Земская и городская реформа XIX века

 

Великие реформы шестидесятых годов XIX в., начатые Александром II, и затронувшие абсолютно все сферы российской жизни были в значительной степени взращены и подготовлены реформами ЕкатериныII. Непосредственный толчок этому дали не только брожение в среде крепостных крестьян, но и бесславная Крымская (Восточная) война 1853—1856 гг., взбудоражившая все российское общество. Это был период гигантского общественно-политического разлома, когда страна делала решающий поворот от феодализма к капитализму. Не случайно вслед за русской дореволюционной историографией современные зарубежные историки называют 1860—1870-е годы «эпохой великих реформ».

Российская «природа вещей» предлагала, в первую очередь, ограничение самодержавия и отмену крепостного права, проведенные опять же сверху. Знаменитая формула, произнесенная императором Александром II в 1856 г., «освободить сверху, пока не освободились снизу», ясно осознавалась в это время. Шаг в сторону буржуазной монархии неизбежно должен был повлечь за собой реорганизацию старой административной системы, ее децентрализацию. Верхи все более убеждались в необходимости передачи части государственных функций местным органам власти.

Введению институтов системы местного самоуправления предшествовали годы интенсивного изучения, тщательного анализа и обобщения не только российского опыта самоуправления, но и главным образом зарубежного.

Пониманию местного самоуправления как объективно существующего целостного образования способствовало принятие целой совокупности законодательно-нормативных актов.

Формирование системы местного самоуправления в этот период означало не просто процесс последовательного количественного роста числа территориальных самоуправляющихся единиц. В первую очередь это был процесс их постепенного качественного развития со многими сторонами и явлениями, в ходе которого возникали принципиально новые функции в самоуправлении, осуществлялись многообразные взаимодействия с другими ветвями власти, с населением.

Именно в это время в русской юридической науке были заложены правовые основы местного самоуправления, разработаны многие теоретические положения.

В 60-х годах в русской юридической науке широкое распространение получила «общественная» теория самоуправления (А. И. Васильчиков, В.Н. Лешков, Б.Н. Чичерин и др.). Истоки этой теории кроются не только в славянофильских идеях об особом курсе развития русского государства, но и в представлениях о «естественных» правах общины, которые активно пропагандировались западноевропейскими (особенно немецкими) учеными. По мнению представителей общественной теории самоуправления,местное сообщество должно самостоятельно ведать своими собственными хозяйственными и общественными делами. А. И. Васильчиков — самый яркий представитель данной концепции самоуправления — утверждал чтосамоуправлением называется такой порядок внутреннего управления, при коем местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями — земскими обывателями. От государства, правительственных органов общественная теория требовала одного: чтобы они не вмешивались в дела самоуправления и не стесняли последнего. В свою очередь самоуправление не должно вторгаться в сферу государственных дел.

Успех и плодотворность органов местного самоуправления зависят прежде всего от умения сообразовываться с конкретными условиями каждой местности, с требованием времени, с имеющимися материальными и личными силами. Для представителя местного сообщества местные условия, местные интересы стоят на первом плане.

Сторонники общественно-хозяйственной концепции самоуправления утверждали, что «заведование» земскими делами уездов и губерний должно быть вверено населению уезда и губернии, так же, как частное хозяйство предоставляется распоряжению частного лица, хозяйство общественное — распоряжению самого общества. В этом отношении теоретические начала и положения права согласуются с историческим опытом и хозяйственными практическими соображениями: никто не может усерднее и заботливее вести хозяйственные дела, как тот, кому оно принадлежит; никто не чувствует так последствия дурных распоряжений и не несет за них такой материальной ответственности, как сам хозяин дела.

Представители общественной теории видели сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами.

Таким образом, самоуправление и государство представлялись не зависящими друг от друга общественными структурами, с разными интересами, целями и задачами.

Еще современники обращали внимание на одно слабое место общественно-хозяйственной теории самоуправления. Многие сторонники этой теории не делали особых различий между территориальным (местным) управлением и самоуправлением (представленными губерниями, уездами, городами) и корпоративными общественными объединениями (союзами и обществами, начиная с конфессий и кончая, например, обществами конькобежцев). Государство не вмешивается в деятельность последних, не требует образования или прекращения их функционирования. Образование профессиональных союзов и обществ — это право, а не обязанность граждан. Напротив, ни земские, ни городские органы власти не могут прекратить деятельность по своему усмотрению.

