В Российской Федерации

Понятие “ местное самоуправление” в современном российском праве имеет сравнительно короткую историю.

В юридической литературе до конца 80 - х оно употреблялось редко. Институт местного самоуправления не был закреплен ни в Конституциях 1937 и 1978 годов, ни в законах о местных советах народных депутатов.

В 1985 - 1990 гг. появилось множество публикаций на тему о социалистическом местном самоуправлении народа. В них самоуправление понималось предельно широко и объемно, как социальный феномен, охватывающий все сферы жизни общества. Самоуправление в советах, общественных организациях, трудовых коллективах, в союзных и автономных республиках, на местном уровне рассматривалось как составная часть единой системы социалистического самоуправления народа. Были попытки трактовать деятельность местных Советов как “ местное самоуправление”. 1

Перелом в отношении советских ученых к институту местного самоуправления произошел в период подготовки Закона СССР “ Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР” ( 1990 г.). 2 С этого времени понятие “ местное самоуправление” прочно входит в научный оборот и нормативно - правовые акты.

То есть, местное самоуправление, можно сказать, что свое начало ведет с союзного Закона “ Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР”. Именно этот Закон положил начало процессам реформирования местных органов государственной власти, закрепил понятие и принципы местного самоуправления, характер взаимосвязей представительных и исполнительных органов, финансовую и экономическую основу, а также гарантии и ответственность местного самоуправления. Закон СССР 1990 г. заложил фундамент для постепенного реформирования местных органов власти Советского государства в органы местного самоуправления на этапе перехода к демократическому его типу. Однако этот потенциал Закона востребован не был. Причиной тому послужил ряд обстоятельств. Во - первых, новые управленческие отношения встретили определенное противодействие со стороны аппарата местных органов, привыкшего работать в рамках сложившихся стереотипов. Во - вторых, власть сама оказалась не готовой предоставить местному самоуправлению провозглашенную самостоятельность. Всего лишь через несколько месяцев после принятия Закона 1990 г. одно из наиболее радикальных его положений о ликвидации двойного подчинения местных исполнительных органов и подотчетности их только одноуровневым Советам было отменено. Вертикальные управленческие отношения и взаимосвязи были восстановлены в прежнем виде. В - третьих, после распада СССР Закон был отвергнут бывшими союзными республиками, которые решили начать свой новый этап в развитии местного самоуправления.

В российском законодательстве институт местного самоуправления возник с принятием в 1991 г. Закона РСФСР “ О местном самоуправлении в РСФСР “3, в ст. 1 которого местное ( территориальное ) самоуправление определялось как система организации деятельности граждан для самостоятельного ( под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально - этнических и иных особенностей, на основе Конституции РСФСР и законов РСФСР, конституций и законов в составе РСФСР.

Становление и развитие института местного самоуправления в РФ с 1991 года до настоящего времени можно охарактеризовать в целом как последовательное утверждение российским ( федеральным) законодателем концепции негосударственной природы местного самоуправления.

Следует отметить, что в Российской Федерации Закон “ О местном самоуправлении в Российской Федерации” ( 1991 г.) стал единым для всей республики актом прямого действия. Он продолжил линию на развитие тех концептуальных взглядов на самоуправление, которые больше отвечали некоей идеализированной модели местного самоуправления, основанной на требовании разделения властей, опыта российских земств, зарубежных муниципальных систем, практики их правового регулирования. В случае поэтапного развития местного самоуправления в России и сохранения на определенный период руководящего воздействия на органы местного самоуправления со стороны краевых, областных, республиканских органов последствия централизации управления могли бы быть значительно нивелированы широким развитием форм непосредственной демократии, вовлечением населения в практические дела местного значения. Этот процесс был бы актуален еще и потому, что без развитости форм прямого народоправства ни о каком коренном, быстром становлении местного самоуправления и речи быть не может.

