ФАКТОРЫ И УСЛОВИЯ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Местное самоуправление в собственном смысле не может быть декретировано сверху. Принятые законы о самоуправлении, даже самые идеальные — это только одно из важных условий длительного процесса самоорганизации населения города, села, района, любого муниципального образования. При наличии самых хороших правил игра не получится, если люди, которым предлагают играть, никогда в нее не играли и никто не заботится о том, чтобы показать, как это делается. Местное самоуправление никогда не станет реальностью, пока местные власти, местные предприниматели, местные жители не освоят (воспримут как свои) эти правила и соответствующий образ мышления и действий.

Каждая страна по-своему формирует эти «правила игры», по-своему конструирует свою систему местного самоуправления. Тем не менее сложилась совокупность исходных условий и факторов, которые необходимы для становления самоуправления. Они определяют его характер и отдельные черты, образуют в совокупности движущую силу, формируют тот своеобразный механизм, под воздействием которого происходят функционирование и развитие местного самоуправления. При этом влияние каждого из них в отдельности теряет свою однозначность, перестает быть линейным

Исходные предпосылки и факторы, необходимые для становления реального самоуправления, можно, на наш взгляд, сгруппировать в восемь основных групп.

Для целостного, всестороннего и объективного познания территориального самоуправления следует учитыватьисторический фактор. Это позволяет, во-первых, рассматривать самоуправление как единый процесс его возникновения, формирования, становления и развития, далекий от монотонности и прямолинейности. Во-вторых, анализ исторической эволюции дает возможность выделить в общем историческом движении самоуправления ряд качественно отличающихся этапов с весьма неодинаковыми политико-правовыми и социально-экономическими параметрами. В-третьих, несмотря на то, что общественное развитие в России характеризуется радикальными сменами парадигм (от монархии — к советскому авторитарному и тоталитарному правлению, от тоталитарного — к постсоветскому правлению) и, что принцип историзма требует оценивать развитие самоуправления на каждом этапе по законам той эпохи, а не по критериям более поздним, ретроспективный анализ содержания, функционирования системы местного самоуправления позволяет проследить некую преемственность на протяжении последних двухсот лет российской истории самоуправления. В частности, несмотря на существенное различие исторических условий проведения реформ самоуправления в России, можно выявить общие тенденции в развитии правовых форм, исполнительно-распорядительной деятельности, фискальной политики, административно-территориальном устройстве, формах хозяйствования и т.п. Это позволяет при проведении очередных реформ учитывать «исторические корни», использовать все, что представляется пригодным. В-четвертых, приемы историко-сравнительного анализа позволили в архитектонике российского самоуправления уловить и обосновать трехфазную волновую последовательность движения и развития: стагнация — реформа — контрреформа.

Экономические предпосылки предполагают формирование частной, муниципальной, областной, республиканской, федеральной и других форм собственности, становление рыночных структур и отношений, замену административно-командных методов управления экономическими. В данном случае речь идет о признании того, что каждое муниципальное образование (от крупного города до сельского населенного пункта) обязано иметь сферу самостоятельного регулирования экономических отношений, должно самостоятельно распоряжаться, владеть и пользоваться своей (муниципальный) собственностью, финансово-экономическими и природными ресурсами, а также самостоятельно принимать под свою ответственность решения. Все муниципальные образования равны в праве осуществлять соответствующую регулирующую деятельность, в том числе и в сфере предпринимательства.

Политические факторы: признание необходимости применения общепризнанных и понятных критериев, открытых (гласных) процедур, единых подходов к перераспределению функций, полномочий и компетенции между всеми ветвями власти по вертикали и горизонтали в системе нового федерализма. Отношения между местными органами власти и субъектами федерации по поводу собственности, природопользования, организации бюджетно-налогового процесса и прочим вопросам должны основываться на тех же принципах и механизмах, что и аналогичные отношения между федерацией и ее субъектами.

Правовые условия подразумевают создание юридической базы, закрепляющей права и гарантии местного самоуправления, определяющей ответственность органов представительной и исполнительной власти в законодательно принятой сфере их деятельности, устанавливающей систему норм, процедур и механизмов регулирования и регламентации территориально-экономических отношений с учетом местных интересов.

Необходимо правовое гарантирование того, что социальные, экологические, национально-этнические, культурные и иные ценности территориальной общности не будут разрушаться в ходе деятельности хозяйствующих субъектов.

Как отдельный гражданин, так и властные структуры (даже в лице государства) должны быть равными в свободе выбора и возможности принимать самостоятельные решения, руководствуясь своими интересами в пределах одинаково понимаемых и обязательных для всех законов и правил.