Но если либералы и сторонники данной теории говорили об общественном значении самоуправления, имея в виду избавление его от тени государственной власти, то правящая бюрократия, взявшая на вооружение исходные моменты этой теории при разработке земской реформы, придавала им совсем иную смысловую нагрузку. Официальные круги, провозглашая общественную значимость самоуправления, предполагали поставить его ниже правительственных органов и тем самым оставить за администрацией последнее слово в решении дел губернии и уезда.

Вокруг Александра II постепенно объединились приверженцы глубокого многоэтапного реформирования российского общества по европейскому образцу. Основной движущей силой реформ явились либеральная интеллигенция и «просвещенная» бюрократия, которые начали складываться еще в николаевское время.

Именно тогда, когда вводились земские учреждения в губерниях и уездах, решался важнейший вопрос: быть ли Всероссийскому земству? Случись такое, явился бы на свет российский парламент, пусть слабый, в значительной степени совещательный, и самодержавие было бы хоть немного ограничено законодательным органом. Однако только формирование земств, уездных и губернских, аналогичных им городских дум, а также реформирование сельского устройства — вот максимум того, на что смогло в 60-х годах пойти самодержавие.

Следует особо выделить то, что стараниями наиболее активной части общества земская идея сразу же поднялась выше чисто западноевропейской муниципальной, ибо в ней воплотились представления о гражданской активности, общественном служении и просветительстве.

Реформы проводились относительно медленно. На них лежала печать той борьбы, которая велась в верхах вокруг земской идеи самоуправления между различными слоями российского общества. Кроме того, необходимо было учитывать степень готовности отдельных территорий воспринять нововведения.

Крестьянская реформа 1861 г. предусматривала, во-первых, правила устройства сельского общества, во-вторых, порядок наделения крестьян землей в постоянное пользованиеи, в-третьих, правила выкупа земли, отданной в постоянное пользование. Положение от 19 февраля 1861 г. имело целью также организацию крестьянского самоуправления в селе и волости[9].

Сельское общество — это поселение, принадлежавшее одному владельцу, или часть большого поселка, принадлежавшего нескольким владельцам. Сельское общество представляло собой хозяйственно-административное образование. Оно управлялось сельским сходом, состоящим из крестьян-домохозяев, и старосты. Сход выбирал сельских должностных лиц, в том числе и волостного старосту, решал дела об общинном пользовании землей, вопросы общественных нужд, благоустройства, призрения, обучения грамоте членов сельского общества; сход осуществлял раскладку казенных податей, земских и мирских денежных сборов и натуральных повинностей, рекрутские наборы и т.п. В задачи волостного старосты' входило исполнение этих решений. Кроме того, старосты ведали на территории села дознанием, вопросами охраны порядка, могли своей властью подвергнуть аресту до 2 дней или штрафу до 1 рубля.

Сельские общества, соседние друг к другу, соединялись вволость. По мысли составителей Положения 19 февраля 1861 г., волости должны были стать самоуправляющимися территориями — «в каждой волости заведование общественными делами предоставлено миру». Волостное управление состояло из волостного схода (один выборный от 10 дворов), волостного правления во главе с волостным старшиной и волостного крестьянского суда. Волостной сход решал применительно к волости тот же круг вопросов, что и сельский сход в сельском обществе. Кроме того, он утверждал расходы на содержание волостного правления. В коллегиальный состав волостного правления (исполнительного органа) входили волостной старшина, все сельские старосты, писарь и сборщик податей. Все должности были выборными на три года. Волостной старшина, как и староста, был наделен административно-полицейскими полномочиями. Волостной сход избирал членов волостного суда, в компетенцию которого входили гражданские и малозначительные уголовные дела крестьян. Однако волость так и не стала первичной территориальной единицей местного самоуправления, хотя и в правительственных кругах, и в печати ставился вопрос о необходимости организации всесословной волости.

