято называть триединой социальной политикой. Реализация такой политики посредством разработки и осуществления программ социального развития проводится также на всех трех уровнях, представляющих собой целостную систему.
Программы социального развития ставят задачи научно обосновать цели, показатели сроков, темпов и пропорций развития социальных процессов. В них для каждой из отраслей социальной сферы определяются цели, их количественные и качественные характеристики в заданные сроки. Объектами таких программ являются экономический, правовой, культурный, демографический, национально-этнический и другие аспекты развития социальной сферы соответствующего уровня. Формирование и намерения Программы социального развития (разработка и реализация — Н. Г., Ф. Ш.) являются приоритетной деятельностью социального государства. При формировании и реализации программ социального развития приоритетным является реализация следующих функций социальной политики:
♦ увеличение доходов населения; '
противодействие тенденции ухудшения демографической ситуации, острым проявлениям депопуляции населения в ряде регионов;
предотвращение массовой бедности населения, особенно слаборазвитых и депрессивных регионов, сдерживание процесса имущественного расслоения на наиболее бедных и наиболее богатых;
минимизация отрицательных последствий массовой безработицы, особенно в индустриальных районах;
целенаправленная помощь населению, попавшему в кризисное состояние;
принятие дополнительных мер по отношению к населению, оказавшемуся в бедственном положении».
Для реализации намеченных программ нужно дополнительно разработать и осуществить экономические и организационно-технические мероприятия, классифицированные по отраслевым и территориальным признакам. Кроме расширения и развития отраслей социальной сферы цель таких программ, реализуемых в регионах, включает в себя повышение эффективности функционирования действующих социальных систем. Эффективно действующая социальная система должна обеспечивать решение вопросов социальной защиты населения, повышение уровня жизни, уменьшение чрезмерной дифференциации в доходах населения, поддержание социальных стандартов.
Любые программы, имеющие социальную направленность, должны разрабатываться с учетом научной целесообразности возможностей их практической реализации. В целях выполнения этих условий разработанные проекты должны быть оценены прежде, чем приобретут юридическую силу. Прежде всего, необходимо оценить экономические ресурсы. Для осуществления проектных анализов разработан ряд аналитических способов и методов. При определении ценности проекта сравнивается возможная ситуация в социальной сфере без осуществления предлагаемой программы и при ее реализации на различных этапах. Задача проектного анализа — определение соотношения производимых затрат и положительных последствий осуществления проекта, т. е. эффективности социальной программы в различные этапы ее реализации.
Проектный анализ опирается на прогнозные оценки будущих событий. В ряде случаев многие внешние эффекты от реализации программ невозможно оценить количественно в ходе проектного анализа, в этом случае необходимо сделать экспертную оценку их качественного состояния. В альтернативных проектах, предлагаемых для рассмотрения, многие из выгод и затрат невозможно определить с необходимой точностью. Часто не удается унифицировать программы или их '| разделы. В этих случаях приходится пользоваться традици- j онным анализом, а в процессе принятия решения не исклю- \ чено использование интуиции и проявление субъективизма.
Главная роль в разработке и реализации программ раз- ' вития социальной сферы отводится органам исполнительной j власти региона. Основой для принятия решений является сопоставление показателей развития социальной инфраструктуры с нормативными или определение фактического показателя, принятого для характеристики определенной отрасли социальной сферы. Зависимость социальной сферы от системы производства и потребления требует корректировки принимаемых решений исходя из существующих производственных и финансовых возможностей. Поэтому программа развития социальной сферы региона должна сочетать макроэкономическое управление с регулированием цен и доходов, целевым использованием бюджетных средств и кредитов, введением антимонопольного регулирования. При разработке социальных планов, рассчитанных на конкретные сроки, появляется возможность применения социальных нормативов для определения соотношений между производственной и непроизводственной сферами, структурами капитальных вложений и занятости населения и др. Объектом регионального социального планирования при этом выступают конкретная сфера общественной жизни, социальные процессы, происходящие как в субъекте Федерации в целом, так и в конкретном районе, городе, селе (территориальный срез), в сфере культуры, образования, здравоохранения, бытового обслуживания (функциональный срез).
