ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

серия "ВЫСШЕЕ ОБРАЗОВАНИЕ"

основана в 1996 г.

 

 

Е.Г. Анимица

А.Т. Тертышный

 

 

ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

 

 

Учебник

Рекомендовано Министерством общего и профессионального образования Российской Федерации в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся по экономическим специальностям

Москва

ИНФРА-М

… РАЗДЕЛ 1. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ. ТЕОРИЯ И… 1.1. ПОНЯТИЕ МЕСТНОГО…

ВВЕДЕНИЕ

 

 

Среди актуальных проблем развития современной России особое место занимает возрождение местного самоуправления как важнейшего института самоуправления в сложившихся демократических обществах;

Россия не первое и не последнее государство в мире, ведущее поиск форм и методов разумного соединения интересов государства и его территориальных сообществ. Эти поиски начались давно, еще на заре возникновения российского государства. Многочисленные труды нескольких поколений российских ученых оставили заметный след в изучении данного вопроса. Тем не менее, до сих пор не найдены такие механизмы, которые удовлетворяли бы потребности и интересы верховной государственной власти, региональных и местных управленческих структур и, главное, жителей конкретных поселений и иных территориальных сообществ. Нельзя сбрасывать со счетов и тот факт, что на протяжении десятилетий советской власти, функционирования административно-командной системы отвергались сами принципы самоуправления. В советской общественной науке отражалось директивное отрицание его идеи.

В конце XX в. среди обществоведов достаточно широко распространено мнение о необходимости возрождения института местного самоуправления. Прочность и надежность «каркаса здания» государственности зависит от его фундамента, и этот фундамент — сфера местного самоуправления. Без самоорганизации общества невозможно обеспечить высокие социальные стандарты, сформировать гражданское общество, укрепить государственную целостность России.

Без достаточно развитой системы местного самоуправления, без законодательного, реального обеспечения возможностей самостоятельно решать на местном уровне экономические, финансовые, социально-бытовые, культурные и иные вопросы, весьма трудно формировать рыночные структуры.

Нынешний этап развития российского местного самоуправления концентрирует в себе все сложнейшие социально-экономическиеи политические проблемы переходного периода, отражает его противоречивость, незавершенность и неопределенность многих процессов и решений.

По вопросам местного самоуправления за последние несколько лет высказано немало суждений, проведены не одна дискуссия и не одно парламентское слушание. Каждая решенная проблема приближает нас к выработке такой системы самоорганизации граждан и организации власти на местном уровне, которая в наибольшей степени отвечает интересам различных слоев населения и российского государства в целом. Реформа местного самоуправления — достаточно длительный процесс, охватывающий десятилетия. В этой связи для успешного начала реформ следует достаточно четко определить направление, по которому следует идти России при реформировании общественных отношений, в том числе на местном уровне, сформулировать конкретные, реалистические задачи каждого этапа реформы.

Известно, что в пространстве страны общественно-политические процессы развиваются неравномерно. Асинхронность протекания различных преобразований и трансформаций обусловлена влиянием крайне противоречивых многослойных региональных факторов: культурно-этническим разнообразием, неодинаковым уровнем социально-экономического развития регионов, политическими пристрастиями региональных элит (сословий, классов), различными формами хозяйствования. Результирующее действие этих разнокачественных факторов привело к возникновению и развитию многообразных организационных форм осуществления местного самоуправления.

Развитие демократических ценностей и институтов в российском обществе связывается, с одной стороны, с сильным государством, а с другой — с богатой, разнообразной и заметно дифференцированной жизнью людей, основанной на традициях местного самоуправления.

Российские вузы начали осуществлять подготовку специалистов в области государственного и муниципального управления (специальность 061000), национальной экономики (специальность 060700). Государственные требования к минимуму подготовки указанных специалистов устанавливают в качестве обязательной дисциплину «Основы местного-самоуправления». Как учебная дисциплина она только складывается. Кафедры и преподаватели различных вузов выдвигают собственные версии учебных программ, определяют методологические подходы к преподаванию, формируют новые понятия, наполняют современным содержанием старые, уточняют и корректируют теоретические построения, касающиеся местного самоуправления.

