Организация местного самоуправления в РС

Реформа местного самоуправления в Республике Саха (Якутия) стала одной из важнейших составляющих конституционной реформы. В силу конституционных начал в Республике Саха (Якутия) народ осуществляет свою власть непосредственно, через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Первым этапом в принятии законодательства республики о местном самоуправлении явилась разработка проекта Закона РС(Я) “О местном самоуправлении в РС(Я)”, который был принят Государственным Собранием (Ил Тумэн) РС(Я) 27 ноября 1997 года.

Для урегулирования вопросов местного самоуправления, определение места органов власти на местах, до принятия вышеназванного закона вопросы организации местного самоуправления были определены Указом Президента РС(Я) “Об организации местного самоуправления в Республике Саха (Якутия)” от 8 апреля 1997 года.

Указ Президента республики явился первым шагом в конкретной организации местного самоуправления на уровне сел, наслегов, поселков, при этом уровень осуществления местного самоуправления определялся исходя из того, чтобы это способствовало решению всего комплекса вопросов местного значения. По сути Указ Президента установил переходный период, который обеспечит “плавное” внедрение местного самоуправления в республике. В основу Указа были положены основные идеи, заложенные в разрабатываемом проекте закона “О местном самоуправлении в Республике Саза (Якутия)”, который был принят Государственным собранием (Ил Тумэн) РС(Я) 27 ноября 1997 года.

Указом Президента необходимо было разрешить три важных вопроса:

Закрепить правовой статус главы села, наслега, поселка (после признания Конституционным судом РС(Я) неконституционными нормы Закона РС(Я) “О местных органах государственной власти в Республике Саха (Якутия)” администрации сел, наслегов, поселков находились вне правового пространства, их правовой статус не был закреплен ни одним действующим нормативным актом);

Создать правовую основу для участия граждан непосредственно или через представителей (выборщиков) в решении вопросов местного значения;

Передать на уровень сел, наслегов, поселков часть государственных полномочий с соответствующим финансовым и материально - техническим обеспечением для самостоятельного их выполнения.

Закон “О местном самоуправлении в Республике Саха (Якутия)” разработан в порядке реализации общих принципов организации системы местного самоуправления в Российской Федерации. В целом структура схожа со структурой Федерального закона.

Республиканский закон о местном самоуправлении состоит из семи глав, включивших в себя 47 статей. Первая глава посвящена правовым и организационным основам самоуправления. Дается общее понятие местного самоуправления в РС(Я) и, которое определяется как регулируемая нормативно - правовыми актами РС(Я) и РФ деятельность граждан по осуществлению ими непосредственно или через избираемые органы под свою ответственность властных полномочий по решению вопросов местного значения, владению, пользованию, распоряжению муниципальной собственностью, выполнению отдельных государственных полномочий.

Вводится понятие “муниципальное образование” и ввиду того, что в законодательстве нашей республики нет адекватного этому понятию термина, законодатели пошли по пути Федерального закона. Конкретизируя положения Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” закон РС(Я) определяет вопросы “местного значения” как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования; “муниципального образования” в основу которого положен поселенческий принцип. В законе дается детальный перечень предметов ведения местного самоуправления. Далее характеризуются структура Устава муниципального образования, гарантии местного самоуправления.

Раскрываются в законе и формы непосредственного волеизъявления граждан. Содержатся статьи, посвященные местному референдуму, муниципальным выборам, сходам, собраниям граждан, народной правотворческой инициативе. Возможность проведения местного референдума закрепляется как форма непосредственного волеизъявления граждан в статье 15. Под местным референдумом понимается голосование граждан, постоянно проживающих на территории муниципального образования, по наиболее важным вопросам местного значения, затрагивающим права граждан.

Норма закона о муниципальных выборах статьей аналогичной статье из Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”.

Собрания (сходы) граждан являются одной их форм непосредственной демократии и одним из самых доступных средств самоорганизации населения в небольших муниципальных образованиях или на части территории муниципального образования. Из смысла статьи 17 закона можно выделить несколько разновидностей сходов граждан:

Сходы (собрания) граждан, наделенные функциями представительных органов местного самоуправления;

Сходы (собрания) граждан, проводимые на всей территории муниципального образования для решения наиболее важных вопросов;

Сходы (собрания) граждан, проводимые на части территории муниципального образования, в этом случае они должны рассматриваться как элемент системы территориального общественного самоуправления.