Критерии и показатели управления социальными процессами
Социальный процесс, по определению В. И. Козлова1, представляет собой последовательное изменение состояний или элементов социальной системы и ее подсистем, любого социального объекта. Управление социальными процессами — это осознанное воздействие субъекта управления на реально существующие общественные отношения и процессы. Оно позволяет, с одной стороны, воспроизводить качественное состояние социального объекта, с другой — обусловливать переход к качественно новому состоянию.
Сущность управления социальными процессами состоит как в целенаправленном управляющем воздействии на объект (целеполагание и целеосуществление), так и в самореализации ряда процессов социального регулирования. Механизм управления социальными процессами образует единство целенаправленного управляющего воздействия и социальной самоорганизации.
Управление социальными процессами в широком смысле — это управление социальной структурой, социальной инфраструктурой, расширенным воспроизводством социальных условий жизнедеятельности населения, в узком — управление сторонами общественной жизни, касающимися взаимоотношений людей и социальных групп.
Управление социальными процессами и социальным развитием осуществляется на трех уровнях: федеральном, региональном, муниципальном. На всех уровнях управление социальными процессами осуществляется созданием необходимого правового и социального пространства и управляющего воздействия органов государственной власти и других субъектов управления на социальную сферу (условия жизни людей и их ценностные ориентации). Государство в лице федеральных и региональных органов власти выступает как основной институт, объединяющий усилия всех органов и систем в управлении социальными процессами. Управление социальными процессами осуществляется не только проведением социальных реформ, но и проведением реформ во всех других сферах жизнедеятельности общества. При этом важным является условие взаимоувязки мер по реализации социальной политики с характером, интенсивностью и направлением протекающих социальных процессов. Государственные органы власти призваны сформировать правовое пространство и выработать механизм, который позволит:
определить правила социального поведения населения;
обеспечить социальную защиту всех нуждающихся граждан;
стимулировать социальную солидарность и участие заинтересованных лиц в управлении социальными процессами в регионе.
Кроме государства субъектом управления выступают различные социальные институты. Однако социальные институты в виде устойчивых типов и форм социальной практики, посредством которых обеспечивается общественная жизнь и прочность социальных отношений, не всегда складываются автоматически. Необходимо планомерное воздействие на стандарты поведения в соответствующих группах, необходимых для осуществления функций данного института. Одним словом, требуется целенаправленное воздействие органов власти на формирование главных социальных институтов, связанных с реализацией основных потребностей общества и граждан, которые, в свою очередь, становятся субъектами управления социальными процессами. В настоящее время федеральные органы власти не смогли оказать существенное воздействие на такие социальные институты. Государство как субъект управления обязано взять на себя функции главного координатора действия других социальных институтов, являющихся субъектом социальной политики.
На уровне регионов государственные органы, воздействуя на социальные потребности, должны воздействовать на вектор социальных процессов1, протекающих в регионе, а также на каждый субъект региональной социальной политики. Создание социально-экономических предпосылок вовлечения граждан, различных социальных групп и слоев в процесс реализации своих потребностей и интересов является важнейшим инструментом управления социальными процессами в регионе.
Управление социальными процессами в регионе — составная часть управления регионом. Соответственно, методологической основой управления социальными процессами в регионе являются разработанные принципы и функции управления регионом. Функции управления фиксируются, при необходимости уточняются в результате проведенной социальной диагностики1. Необходимость систематизации принципов управления на уровне региона вызвана желанием найти оптимальное соотношение форм и методов, а также потребностью установления взаимосвязей различных элементов объекта управления. Однако оптимальное соотношение для одной ситуации может быть совершенно нерациональным при изменившихся обстоятельствах. В стратегическом управлении социальными процессами чрезвычайно важно предвидеть изменения обстоятельств, происходящих внутри и вне системы. В зависимости от этого могут изменяться или корректироваться принципы управления регионом или его социальной сферой. Принципы управления сильно зависят от типа * системы и социальных отношений, превалирующих в обществе.
В советское время партии (согласно конституции) отво- « дилась роль выработки стратегической линии развития общества, партийным комитетам различного уровня — основных I принципов управления регионом, районом, городом, предприятием, соответственно. В регионах в наибольшей мере реали- ; зовывалась регулятивная функция управления материально-техническими и экономическими процессами, а концепция формировалась в Центре. Или иначе, социальная политика в | регионе носила пассивный характер, поскольку территори- 1 альные органы власти не являлись субъектом, формирую- 1 щим социальную политику, в то же время практическая ее ! реализация была достаточно сильной и устойчивой.
