Опыт осуществления социальной политики на уровне местного самоуправления

В стране действует на местном уровне достаточно разветвленная и гибкая система муниципальных учреждений, предприятий, организаций. Это муниципальные больницы, школы, театры, музеи. К ним же можно отнести и специализированные объекты: территориальные центры социальной помощи семье и детям (Красноярск - «Социальное здоровье»), территориальные центры социального обслуживания населения в районах и городах (Орловская область и др.). Доминирующие позиции принадлежат муниципальному сектору в социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов. Он включает местные органы управления социальным обслуживанием и учреждения муниципального подчинения, предоставляющие социальные услуги.

Муниципальные центры социального обслуживания осуществляют организационную, практическую и координационную деятельность, в том числе:

- выявление граждан пожилого возраста и инвалидов, нуждающихся в социальном обслуживании, определение необходимых для них видов социальных услуг и их предоставление, а также осуществление срочного социального обслуживания и оказание социально-консультативной помощи;

- создание в целях решения вопросов трудоустройства и трудовой реабилитации граждан пожилого возраста и инвалидов специальных цехов, производственных мастерских, подсобных хозяйств, а также организация курсов профессиональной подготовки и переподготовки;

- открытие магазинов по торговле продовольственными и промышленными товарами первой необходимости по льготным ценам для граждан пожилого возраста и инвалидов[138].

Общие принципы организации и деятельности муниципальных учреждений, организаций и предприятий можно рассмотреть на примере магнитогорского муниципального Комплекса образования, воспитания и социальной защиты подростков и молодежи. Этот пример примечателен в условиях, когда, с одной стороны, традиционная для советского периода система работы с подростками и молодежью распалась, а новые формы еще не сформировались. А с другой стороны, резко снизился и продолжает снижаться уровень и качество жизни большинства российских семей. Среди семей, имеющих детей, доля бедных составляет около 50%, а среди молодых семей - более 60% (и это только по официальным данным)[139].

Магнитогорский Комплекс ведет свое начало с Подросткового центра, который был создан в 1990 г. для работы с подростками и молодежью в возрасте 13-20 лет, прежде всего путем привлечения их к трудовой деятельности и организации молодежного досуга. Однако сфера деятельности Центра быстро расширялась и сегодня это Комплекс, включающий кроме Подросткового центра Экологический парк, Кинологический центр, сеть клубов по интересам, Подростковую биржу занятости, Службу социальной защиты, «Телефон доверия», Реальную школу, производственные мастерские.

Муниципальный Комплекс образования, воспитания и социальной защиты подростков и молодежи г. Магнитогорска осуществляет свою деятельность на основе Устава, является юридическим лицом. Его учредителем является городской отдел народного образования. Деятельность Комплекса осуществляется не только на средства муниципального бюджета, кредитов, пожертвований от заинтересованных физических и юридических лиц, но и поступлений от собственной деятельности. Комплекс имеет в своем составе ремонтно-строительный цех, авторемонтную мастерскую, принимает долевое участие в деятельности других учреждений, организаций и предприятий, оказывает посреднические услуги. Он имеет право в соответствии с Уставом приобретать ценные бумаги и получать доходы от них, заниматься предпринимательской деятельностью и осуществлять иную деятельность на хозрасчетной основе.

Реальная школа Комплекса - это для многих подростков единственная возможность завершить свое образование, часто после длительного перерыва. Последнее учитывается индивидуальными учебными планами, которыми руководствуется каждый педагог. Кроме образования учащиеся получают профессиональную подготовку в профильных классах: специалистов рекламы и маркетинга, лаборантов-психологов, медсестер, швей, милицейского резерва. Штаб скаутского движения Комплекса (Организация Российских Юных Разведчиков) решает задачи воспитания молодежи в патриотическом и христианском духе, воспитания личности, сильной физически и духовно, на основе многолетней программы, в которую включены Закон Божий и Родиноведение, первая медицинская помощь, самооборона и психологическая подготовка.