Своеобразную территориально-управленческую ячейку представлял собойприход, который формировался для удовлетворения духовно-нравственных потребностей сельчан. Расстояние поселенийот приходских церквей, за редким исключением, определялось в таких размерах, чтобы жители могли посетить их без особых затруднений. В приходах осуществлялись важнейшие акты гражданского состояния — метрические записи о рождении, браке и смерти прихожан. Приход составлял самое естественное средоточение для дел призрения и благотворительности (опека сирот, малолетних, неимущих и малосостоятельных). В приходе размещалась начальная церковно-приходская школа.

Положение о губернских и уездных земских учреждениях было утверждено Императором 1 января 1864 г.[10].В этом документе можно выделить три основных принципа.

1. Земское представительство быловпервые построено на всесословном начале, сфера деятельности земства была ограничена хозяйственными вопросами, и земские учреждения в кругу вверенных им дел действовали самостоятельно. Другими словами, земские учреждения впервые в России официально не включались в систему государственных органов и были независимы от государственной администрации в пределах, установленных законами.

2. Губерния и уездстали административно-территориальными единицами, не соподчиненными, а равноправными в мере самостоятельности по заведованию делами, предоставленными губернским учреждением, с одной стороны, и уездным — с другой. Это было самой существенной особенностью новой российской системы местного самоуправления.

3. Впервые в стране создавалосьсамоуправление граждан: система земского представительства основывалась на всесословности, а не на корпоративности. В данном законодательном акте получили закрепление начала выборности всех гласных, зависимости избирательного права от имущественного ценза, формального равенства и сменяемости гласных.

В систему земских учреждений входили: избирательные съезды, задача которых — раз в три года определять состав корпуса уездных гласных; губернские и уездные земские собрания — распорядительные органы; губернские и уездные земские управы — исполнительные органы.

Земские собрания созывались обычно один раз в год, осенью, причем уездные сессии длились 10 дней, а губернские — 20. На сессиях определялись ведущие направления хозяйственной деятельности, рассматривались и утверждались сметы, раскладки повинностей, разбирались жалобы на членов управы и т.п. На первом заседании земского собрания нового состава избирался личный состав земских управ. Уездные собрания посылали установленное законом количество гласных в губернские. Число губернских гласных не превышало 50 человек, уездные земские собрания были меньшей численности. Работа земских гласных в качестве членов собраний не оплачивалась, ибо их служба относилась к общественным обязанностям. Запрещалось также вознаграждение за работу в специальных комиссиях при управах, хотя наемные служащие комиссий получали соответствующую плату.

Губернские и уездные управы как исполнительные органы земств в период между сессиями собраний управляли имуществом земства и «вообще хозяйством губернии или уезда». В своей деятельности они руководствовались решениями земских собраний, их постановлениями и инструкциями, не выходящими за пределы компетенции земств. Законодательство содержало перечень обязанностей управ и предусматривало их ежегодный отчет перед собранием.

Провозглашение самостоятельности земских учреждений носило во многом декларативный характер. Земские собрания и управы не располагали реальной властью, которая позволяла бы им строго следить за исполнением в губернии и уезде принятых постановлений. При неисполнении кем-либо возложенных на него обязанностей земства могли требовать применения принудительных мер от местной полиции, либо взыскивать с виновных через суд.

Положение о земских учреждениях содержало нормы, которые позволяли центральному и местному государственному аппарату направлять деятельность земских учреждений. В частности, губернатор и министр внутренних дел утверждали в должности соответственно председателей уездных и губернских земских управ. Министерство внутренних дел устанавливало и правила о производстве дел в земских собраниях. Ряд постановлений земских собраний не мог быть приведен в действие без утверждения сверху (например, постановлений о приведении в действие земских смет и раскладок, об отстранении от должности членов земских управ и т.д.).

К функциям земских учреждении относилосьобщее заведование местными хозяйственными делами: забота о народном продовольствии и ветеринарии; медицинская помощь населению; содействие развитию начального народного образования и общественного призрения; строительство и благоустройство дорог; открытие ярмарок; содействие промыслам, торговле, промышленным предприятиям; раскладка государственных сборов; содержание земской полиции и пожарной части; развитие взаимного земского страхования и т.п. В итоге земства замкнули на себе тот круг специфических социально-экономических функций, обеспечивали те сферы общественной жизни, которые оказались непосильными для государственных бюрократических структур.