Социальная регуляция (регулирование) направлена на ликвидацию или уменьшение социальных отклонений и приведение социальных показателей в норму с целью обеспечения оптимального функционирования социальной системы. Если эту норму принимает многочисленное сообщество людей, то она становится универсальной, а если распространяется на созданное по определенным принципам и правилам сообщество людей — корпоративной. В социальной группе ^ действуют различные групповые нормы.
Социальное регулирование осуществляется несколькими способами: нормативным, традиционно-ритуальным, конвенциональным, состязательным, коммуникативным, ценностным, статусным, символическим, психотерапевтическим, ситуационным, социально-экономическим. Регулирующее воздействие на социальные процессы осуществляется на различных стадиях протекания процесса. В ряде случаев регулирующее воздействие осуществляется на входе и выходе определенного цикла, а внутри него происходит саморегулирование.
Наиболее действенный инструмент социального регулирования — социальный контроль и социальная оценка. Социальная оценка — это коллективное мнение населения, выражающее его отношение к объекту и предмету оценки. Регулирующая функция социальной оценки заключается в том, что она определяет степень соответствия поведения или отдельных действий индивидуумов и социальных групп социальной норме и в определенной мере побуждает их к активным действиям по приближению поведения (или действий) к социальной норме. Результативный инструмент социальной оценки — методы репрезентативного конкретного социологического исследования оцениваемой социальной группы. Если социальная оценка побуждает к действиям по устранению или уменьшению отклонений от социальной нормы, то социальный контроль после обнаружения отклонений применяет социальные санкции. В качестве объекта социального контроля выступают отдельные личности, социальные группы и организации, предметом — социальное поведение. Социальные санкции действуют в виде реакции социальных общностей или групп на появившиеся отклонения в поведении человека или общности от социальных норм. Критерий эффективности социальных санкций — степень уменьшения социальных отклонений (или сведение их к минимуму).
Одна из функций управления — планирование — с одной стороны, обладает регулирующей функцией, заключающейся в практическом воздействии на экономическую ситуацию с учетом сложившейся хозяйственной ситуации путем реализации различных разделов планов и программ. С другой стороны, планирование — это функция управления, определяющая его цели и средства их достижения.
В федеративном социальном государстве определенные функции социального управления делегируются как на региональный, так и на местный уровни. Для введения в систему практики управления социальными процессами в регионе необходимы разработка и осуществление взаимообусловленных научно обоснованных программ и планов социального развития регионов, районов, городов, предприятий. Программы и планы экономического и социального развития регионов активно разрабатывались в советский период. Однако их реализация в конкретном регионе полностью зависела от союзных министерств.
Управление социальными процессами, осуществляемое сегодня федеральными системами, ориентировано на приоритет общенациональных интересов и не может строиться как система, состоящая из простой суммы управляющих воздействий на социальные процессы, протекающие в регионах. Региональный уровень управления социальными процессами — не просто система мер по повышению уровня и качества жизни граждан региона. Он включает в себя сочетание этих мер как с интересами государства, так и с локальной политикой органов местного самоуправления.
Взаимодействие систем управления социальными процессами федерального и регионального уровня осуществляется на основе Конституции Российской Федерации и принципов, определенных в договорах разграничения полномочий и предметов ведения между федеральными и региональными органами власти, являющимися, как правило, приложением к аналогичным договорам, заключенных между Центром и субъектом Федерации.
Эффективное управление социальными процессами в регионе невозможно без учета интересов муниципальных образований (районов, городов, населенных пунктов), занимающих особое место в этой системе. Органы местного самоуправления в рамках своей компетенции осуществляют многогранную деятельность по управлению социальными процессами в регионе. Они, находясь наиболее близко к населению, в большей степени, чем другие органы власти, владеют информацией о нуждах людей и способны повысить эффективность оказываемой социальной помощи, реализуя на практике принцип адресности. Кроме того, практическая часть многих федеральных и региональных программ реализуется именно на муниципальном уровне.