В клубах по интересам любой может найти занятие по душе: шейпинг и школа художественного дизайна, атлетическая гимнастика и фототуризм, семейные клубы и клуб девушек «Мечта» и др. Особый интерес вызывает Кинологический центр - первая организация такого рода в нашей стране. Центр ежемесячно проводит выставки. Здесь работают опытные зоотехники, кинологи, тренеры и инструкторы. У Центра есть своя ветеринарная служба, лаборатория, хирургический кабинет, скорая ветеринарная помощь. Экологический парк Комплекса в загазованном промышленном городе - это и заповедный уголок природы (50 гектаров земли, шесть водоемов, деревья 15 пород), и место приложения сил (подростки сами убирают и развивают парк), и источник дополнительного питания и витаминов (дети-сироты из городского интерната ведут здесь свое подсобное хозяйство).

Магнитогорск - второй город в России, где была создана Подростковая биржа занятости, где специалисты (на основе консультаций с подростками и их родителями, анкетирования, компьютерного тестирования) подбирают подходящую работу для молодежи в возрасте до 20 лет. Биржа может также направить их на различные курсы для получения профессии. Желающие направляются и в собственные мастерские Комплекса.

Иную, уже психологическую поддержку оказывает «Телефон доверия», который входит в Российскую ассоциацию телефонной экстренной психологической помощи - это лишь составная часть службы социально-психологической помощи Комплекса[140]. Опыт Комплекса подтверждает истину: чтобы наиболее полно и всесторонне удовлетворить социальные потребности любой социально-демографической группы, в том числе и молодежи, нужно прежде всего научиться их выявлять, изучать и оценивать и на этой основе комплексно определять возможности и способы их выражения и удовлетворения. Это позволяет именно на местном уровне добиться дифференцированного подхода к формированию и осуществлению социальной политики, то есть:

а) адресности, которая обеспечивает осуществление социальной политики в отношении конкретных социальных групп, реальных лиц с учетом их индивидуальных особенностей и потребностей;

б) гарантированности, т.е. обязательного оказания социальной поддержки, защиты и помощи тем, кто на нее имеет право;

в) комплексности, т.е. предоставления одновременно различных видов необходимых социальных услуг в зависимости от возраста, потребностей, социально-экономического положения различных групп населения и иных факторов;

г) оперативного реагирования, что предполагает своевременный пересмотр социальной политики в зависимости от объективных и субъективных условий.

Однако в условиях резкой деформации социальной инфраструктуры (образования, здравоохранения, культуры) возросло значение учреждений, предприятий и организаций, основанных на частном капитале. На местном уровне имеются большие возможности для вовлечения различных заинтересованных лиц, объединения усилий муниципальных, общественных, частных, церковных учреждений, предприятий и организаций в осуществлении социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов. В настоящее время в нашей стране в таком обслуживании нуждаются даже без учета граждан пожилого возраста более 5 миллионов инвалидов, в том числе более одного миллиона детей-инвалидов. Возможности государственного и муниципального секторов значительно ограничены в финансах. Частная деятельность в этой сфере не только возможна, но и крайне необходима.

Социальные услуги (по материальной поддержке, бытовые, медико-социальные, психолого-педагогические, правовые, по осуществлению адаптации и реабилитации отдельного человека и семей, находящихся в трудной жизненной ситуации) могут оказывать также отдельные граждане, в том числе занимаясь предпринимательской деятельностью по социальному обслуживанию населения без образования юридического лица. Муниципальные органы поощряют учреждение на основе различных форм собственности комплексных центров социального обслуживания, пансионатов для отдельных категорий населения, нуждающихся в социальной поддержке, социальных приютов для детей и подростков, геронтологических центров, домов милосердия, центров экстренной психологической помощи и др.[141]

