Реформы Екатерины II и возникновение институтов местного управления и самоуправления

 

Непосредственное возникновение местного самоуправления в России приходится на эпоху Екатерины II, которая начала социально-экономические и политические преобразования сразу после двух тяжелейших войн (с Пруссией и Турцией), подавления Пугачевского восстания, а также в условиях государственной и хозяйственной разрухи. Последней, помимо войн, способствовала политика предшествующих царствований, подорвавшая реформы Петра!, усилившая чиновничий аппарат в центре и ослабившая участие земств и городских магистратов в местном управлении. Именно с этого времениместное самоуправление стало выступать как конкретное, реальное образование, имеющее содержание и форму, количественные и качественные характеристики. Начала складываться особая форма общественной материально-предметной деятельности, связанная с функционированием территориальных сообществ.

Екатерина II, начавшая очередную «революцию сверху», была напугана перспективами революции снизу. Как раз в это время Великая революция во Франции сотрясает Европу, вызывая у Екатерины II и ее окружения сомнения в «просвещенных путях» преобразований, если они доводят до Конвента и гильотины. По мнению Екатерины II, значительным недостатком сложившейся системы управления были чрезмерная централизация и оторванность органов местного управления от широких кругов дворянства. Задача реформы поэтому и состояла в расширении прав местных органов управления и вовлечении дворянства в местное управление. Российское дворянство было в то время единственной общественной силой, которая могла бы противостоять сверхмощной монаршей власти. «Ее царствование ... может и должно быть названо царствованием благородного дворянства, для которого она действительно создала целую лестницу привилегий».

Коренная реформа всего строя местного управления стала проводиться на основедецентрализации и всесословности. Областная реформа 1775—1785 гг. оказала значительное влияние на новую структуру местных органов управления. 7 ноября 1775 г. был принят законодательный акт — «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» (28 глав утверждены 7.11.1775 г., а 3 последние — 4.1.1780)[6].

Это был первый в истории российского права законодательный акт, посвященный местному управлению. В данном документе сказалось влияние идеи Ш. Монтескье о разделении властей, которая, однако, получила весьма противоречивое развитие в первую очередь из-за особых интересов дворянского сословия. В «Учреждениях ...» нашли отражение обе тенденции — централизация и децентрализация управления. Этот закон имел задачей не только изменение административно-территориального устройства и техническое улучшение центрального административного аппарата, но и расширение функций провинциальной администрации. Первоначально «Учреждения ...» не распространялись на территорию. Украины и Прибалтики, но в 1782 г. был издан специальный акт о введении их в действие на Украине, а в 1783 г. — в Прибалтике.

Екатерининский закон о губерниях привел к радикальным изменениям административно-территориального устройства России. В начале царствования Екатерины II в России было 15 губерний, которые включали в себя 44 провинции и 178 уездов. По новому закону вместо прежнего тройного деления (губерния, провинция, уезд) предусматривалось только два деления — губерния и уезд. Основанием деления служило преимущественно количество населения (ревизских душ): для губернии — 300—400 тыс., а для уезда — 20—30 тыс. В частности, в соответствии с этими принципами Казанская губерния распалась на три самостоятельные губернии: Казанскую, Вятскую и Пермскую, охватывавшие территории прежних провинций.

Указом 1781 г. губернии были сгруппированы внаместничества„лигенерал-губернаторства, в большинстве случаев — по две-три губернии в одно наместничество. Этим указом было открыто и Пермское наместничество, которое вместе с Тобольским должно было войти в состав тринадцатого по счету генерал-губернаторского округа. Наместничество было образовано из бывшей Пермской провинции с присоединением к ней зауральских земель и делилось на две области — Пермскую и Екатеринбургскую, которые, в свою очередь, делились на 16 уездов.