Прямое управление социальными процессами на местном уровне муниципальные органы власти осуществляют воздействием на социальную инфраструктуру местного значения (развитие муниципального жилищного фонда и нежилых помещений, учреждений дошкольного, общего и среднего профессионального образования, здравоохранения, физической культуры и спорта, организация ритуальных услуг и местного захоронения, местного транспортного обслуживания, утилизации и переработки бытовых отходов, создание условий для обеспечения населения услугами связи, торговли, общественного питания, бытового обслуживания, деятельности учреждений культуры и средств массовой информации).
Инструмент воздействия на социальные процессы — механизм применения социальных льгот и предоставляемых услуг. В основе этого механизма лежит принцип адресности, нацеливающий действия государственных органов власти на применение конкретных мер социальной политики по отношению к строго определенной группе населения. Адресность обеспечивается как включением в число адресатов конкретных слоев населения, так и исключением из него тех, кому она не предназначена. Соблюдение принципа адресности социальных программ приобретает особую актуальность в переходный период, когда государство не в состоянии оказать необходимые социальные услуги даже наиболее остро нуждающимся. Чаще всего этот принцип применяется по отношению к бедному населению. Однако в ряде случаев (например, прививки населению от инфекционных болезней) социальные услуги оказываются вне зависимости от материальной состоятельности людей.
После выявления адресных целевых групп необходимо определение размеров, структуры и сроков оказания этой помощи. Структура социальной помощи определяется в ходе разработки подпрограммы социального развития Комплексного плана социально-экономического развития региона.
Поскольку одновременно всем нуждающимся оказать социальную помощь невозможно, должны быть определены критерии оказания социальной поддержки тому или иному региону. В документах законодательных и исполнительных органов необходимо указывать критерии отбора регионов, подпадающие под определенные цели. В постановлениях Правительства Российской Федерации, касающихся различных аспектов реализации социальной политики, критерии выделения регионов, которым может быть оказана помощь в социальном развитии, не определены. При классификации регионов в одних случаях разработчики пользуются 3—4 показателями, в других рекомендуют применять свыше ста различных характеристик, без какой-либо систематизации1.
Основной показатель сравнения (классификации) регионов — валовый региональный продукт. Однако с учетом того, что регионы существенно отличаются экономическим потенциалом, численностью населения, природными ресурсами, занимаемой площадью и другими характеристиками, необходимо для определения основных социальных показателей руководствоваться более дробными критериями.
Воздействие на объект управления вызывает количественные и качественные изменения в социальной сфере региона и ее составляющих компонентах, что в конечном итоге и представляет собой социальное развитие региона. Сегодня во многих регионах появляется негативная тенденция перехода социальных явлений на более низкий уровень по сравнению с предыдущим состоянием и средним российским уровнем. Именно поэтому важно, чтобы отдельные факторы, вызывающие нарастание присущих определенным социальным процессам характеристик, были обнаружены вовремя. Это обусловит ликвидацию или, по крайней мере, смягчение действия факторов, препятствующих нормальному протеканию позитивных социальных процессов в регионе.
Практика осуществления социальных реформ в переходный период показала, что рыночный механизм не только не исключает, но и увеличивает необходимость в государственном управлении социальными процессами. Необходимость целенаправленных воздействий на социальную сферу обусловлена тем, что рыночная система не имеет механизма полной саморегуляции социальной сферы. Неустойчивое социально экономическое развитие страны в целом и ее регионов усиливает эту потребность. Управление социальными процессами, социальными группами, людьми осуществлялось во все
; периоды развития человечества. В современный период такая необходимость еще более возрастает. Это отмечают зарубежные авторы и научные центры. В докладе группы П. Тирюдо на Пражской сессии Совета взаимодействия отмечалось, что
1'в чистом виде рыночной экономики нет нигде, поэтому восточным европейским странам не следует идти по пути форсированной тотальной приватизации, полного отказа от государственного регулирования1. В чистом виде не может быть применена также ни одна из моделей социальной политики, применяемой за рубежом2.
В социальной политике в России на нынешнем этапе развития также едва ли можно применить в чистом виде либеральную или патерналистскую (социал-демократическую) модель. Скорее всего сегодня существуют элементы обеих моделей одновременно, причем механизм либеральной модели должен быть применен по отношению к группам населения, способным самостоятельно удовлетворить свои материальные и духовные потребности, патерналистские же элементы смешанной модели должны быть рассчитаны для уязвимых (слабообеспеченных) слоев и должны реализовываться на федеральном уровне. Адресная помощь беднейшим слоям населения должна оказываться независимо от наличия или отсутствии возможностей реализации социальных программ в регионах.
