Органы местного самоуправления и их акты

 

После принятия Конституции России 1993 года впервые на конституционном уровне был закреплен принцип разделения властей. Но в статье 10 Конституции РФ закрепляется принцип разделения властей только по отношению к органам государственной власти. Ни в Конституции России, ни в Федеральном законе “ Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”, ни в иных нормативных актах не говорится о необходимости или обязательности использования принципа разделения властей на уровне местного самоуправления.

Наоборот, в соответствии с 12 статьей Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Эта конституционная норма получила свое развитие в Федеральном законе. В части 2 статьи 14 указанного закона закрепляется обязательность наличия только выборных органов. Тем самым допускается возможность наделения выборного органа исполнительно - распорядительными функциями. Далее в части 3 статьи 16 Федерального закона предусматривается возможность вхождения главы муниципального образования, избранного непосредственно населением, в состав представительного органа местного самоуправления с правом председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления. Все это означает возможность совмещения представительных, контрольных, исполнительно - распорядительных и иных функций в одном органе. В соответствии с частью 6 статьи 14 названного закона структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Таким образом, целесообразность применения принципа разделения властей на уровне муниципального образования определяется самим местным сообществом и закрепляется в уставе муниципального образования.

Принцип разделения властей в первую очередь означает ограничение сосредоточения власти в одних руках, применение механизмов сдержек и противовесов. Такие механизмы, необходимые на федеральном уровне, только усложнили бы работу органов местного самоуправления, затруднили оперативное принятие решений. Далее, в чистом виде выделить три ветви власти на местном уровне невозможно. Разделение властей представлено только исполнительным и представительным началом в лице соответствующих органов. Взаимоотношения с судебными органами основаны на иных подходах. При этом надо учитывать, что разделение властей не означает, что между ними создаются непроницаемые перегородки: власти взаимо проникают взаимо дополняют друг друга.

“ Органы местного самоуправления - это органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми они несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий. Органам местного самоуправления принадлежит особое место в демократической системе управления обществом и государством. Это место определяется прежде всего тем, что наличие органов самоуправления обеспечивает такую систему децентрализации управления, которая делает эту систему управления более пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций. Однако органы местного самоуправления - это не только способ децентрализации управления, но и способ организации и осуществления власти на местах, который обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни, организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством”. 60

Система органов местного самоуправления включает в себя следующие элементы: главу муниципального образования, представительный и исполнительный органы местного самоуправления.

В целом система органов местного самоуправления определяется наличием определенных элементов и отношениями между ними. Однако в соответствии с федеральным Законом “ Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” вовсе не обязательно наличие всех вышеназванных органов местного самоуправления. В соответствии со статьями 1, 14 названного закона является наличие выборного органа местного самоуправления. А какими функциями будет этот орган - население определяет самостоятельно.

Можно классифицировать взаимоотношения между органами местного самоуправления по различным основаниям: 61

По способу образования органов:

Глава избирается всем населением; избирается представительным органом местного самоуправления из числа депутатов; назначается представительным органом по результатам конкурса.

Представительный орган местного самоуправления: избирается на основе мажоритарной системы; избирается на основе пропорциональной системы, в том числе по единому многомандатному округу; избирается на основе смешанной системы.

Избирательный орган формируется главой местного самоуправления самостоятельно; формируется главой с согласия представительного органа; в части назначения главных должностных лиц формируется с согласия представительного органа, в остальной части - главой местного самоуправления самостоятельно.

По месту главы в структуре органов местного самоуправления: глава возглавляет местную администрацию; глава возглавляет представительный орган местного самоуправления; глава возглавляет и представительный и исполнительный орган.

По взаимоотношениям между главой местного самоуправления и представительным органом :

участие главы местного самоуправления в работе представительного органа местного самоуправления: глава организует работу представительного органа местного самоуправления без права решающего голоса; глава участвует в работе представительного органа местного самоуправления с правом решающего голоса ( возможно не по всему кругу вопросов, отнесенному к компетенции представительного органа).

право отлагательного вето: глава имеет право отлагательного вето на решения представительного органа местного самоуправления; глава не имеет право отлагательного вето на решения представительного органа местного самоуправления.

По взаимоотношениям между главой местного самоуправления и исполнительным органом : глава лично руководит деятельностью исполнительного органа; глава осуществляет общее руководство, а оперативное управление осуществляет назначенный (нанятый на контрактной основе) руководитель (управляющий) администрации; глава не участвует в деятельности исполнительного органа, а местная администрация возглавляется назначенным (нанятым на контрактной основе) руководителем (управляющим) администрации.

В связи с фактическим ростом числа жителей поселений и невозможностью осуществлять процесс принятия решений непосредственно всеми жителями, возникла потребность в ведении представительства. Появилось понятие представительного органа. Представительный орган местного самоуправления - это орган, избранный непосредственно населением и представляющий интересы населения соответствующей территории. В действующем законодательстве закрепляется два критерия представительного органа : избрание непосредственно населением на основании всеобщего, равного прямого избирательного права при тайном голосовании; представление интересов жителей соответствующей территории.