Основная цель настоящей книги —- рассмотреть в общих чертах генезис и этапы развития местного самоуправления в России, показать особенности реформирования самоуправления в условиях становления демократии и развития рыночных отношений с учетом отечественного и зарубежного опыта. Авторы сосредоточили основное внимание на раскрытии узловых социально-экономических вопросов, ибо реальность и эффективность местного самоуправления определяются прежде всего материально-финансовыми и иными ресурсами, имеющимися в распоряжении местных властей.

Книга рассчитана на широкий круг лиц, изучающих историю и практику местного самоуправления, и может быть использована студентами, аспирантами, преподавателями, научными работниками. Освещение самых разнообразных аспектов развития местного самоуправления в России и за рубежом позволяет рекомендовать книгу экономистам, работающим в муниципальных службах, депутатам, государственным и муниципальным служащим, всем тем, кого интересуют проблемы развития местного самоуправления.

РАЗДЕЛ 1. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ. ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ

ПОНЯТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

  Понятие«местное самоуправление» вошло в отечественное обществоведение… Понятие «местное самоуправление» нами рассматривается в двух аспектах. Во-первых, так именуется научная дисциплина —…

Учитывая изложенное, местное самоуправление можно характеризовать как комплексную учебную дисциплину, в которой дается целостное представление о сложной, многосторонней деятельности местного сообщества по решению собственных и иных стоящих перед ним вопросов на основе принципов самоорганизации с целью улучшения качества и повышения уровня жизни населения соответствующего муниципального образования.

Местное самоуправление — это новое междисциплинарное поле внутри системы общественных наук. Его внимание сосредоточено на особенностях человеческой деятельности в пределах местных сообществ — муниципальных образованиях. Местное самоуправление как комплексная учебная дисциплина тесно связано и взаимопереплетается с такими сложными и сопряженными дисциплинами, как муниципальный менеджмент, муниципальное право, муниципальная экономика, региональная экономика, каждая из которых имеет собственные характерные отношения к процессам, происходящим в пространстве местного сообщества. Между ними существует определенное разделение труда, хотя некоторое перекрытие и взаимное проникновение приносят большую пользу, внося в развитие этих дисциплин синтез явлений и процессов.

ИСХОДНЫЕ ПРИЗНАКИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Местное самоуправление представляет собой отнюдь не государственническое (в узком смысле этого слова), а общественное явление, продуцируемое… Можно выделить основные признаки, которые характеризуют местное самоуправление… Во-первых, эторазличие в характере власти. Если центральная управленческая власть есть власть суверенная, верховная,…

ФАКТОРЫ И УСЛОВИЯ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Местное самоуправление в собственном смысле не может быть декретировано сверху. Принятые законы о самоуправлении, даже самые идеальные — это только… Каждая страна по-своему формирует эти «правила игры», по-своему конструирует… Исходные предпосылки и факторы, необходимые для становления реального самоуправления, можно, на наш взгляд,…

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ДЕЛЕНИЕ

В России исторически сложились две системы управления на местах: а) местное государственное управление и б) земское и городское самоуправление. С… Следует обратить внимание на подвижность понятия «местное управление».… В дореволюционной России и в Союзе ССР территориальная система органов местного государственного управления и система…

ЦИКЛИЧНО-ВОЛНОВОЙ ХАРАКТЕР РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

  Особенностью местного самоуправления как открытой системы, которая погружена в… Историческое движение местного самоуправления — это дли тельный, растянутый во времени и пространстве процесс,…

РАЗДЕЛ II. ИСТОРИЧЕСКИЕ ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

 

 

ИСТОКИ ЗАРОЖДЕНИЯ САМОУПРАВЛЕНИЯ

  Местное самоуправление возникает не сразу в виде системы, а сначала в виде…

Развитие начал самоуправления в эпоху средневековья (XVI — середина XVII вв.)