Деятельность управы осуществлялась небольшим числом выборных служащих (3—6 человек). Основную же работу, связанную с управлением и развитием земского хозяйства, вели наемные земские служащие — специалисты, которые были заняты непосредственно в земских учреждениях (управа, комиссии, статистики и т.п.) и в заведениях, которые были отданы на содержание земства: учителя, медики, агрономы, ветеринары, землемеры и т.п.

Доходы земских учреждений состояли из губернского земского сбора — местного государственного налога (прежде поступавшего в распоряжение губернской администрации), который дополняли целевые дотации государства, прибыль от торгово-промышленной деятельности земств, специальные сборы с имущества местных жителей, подлежащего прямому налогообложению, и др. В 1865 г. земские расходы составили 5647; 1871 г. — 20 047; 1875 г. — 27 787; 1880 г. - 35074 тыс. руб.

Несмотря на скудный бюджет, наиболее передовые земства умудрялись выкраивать средства на развитие школ, больниц, агрономии, статистики и т.п. Земства способствовали развитию местных кустарных промыслов, поддерживали кооперацию, создали сеть кредитных товариществ для крестьян. Весьма положительные результаты давала и земская статистика, возникшая и развивающаяся в силу практической необходимости, в частности для потребностей земских учреждений в описании и оценке недвижимого имущества и определении величины земского сбора.

Осуществление земской реформы затянулось на целый десяток лет. В 1865 г. земства были открыты только в 19 губерниях Европейской России из 33 первоначально намеченных, в 1866 г. — еще в 9, и только к 1876 г. земства работали в 34 губерниях.

Не были созданы земства в Сибири, в приграничных и отдаленных губерниях, где всеми вопросами по-прежнему ведали губернаторы. Нужно отметить при этом, что указ от 1 января 1864 г. полностью так и не был осуществлен (в 1913 г. были созданы земства в Астраханской, Оренбургской и Ставропольской губерниях, но уже актами думского законодательства — законом от 9 июня 1912 г.).

Открытым остался вопрос о «мелкой земской единице» — фундаменте земства (кстати, как и об общероссийском земстве — представительном органе, который венчал бы собою всю земскую систему). Ведь система земств охватывала лишь среднее звено административно-территориального устройства страны (губернии и уезды). Отсутствие земских учреждений в волости лишало успеха многие экономические мероприятия земства.

Земская реформа привлекла к местному управлению довольно большое число людей — гласными стали 14 тыс. человек. В среднем по стране дворяне и чиновники составляли свыше 40% земских гласных, а крестьяне около 39%. По своим взглядам и настроениям эта масса не была однородной. В обстановке общественного подъема 60-х годов в земства устремились те, кто готов был «служить», люди, сознательно посвятившие себя народу. С другой стороны, в земствах пытались найти «приют» и те, кому не нашлось места у «казенного пирога». Именно они формировали в новых органах самоуправления традиции казнокрадства и мздоимства.

Значительная часть земских гласных (прежде всего представители либерального дворянства) видели в создании земств первый шаг на пути к конституции, переустройству всего государственного организма России на началах выборности. Отсюда — идея привлечения местных представителей к решению общегосударственных вопросов, введения в России парламентского строя. Один из наиболее ярких либеральных деятелей того времени К.Д. Кавелин писал: «От успеха земских учреждений зависит вся наша будущность, и от того, как они пойдут, будет зависеть, готовы ли мы к конституции». Постепенно земское движение стало выступать за предоставление земствам не только хозяйственных, но и политических прав, т.е. наметился переход от собственно земской системы к либерально-демократической. До образования основных оппозиционных партий земское движение с конца 60-х годов вообще выступало как средоточие либеральной оппозиции в России.

Невозможность резкого обособления земского и государственного управления очень скоро обнаружилась. Все местное управление оказалось пронизанным дуализмом, основанным на противопоставлении правительственного и земского начал, в связи с чем появилась необходимость возложения на земства отдельных функций государственной власти. На всем протяжении существования земств вектор политики самодержавия был направлен на регламентацию и ограничение возможностей земских учреждений. Первый успех земской реформы заставил правительство всерьез заняться и вопросами общественного самоуправления городов.