Разделив всю Россию на 50 губерний, Екатерина II значительно изменила и сами административные учреждения. Каждая губерния получила однообразное устройство. Для устранения смешения различных дел в каждой губернии были образованы новые обособленные губернские, уездные и городские учреждения. Так, в губернии были учреждены: для полиции — губернское управление, для юстиции — уголовная палата и палата гражданского суда, для финансов — казенная палата, представлявшие в целом высшие административные инстанции на местах. Все упомянутые губернские учреждения имели в каждом уезде свои органы с огромным штатом служащих. Тем самым Уложение о губерниях закрепляло в основании административно-территориального устройства России уезд.

Главным начальником губернии по-прежнему оставался губернатор, назначаемый непосредственно верховной властью. Как представитель высшей правительственной власти, губернатор имел право: 1) заведовать обнародованием законов; 2) осуществлять надзор за всем управлением губернии; 3) самостоятельно издавать обязательные постановления. Но он, в свою очередь, подчинялся государеву наместнику, или генерал-губернатору.

Для заведования одной или несколькими губерниями «по личному доверию государя императора» назначались генерал-губернаторы. При них не полагалось никаких учреждении, кроме канцелярии и чиновников особых поручений. Следует отметить, что государевы наместники, или генерал-губернаторы, по приезде в столицу могли заседать в Сенате с правом решающего голоса. «Государев наместник, или генерал-губернатор, когда приедет в столицу, заседает в Сенате в общем собрании, и в том департаменте, где ведомы дела его ведомства, и в оном бывает он ходатаем по Делам вверенного ему наместничества, и имеет голос, так как и прочие заседающие в Сенате» (ст. 91). В этом усматривается аналогия с организацией управления в федеративном государстве.

Екатерининское законодательство сделало почин еще в одном отношении. Оно поставило перед местным управлением задачу не только выкачивать налоги из местного населения для государственных нужд, но и оказывать ему ряд культурно-просветительных услуг. С этой целью был создан «приказ общественного призрения» (ст. 378), задачей которого являлось насаждение в провинции различных социальных и просветительных учреждений: больниц, школ, приютов, богаделен и т.п.

По областной реформе город впервые становитсясамостоятельной административной единицей. В нем вводилась должность город-'ничего или коменданта, а в столице — обер-полицмейстера. Городничий исполнял административно-полицейские функции в городе, в его распоряжении находилась штатная военная команда. Учреждения возлагали на городничего обязанности поощрять людей за трудолюбие и прочие полезные для общества дела. В частности, в них предписывалось: «Городничий словами долженствует поощрять обывателей не только ко всякому дозволенного трудолюбия, рукоделия и промысла, но вообще всех людей, в городе живущих, к добронравию, человеколюбию и порядочному житию» (ст. 274).

По областной реформе в городах оставались городовые магистраты. Они состояли из выборных — двух бургомистров и четырех ратманов, исполнявших свои служебные обязанности поочередно. Членов городового магистрата через каждые три года избирало на своем собрании городовое купечество и мещанство. В небольших городах вместо магистратов полагалось иметь ратуши. Деятельность магистров и ратуш сильно ограничивалась правительственной администрацией.

Таким образом, центр тяжести административного управления Екатерина II перенесла из столицы в губернию и уезды. Но мало что изменилось в полномочиях, структуре и функциях местного самоуправления.

Наиболее значимым, имеющим историческое значение актом Екатерины II, было дарование 21 апреля 1785 г. двух жалованных грамот — дворянству и городам.

Правительство Екатерины II, понимая необходимость развития промыслов и торговли, в интересах купечества издало 21 апреля 1785 г. «Грамоту на права и выгоды городам Российской империи»[7]. Это был, по существу,первый юридический акт, утвердивший местное самоуправление в России, первоначально только в городах, предоставивший им известную самостоятельность.