Организационные возможности: ориентация на широкое привлечение граждан к управлению через органы общественного самоуправления (объединения, ассоциации, союзы, партии, клубы, фонды и т.п.), а также разнообразные институты непосредственной демократии (собрания, сходы, местный референдум и др.).

Социально-экономические условия: представление о любом муниципальном образовании как о территориальной общности, обладающей свойствами относительной завершенности, целостности какого-либо воспроизводственного процесса, характеризующейся высоким уровнем взаимосогласованности позиций, едиными интересами населения, социальных групп в различных областях жизни, способностью адаптации жителей к меняющимся условиям среды обитания.

Пространственно-географический фактор в эволюции российского местного самоуправления играет особую роль. Именно он де-. терминировал неравномерность осуществления во времени экономических, социальных, политических и иных процессов в разных частях страны. Наиболее отчетливо пространственно-географический фактор проявился в динамике распространения местного самоуправления в европейской и азиатской частях России.

Идеологические предпосылки, заключающиеся в овладении идеями самоуправления как управленцами всех уровней, депутатами, должностными лицами, так и самим населением, которое отказывается от пассивного ожидания решений и санкций вышестоящих инстанций и сознательно активно подключается к управлению местными делами, к решению проблем жизнедеятельности города, поселка, села, района.

Реформы, которые в очередной раз осуществляются сверху, «буксуют» не только и не столько потому, что они отвергаются противниками их, а во многом потому, что отсутствует четкая формулировка идеи реформ. Необходима рациональная идеология реформ, близкая людям, соответствующая образу жизни, культуре, образованию и обычаям народа, материальной и технической базе страны. В развитии местного самоуправления важную роль играет человеческий фактор, ибо самоуправление как органическая часть общественных соотношений тесно связана с менталитетом и опытом людей (религиозным, культурным, социальным, семейным и т.п.), которые отражаются и во властных структурах.

Ядро российского общества — русский народ, индоевропейский по языку, по моральным и интеллектуальным качествам, психологическим особенностям, во многих отношениях по религии, своему биоантропологическому облику. Однако, оказавшись на периферии европейской цивилизации, являясь ее составной частью, российское государство одновременно расположилось на стыке многих социокультурных, религиозных, исторических и экологических зон, что не могло не сказаться на характере государственного устройства. Цивилизационная неопределенность (не Запад и не Восток), синдром «догоняющей страны» предопределили необходимость восприятия образцов, достижений и опыта ближних и не очень ближних соседей в области местного управления. Это и копирование Петром I передового по тому времени шведского опыта городского управления, и заимствование Екатериной II и Александром II элементов прусской системы организации местного самоуправления, и использование реформаторами концаXX в. западноевропейских управленческих новаций и американских образцов городского самоуправления. Но используемые зарубежные идеи в области местного самоуправления были адаптированы к условиям российской действительности, прогрессировали одновременно с остальными элементами общества, что позволило сформировать в России оригинальную систему земского и городского самоуправления. Несмотря на достаточно жесткий контроль со стороны государственной администрации, стремившейся всячески ограничить их компетенцию, земства и городские думы решали практические задачи местного самоуправления.

Коллективистские начала в менталитете россиян — благодатная основа для возрождения и развития самоуправления. Российский коллективизм — это особый исторический феномен. Он основан на духовном наследии православия, отстаивающего равенство всех людей перед Богом и по своей природе является терпимым по отношению к другим культурам и религиям. Коллективизм в России всегда связывается с образом общественной совестливости, социальной справедливости, сострадания, которые своими корнями уходят в духовный опыт российского народа, его культуру и религию. Конечно, речь идет не о том «коллективизме», который в СССР был канонизирован и стал официальной государственной доктриной.

К сказанному следует добавить и то, что в российском обществе исстари заметную роль играли меньшинства — этнические, конфессиональные, этносоциальные и иные. Именно в границах самоорганизующихся территориальных сообществ эти меньшинства находили гарантии своего существования.

Таким образом, все вышерассмотренные факторы и условия только в совокупности могут образовать ту полноценную жизненнуюсреду, в которой происходит процесс становления и развития самоуправления. Но мы еще не можем достаточно четко, определенно представить будущую систему самоуправления, ибо она предполагает, как видим, коренные преобразования во всех сферах жизни российского общества и требует времени, желания, энергии и труда руководителей всех рангов, населения всей страны и каждого ее гражданина.