Однако исполнители Закона 1991 г. избрали путь активных преобразований жизни на местах, несмотря на опасность потери управляемости процессами местной жизни. Негативная сторона указанных процессов проявилась почти сразу же, на несколько месяцев выбив из нормального рабочего ритма местные органы. Имеется в виду известное между представителями Советов и главами местных администраций. Известны также отрицательные последствия и местной приватизации. Фактический разгром складывающихся институтов местного самоуправления произошел осенью 1993 г., когда были упразднены представительные органы на местах и внесены существенные изменения в Закон о местном самоуправлении, которые сводились к концентрации всей власти на местах в руках местных администраций. Лишь после принятия Конституции РФ 1993 г. начался процесс постепенного восстановления позиций местного самоуправления, формирования местных представительных органов.

Первым этапом становления этой концепции в российском законодательстве явилась так называемая “ реформа 21 апреля 1992 г.” - внесение в ст. 85 Конституции ( Основного Закона) Российской Федерации - России изменений, в соответствии с которыми местные советы народных депутатов - районные, городские, районные в городе, поселковые, сельские были исключены из единой системы представительных органов государственной власти в РФ.

На втором этапе, началом которого явилось принятие 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации, концепция негосударственной природы местного самоуправления приняла в российском законодательстве завершенный вид.

Статья 12 Конституции Российской Федерации закрепила в качестве основ конституционного строя следующие положения:

в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление;

органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Признание государством местного самоуправления означает признание объективно существующих особых местных интересов, имеющих публичный характер, но в то же время отличных от общегосударственных интересов и существующих параллельно с ними.

Выражать и реализовывать местные интересы призваны органы местного самоуправления, не входящие в систему органов государственной власти, но осуществляющие публичную власть. Публичный характер деятельности органов местного самоуправления подчеркивается в ст. 3 Конституции РФ, согласно которой народ осуществляет свою власть в том числе через органы местного самоуправления.

В этом же смысле данное конституционное положение толкуется Президентом Российской Федерации : “ Согласно Конституции органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, но они осуществляют реальную власть в пределах своих муниципальных образований. Для государственной системы органы местного самоуправления важны именно как органы власти ...” 4 и Конституционным Судом Российской Федерации : “ На этом уровне ( в контексте цитирования - уровне территориальных единиц, не являющихся административно - территориальными единицами Удмуртской Республики) публичная власть осуществляется посредством местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов государственной власти “. 5

Закон “ Об общих принципах организации местного самоуправления...” начал с введения новых понятий, принципов местного самоуправления, нового перераспределения полномочий муниципальных органов, уточнения понятий экономической основы и состава муниципальной собственности, введения новых видов ответственности и др. Реальная значимость данного Закона состоит прежде всего в том, что он закрепил общие принципы в строгом соответствии с Европейской хартией местного самоуправления. Конкретная регламентация местного самоуправления теперь должна осуществляться законодательством субъектов РФ и правовыми актами муниципальных органов. Принимая во внимание, что в России более 80 субъектов Федерации, очень трудно будет проследить за соответствием законодательных актов общим принципам Закона 1993 г. И прежде всего речь идет о защите конституционных прав граждан на местное самоуправление.

Учитывая многообразие субъектов правового регулирования, а также то, что новые законы по - прежнему должны работать в неподготовленной среде ( низкая активность населения, отсутствие необходимой финансово - экономической основы, некомплектность правового регулирования) нельзя строить расчетов на одномоментное создание сразу по всей стране местного самоуправления, а двигаться в нему поэтапно. Заметим, что в европейских государствах местное самоуправление складывалось десятилетиями.

Между тем наша российская торопливость даже в правительственном документе - Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления ( 1995 г.). Вызывают удивление сроки : I этап - в течении 1996 г., II этап - в течении 1997 - 1998 гг.

Проблемы местного самоуправления не сводятся только к реализации положений Закона 1995 г. Это уже третий закон о местном самоуправлении. Речь должна идти о создании организационных, финансово - экономических, правовых и иных условий становления местного самоуправления в расчете на длительный период формирования необходимых предпосылок.