Городовое положение окончательно оформило юридическое положение города как самостоятельной административной единицы, подчеркнуло его отличие от сельского поселения. Расширился состав городского населения за счет включения в него лиц всех сословий, проживающих в городе: «Городовым обывателям каждого города жалуется дозволение собираться в том городе и составить общество градское и пользоваться ... правами и выгодами» (ст. 29). В законодательство впервые вводится понятиегородского обществакак совокупности обывателей без различия сословной принадлежности. Под городовыми обывателями, составлявшими городское общество, разумелись «все те, кои в том городе или старожилы, или родились, или поселились, или дома, или иное строение, или места, или землю имеют, или в гильдии, или в цех записаны, или службу городскую отправляли, или в оклад записаны, и по тому городу носят службу или тягость» (ст. 77).

В этом определении городского общества лежат такие принципы всесословности, как оседлость, владение недвижимой собственностью, занятие торгом и ремеслом, а также городская служба. Городу принадлежали по Межевой инструкции (25 мая 1766 г.).... «земли, сады, поля, пастьбы, луга, реки, рыбные ловли, леса, рощи, кустарники, пустые места, мельницы водяные или ветряные...» (ст. 2). Причем запрещалось застраивать городские выгоны (норматив, равный двум верстам в окружности, устанавливался генеральным межеванием).

Жалованной грамотой предписывалось: «Город строить по утвержденному плану за подписанием руки Императорского Величества». Каждый город в качестве юридического лица должен был иметь свой герб, печать, дом для собраний и архивы. Обществу градскому дозволялось «составлять особливую казну своими добровольными складками», возникавшими в силу предоставленного городским обывателям права самообложения, доходами с недвижимости, взносами, взимавшимися с лиц, принимаемых в состав городского общества, определенным процентным сбором с питейных и таможенных доходов.

Городское население для занесения в «обывательскую книгу» было разделено на шесть разрядов, или «состояний»: 1) на настоящих городских обывателей, таких, которые имеют в городе дом или иное строение, или место, или землю; 2) на купцов гильдейских (первой, второй или третьей гильдии); 3) на цеховых ремесленников (мастера, подмастерья и ученики различных ремесел); 4) на иногородних и иностранных гостей; 5) на именитых граждан (чиновники, ученые, художники, капиталисты, банкиры и др.); 6) на посадских, которые промышляют «промыслом, рукоделием чли работою кормятся в том городе». Эти состояния различались "ли происхождением, или размером капитала.

Впервые в России, согласно Жалованной грамоте, «градское общество» получилоправо выбирать органы городского самоуправления.

Органом городского общества являлось собрание городских обывателей, в состав которого входили только те, кто обладал высоким имущественным цензом и удовлетворял возрастному цензу: 1) проценты с капитала должны быть не менее 50 рублей; 2) лицо — не моложе 25 лет. Каждый из шести разрядов населения города в соответствии с полученным правом представительства посылал депутатов в городское собрание. Городское собрание собиралось один раз в три года, в зимнее время и не иначе, как «по приказанию и дозволению» генерал-губернатора или губернатора. Последнее обстоятельство доказывает зависимость этого органа городского самоуправления от администрации. Функции городского собрания заключались в следующем:

представление губернатору или генерал-губернатору «о своих общественных нуждах и пользах»;

заслушивание «предлогов», т.е. предложений, генерал-губернаторов или губернаторов, на которое собрание должно было «чинить по случаю пристойные ответы»;

проверка городовой обывательской книги;

избрание должностных лиц городского управления (городской голова, староста) и судебно-сословной сферы (бургомистры, ратманы, судьи и др.). Городское собрание из своей среды избирало представительный орган —общую городскую думу, которая являлась нововведением Жалованной грамоты городам. Общая городская дума состояла из городского головы и гласных, избиравшихся раз в три года раздельно шестью разрядами городских обывателей.

Общая дума созывались не периодически, а по мере надобности, «когда нужда и польза городская потребует». Ее функциями были: избрание гласных из своего состава в шестигласную думу (по одному от каждого разряда); разрешение дел, которые вызывали сомнение шестигласной думы по своей «важности и трудности».