Подготовка городской реформы началась в 1862 г. по инициативе Министерства внутренних дел. Для выработки предложений на местах было образовано 509 комиссий, на основе которых в Министерстве внутренних дел в 186.4 г. был составлен первый вариант проекта реформы. Третий по счету проект получил силу закона 16 июня 1870 г.[11].

Городская реформа 1870 г. для своего времени имела прогрессивное значение, ибо она (совместно с земской реформой) породила в стране принципиально новый тип общественных учреждений, незнакомый прежнему городскому управлению, основанный на началах всесловности, имущественного ценза, разделения распорядительной и исполнительной властей самоуправления. Она также преследовала цель создать условия для подъема городского хозяйства и привлечь в органы самоуправления предпринимателей.

Городовое положение 1870 г. было первым законодательным актом, в которомотчетливо говорилось о самостоятельном действии общественных городских управлений, хотя термин «самоуправление» еще не употреблялся. Статья 5 гласила: «Городское общественное управление в пределах предоставленной ему власти действует самостоятельно». Разработчики Городового положения (как и земского) находились под значительным влиянием общественно-хозяйственной теории самоуправления, трактуя городские учреждения как общественные по своей сути (отличные от государственных орга- -нов). Однако и земские учреждения, и органы городского самоуправления обладали полномочиями публичной власти, решения которых в пределах их компетенции были общеобязательными.

Право голоса независимо от сословия получили горожане, состоявшие в русском подданстве, достигшие 25-летнего возраста, в пределах города владевшие недвижимой собственностью, облагаемой налогом в пользу города, либо содержавшие торгово-промышленные заведения по купеческому свидетельству, а также лица, прожившие в городе не менее двух лет и уплатившие в его пользу установленные торгово-промышленные сборы и налоги.

Серьезным недостатком Городового положения 1870 г. явилось заимствование прусской трехразрядной избирательной системы. По закону все лица, имеющие право участия в выборах, вносились в списки в том порядке, в каком они следовали по сумме причитающихся с каждого из них сборов в доход города. Затем производилось деление на три разряда. К первому причислялись те граждане из показанных в начале списка, которые уплачивали вместе треть общей суммы сборов со всех избирателей; ко второму — следующие за ними по списку, уплатившие также треть сборов; к третьему— все остальные. Первый разряд насчитывал лишь десятки (даже единицы) избирателей, принадлежавших к наиболее крупным владельцам недвижимости в черте города; второй разряд представляли сотни содержателей торговых и промышленных заведений, обладателей купеческих и промысловых свидетельств и приказчики первого разряда; к третьему разряду относилась основная масса городского населения. Но несмотря на это, каждый из трех разрядов посылал в городскую думу одинаковое количество представителей (гласных).

Фактически лишенными избирательного права оказались наемные рабочие, в подавляющем большинстве не имевшие недвижимости, а также широкие слои интеллигенции, люди умственного труда (инженеры, врачи, преподаватели, судьи, литераторы и др.), которые зачастую не являлись домовладельцами и снимали квартиры. В целом в самоуправлении преобладали купечество, мещане и городская буржуазия.

Внутренняя организация городского управления была достаточно рациональной. Распорядительным органом общественного управления в городе оставаласьгородская дума. Число гласных (депутатов) в думах разных городов колебалось от 30 до 74; в Москве полагалось 180 гласных, в Петербурге — 250. Городская дума состояла из председателя, гласных, а также председателя уездной земской управы и представителя духовного ведомства. Городские думы в отличие от земских собраний имели право собираться в течение; всего года по мере накопления дел. Численность заседаний не ограничивалась. Дума назначала содержание выборным должностным лицам городского общественного самоуправления, устанавливала размер городских сборов и налогов (конечно, в установленных законом пределах), принимала правила заведования городским имуществом, утверждала обязательные постановления городского общественного управления, принимала решения о ходатайстве перед высшим правительством и т.п.

Исполнительным органом городского управления сталагородская управа (ранее исполнительными органами были шестигласная и распорядительная думы). Распределение функций и порядок действия управы и подчиненных ей органов устанавливались инструкцией, издаваемой думой. Все члены управы избирались думой. Думой же члены управы могли быть отстранены от должности и Даже переданы суду.