В законе определены основы формирования и организации деятельности представительного органа местного самоуправления, исполнительного органа, статуса главы муниципального образования, правовой регламентации муниципальной службы, правовых актов органов местного самоуправления.

Закон предлагает в обязательном порядке существование такого выборного органа местного самоуправления как глава администрации. Глава администрации является высшим должностным лицом муниципального образования, представляющее муниципальное образование и возглавляющее на принципах единогласия местных администраций. Глава является личностью неприкосновенной. Он подотчетен населению и представительному органу.

Представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании гражданами, проживающими на территории соответствующего муниципального образования сроком на два года. Однако население вправе на основании решения, принятого путем референдума или схода, отказаться от избрания представительного органа, закрепив его полномочия за сходом граждан.

Устав местного самоуправления является своеобразной малой конституцией на территории муниципального образования; своеобразный свод норм, который регламентирует жизнь определенного муниципального образования. Устав муниципального образования может приниматься как представительным органом, так и населением непосредственно, так как устав должен регулировать отношения, затрагивающие все сферы жизни местного сообщества, связанные с решением вопросов местного значения. Кроме того, устав обладает высшей юридической силой в комплексе норм, которые принимаются органами местного самоуправления.

Закон устанавливает ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления и контроль за их деятельностью.

Предусмотрены и права местного самоуправления в области экономических отношений. В состав муниципальной собственности входят земли, природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности; имущество органов местного самоуправления; средства местного бюджета, внебюджетных и валютных фондов; имущество муниципальных предприятий и учреждений; муниципальный жилищный фонд; нежилые помещения в домах муниципального жилищного фонда; имущество, имущественные комплексы, объекты инженерной инфраструктуры, другие объекты, используемые для удовлетворения коммунально - бытовых и социально - культурных потребностей населения. Органы местного самоуправления имеют право на внешнеэкономическую деятельность. В законе четко отражены финансовые ресурсы местного самоуправления и бюджетные права его органов. Финансовые ресурсы согласно статьи 36 состоят из средств местного бюджета, внебюджетных и валютных фондов, получаемых кредитов, дотаций и субвенций, выделяемых в порядке государственной поддержки местного самоуправления, средств, направляемых на осуществление отдельных государственных полномочий и компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти.

Для формирования правовой базы и системы органов местного самоуправления настоящим законом устанавливается переходный период, действующий в течении двух лет со дня вступления его в силу.

Становление местного самоуправления в субъектах России идет весьма противоречиво, можно сказать в исключительно сложных условиях нашего современного российского общества и его еще не сложившийся политической организации.

В Республике Саха (Якутия) сегодня вообще нет органов местного самоуправления, то есть на всей ее территории действует государственная власть. Основным ключевым вопросом в организации местного самоуправления в республике является определение понятие “муниципальное образование”, т.е. той территории, на уровне которой будет осуществляться местное самоуправление.

Исходя из действующего законодательства, закона РФ “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, закона “Об административно - территориальном устройстве в РС(Я)”, а также постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. “По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года “О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике” уровень на котором создаются муниципальные образования должен быть таковым, чтобы способствовать, насколько это возможно, населению решать весь комплекс вопросов местного значения через органы местного самоуправления.

В соответствии с конституционным законом РС(Я) “О местных органах государственной власти” на уровне таких административно - территориальных единиц как город республиканского значения и улус осуществляется государственная власть.

Принятый закон РС(Я) “О местном самоуправлении в РС(Я)” также не предусматривает образования местного самоуправления в городах республиканского значения и улусах. Так, первый пункт 5 статьи гласит: “ Местное самоуправление в РС(Я) осуществляется в административно - территориальных единицах: городах улусного значения, поселках, наслегах, селах, а также во внутригородских территориях городов республиканского значения”. Таким образом, в г. Якутске этим законом предусматривается местное самоуправление на внутригородских территориях. Тогда как во всей России на внутригородских территориях должны действовать только территориальные общественные самоуправления населения.