Вот почему федеральный закон “ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, конкретизируя конституционные положения обеспечивает введения в законодательство субъектов двух институтов:

Института муниципального образования, под которым понимается городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления; Из части 5 - 6 п. 4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1 - П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. “ О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике” вытекает, что юридической характеристикой муниципального образования является его статус как территориальной ( а не административно - территориальной) единицы субъекта Российской Федерации, что означает признание муниципального образования субъектом права. 6

Института вопросов местного значения ( ч. 3 п. 1 ст. 1 Федерального закона) под которыми понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом, законами субъектов РФ.

В п. 1 ст. 6 Федерального закона “ Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” дана юридическая характеристика вопросов местного значения как предмета ведения муниципальных образований.

В этом смысле закон показывает, что в качестве фундаментального основания института местного самоуправления в РФ служит принцип децентрализации публичной власти, в полном соответствии с которым находится концепция негосударственной природы местного самоуправления.

Таким образом, современная концепция местного самоуправления в федеральном законодательстве основана на принципе децентрализации публичной власти.

 

1. Понятие, атрибуты и критерии местного самоуправления

Как и большинство терминов “самоуправление” ( имеется в виду в социальных науках) не имеет точного и единого научного значения и разными авторами понимается различно.

Русский юрист М.И. Свешников определял ”самоуправление как новую форму администрации, заключающуюся в свободном участии народа в заведывании делами , вверенными местным административным органом, т.е. свободное участие народа в местной администрации”.7

Самоуправление как один из видов распределения властей определял А.Д. Градский : “ Самоуправление есть результат разнообразных интересов, которые не могут быть удовлетворены деятельностью центрального правительства”.

Также самоуправление понималось как 8 : самостоятельное осуществление социальными группами задач внутреннего государственного управления в пределах объективного права, где гарантией самостоятельности является создание руководящего центра выборным путем и автономность деятельности органов самоуправления ( Евтихеев И.И. ) ; форма осуществления государственных функций при помощи независимых - в той или иной мере- лиц и учреждений (Нольде Б.Е.); перенесение начал представительства и ответственности на местное управление ( Б.Н.Чичерин ).

Анализируя вышеприведенные точки зрения, можно сделать вывод, что понятие местного самоуправления тесным образом связано с политико - правовой природой этого явления.

Как отмечает В.И. Фадеев,9 теоретические основы учения о местном самоуправлении разрабатываются в первой половине прошлого века. Значительный вклад в разработку теории местного самоуправления внесла германская юридическая школа в лице таких ее выдающихся ученых XIX века, как Гнейст, Штейн, Лобанд и др. Первоначально немецкие ученые, обосновывая природу и сущность местного, общинного самоуправления, выдвинули теорию свободной общины, основные начала которой они заимствовали из французского и бельгийского права. Ее представители считали, что право общины на заведование своими делами является таким же естественным и неотчуждаемым, как права человека, что община является первичной по отношению к государству, поэтому последнее должно уважать свободу общинного управления.

Отсюда в понятие самоуправления включили следующие элементы: управление собственными делами общины; общины являются субъектами принадлежащих им прав; должностные лица общинного управления органы не государства, а общины. В рамках этой теории наряду с исполнительной, законодательной, судебной властью признавалась и местная власть.

На смену теории свободной общины приходит общественная теория самоуправления, которая так же, как и прежняя теория исходила из противопоставления государства и общества, из принципа признания свободы осуществления своих задач местными сообществами и союзами. Общественная теория выдвигала в качестве характерных признаков местного самоуправления негосударственный и преимущественно хозяйственный характер деятельности органов местного самоуправления. 10 Однако практика показывала, что органы самоуправления осуществляли функции, носящие не только частно - правовой, но и публичный характер, свойственные органам публичной власти, получил свои полномочия от государства. Кроме того, оказалась, что нельзя дать точного разграничения дел собственно общинных ( местных) и дел государственных, поручения для исполнения органам. В России эта теория с ее разновидностями была наиболее популярна в 60 - е годы XIX столетия.