Председатель городской думы был одновременно и городским головой, возглавлявшим городскую управу. Известный российский ученый К.А. Пажитнов писал по этому поводу: «Такой порядок нельзя, однако, считать правильным, так как он может при известных обстоятельствах легко затруднить критику действия управы, более целесообразным поэтому является предоставление думе права выбирать из своей среды особого представителя».

Прогрессивной стороной реформы 1870 г. было предоставление городскому общественному самоуправлению сравнительно широкой самостоятельностив ведении городского хозяйства и решении местных дел. В задачи городского самоуправления входили: забота о благоустройстве города (водоснабжение, канализация, уличное освещение, транспорт, градостроительные проблемы), оказание содействия в обеспечении населения продовольствием (организация рынков, базаров), принятие мер против пожаров и других стихийных бедствий, забота об «охранении народного здравия» и призрении нуждающихся (учреждение и содержание благотворительных заведений, больниц, проведение санитарно-гигиенических мероприятий и др.), участие в развитии народного образования и культуры (открытие школ, библиотек, театров, музеев и т.п.), попечение об ограждении и развитии местной торговли и промышленности, об устройстве бирж, кредитных учреждений (ст. 2, гл. 1) и т.д.

Закон предусматривал определенные ограничения самостоятельности городских органов в вопросах бюджетного права, распорядительных функций дум, выборности. В частности, думы не имели полной свободы в формировании своих бюджетов. Городской бюджет формировался на основе налогов и сборов с недвижимости, доходов от эксплуатации городского имущества (торговых рядов, бань, городских боен и т.п.), пошлинных сборов, клеймения весов и мер, проведения аукционов, а также отчислений из государственной казны. Вместе с тем в доходной части бюджета устанавливался максимальный предел взимания разрешенных городу сборов.

По расходной части бюджета думы были связаны необходимостью первоочередного удовлетворения «обязательных расходов». К ним были отнесены: содержание городского управления, общественных зданий и памятников, улиц, площадей, мостов, расходы на содержание полиции, пожарных команд, отопление и освещение тюрем, воинский постой и другие внемуниципальные расходы (ст. 139). Лишь оставшаяся часть денежных средств могла быть использована на всякие «необязательные расходы», в том числе на образование и здравоохранение.

В 1872 г. по смете в г. Екатеринбурге было израсходовано 58,1 тыс. руб., в том числе на содержание городского общественного управления — примерно 33%, городских общественных зданий и памятников — 1,4, учебных и благотворительных заведений — 5,3, чинов городской полиции — 16,7, пожарной команды — 17, на благоустройство города — 6,5, издержки по отправлению воинского постоя, а также по отоплению и освещению тюрем — 6,6%.

Допускалась возможность административного вторжения в сферу бюджетных прав общественного управления: губернатор мог отдать распоряжение, исполнение которого оплачивалось городом («непосредственные исполнительные меры за счет города»).

Некоторые постановления городских дум (например, о займах, поручительствах или гарантиях от имени города, превышающих определенную сумму (ст. 124), постановления об утверждении планов городов или об изменениях в ранее утвержденных планах (ст. 113) и т.п.) нуждались в обязательном утверждении министром внутренних дел или губернатором. При этом копии со всех без исключения определений думы должны были безотлагательно представляться городским головой губернатору, и, если он «не усмотрит в оных нарушения законов», они вступали в силу и передавались для публикации в губернских ведомостях (ст. 68).

Лица, избранные на должность городских глав, могли приступить к исполнению своих обязанностей лишь после их утверждения: в столичных городах — царем, в губернских — министром внутренних дел, в уездных — губернаторами.

Для рассмотрения возникающих между думой и губернатором разногласий об оценке «законности» тех или иных думских решений в каждой губернии учреждался особый коллегиальный орган (тоже дань прусской системе) — губернское по городским делам присутствие под председательством губернатора (параллельно были образованы еще два присутствия: по крестьянским и земским делам). В состав губернского по городским делам присутствия входили: губернатор, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, а также председатель мирового съезда, председатель губернской земской управы и городской голова губернского города (ст. 11). Как видим, в этом органе преобладали представители администрации, которые всегда могли обеспечить большинство голосов в поддержку предложений губернатора. Правда, решения присутствия могли быть обжалованы в Сенате (по первому Департаменту) (ст. 153). Однако городские думы обязаны были приводить постановления губернского присутствия в исполнение незамедлительно, не дожидаясь решения Сената по своей жалобе.