Неустойчивое социально-экономическое развитие страны в целом и ее большинства регионов еще более усиливает потребность общества в регулирований процессов, протекающих в социальной сфере. В процессе усиления самостоятельности регионов государственное управление в основном трансформируется в государственное региональное управление. Содержание регионального управления определяется закономерностями воспроизводства в регионе населения и социальными условиями его жизнедеятельности.
Высшим органом государственного управления в регионе выступает законодательный орган власти. Тот факт, что законодательный орган прямым образом формируется избирателями, превращает управление законодательной властью региона в разновидность регионального самоуправления. Участие большого количества заинтересованных людей важно не только при выборе своих представителей в законодательный орган власти региона, но и при принятии ответственных социальных решений. Это можно обеспечить проведением референдумов, массовых опросов и выработки на их основе коллективного решения, привлечением большого числа людей к процессу принятия государственных решений, кроме того, это — своеобразное средство контроля населения над действиями региональной власти и обеспечение обратной связи в системе управления регионом. Чтобы законодательная власть в регионе не превращалась в арену борьбы политических партий, претендующих на полноту власти, нужно, с одной стороны, «воспитание электората», который должен прийти к осознанию необходимости формирования органа законодательной власти по профессиональным и моральным качествам, с другой, — необходимо более четкое законодательное закрепление разграничения законодательной и исполнительной власти региона.
Сегодня в социальной политике выделяют следующие аспекты, по которым происходит управление социальными процессами:
бюджетные и налоговые основы социальной политики;
политика в области повышения денежных доходов и уровня жизни населения;
политика в сфере занятости и функционирования рынка труда;
политика по развитию отраслей социальной инфраструктуры.
Управление социальными процессами направлено на устойчивое социальное развитие. Рассматривая вопросы социального развития, необходимо отметить, что сегодня нет единой точки зрения на определение понятия «социальное развитие». Авторы учебника придерживаются определения социального развития как процесса, в ходе которого происходят существенные количественные и качественные изменения в социальной сфере общественной жизни или отдельных ее компонентах — социальных отношениях, социальных институтах, социально-групповых и социально-организационных структурах и т. д.1 Однако не всякие изменения в социальных явлениях представляют собой их развитие, а лишь такие, при которых одни социальные явления переходят на более высокие (по объективным критериям социального прогресса) ступени своего состояния (прогрессивное развитие) либо, напротив, на ступени более низкого уровня (регрессивное развитие).
Декларация Всемирной встречи на высшем уровне в интересах социального развития отмечает, что вектор социального развития в XXI в. будет определяться приоритетностью ориентации экономики всех стран на интересы человека, более эффективное удовлетворение его потребностей, на решение вопросов социального развития с позиции уважения человека, равенства и социальной справедливости2.
Генезис долговременного регрессивного социального развития трудно определяется, а факторы, вызывающие направления, формы и темпы развития, трудно различимы. Исходя из этого желательно, чтобы факторы, вызывающие нарастание присущих соответствующим социальным явлениям негативных характеристик, отслеживались вовремя, что обусловит преодоление или, по крайней мере, смягчение препятствий прогрессивному социальному развитию страны. Для сравнения концептуальной модели социального развития с реальным процессом социального развития необходимо разработать социальные показатели и индикаторы, могущие стать ориентирами для определения нормативов в социальной сфере. Начинать разработку следует с определения интегральных показателей, характеризующих уровень социального развития на уровне страны и регионов. К ним относятся:
показатели социальной поддержки и защиты наименее обеспеченных групп населения (размеры социальной помощи, уровень дохода и др.);
показатели развития сферы науки, образования, культуры, здравоохранения, жилищно-бытового обеспечения населения;
показатели экологического состояния региона и эффективности проводимых экологических мероприятий и принимаемых мер.