Одновременно появилась государственная теория самоуправления, основные положения которой были сформулированы Л. Штейном, Р. Гнейстом и более подробно развиты в России Н. Лазаревским, А. Градовским, Б. Безобразовым. Сторонники этой теории рассматривали местное самоуправление как часть государства. Сущность самоуправления сформулировал Н.И. Лазаревский. Согласно его взглядам, она должна определяться четырьмя пунктами: “ самоуправление есть осуществление правительственных прав по поручению от государства; самоуправление есть деятельность, состоящая в исполнении местных задач государственного управления; самоуправление есть исполнение задач государственного управления самим государством; органы самоуправления являются органами и представителями самого государства. “ 11

Рассматривая различные теории нужно отметить, что любое государство для эффективного осуществления своих функций нуждается в местном самоуправлении, без чего нет надежного управления в целом. Это положение особенно очевидно в условиях современного социального пространства, когда в мире произошли информационная и управленческая революции, раскрепостившие внутренние силы саморазвития сложных социальных систем.

Мы знаем, что полное самоуправление означает отсутствие подчинения организации в решении своих задач кому - либо ( чему - либо) из вне, кроме закона. Ограниченное самоуправление может быть и при свободном выполнении определенных функций, и при решении отдельных задач. С этой точки зрения любой человек и любая организация осуществляют определенное самоуправление.

История человечества не знает фактов добровольной передачи власти теми, кто ее имеет, тем, на кого эта власть распространяется. Самые “ мягкие” случаи перехода от децентрализации к самоуправлению наблюдались при угрозе жесточайшего социального конфликта.

В Советском Союзе и в России есть многочисленные примеры развития территориального управления. В прошлом России хорошо известны военные поселения. 12 Такие поселения и целые города сохранились до сих пор. Дожили до нашего времени и особые этнические поселения, например, староверов, которые были и поныне остаются самостоятельными и осуществляют идеальное самоуправление.

Однако современная практика показала, что природа местного самоуправления не может быть однозначно определена, особенно трудно четко выделить собственно местные дела, отличные от общественных; функции местного самоуправления отражают не только частноправовой характер, но и публичный. Местное самоуправление одновременно содержит в себе элементы как государственного, так и общественного образования, что нашло отражение в теориях современных ученых. Некоторые их них отмечают, что разграничивая в теории сферу государственной власти и сферу местного самоуправления, надо иметь в виду не иную природу органов местного самоуправления, а специфику их функций. 13

В различных странах в настоящее время выработана по крайней мере три модели местного самоуправления, которые обеспечивают по разному и его самостоятельность, и, с другой стороны, необходимый государственный контроль. В последние десятилетия, как отмечает профессор В.Е. Чиркин 14, появляются идеи, что местное самоуправление - это продолжение государственной власти, в большинстве стран принята та же концепция, что и у нас, а именно : местное самоуправление - это публичная власть существующая наряду с государственной.

В мировой практике существуют разные ступени местного самоуправления. Есть ступень региональная, есть общинная. Все зависит от того , признается или нет та или иная единица территориальным коллективом.

Когда у поляков на региональном уровне ( в воеводстве ) есть только воевода, назначенный председателем правительства и утвержденный сеймом, имеющим совещательный характер, перед которым один раз в год он должен давать информацию о принятых мерах- это конечно, не местное самоуправление. По такому пути идут многие страны, в том числе Болгария и Венгрия. В этих странах существует большая централизация.

Что касается общинного звена, то в нем всегда есть местное самоуправление потому, что по идее территориальное образование- это естественное, а не искусственное как административно - территориальная единица.

В Китае и на Кубе существуют Советы ленинской концепции. Это не местное самоуправление, это государственная власть. В Таиланде, в Индонезии есть назначенные губернаторы. И даже староста деревенского квартала назначается министром внутренних дел из трех кандидатов, которые выбраны. Но это тоже не местное самоуправление.