Таким образом, в России на местах сформировались две системы управления: а) государственное управление; б) земское и городское самоуправление.

Проведение городской реформы не сняло с повестки дня вопроса об отношении правительства, царя к органам местного самоуправления, причем в самих правящих кругах не было единодушия в оценке их роли, совместимости самоуправления с самодержавным строем. Политика правительства по отношению к городскому самоуправлению была двойственной и противоречивой. С одной стороны, правительство было заинтересовано в положительных результатах деятельности дум и поэтому после принятия Городового положения (особенно в первом десятилетии) относилось к ним протекционистски. С другой стороны, в правительственных кругах накапливалось все больше негативных оценок муниципальной практики городских дум. Это было связано с множеством причин. В частности, из-за отсутствия четко обозначенных пределов компетенции происходили постоянные конфликты и столкновения дум с административным аппаратом, в основном на хозяйственной почве. По мере достижения думами определенных успехов возрастали также и притязания на больший объем прав, на большую долю самостоятельности. Отсюда разногласия в действиях правительственных, земских и городских властей, а нередко и явный антагонизм. Все это воспринималось правительством с крайним беспокойством, квалифицировалось как проявление оппозиционности со стороны местных органов власти.

Теоретической основой необходимости проведения изменений в земском и городском самоуправлении послужила во многом набирающая силу в этот периодгосударственная теория самоуправления, основные положения которой были сформулированы на Западе Л. Штейном, Р. Гнейстом, А. де Токвилем, а развиты в России А. Градовским, Н. Лазаревским, В. Безобразовым, Б. Нольде и др. Сторонники этой теории рассматривали местное самоуправление не как самостоятельное заведование местным сообществом их собственных дел, а как звенья общей системы государственного управления. Само самоуправление сводилось к возложению на местное сообщество, на его выборные органы функций по реализации государственных целей, задач и интересов. С этой точки зрения всякое управление публичного характера есть дело государственное, и, следовательно, тот, кто несет обязанности по местному самоуправлению, исполняет задачи государства.

Большинство сторонников государственной теории самоуправления доказывало, что признание органов самоуправления учреждениями государственными и дел, которые находятся в их ведении, делами государственными еще отнюдь не влечет за собой полного подчинения органов местного самоуправления воле государства. Но царское правительство стало добиваться эффективности функционирования городских дум и земств путем кардинального изменения принципов самоуправления, провозглашенных в законодательстве 60—70-х гг., максимального включения их в общую систему государственных учреждений и подчинения общественных учреждений бюрократическому аппарату.

Органы самоуправления, лишаемые инициативы и самостоятельности, постепенно стали превращаться в простых исполнителей верховных руководящих указаний. Их деятельность обнаруживала тенденцию вырождения в рутину, чуждую действительным потребностям местной жизни. Должностные лица стали относиться к своим обязанностям формально, «по-чиновнически».

Подводя итог, следует особо выделить четыре основных обстоятельства, которые позволили местному самоуправлению противостоять могущественной государственной власти.

Во-первых, жизненность органов сельского и городского самоуправления обеспечивалась их подлинным самоуправлением. Несмотря на бесконечные ограничения и придирки государственных чиновников, органы местного самоуправления сами формировали свои руководящие органы, сами вырабатывали структуру управления, сами определяли основные направления своей деятельности.

Во-вторых, жизнеспособность земств и городских органов самоуправления обеспечивалась их самофинансированием.

В-третьих, в местном самоуправлении сложился свой штат высокопрофессиональных и компетентных работников. Именно в это время создавалась и складывалась высокая репутация русской разночинной демократической земской интеллигенции (выходцев из дворянства, духовенства, мещанства, крестьянства), которая, несомненно, относится к «золотому фонду» русского прошлого. Конечно, они были очень скептически настроены к государственной власти, но многие из наиболее энергичной части интеллигенции включились в реализацию реформы.

В-четвертых, реформы в российском самоуправлении имели существенное значение для хозяйственного и культурного развития страны и в определенной мере для политического воспитания общества.