Количественные показатели, идентифицирующие эти цели, сроки реализации конкретных задач определяются исходя из существующих ограничений экономического, политического, экологического и прочего характера. Так, внезапно изменившаяся экологическая ситуация из-за произошедшей аварии на крупном хозяйственном объекте региона может отодвинуть сроки реализации намеченных социальных целей на определенный срок. Исходя из этого выделяем социальные показатели прожиточного минимума, размера доходов, обеспеченности жильем, работой, образовательного и профессионального уровня, состояния травматизма, аварийности, отравлений, удовлетворенности бытовыми услугами и условиями труда, состоянием экологической обстановки.
Критериями при определении норм удовлетворения интересов работающих и не работающих граждан страны являются:
удовлетворение первостепенных нужд (потребительская корзина);
среднероссийские и региональные показатели продолжительности жизни;
состояние социально-политической ситуации, уровень социальной напряженности;
степень экологического загрязнения.
В качестве социальных индикаторов, характеризующих социальную политику в регионе, можно использовать показатели уровня и качества жизни, трудовой активности населения, социальной напряженности, социально-демографические, экологические показатели, показатели развития социальной сферы.
Уровень и качество жизни характеризуют: децильный коэффициент дифференциации доходов, индекс Джинни (концентрации доходов), доля населения за порогом богатства и бедности, коэффициент социальной стратификации населения, структура доходов и расходов, степень удовлетворения потребностей, соотношение минимальной и средней зарплаты.
Трудовая активность определяется соотношением занятых в различных секторах экономики, уровнем занятости (включая самозанятость) и безработицы, показателями миграции в поисках работы.
Социально-политическая напряженность характеризуется: показателями участия в забастовках и других акциях протеста, преступности и правонарушений; числом суицидов на 100 тыс. населения, уровнем коррумпированности; долей граждан, выступающих за кардинальное изменение политической системы; уровнем доверия населения к федеральным органам власти.
Социально-демографические показатели включают в себя: продолжительность жизни, заболеваемость, рождаемость, смертность. В качестве дополнительных показателей могут использоваться коэффициент старения населения (доля лиц старше 65 лет в общей численности населения) и коэффициент депопуляции населения (отношение числа родившихся к числу умерших).
Экологические показатели включают в себя долю затрат на экологическую защиту в ВВП, состояние природной среды (загрязненность воздуха, воды, почвы и др.).
Показатели развития социальной сферы — уровень расходов на социальные нужды в бюджете, доля государственной и коммерческой составляющей в объектах социальной сферы, развитие внебюджетных социальных фондов, соотношение платных, льготных и бесплатных социальных услуг.
Цели социального развития страны во многом вытекают из основных целей социального развития страны, поскольку, так или иначе, цели социального развития, поставленные на федеральном уровне, в значительной мере влияют на основные параметры социального развития. Эти цели и этапы ее осуществления формируются с учетом экономической, экологической, политической и других ситуаций. Сложности экономического, организационного, экологического, психологического и другого характера существенно корректируют масштабы и сроки реализации социальных программ.
Они обусловливаются функциями региона как подсистемы единой социально-экономической системы страны. И с этой точки зрения, решение задач социального развития региона служит средством реализации внешних функций территориальной системы. Чем больший вклад вносит регион в реализацию целей макросистемы, тем большую долю ресурсов на социальное развитие он должен получать из федерального бюджета.
Разработка теории и осуществление практики управления социальным развитием страны требует системного подхода, вызывает необходимость глубоких научных исследований структур управления, механизма их функционирования, внедрения в экономический и правовой механизм управления территориальными общностями федерального, регионального и местного значения.
Социальное развитие в регионе согласуется, с одной стороны, с государственной стратегической политикой регионального социально-экономического развития, с другой, — социальная политика, реализуемая властями субъекта Федерации, является системой мер региона по повышению качества и уровня жизни своих граждан.
На всех уровнях реализация государственной социальной политики осуществляется созданием необходимого правого и социального пространства и управляющего воздействия органов государственной власти и местного самоуправления на социальные процессы.
Социальное государство в лице федеральных и региональных органов власти, выступая как основной орган управления, объединяющий все усилия в управлении социальными процессами, должно оптимизировать социальные взаимосвязи между субъектами управления. При этом каждый субъект управления находится во взаимодействии между собой и определенной, свойственной ему зависимости и субординации к другим субъектам, составляя вместе целостную структуру. Решая эти задачи, государству необходимо сформировать механизм, определяющий нормативную базу социального поведения, осуществляющий социальную защиту населения, оказывающий помощь наиболее нуждающимся гражданам, стимулирующий социальную солидарность и участие заинтересованных лиц в управлении социальными процессами в регионе.