Изучение происхождения и сущности местного самоуправления, как и всякой общественной предельно сложной системы, следует начинать с определения и… Историки, юристы, географы не пришли к единому мнению о времени зарождения… Не вдаваясь в суть дискуссий по вопросам определения формы государственного устройства Новгорода, Пскова и других…

Реформа Петра I и организация местного управления

Новая фаза в укреплении самодержавной власти и организации местного управления и самоуправления в России начинается с реформаторской деятельности… Петр I стремился к достижению двух основных целей — созданию самой полной… Можно утверждать, что именно при Петре I начал создаваться подлинныйкульт учреждения, административной инстанции. Ни…

Реформы Екатерины II и возникновение институтов местного управления и самоуправления

Непосредственное возникновение местного самоуправления в России приходится на эпоху Екатерины II, которая начала социально-экономические и… Екатерина II, начавшая очередную «революцию сверху», была напугана… Коренная реформа всего строя местного управления стала проводиться на основедецентрализации и всесословности.…

Местное управление и самоуправление в дореформенной России (XIXв.)

Вступивший в начале XIX в. на престол Александр I вынужден был вернуться к многим оправдавшим себя традициям и идеям Екатерины II. «Верхние… Начало нового витка преобразований было положено реформами центрального… В феврале 1818 г. царь поручил графу А.А. Аракчееву руководить составлением проекта об уничтожении крепостного права,…

ФОРМИРОВАНИЕ И СТАНОВЛЕНИЕ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

 

Земская и городская реформа XIX века

Великие реформы шестидесятых годов XIX в., начатые Александром II, и затронувшие абсолютно все сферы российской жизни были в значительной степени… Российская «природа вещей» предлагала, в первую очередь, ограничение… Введению институтов системы местного самоуправления предшествовали годы интенсивного изучения, тщательного анализа и…

Период контрреформ в местном самоуправлении в конце XIX в.

Земская и городская реформы Александра II, так же как и великая реформа 1861 г., непосредственно подготавливали Россию к переходу к конституционной… Однако развитие событий было прервано 1 марта 1881 г. убийством Александра II,… Последующие события и процессы характеризуются как «контрреформы сверху»: урезание дарованных в прошлом царствовании…

Попытки реорганизации местной власти в начале XX в.

Поражение России в русско-японской войне 1904—1905 гг., революционные события 1905—1907 гг. вновь поставили вопрос о преобразовании всего… В период революции 1905—1907 гг. резко усилилась политизация органов местного… Выйдя из революционного кризиса, Россия обрела элементы парламентаризма, стала формироваться база демократического…

СОВЕТСКИЙ ЭТАП РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ И САМОУПРАВЛЕНИЯ

Революционные, события 1917 г. в России положили начало принципиально новому, беспрецедентному по своим последствиям этапу организации власти на… В результате на многие десятилетия разошлись пути Советского государства и… Советские органы местного управления видоизменялись вместе с изменением их задач и функций. В советском периоде…

Зарождение советской модели местного управления и самоуправления (1917—1920 гг.)

25 октября 1917 г. из всех возможных вариантов будущего России был выбран путь социалистического развития. Под лозунгом «Да здравствует первое в… Уже в начале 1918 г. I Всероссийский съезд председателей губисполкомов (власть… Декретом от 12 ноября 1917 г. были упразднены все старые сословия и гражданские чины. Служащие нового советского…