Согласно Федерального закона о местном самоуправлении, местное самоуправление обладает властными полномочиями, а территориальные общественные самоуправления обладают лишь функциями общественного объединения и не имеют властных полномочий. То есть население г. Якутска лишается властных полномочий на осуществление местного самоуправления и по существу конституционного права на самостоятельное решение вопросов местного значения. Согласно статьям 12, 32, 130 Конституции любой гражданин вправе настаивать на своем участии в органах местного самоуправления, которое в соответствии со ст. 131 Конституции РФ, в данном случае осуществляется населением с той лишь оговоркой, что оно согласуется с историческими и иными местными традициями. При всем при том необходимо учитывать, что структура органов местного самоуправления определяется опять же населением.

Таким образом, вышеуказанное положение закона РС(Я) “О местном самоуправлении в РС(Я)” противоречит Федеральному закону о местном самоуправлении, также оно нарушает 76 статью Конституции РФ, согласно которой все законы и правовые акты субъектов РФ не могут противоречить Федеральным законам.

В целом, принятый в нашей республике закон “О местном самоуправлении в РС(Я)” обеспечивает и защищает права местных органов самоуправления как наиболее близких к гражданам и дающим им возможность участвовать в принятии решений, касающихся условий их повседневной жизни. Следует только внести коррективы по вышеуказанному положению.

Однако наиболее сложным направлением во внедрение местного самоуправления будет определение взаимоотношений между органами государственной власти и соответствующими органами местного самоуправления. Закон предусматривает значительные права и самостоятельность органов местного самоуправления. Но сегодня традиционные отношения, система финансирования и наконец сознание населения объективно предполагают значительное влияние со стороны местных органов государственной власти на жизнь будущих муниципальных образований.

Республика Саха (Якутия) имеет свои особенности не только по сравнению с другими субъектами федерации, здесь даже улусы различаются между собой по своему социально - экономическому развитию. Например, условия внедрения местного самоуправления в Мирнинском улусе, в корне отличаются скажем от Верхоянского улуса. Мирнинский городской Совет настаивает на создании органов местного самоуправления на уровне улуса, они могут за счет причитающихся обязательных платежей в местные и городской бюджеты решать свои проблемы. Но как быть в сельскохозяйственных, дотационных улусах. Установленные федеральным законодательством постоянные доходные источники местных бюджетов не смогут обеспечить достаточное финансирование местных расходов. Опыт внедрения местного самоуправления в других регионах России показывает, что наиболее эффективно местное самоуправление может работать там, где они имеют значительную собственную доходную базу. У нас в республике ситуация другая, фактически все улусные бюджеты, не говоря о местных, дотационны. А без финансовой независимости не может быть полной самостоятельности на местах. И это предполагает разработку понятных и справедливых нормативов при распределении дотаций и субвенций и минимальных государственных социальных стандартов. Поэтому в РС(Я) наиболее сложным направлением во внедрении местного самоуправления будет определение взаимоотношений между местными органами государственной власти и соответствующими органами местного самоуправления.

Практика многих зарубежных стран свидетельствует о том, что параллельное функционирование государственного управления и местного самоуправления на местах играет в значительной степени позитивную роль в функционировании как того, так и другого повышая эффективность деятельности власти, способствуя большей координации местных органов с другими элементами государственного механизма. В ФРГ, например, действует смешанная модель, сочетающая в различных вариациях как органы местного самоуправления, так и органы местного управления, когда выборный орган является одновременно и звеном муниципального управления, и представителем государственной администрации. Ее низовое звено - главы администраций на уровне районов - являются и государственными чиновниками, и главами исполнительных органов коммунального самоуправления. Аналогичное положение в Республике Коми и Татарстане, где местные органы осуществляют и функции государственной власти, и функции местного самоуправления. С одной стороны, они созданы для осуществления государственной власти, а с другой - для решения задач местного самоуправления, т.е. органы местной исполнительной власти являются продолжением государственного управления на местах. Разумеется это положение установлено в нарушении конституционных основ Российской Федерации.

В связи с этим возникают вопросы, как устранить существующие коллизии в системе законодательств субъектов РФ с федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления в России. Возможны ли изменение правового статуса местных органов государственной власти в республике и трансформация их в органы местного самоуправления без ущерба правовой системе нашей Якутии в целом? На наш взгляд, необходимо изменить единообразную конституционную модель самоуправления и наполнить ее более широким содержанием с учетом различий территорий. Ведь экстремальные условия жизни на Севере, отсутствие круглогодично действующих транспортных путей налагают свой отпечаток на образ жизни якутян, требуют больших материальных и финансовых затрат, предельно расширяют перечень вопросов “местного значения”.