В мировой практике выделяют три модели местного самоуправления15 : англосаксонскую (английскую), континентальную (французскую) и советскую. Хотя советскую вряд ли можно считать моделью самоуправления, скорей всего это государственная власть.

В англосаксонской модели, получившей распространение в Великобритании, США, Канаде, Австралии и во многих других странах с англосаксонской правовой системой, местные представительные органы формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует. Кроме того, для англосаксонской модели характерно то, что на местах нет уполномоченных центрального правительства, которые бы опекали представительные органы, избираемые населением административно - территориальных единиц. Наряду с представительными органами в странах с данной системой ( и в первую очередь США) непосредственно населением могут избираться некоторые должностные лица. Значительными полномочиями здесь зачастую наделяются комиссии ( комитеты) местных представительных органов, играющие весомую роль в подготовке и принятии отдельных решений.

Есть и контроль. Демократия не может быть без контроля. Есть регулярные министерские инспекции.

Однако следует учесть тот факт, что принятый в законодательстве этих стран термин “ местное управление” для обозначения и деятельности местных органов обычно указывает на один из критериев их отграничения от всех других государственных органов - на их локальный характер.

В большинстве стран мира ( континентальная Европа, франко - язычная Африка, Латинская Америка, Ближний Восток), по мнению многих ученых, получила распространение континентальная модель. 16 Она основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Родоначальницей данной модели является Франция.

Указанная модель характеризуется также определенной подчиненностью нижестоящих звеньев вышестоящим. Однако реформой начала 80 - х годов во Франции была несколько снижена соподчиненность между различными уровнями местных органов.

Принципиальное отличие от двух вышеуказанных моделей имеет так называемая советская модель, представляющая собой не столько практический, сколько сугубо академический интерес. 17 Данная модель была характерна для Советского Союза и других стран “ мировой системы социализма”. В настоящее время в ой или иной форме она продолжает сохраняться в странах, все еще считающих себя социалистическими, таких, как Китай, Куба, КНДР.

В.И. Чиркин считает третьей моделью то местное самоуправление, по которому пошла Латинская Америка. 18 В ней нет назначенных представителей в местном самоуправлении, т.е. всех избирают. Но избранный населением префект утверждается затем парламентом как представитель государственной власти. Одновременно он является и председателем местного совета. И таким образом он концентрирует большую власть и является представителем государственной власти. Будучи избранным населением, он легитимен в глазах населения.

Следует отметить, что правовую основу деятельности местных органов этих моделей составляют конституции, а также акты, издаваемые центральными законодательными органами или ( в федеративных государствах) представительными органами субъектов федерации. В странах с федеративным политико - территориальным устройством национальные конституции регулируют лишь основные принципы формирования и деятельности местных органов, возлагая правовое регулирование местного управления в основном на субъектов федерации.

Если говорить о возможностях местного самоуправления в Российском государстве, то опыт самой России, многовековой опыт разных стран мира подтверждает, что развитая система местной власти объективно работает на интеграцию государства, и это действительно является объективным, сдерживающим фактором стремления любых регионов и изменений суверенизации.

В Европейской хартии местного самоуправления “ под местным самоуправлением понимаются право и эффективная способность местных органов власти регулировать и управлять в рамках закона и под собственную ответственность важной частью публичных дел в интересах своего населения “. 19 В статье 1 Закона “ О местном самоуправлении в РСФСР” местное самоуправление определялось как организация деятельности граждан для самостоятельного, под свою ответственность решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его национальных, этнических и иных особенностей на основе законодательства РФ.

Основываясь на существующую законодательную базу понятие местного самоуправления можно раскрыть в следующих аспектах:

а) Местное самоуправление - это право граждан, местного сообщества на самостоятельное заведывание местными делами. В соответствии с частью 2 статьи 32 Конституции РФ граждане РФ имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. В части 1 статьи 130 Конституции РФ закреплено, что местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжение муниципальной собственностью.

