ОСНОВНЫЕ ТИПЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Местное самоуправление играет решающую роль в традиционных системах свободной демократии на Западе. Основные начала современной организации местного самоуправления в Великобритании, Франции, Германии и некоторых других европейских государствах, а также в США складывались главным образом в результате муниципальных реформ XIX в. Однако их фундамент закладывается еще в средние века. Становление и эволюция местного самоуправления являлись продуктом борьбы за власть и влияние в обществе, борьбы идеологий. Теоретические основы учения о местном самоуправлении были заложены в трудах таких выдающихся ученых XIX в., как Алексис де Токвиль, Лоренц Штейн, Рудольф Гнейст. Во всем мире рано или поздно приходили к идее самоуправления. Качество и структура муниципального самоуправления играют решающую роль в повседневной жизни горожан, так как ²/3 населения западных государств живут в городах.

В практике западных стран принято различать три основных типа местного самоуправления:англосаксонский (США, Великобритания, Канада, Австралия, Новая Зеландия и др.) ифранцузский или континентальный (Франция, Италия, Бельгия, Испания, ряд стран Латинской Америки, Ближнего Востока),смешанный(ФРГ, Япония).

1. Англосаксонский тип характеризуется глубокой автономией местных органов и отсутствием выраженного прямого подчинения их вышестоящим органам, центру. Здесь каждый выборный орган самостоятелен в пределах своих компетенции. Кроме того, для англосаксонской модели характерно отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, которые бы опекали представительные органы, избираемые населением административно-территориальных единиц. Понятие «местное самоуправление» (local government), принятое в законодательстве для обозначения организации и деятельности муниципальных учреждений, прямо указывает на один из критериев их отграничения от других государственных органов, именно, на их локальный характер в противоположность центральной власти или региональной администрации. Наряду с представленными органами, в странах с данной системой самоуправления (в первую очередь в США) непосредственно населением могут избираться некоторые должностные лица. Значительными полномочиями зачастую наделяются комиссии (комитеты) местных представительных органов, играющие существенную роль в подготовке и принятии отдельных решений. Контроль за деятельностью местных органов в англосаксонских странах осуществляется косвенным путем: через центральные министерства, а также через суд.

2. Французский (или континентальный) тип самоуправления отличается прежде всего развитой системой административного контроля центральной власти над местными органами. Данный тип напоминает иерархическую пирамиду, в которой происходит передача различных директив и информации сверху вниз — от центра на территории и где на центральные власти активно работает система агентских организаций на местах. В распоряжении опекающей центральной власти находится широкая гамма процедур, средств и методов (аннулирование, одобрение, временная приостановка, замещение, отзыв, отставка, роспуск и др.), имеющая единственную цель — подчинение себе деятельности местных сообществ.

В Италии подобная иерархическая соподчиненность выражается, в частности, в предусмотренном в Конституции праве областей осуществлять контроль за законностью актов провинций, коммун и иных местных образований.

В рамках французской модели самоуправления представительные органы могут создаваться только в административно территориальных единицах, признанных законодательством в качестве территориальных коллективов. В других подразделениях власти представительные органы вообще отсутствуют (например, в округах, в кантонах). Наряду с выборными органами самоуправления действуют назначенные чиновники (префекты, комиссары), контролирующие муниципалитеты.

Реформой управления 80-х годов во Франции были существенно усилены управленческие полномочия на региональном уровне и несколько расширены полномочия местных территориальных коллективов, обеспечивалась большая самостоятельность их в решении собственных дел, снижена степень соподчиненности между различными уровнями местных органов. В соответствии с Законами от 7 января и 27 июля 1983 г. ни один территориальный коллектив не может осуществлять опеку над другим, за исключением строго ограниченного круга дел: регион над департаментом и коммунами в социальных вопросах, в здравоохранении, образовании, транспорте и т.п. Кроме того, был несколько смягчен административный контроль центра над местными правоохранительными органами.