Постоянным исполнительным органом городского самоуправления являласьшестигласная дума, состоящая из шести членов (по одному от каждого из шести «состояний») под председательством городского головы. Шестигласная дума как исполнительное учреждение собиралась еженедельно. В ее ведении концентрировалось все городское управление, в частности: доставлять жителям города «нужное пособие к их прокормлению или содержанию»; сохранять город «от ссор и тяжб с окрестными городами или селениями»;

сохранять между жителями города «мир, тишину и доброе согласие»; всякими способами поощрять «привоз в город всего, что ко благу и выгодам жителей служить может»; стараться «о приращении городских доходов на пользу города ...».

Следует подчеркнуть, что ЕкатеринаII особо заботилась о формировании в городах «среднего рода людей» (так называемого «среднего» сословия), которые «упражняются в ремеслах, в торговле в художествах и науках». Именно торгово-промышленный класс должен был играть решающую роль в городском самоуправлении.

В целом городские учреждения, введенные новым Городовым положением, не получили той самостоятельности и ответственности, которая была официально провозглашена. Фактически вся деятельность органов городского самоуправления находилась под строгим контролем и опекой местной правительственной администрации, состоявшей из дворян. Реальная власть в городе оказалась в руках городничих, полиции и местных чиновников, назначаемых губернаторами, т.е. администрации. Органы городского самоуправления ведали в основном второстепенными вопросами в масштабе города: благоустройством, продовольствием, санитарным состоянием, развитием торговли и ремесла. Хозяйственная деятельность органов местного самоуправления не обеспечивалась достаточными финансовыми средствами.

Сохранение жесткого административного контроля и сословных разграничений препятствовало быстрому росту капиталистических отношений в городах.

И.И. Дитятин, один из известных дореволюционных историков, посвятивший обширное историко-правовое исследование городам России XVIII в., отмечает беспомощность органов городского самоуправления перед лицом местной администрации, которая контролировала всю их деятельность. Слабость органов городского самоуправления, по его мнению, служила причиной того, что города России XVII в. находились в «жалком состоянии», и еще более печально было их экономическое положение.

Тем не менее Жалованная грамота городам, при всей своей ограниченности и даже консервативности в ряде вопросов, создала , благоприятные предпосылки для оживления промышленности и торговли в городах, ускорила объективный процесс становления капиталистических отношений в стране.

Вслед за екатерининскими реформами последовала их нейтрализация консервативными и реакционными силами. Павел 1, пришедший к власти после Екатерины II, большую часть нововведении свернул или исказил (контрреформы в российских условиях также осуществлялись не иначе, как сверху). При этом усилилась политическая централизация, уродливые формы принимало деспотическое правление, основанное на полном, беспрекословном' подчинении всевластному государю, пресекались личные дворян-³ ские «свободы» и «вольности».

Павел I отменил губернские учреждения в присоединенных к России остзейских и польских провинциях, что затруднило управление ими. Были также упразднены наместничества. В 1796 г., например, Пермское наместничество было преобразовано в губернию, ликвидировано деление на две области и до 12 сокращено количество уездов.

Павел I упразднил Жалованную грамоту городами пытался создать новую организацию городского управления.

Парадоксальной стороной контрреформы была попытка своеобразного союза с «чернью», единения императора с народом. Павел I ограничил барщину тремя днями в неделю и запретил продавать крестьян без земли. При Павле I в сельской местности были созданы волостные самоуправляющиеся организации. Эти органы сельского правления выполняли полицейские, финансовые и судебные функции.

Деятельность Павла I не могла удовлетворить интересы большинства дворян, которое в начале XIX в. представляло собой самостоятельную политическую силу. Очередной дворцовый переворот (как бы далекое эхо петровской «революции сверху») 11 марта 1801 г. уничтожает Павла и возводит на престол последнего представителя просвещенного абсолютизма АлександраI.