б) Местное самоуправление - это деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения. В части 1 статьи 2 Федерального Закона “ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” определена, что местное самоуправление в РФ - признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

в) Местное самоуправление - форма народовластия, т.е. способ осуществления народом принадлежащей ему власти. В частях 1 - 2 статьи 3 Конституции РФ закреплено, что носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ; народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

г) Местное самоуправление - одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который наряду с принципом разделения властей ( деление властей по горизонтали), определяет систему управления ( деление властей по вертикали). В статье 12 Конституции РФ говорится , что в РФ признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Таким образом, о местном самоуправлении говорится в статьях 3, 12 Конституции РФ, которые в соответствии с частью 1 статьи 16 Конституции РФ составляют основы конституционного строя Российской Федерации.

Впервые в истории России закон создает такую фундаментальную правовую базу для формирования уровня власти, который, скажем так, не очень характерен для нашей российской истории : по своему правовому положению он отделен от государственной власти, но лучше сказать - организационно не привлечен в систему органов государственной власти. Это предполагает, в свою очередь, организационную обособленность местного самоуправления от государственной власти. И появляются высказывания о том, что государственная власть заканчивается на уровне субъектов РФ. Тогда возникает вопрос: есть ли власть на уровне городов, районов, сел, т.е. на уровне местного самоуправления ? Видимо для ответа на этот вопрос нам необходимо выяснить соотношение понятий управление и власть, государственная власть и местная ( муниципальная) власть.

Управление предполагает , как мы знаем, воздействие на поведение людей для получения определенных результатов, наличие особого механизма их реализации. Управление как организационная деятельность - это процесс реализации, функционирования власти. Управление- естественное состояние власти, сущность которой проявляется в создании предпосылок управления. В свою очередь, власть - это не просто рычаг или средство управления, а его непременное условие.20 Значит без власти нет и управления. То есть , если мы используем определение “ местное самоуправление “, то необходимо говорить и о местной ( муниципальной) власти. Г.В. Барабашев, анализируя опыт местного самоуправления зарубежных стран определял местное самоуправление как “ власть местного населения в делах местного значения, осуществляемую гражданами непосредственно и через выборные органы, в рамках закона, но без вмешательства центральной власти”.21

Можно ли говорить однозначно о независимости местной власти и государственной ?

Здесь нет однозначного ответа.

Муниципальная власть имеет ряд признаков, присущих государственной власти. К ним относятся: четко выраженный институализированный характер; наличие специфического обособленного аппарата осуществляющего эту власть; непрерывность во времени, универсальность, всеобщность; основанность на законах и иных нормативных актах; осуществление на определенной территории по отношению ко всем находящимся на ней лицам; возможность использования средств законодательно институированного насилия; установление и сбор налогов; самостоятельное формирование бюджета.22

Известный государствовед С.А. Авакьян23 отличает, что юридическое лишение государственных начал для органов местного самоуправления добавит к их реальной слабости еще и слабость правовую.

В Комментарии и Конституции Российской Федерации отмечается, что статус местного самоуправления определяется государством в Конституции РФ и законах, принимаемых органами государственной власти; местные дела решаются хотя и самостоятельно, но в русле единой государственной политики; решения органов местного самоуправления обязательны к исполнению всеми, кому они адресованы; органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями; у органов местного самоуправления есть соответствующий комплекс полномочий государственно- властного характера, без которого невозможно управление; органы местного самоуправления не обладают “ компетенцией устанавливать свою компетенцию”, т.е. не могут определять самостоятельно круг своих полномочий; в отличие от государства, местное сообщество не обладает суверенитетом,24 так как его территория есть государственная территория, местные жители являются гражданами государства.