3. Местное самоуправление в ряде стран (ФРГ, Австрия, Япония) сходно как и с англосаксонской так и с французской моделями, что позволяет говорить о«смешанных» формах управления на местах. В ФРГ территориальные органы местного самоуправления являются децентрализованными частями единого государства. Государственный надзор за ними должен (абз. 3 ст. 20 Основного закона) обеспечивать соответствие местного самоуправления Конституции и законам как федеральным, так и. земельным. Иначе говоря, государство делегирует часть своих полномочий органам самоуправления. Федерация в целом и отдельные земли в результате являются не единственными субъектами государственного управления: общины и районы выполняют возложенные на них функции либо как институты самоуправления, либо от имени государств, по распоряжению государственного органа в рамках делегированных им полномочий. Специфические варианты «смешанной» модели местного самоуправления представляют собой сегодня муниципальные системы в странах Центральной, Восточной Европы и СНГ.

Иначе обстоят делав развивающихся странах, где заимствованная у развитых демократий англосаксонская или французская модель самоуправления выступает лишь в качестве внешней оболочки авторитарной по своей сути политической системы. Во многих странах представительные органы вообще могут отсутствовать, администраторами в этих случаях являются чиновники, назначенные центральным правительством.

Принципиальное отличие от трех основных вышеуказанных моделей имеетсоветская модель, которая была характерна для Советского Союза и других стран «мировой системы социализма», а также для некоторых развивающихся государств, ориентировавшихся на социалистическую перспективу. Сейчас в той или иной форме она продолжает сохраняться лишь в немногих странах, все еще считающих себя социалистическими, таких как КНР, КНДР и Куба.

Несмотря на то, что между рассмотренными выше тремя типами местного самоуправления имеются существенные различия, которые определяются историческими, географическими и национальными особенностями той или иной страны, а также политическим режимом, состоянием правовой системы, они имеют общие черты. Функционирование различных моделей местного самоуправления строится на многих сходных принципах, свойственных современному демократическому государству. Рассмотрим некоторые из них.

1. Ученые зарубежных стран при анализе места и роли местных органов власти в политической системе страны главный упор делают на то, чтоони являются составной частью механизма государства.

Принятый в законодательстве этих стран термин «местное самоуправление» для обозначения организации и деятельности местных органов обычно указывает лишь на один из критериев их отграничения от всех других государственных органов — на их локальный характер. Современные зарубежные ученые, как правило, трактуют местное самоуправление как относительно децентрализованную форму государственного управления на местах. Так, по мнению датских ученых, органы местного самоуправления не становятся нерегулируемым «государством в государстве», но являются местными политическими единицами с относительно большой независимостью, которая вписывается в общую систему государства. Финские ученые, подчеркивая связь местного самоуправления с государственной организацией, вместе с тем отмечают, что в правовой теории нет общего мнения о том, как надо понимать положение муниципального самоуправления в государстве. Одни утверждают, что коммуны не обладают суверенным правом на управление своей территорией как государство. Другие считают, что коммуна и государство равноправны и существование их не зависит друг от друга. Двойственный характер местного самоуправления (самостоятельность в чисто местных делах и осуществление отдельных государственных функций на местном уровне) нашел свое отражение в теории дуализма муниципального управления. В основе теории социального обслуживания упор делается на осуществление органами местного самоуправления одной из основных своих функций: представление и защита интересов жителей самоуправляющейся территории, предложение и обеспечение их потребностей, нужд и пожеланий. Тем самым местная власть — это структура, цель которой — оказаниеспециальной услуги населению, а не командование, принуждение, насилие.

2. Правовые и политические полномочия муниципальных органов, как правило, исходят из более высоких уровней управления.Например, в США в соответствии с западными традициями демократии правовые и политические права и обязанности органов самоуправления реализуются в условиях, предусмотренных Конституцией и законами штатов. Государство устанавливает единые «правила игры» для местных администраций, регулирует основные принципы формирования и деятельности местных органов, возлагая правовое регулирование местного управления в основном на субъектов федерации. Зависимость и производность местных органов от штатов-субъектов федерации была сформирована еще в 1868 г. Положения о деятельности местных органов содержатся в конституциях всех субъектов федерации. На практике местные органы самоуправления обладают широкой автономией в решении вопросов местного значения. Принцип гомруль (home rule) подразумевает право муниципальных органов решать самим местные задачи независимо от вмешательства штата и вносить самим поправки в свои хартии самоуправления, имеющиеся у большинства муниципалитетов. Вместе с тем принятие муниципальными органами хартии связано с соответствующим актом легислатуры штата и происходит на основе конституции штата.

Совершенно противоположным примером является Мексика, где в отличие от США, ФРГ и ряда других федеративных государств местное самоуправление не отдается на откуп субъектам федерации, а подробно регламентируется национальной конституцией.