Органы земского и городского самоуправления заменялись советским управлением. Следует, однако, заметить, что установление советской власти не всегда сопровождалось немедленной ликвидацией земств, городских дум, и последние некоторое время (от нескольких недель до нескольких месяцев) существовали параллельно с Советами рабочих и крестьянских депутатов. В некоторых районах страны, и в частности на Урале, процесс упразднения органов местного самоуправления затянулся и был завершен только концу 1918 — началу 1919 г. Такое снисходительное отношение большевиков к органам буржуазной власти было вынужденным. Советы, не располагая на первых порах кадрами и соответствующим аппаратом, не имели возможности взять на себя все функции органов самоуправления. Временное сохранение земств и дум объясняется и тем, что они в период октябрьских событий пользовались поддержкой широких слоев населения деревни и города, умеренных социалистических партий (эсеров и меньшевиков), и новая власть не могла не учитывать этого обстоятельства. И тем не менее к концу марта 1918 г. в странеосновная часть земского и городского самоуправления была ликвидирована «как не отвечающая интересам трудового класса рабочих и крестьян» изаменена органами пролетарской диктатуры — областными, губернскими, уездными и волостными Советами.

В мае 1918 г. были распущены Всероссийский Земский Союз и Всероссийский Союз городов. Были предприняты решительные и быстрые действия по национализации Уральских горных округов в первой половине 1918 г. Одним из первых было национализировано имущество Богословского горнозаводского общества декретом СНК РСФСР от 7(20).12.1917 г.

Конституция РСФСР, принятая 10 июля 1918 г. V Всероссийским съездом Советов, окончательно закрепила принцип единства Советов как органов государственной власти с жесткой подчиненностью нижестоящих органов вышестоящим. В пределах своего ведения, подчеркивалось в конституции, каждый областной, губернский (окружной), уездный (районный) и волостной съезды Советов, каждый городской и сельский Совет есть «высшая в пределах данной территории власть».

Для выполнения возложенных на органы советской власти задач при Советах (городских и сельских) и исполкомах (областных, губернских, уездных и волостных) были образованы соответствующие отделы.

Таким образом, на разрушение создаваемого в течение полувека аппарата местного самоуправления большевикам понадобилось менее года.

Почему большевики не подчинили себе старую систему самоуправления? Казалось бы, традиции местного самоуправления дореволюционной России должны были получить свое дальнейшее Развитие в практике государственного строительства Советской России. Однако сложившаяся система самоуправления оказалась не совместимой с той системой власти, которая формировалась большевиками. Идеи местного самоуправления, предполагающие известную децентрализацию власти, независимость и самостоятельность органов местного самоуправления в решении местных дел, вступили в противоречие с практическими задачами государства пролетарской диктатуры, являющегося по самой своей природе централизованным государством. В.И. Ленин прямо писал:

«... историческое призвание Советов быть могильщиком, наследником, преемником буржуазного парламентаризма, буржуазной демократии вообще»[16].

Характерно, что сам В.И. Ленин не использовал термин «самоуправление», а прибегал к таким, как «народоправство», «народовластие», «участие трудящихся в управлении государством и общественными делами». Ленин в отличие от тех, кто выдвигал идею передачи власти муниципалитетам, абсолютизируя роль Советов в общественных процессах, рассматривал их как представительные органы нового типа, сочетающие в своей деятельности всю власть: принятие решений, их исполнение и контроль за проведением решений в жизнь.

Однако большевики от постулата — «каждая кухарка будет управлять государством» отказались очень быстро после того, как взяли власть. Крайне низкий уровень управленческих знаний и навыков тех людей, которые на революционной волне попали в составы Советов и исполкомов, их неготовность к самостоятельной деятельности по управлению территориальными единицами и образованиями способствовали тому, что в аппарате Советов оставалось значительное количество служащих упраздненных земских и городских управ, «сочувствующих советской власти и успешно ведущих свою работу.»Те чиновники, которые не подали заявление о согласии работать в новых структурах власти, считались оставившими службу и уволенными.

Советы, которые должны были быть опорой нового государства диктатуры пролетариата, не были и не могли быть в достаточной степени демократическими органами власти, ибо строилисьпоклассовому принципу и не представляли интересов всего народа.

В конце 1920 г. и в начале 1921 г. Совнаркомом был принят ряд декретов, ограничивающих сферу хозяйственных и финансовых отношений, что свело на нет поступления доходов в бюджет от местных источников и резко ограничило функции местных Советов по контролю за местным хозяйством. Государственный и местный бюджеты слились в один нераздельный бюджет.