В соответствии со статьей 15 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” численный состав представительного органа местного самоуправления определяется уставом муниципального образования. Численность представительного органа зависит от размеров муниципального образования, исторических, региональных, национальных и иных традиций и составляет от 5 до 60 членов. Как правило, численность представительного органа колеблется в пределах 15 - 30 депутатов.

Наименования представительного органа местного самоуправления также различные. Встречаются думы, муниципальные советы, советы, собрания, собрания представителей, представительные органы, земские собрания и др. 62

В исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находятся (ст. 15 Федерального закона):

принятие общеобязательных правил по предметам ведение муниципального образования, предусмотренных уставом;

утверждение местного бюджета и отчета и его исполнения;

принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

установление местных налогов и сборов;

установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

Как мы выше отмечали, полномочия представительных органов определяется уставами муниципальных образований. И в них дополнительно закрепляются следующие полномочия представительного органа : назначение даты выборов главы муниципального образования; принятие устава, внесение в него изменений и дополнений; передача отдельных полномочий местного самоуправления органам государственной власти и территориального общественного самоуправления; утверждение структуры местной администрации; Выражение недоверия главе; досрочное прекращение полномочий депутатов; назначение местного референдума; учреждение средств массовой информации; учреждение почетных званий, наград; принятие решений о наименовании и переименование площадей, улиц, переулков, парков, расположенных на территории муниципального образования; другие полномочия.

Способы формирования представительных органов местного самоуправления, их связь с населением может быть различная. Политологи выделяют ряд концепций, характеризующих роль депутата, его связь с представительным органом и избирателями: 63

Депутат представляет в представительном органе свою партию; он защищает ее политическую программу, на основе которой был избран и разъясняет ее.

Депутат защищает наказ (мандат), полученный от избирателей; он представляет прежде всего тех избирателей, которые голосовали за него и его программу, сформулированные ими наказы.

Депутат представляет в представительном органе и тех избирателей своего округа, которые голосовали против него или воздержались; он защищает общие экономические, социальные, политические интересы округа.

Депутат в своей деятельности руководствуется только Законами и Совестью; после избрания связь с избирателями отсутствует

Поэтому, характеризуя выборный орган местного самоуправления, необходимо рассмотреть вопрос о разновидности мандата, получаемого депутатом, т.к. роль и место депутат зависит от того, какой мандат он получит - свободный или императивный. 64 Сущность императивного заключается в том, что депутат обязан выполнять волю избирателей; свободный же мандат представляет возможность депутату действовать по своему усмотрению.

В настоящее время на федеральном уровне депутаты получают свободный мандат. На наш взгляд на местном уровне целесообразно введение некоторых элементов императивного мандата, например, института отзыва. В целом вводить императивный мандат представляется нецелесообразным, так как:

1. Императивный мандат предусматривает обязательность воли избирателей, но избиратели высказываются далеко не по всем вопросам, в решении которых участвует их депутат.

2. Выражая свою волю, давая назад, избиратели могут не располагать сведениями о каких-то объективно существующих обстоятельствах, влияющих на формирование общественного мнения ( например, о наличии денежных или материальных ресурсов), следовательно, их наказы будут заведомо не подлежащими выполнению.

3. Такой мандат сковывает творческую деятельность депутата, препятствует быстрому разрешению вопросов, не терпящих отлагательства.

4. Воля одних избирателей может вступить в противоречие с волей других избирателей: в таком случае чьи интересы депутат должен представлять?

Согласно статье 18 Федерального закона сроки полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица не могут быть меньше двух лет. Установленный срок полномочий не может быть изменен в течении текущего срока полномочий. В уставах муниципальных образований срок полномочий представительного органа закрепляется, как правило 4 года.

Глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на заседании представительного органа местного самоуправления.( ст. 16 Федерального закона).

По результатам опроса, проводимого Советом по местному само управлению в РФ, в Кемеровской, Новосибирской, Томской областях, Краснярском крае, Республиках Бурятии и Тыва в 32 проц. небольших ( преимущественно сельских) муниципальных образований и более чем в 50 проц. крупных муниципальных образований главы местного самоуправления совмещают функции председателя представительного органа и главы местной администрации.

Необходимо отметить следующее: при принятии Устава муниципального образования население непосредственно или представительный орган местного самоуправления определяет формы ответственности выборных лиц и в том числе возможность и необходимость введения института отзыва депутата. На уровне уставов муниципальных образований процедура отзыва как правило отсутствует; этот вопрос должен регулироваться законом субъекта России. Следовательно в уставах муниципальных образований содержится бланкетная норма, отсылающая к закону субъекта РФ.

Таким образом, подводя итог, нужно указать, что введение института отзыва направлено на усиление связи выборного лица с населением. За небольшое время избирательной комиссии не всегда бывает просто оценить деловые качества депутата. Кроме того, качества необходимые для избрания и качества, необходимые для принятия управленческого решения- разные. Отзыв позволяет вносить достаточно оперативно коррективы в деятельность выборных лиц местного самоуправления. Такой механизм нужен, по своей природе является достаточно демократичным.

Отзыв выборных лиц является одним из видов юридической ответственности ( конституционно - правовой или муниципально - правовой), которая наступает перед населением. Основанием является утрата доверия.