Конституция Российской Федерации декларирует суть социальных отношений, определяет перечень государственных социальных гарантий, определяет основы предметов ведения и полномочий в социальной сфере федерального Центра и регионов, определяет функции органов власти Российской Федерации, регионов, место и роль органов местного самоуправления в реализации социальной политики. Основной закон регламентирует единство социального пространства, единые для всех регионов принципы организации социальных отношений, основные направления государственной социальной политики: охрана труда и здоровья людей, установление гарантированного минимального размера оплаты труда, обеспечение поддержки семьи, материнства и детства, инвалидов и пожилых людей, установление государственных пенсий, пособий и других механизмов социальной защиты, развитие системы социальных служб.
В конституциях республик и уставах других субъектов Федерации положения Конституции Российской Федерации уточняются, конкретизируются. Конкретное содержание деятельности региональных и местных органов власти в социальной сфере определяется правовыми актами субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Принятие субъектами Федераций своих законов о регулировании отдельных отраслей социальной сферы является эффективным средством оптимизации социального регулирования в регионах. Эти законы приближают нормотворчество к реальным проблемам человека, усиливают защищенность социальных прав граждан и создают базу для нормотворчества органов местного самоуправления.
Методика управления социальным развитием страны или в ее регионах во многом основывается на общей методике управления. Эти общие признаки, по мнению Д. М. Гвишиа-ни, включают в себя наличие системы, причинную связь элементов в системе, наличие управляющей и управляемой подсистем, динамический характер системы, наличие управляющего параметра, усилительную способность системы (ее способность претерпевать большие изменения от малых воздействий), хранение, передачу и преобразования информации, обратную связь, направленность, антиэнтропийность управления1.
Функции управления социальным развитием страны и ее регионов социальное государство осуществляет посредством органов управления, системы коммуникации, техники, методов управления. Сам процесс управления социальным развитием региона включает разработку и реализацию целей и задач на основе применения оптимальной системы, принципов и методов управления. Рабочий процесс социального развития как на региональном, так и на муниципальном уровне проходит этапы прогнозирования, планирования, текущего руководства, учета, контроля и обеспечения обратной связи.
Управление социальными процессами в широком смысле рассматривается как управление социальной структурой, социальной инфраструктурой, расширенным воспроизводством социальных условий жизнедеятельности населения, в узком — управление сторонами общественной жизни, касающимися взаимоотношений людей и социальных групп. Управление социальной структуройрегионов осуществляется формированием единого правового и социального пространства и созданием условий для социальной мобильности населения. Управление социальной инфраструктуройреализуется через создание определенной системы материально-вещественных элементов, способствующих организации жизнедеятельности человека, а также организацию взаимодействия ее с субъектом социальной политики. Управление условиями жизнедеятельности (занятости, труда, образования, материального потребления, социализации, среды обитания) осуществляется воздействием на институциональную и неинституциональные сферы.
Огромный круг вопросов разработки и осуществления моделей управления социальным развитием региона требует системного подхода, проведения глубоких научных исследований особенностей управления в социальном государстве, механизма их функционирования, внедрения в практику экономического и правового механизма управления территориальными общностями федерального регионального и местного значения. Многие федеральные социальные инфраструктурные образования на территории того или иного региона, теряя финансирование из Центра, начинают иметь явно выраженную региональную специфику и практически теряют смысл существования вне регионального образования.
Элементы социальной инфраструктуры регионального подчинения составляют основу для социального развития региона.
– Конец работы –
Эта тема принадлежит разделу:
Н А Волгин Н Н Гриценко Ф И Шарков... СОЦИАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВО... Учебник Рекомендовано...
Если Вам нужно дополнительный материал на эту тему, или Вы не нашли то, что искали, рекомендуем воспользоваться поиском по нашей базе работ: ОСОБЕННОСТИ УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРОЙ В СОЦИАЛЬНОМ ГОСУДАРСТВЕ
Если этот материал оказался полезным ля Вас, Вы можете сохранить его на свою страничку в социальных сетях:
Твитнуть |
Новости и инфо для студентов