Законодательные функции целиком были переданы центру, хозяйственные вопросы — местным (региональным) государственным органам ВСНХ, которым придавалось исключительное значение. Оставшаяся компетенция местных Советов была незначительна и сводилась к исполнению поступавших из центра приказов, что лишало их самостоятельности.

В некоторых случаях (в первую очередь в полосе боевых действий) функционирование Советов на местах временно приостанавливалось. В этих районах власть переходила к различным чрезвычайным органам, которые не предусматривались Конституцией.

В сохранившихся органах губерний и уездов наиболее значимыми стали не сами Советы, а их исполкомы с отделами. СТО и ВСНХ в своей деятельности опирались на экономические совещания (ЭКОСО) и Советы народного хозяйства (совнархозы) при губисполкомах. Компетенция губисполкомов была довольно широкой. В частности, им предоставлялось право контролировать и ревизовать деятельность почти всех учреждений, не входящих в состав отделов губисполкома. Они руководили деятельностью местных органов советской власти, начиная с уездных Советов и кончая сельскими Советами. Тем самым было положено начало практики, при которой исполнительные комитеты, по существу, подменяли представительные советские органы и по существу трудящиеся «оттирались» от управления государством.

Процесс советизации проходил при активном вмешательстве наркомата внутренних дел (НКВД). Основным методом работы НКВД по руководству строительства местных Советов был административный с такими элементами, как приказы, принуждение, запреты, распорядительство, единоличная ответственность должностных лиц. Местные органы управления, по существу, были выведены из подчинения местным Советам и подчинялись непосредственно центральным органам. Многочисленные инструкции НКВД прямо предусматривали строительство Советов на местах по образу и подобию центрального. Центр заботило не столько укрепление самостоятельности Советов, сколько введение единой структуры государственной власти сверху донизу.

По мнению современников, не только мировая война, революция, и последовавшая за ней гражданская война положили начало хозяйственной разрухе, но в значительной степени способствовали этому сама логика, принципы и политика военного коммунизма с его тотальным централизмом и милитаризацией общества. Однако лидеры большевиков осознали, что нельзя отбрасывать Советы: это лишило бы большевистскую власть революционной легитимности, поддержки народа. Большевики, прежде всего В.И. Ленин, добивались, чтобы компартия, сохраняя всю власть в своих руках, проводила ее через советские органы.

 

 

Формирование местного управления в условиях децентрализации власти и новой экономической политики (1921—1927 гг.)

Рассматриваемый период в истории формирования советской власти — это время мучительного поиска путей создания рациональной системы, в которой… С течением времени и верхние эшелоны власти стали понимать, что выход из… Стремление найти опору в широких массах населения, опасность нарастания сопротивления революционным преобразованиям…

Развитие местных советов (1928—1990 гг.)

На протяжении всего рассматриваемого периода шло строительство социалистического государства. На основе отношений необозримой государственной… В конце 20-хгодов обострилась политическая борьба внутри большевистской партии… Это и многое другое не могло не отразиться на развитии местного самоуправления. Все достижения многовековой демократии…

Конец советской модели местного управления и самоуправления (1990—1993 гг.)

Последние несколько лет периода советской истории отличаются крайней сложностью и противоречивостью, резкими изменениями амплитуды и частоты… Коренные реформы в области национально-государственного устройства,… Началом последнего советского этапа реформы «сверху» местного самоуправления можно считать 9 апреля 1990 г., когда,был…

РАЗДЕЛ III. СОВРЕМЕННЫЙ ЭТАП РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

 

Нынешний этап развития российского местного самоуправления концентрирует в себе все сложнейшие социально-экономические и политические проблемы переходного периода, отражает его противоречивость, незавершенность и неопределенность многих процессов и решений.

Реформа местного самоуправления — достаточно длительный процесс, охватывающий десятилетия. В этой связи для успешного начала реформ следует достаточно четко определить направление, по которому следует идти России при реформировании общественных отношений, в том числе на местном уровне, сформулировать конкретные, реалистические задачи каждого этапа реформы.