Конституционное регулирование местного самоуправления в унитарных государствах по объему тоже не одинаково. Если, например, Конституция Франции 1958 г. в данном отношении более чем лаконична (в ст. 72 говорится, что «территориальными коллективами Республики являются коммуны, департаменты, заморские территории...»), то в Конституции Испании 1978 г. имеется целый раздел о территориальной организации государства, в том числе о местном самоуправлении.

В Основном законе ФРГ 1949 г. было закреплено и гарантировано право на самоуправление: «Общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества. Союзы общин также пользуются правом самоуправления в рамках своей законной компетенции и на основе законов» (ст. 28 абз. 2).

Конституционные положения о местном самоуправлении конкретизируются и детализируются в текущем законодательстве. В частности, в различных землях ФРГ в соответствии с законодательной компетенцией федеральных земель по правовым вопросам местного самоуправления действуют и различные уложения о самоуправляющихся территориальных общностях. В частности, в ст. 73 Конституции земли Баден - Вюртемберг содержится положение, что земли заботятся о возможности выполнения общинами и объединениями своих задач, а также фиксируется их право взимать собственные налоги и сборы в соответствии с законом.

Характерно, что крупные города имеют большую автономию и, соответственно, несут большую ответственность по сравнению с большими городами и поселками с правом самоуправления. Большинство крупных городов на Западе имеют свои уставы самоуправления или подобные специальные своды законов.

3. Местное самоуправление относится к числу традиционных институтов западной демократии и выступает наряду с парламентом представительным органом государства.Основой системы местного самоуправления являются местные представительные органы, имеющие определенный правовой статус, что позволяет им осуществлять функцию представительства населения в рамках соответствующих административно-территориальных единиц, иформирующиеся населением в результате свободных, прямых и состязательных выборов. Например, Основной закон ФРГ устанавливает, что в «федеральных землях, районах, общинах народ должен иметь представительство обеспечиваемое в результате всеобщих, прямых, свободных, равных выборов при тайном голосовании. В общинах собрание общин может заменять выборный орган» (п. 1 ст. 28).

В Конституции Франции записано, что территориальные коллективы «свободно управляются выборными советами при соблюдении условий, предусмотренных законом» (ст. 72).

В Конституции Венгрии зафиксировано: «Местные общества избирателей в селах, городах и округах имеют право свободно управлять местными делами. Местное самоуправление является независимым и демократическим управлением местными делами, касающимися общины избирателей» (ст. 42).

В Европейской Хартии о местном самоуправлении утверждается, что право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею «осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами» (ст. 3).

4. Все реформы в области местного самоуправления, проводимые в последние десятилетия в странах Запада, направленына укрепление демократии, социально-правового государства, на активный поиск оптимального сочетания форм централизованного управления и местного самоуправления, рационального распределения полномочий между представительными и исполнительными органами власти. Об этом говорят известные западные ученые Д. Осборн и Т. Гэблер в своей книге «Реформирование правительства. Как дух предпринимательства трансформирует общественный сектор» (Лондон, 1994). Из 10 сформулированных ими принципов реформы общественного управления можно выделить три: существенное ослабление централизованного контроля и делегирование управленческой ответственности; децентрализация решений о предоставлении услуг; наделение нижестоящих уровней власти и управления полномочиями предоставлять услуги самим себе.

Осуществление концепции «обслуживания» (определение и сравнение общих черт органов местного самоуправления и хозяйственных организаций, в частности предприятий сферы обслуживания) привело в ряде стран Западной Европы, в США к серьезным преобразованиям в системе местных органов, к устранению негибких иерархических структур, к передаче ответственности отдельным коммунальным управлениям и ведомствам (в том числе и в финансовых вопросах). Ответственность за достижение социально-экономических целей переносится на возможно более низкий уровень управленческой иерархии, т.е. туда, где происходит непосредственный контакт власти с гражданином.

Бурные перемены, происходящие в странах Центральной и Восточной Европы и в странах, входивших в Советский Союз, также связаны с поиском альтернатив централизованным командным структурам, которые там господствовали. Прежде всего упразднен политический характер органов местной власти и учреждены новые демократические формы управления. Вместе с тем переходный период здесь еще не завершен и продолжаются трудные попытки перехода на общинные формы самоуправления с учетом мирового опыта и национальных особенностей.