В муниципальном секторе социальное обслуживание может осуществляться общественными объединениями, в том числе профессиональными ассоциациями, благотворительными и религиозными организациями. В Москве в последние годы большую известность получило одно из таких объединений - Координационный центр социальной поддержки населения, созданный в рамках территориального управления «Красносельское» Центрального округа столицы как общественная благотворительная организация. Центр, концентрируя средства из различных источников (средства внебюджетного фонда территориального управления, благотворительные целевые взносы, налоговые льготы, гуманитарная помощь и др.), выполняет ряд важных программ в социальной сфере. Одновременно с этим он координирует деятельность других органов и активизирует внутренний потенциал сообщества через создание групп взаимоподдержки, развитие волонтерского движения.

Использование различных и многообразных механизмов, реализующих социальную политику, значительно повышает ее эффективность, качество социальных благ и услуг. Создается

своеобразная обстановка конкуренции в сфере предоставления муниципальных социальных благ и услуг, что, подобно конкуренции в рыночной экономике, может создавать определенное давление, необходимое для более рационального решения проблем социальной политики в рамках как местного сообщества, так и государства в целом. Производителей социальных благ и услуг в этом случае можно поставить в условия конкуренции между собой в отношении не только их качества, но и разнообразия. В этих условиях органы местного самоуправления выступают все чаще не как производители, а как посредники, агенты по «закупке» таких благ и услуг, что заставляет их в большей степени развивать гражданско-правовую сторону отношений. В таком случае они отстаивают интересы «потребителя» — местного сообщества, не только как администраторы, но и как агенты.

Если в нашей стране такая система только еще формируется, то за рубежом накоплен большой опыт, который может быть частично адаптирован и к условиям российской действительности с учетом особенностей конкретного муниципального образования. Так, перспективным направлением представляется использование системы «ваучеров» (хотя в нашей терминологии лучше говорить «чеки», учитывая одиозность термина из имеющегося опыта приватизации). Во многих зарубежных странах семьи, чьи дети нуждаются в образовании, получают от муниципальных органов соответствующие чеки (ваучеры), позволяющие уже по собственному усмотрению выбирать учебное заведение (гуманитарного или технического профиля, муниципальное или частное, общего характера или специализированное и т.д.). Это не только расширяет возможности семьи, но и способствует конкуренции учебных заведений на данной территории, вынуждая их постоянно совершенствовать свою деятельность, и укрепляет собственную финансово-экономическую основу муниципалитета. Таким образом достигается главное: человек и местное сообщество в целом реализует право выбора социальных благ или услуг через такие механизмы, как:

- собственно административная деятельность муниципальной власти;

- заключение органом местного самоуправления соответствующих контрактов с частными фирмами, что предоставляет каждому потребителю возможность самостоятельно выбирать «поставщика» на основе муниципальных стандартов;

- покупка (через ваучеры) социальных благ или услуг у любого законного владельца ресурса;

- заключение контракта о совместном осуществлении социальной политики с другими органами управления (регионального или государственного уровней);

- использование смешанной системы, использующей частично все или часть из перечисленных выше механизмов[142].

Условием для деятельности частных учреждений, а также общественных организаций и отдельных граждан является наличие лицензии на право оказания таких услуг и официальная регистрация в соответствии с российским законодательством. Роль же муниципальной власти заключается в создании благоприятных условий для их деятельности в сочетании с контролем (в том числе через такие механизмы, как льготное налогообложение, заключение договоров о сотрудничестве с передачей соответствующих средств на компенсационной основе). Следует заметить, что контроль в этой сфере имеет особое значение, так как часто «поставщики» социальных благ и услуг в качестве потребителей (субъектов-адресатов) имеют наиболее «слабые» и социально незащищенные категории населения. В зару-

бежных странах функция контроля, осуществляемого в отношении социально-благотворительной деятельности частных и клерикальных организаций, отнесена к числу обязательных специальных функций муниципальных органов.