Согласно статьи 19 Федерального закона “ Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” органы местного самоуправления издают нормативные акты, содержащие правила поведения общего характера, они не относятся к законам и по своей природе являются подзаконными. Таким образом отсутствие права издания законов по тем или иным вопросам, для данной местности заменяющих Законы общие, является достаточно важным критерием, отличающим местное самоуправление.

Обосновывая негосударственный характер органов местного самоуправления некоторые государствоведы приводят такие аргументы: в их системе отсутствует строгая иерархия и соподчиненность; они действуют не от имени государства; вопросы местного значения решают с учетом особенностей развития своей территории; их материально - финансовую базу составляет муниципальная собственность и муниципальный бюджет; они обладают более тесной связью с населением, чем федеральные органы, у органов местного самоуправления практически отсутствуют политические функции. 25

Исходя из вышеизложенного можно сделать итог, что муниципальная власть - это система властеотношений, реализующая функции местного самоуправления, основанная на аппарате принуждения. Муниципальная власть является разновидностью не только социальной власти, но и публичной власти ( власти над обществом), действующая в пределах муниципального образования, реализуемая от имени местного сообщества органами местного самоуправления и основанная на нормах права.

Природа местной власти позволяет сделать вывод о том, что в ней сочетаются два начала : общественное и государственное. Однако несмотря на двойственную природу муниципальной власти, существующее в настоящее время конституционное разделение государственной власти и местного самоуправления на две самостоятельные властные структуры имеет под собой практическое основание.

Так как же разграничить местное самоуправление от общественного объединения. Выделяют следующие особенности местного самоуправления 26: органы местного самоуправления формируются по императивному предписанию государства, в то время как общественные объединения формируются определенными слоями населения по добровольному принципу; в сферу деятельности общественных объединений по общему правилу не входит решение государственных дел, в то время как органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями; сфера деятельности общественного объединения может не ограничиваться территорией административно - территориальной единицы в отличие от органов местного самоуправления, которые всегда имеют четкую территорию.

Действующее законодательство выделяет ряд обязательных атрибутов местного самоуправления: территория, население, выборные органы, формы непосредственного участия населения в местном самоуправлении, местный бюджет, местные налоги и сборы, муниципальная собственность, местные нормативные акты.

При характеристике местного самоуправления необходимо различать его сущностные характеристики, обусловленные политико - правовой природой местного самоуправления и внешнее выражение, то есть то, каким образом местное самоуправление проявляется во вне. Поэтому необходимо рассматривать критерии и атрибуты местного самоуправления.

Философский словарь определяет критерии местного самоуправления как средства проверки теоретических положений на практике. Атрибуты местного самоуправления - это неотъемлемые свойства местного самоуправления без которых местное самоуправление не может существовать, ни мыслиться.

Однако мы осветим только те атрибуты местного самоуправления, характеризующие в своей совокупности организационные основы местного самоуправления, то есть органы местного самоуправления, формы непосредственного осуществления населением права на местное самоуправление, местные нормативно - правовые акты.

С.А. Авакьян 27 отмечал некоторые бесспорные существенные признаки местного самоуправления, свойственные и отличающие его от центральной правительственной власти. К примеру, различие в характере власти. Центральная государственная власть есть власть суверенная, верховная, могущая сама по себе реформировать, органы же местного самоуправления - власть подзаконная, действующая в порядке и в пределах указанных ей верховной властью.

Разграничение сфер компетенции властей центральных и местных, т.е. отграниченность круга дел, предоставленных местному самоуправлению.

Самостоятельные источники средств.

Территориально - ограниченный выборный принцип.

Заметим, что Б.Н. Чичериным 28 выделялись основные “ выгоды и преимущества” местного самоуправления:

Во первых, местные нужды лучше всего знакомы и ближе всего местным жителям, участвующим в избрании органов местного самоуправления и непосредственно заинтересованным в успешной деятельности последних.

Во вторых, местное самоуправление развивает в гражданах самодеятельность, энергию, предприимчивость и ведет к высокому развитию общественных сил. Люди перестают ожидать всех благ от правительства, привыкая полагаться на самих себя.