Конкретные организационно - правовые формы местного самоуправления население определяет самостоятельно и закрепляет в уставе муниципального образования. В данном параграфе не представляется возможным полностью охарактеризовать нормативные акты местного самоуправления, поэтому мы конкретно остановимся лишь на основном уставе муниципального образования.

Структура органов местного самоуправления может быть реализован следующим образом: 65

1. Разрабатывается проект устава, содержащий подробное описание структуры органов местного самоуправления и выносится на утверждение местным референдумом.

2. Устав принимается существующим представительным органом местного самоуправления.

3. На местный референдум выносится ряд вопросов, в совокупности определяющих крупными блоками структуру органов местного самоуправления и взаимоотношения между ними; но результатом местного референдума существующим представительным органом местного самоуправления принимается устав муниципального образования, содержащий подробное описание структуры органов местного самоуправления, механизмов их взаимодействия.

Устав является своеобразной малой конституцией на территории муниципального образования и он основной нормативно-правовой акт. Конституирующее значение устава муниципального образования для местного самоуправления вытекает из статьи 8 федерального закона “ Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ “.

Устав муниципального образования обладает рядом особенностей:

1. Наличие особого субъекта, который устанавливает или от имени которого принимается устав муниципального образования. Устав принимается в соответствии статьи 8 Федерального закона непосредственно или от имени народа. Последнее часто находит свое выражение в преамбуле, которую содержит большинство уставов муниципальных образований.

2. Учредительный характер. Как акт учредительного характера, устав муниципального образования придает юридический, правовой характер фактически сложившимся или складывающимся отношением по самоуправлению местного сообщества. Учредительная природа устава проявляется и в том, что нет такой нормы, принимаемой органами местного самоуправления или местным сообществом, которая не могла бы быть включенной в устав по признаку несоответствия нормам, принимаемым органами местного самоуправления или местным сообществом.

3. Всеобъемлющий и всеохватывающий характер правового регулирования. Устав регулирует отношение, которые затрагивают все стороны, все сферы жизни местного сообщества, связанные с решением вопросов местного значения. Естественно, устав не может, да и не призван регулировать указанные отношения подробно. Более детальная регламентация осуществляется посредством принятия иных нормативных актов.

4. Устав обладает высшей юридической силой в массиве норм, принимаемых органами местного самоуправления непосредственно. Это означает, что все акты, принимаемые органами местного самоуправления непосредственно должны соответствовать уставу, заложенной в нем концепции, принципам и нормам. Высшая юридическая сила или верховенство устава муниципального образования означает также и необходимость следования всеми структурами права, расположенными на территории муниципального образования тем правилам, которые заложены в уставе муниципального образования.

5. Устав - основа для дальнейшего нормотворчества. Эта особенность устава муниципального образования вытекает из предыдущих особенностей. Устав, даже будучи по своей природе кодифицированным актом, естественно не может урегулировать все отношения, возникающие на уровне местного самоуправления. Поэтому для реализации устава необходимо принятие иных местных нормативно-правовых актов.

6. Как и конституция, устав муниципального образования характеризуется особым порядком принятия, а также внесения изменений или дополнений. Конкретный механизм определяется непосредственно в уставе муниципального образования и может предполагать квалифицированное большинство депутатов местного самоуправления (большее, чем количество депутатов, необходимое для принятия обычного решения); голосование на конференции, собрании или сходе граждан, что является не характерным для принятия обычных нормативно-правовых актов либо голосование непосредственно населением, например, в форме референдума.

Устав является одним из правовых средств, обеспечивающих реализацию самостоятельности местного самоуправления. Правовое значение устава заключается в ом, что он является правовым актом, которым городское, сельское, а также иное население фиксирует свой статус муниципального образования, т.е. предметы ведения, права и обязанности муниципального образования и компетенцию органов местного самоуправления, обеспечивающего осуществление местного самоуправления населением данного муниципального образования.

Важной особенностью Устава является его самодостаточность. Это означает, что, по возможности, он должен включать все нормы, необходимые в практике местного самоуправления. Поэтому в Уставе следует конкретизировать основные законодательные нормы, имеющие отношение к самоуправлению, а при необходимости- цитировать и собственно статьи законов, чтобы обращающийся к тексту Устава не был вынужден заниматься поиском других нормативных актов.

Кроме того Устав муниципального образования должен быть достаточно стабильным, т. е. не меняться в течении сравнительно долгого времени, что в значительной мере способствовало бы стабильности взаимодействий на территории. Это должно обеспечиваться соответствующей процедурой внесения дополнений и поправок, зафиксированной в тексте Устава.

Важнейшим требованием к Уставу является наличие в нем механизмов реализации положений и норм, заложенных в нем, а также в Федеральном законодательстве и законах субъекта Федерации. В Уставе должны содержаться четкие нормы прямого действия.

В соответствии с пунктом 3 статьи 8 Федерального закона “ Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ “ устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, устанавливаемом законом субъекта Российской Федерации.

Таким образом, Устав - это своеобразный свод норм, регламентирующих жизнь муниципального образования.