В третьих, общественная жизнь при наличии местного самоуправления, равномернее распределяется по всему государству, не стягивается искусственно к центру, оставляя провинцию и периферии бессильными.

В четвертых, местное самоуправление связывает администрацию с народом... Наряду с частными интересами у гражданина появляются общественные. Принимая участие в управлении, гражданин готов содействовать ему всеми силами, как своему собственному делу.

В пятых, местное самоуправление дает гражданам ближайшее практическое знакомство с общественными делами.

Наконец, в шестых, местное самоуправление является подготовительной школой для государственных деятелей высшей категории.

В связи с вышеизложенным можно выделить несколько критериев местного самоуправления:

1 Правовая оформленность. Система местного самоуправления, компетенция, границы осуществления определяются законом. Но самоуправление в отличие от государственной власти- власть подзаконная и действующая в пределах и на основании законов, принимаемых органами государственной власти.

2 Осуществление управления в интересах населения, для населения. Фактически речь идет о совпадении источника власти и носителя власти.

3 Разрешение местных дел, удовлетворение потребностей, которые преимущественно необходимы в повседневной жизни. Причем самоуправление возможно лишь тогда, строго определена часть общественных дел, которыми оно занимается, или его предметы ведения.

4 Баланс государственных и местных интересов на уровне местного самоуправления обеспечивается законом. Наиболее действенные рычаги обеспечения этого равновесия представляются в виде закрепления нормативной и ненормативной компетенции местного самоуправления, разумном сочетании форм непосредственной и представительной демократии, а также особого порядка назначения и смещения главы исполнительной власти.

5 Под собственные предметы ведения самоуправления должно иметь собственные ресурсы в виде самостоятельного местного бюджета и муниципальной собственности.

6 Реальные возможности принимать решающее участие в управлении делами общества.

7 Одна из целей местного самоуправления- развитие у граждан чувства принадлежности к одному сообществу. Поэтому следующий критерий- учет своей национальной, региональной, исторической и прочей специфики и особенностей. Речь идет о самостоятельности определения, например, организационно - правовых форм местного самоуправления.

8 Сознательное участие граждан в управлении. Имеется ввиду такой аспект термина “ сознательность”, как готовность лично действовать в соответствии с интересами местного сообщества, подчинять при необходимости свои интересы с групповым интересом. Эта власть требует обязательного наличия представительства населения. Другими словами, она выборна по своей природе.

9 Необходимый уровень правосознания граждан. Наличие системы негосударственных институтов, принимающих участие в управлении делами общества.

10 Наличие способности к активной корректирующей деятельности. Каждый отдельный гражданин и все местное сообщество в целом должны не только понимать что такое ответственность, но и быть готовыми и способными взять ее на себя в случае неадекватного использования власти теми, кому оно доверено.

11 Преобладание методов убеждения над методами принуждения.

12 Совпадение объекта и субъекта управления. 29Для государственного же управления характерно несовпадения, а иногда и противопоставление субъекта и объекта управления. Кроме того, субъектом управления являются не государственные органы или должностные лица, назначаемые сверху, а выборные представители местных сообществ.30

13 Превращение местного сообщества из участников управления в его первичных субъектов.31 Как известно, под управлением понимается всякое целенаправленное воздействие управляющей системы на управляемую. Но если речь идет о самоуправлении, следовательно, налицо воздействие управляющей системы самой на себя. Таким образом, есть не две системы - управляющая и управляемая, а одна- самоуправляемая. 32

14 Местное самоуправление, несмотря на значительные отличия от других институтов самоуправления ( самоуправление народа, постоянных и временных объединений граждан, принципа самоуправления в деятельности всех властных органов) тем не менее имеет с ними целый ряд общих черт. Поэтому можно говорить о местном самоуправлении как части демократической организации цивилизованного общества и как части единой структуры организации власти и управления в стране.