Российское государство объективно заинтересовано в развитии института местного самоуправления. Оно в силу своей природы выступает связующим звеном между населением и государственными структурами, эффективным инструментом региональной политики. Развитие местного самоуправления содействует укреплению государства, его территориальной целостности; снижению вероятности возникновения социальных напряжений и национальных конфликтов; формированию адаптированной к местным особенностям экономики. Местное самоуправление — это реальный механизм реализации широкого круга наиболее близких населению социальных проблем и удовлетворения наиболее важных потребностей населения в социальной сфере, решения государственных задач силами местных органов самоуправляемых территорий путем передачи им отдельных государственных полномочий.

Известно, что в пространстве страны общественно-политические процессы развиваются неравномерно. Асинхронность протекания различных преобразований и трансформаций обусловлена влиянием крайне противоречивых многослойных региональных факторов: культурно-этническим разнообразованием, неодинаковым уровнем социально-экономического развития регионов, политическими пристрастиями региональных элит (сословий, классов) различными формами хозяйствования. Результирующее действие этих разнокачественных факторов привело к возникновению и развитию многообразных организационных форм осуществления местного самоуправления.

Реальное и эффективное местное самоуправление возможно лишь при наличии определенных предпосылок и условий, которые в своей совокупности формируют основы местного самоуправления: правовую, территориальную, организационную, финансово-экономическую.

 

 

ПРАВОВАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Правовую основу функционирования местного самоуправления составляют: Конституция РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного… Конституция РФ (1993 г.) не только наметила основные контуры устройства самой… Согласно ст. 12 Конституции власть в стране организационно Разделена на два уровня —систему государственной власти и…

ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны с его территориальным устройством, ибо функционирование государственных и муниципальных… Государственная власть на местах организуется в соответствии с… Местное самоуправление — это специфический уровень власти, особая форма ее существования, которая предполагает иные…

ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

 

Важнейшим условием развития местного самоуправления является его организационная структура, представляющая собой своего рода несущую конструкцию, от правильного построения которой во многом зависят эффективность самоуправления, оптимальность сочетания местных, региональных и общегосударственных интересов.

Организационные основы местного самоуправления представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих структуру органов местного самоуправления, порядок, формы и принципы их деятельности, а также регулирующих организацию муниципальной службы.

Организационные основы эволюционировали по мере развития местного управления и самоуправления, поиска оптимальных организационных моделей местного самоуправления, форм и методов работы муниципальных органов.

В современный период при формировании организационных основ местного самоуправления учитываются следующие концептуальные положения.

Во-первых, согласно Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления, которые наделяются собственной компетенцией в решении вопросов местного значения, не входят в систему органов государственной власти, а с точки зрения структурно-организационной осуществление полномочий местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.

Во-вторых, принимая во внимание, что внутренняя структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, на местах важно разработать и внедрить такие структуры, которые пригодны к работе в конкретных социально-экономических и политических условиях при учете сложившихся национальных и других традиций. Решение данного вопроса связывается с принятием устава муниципального образования, в котором указываются структура и порядок формирования органов местного самоуправления. Однако не исключается возможность утверждения по результатам местного референдума отдельно структуры органов местного самоуправления. В этом случае представительный орган местного самоуправления, принимая устав, не вправе вносить какие-либо изменения в структуру органов местного самоуправления.

В-третьих, при формировании структуры органов местного самоуправления ключевая идея должна состоять вразделении властей: первичным органом местного самоуправления является представительный орган, а исполнительный орган ему подотчетен.

Разделение властей не означает, что между ними создаются непроницаемые перегородки. Напротив, обе ветви власти взаимопроникают, взаимодополняют и взаимоуравновешивают друг друга. I Последовательное осуществление данного принципа обязательно предусматривает наличие третьей, равноправной ветви власти — судебной.

В-четвертых, понятие «структура органов местного самоуправления» не однозначно. Оно не определяется ни Конституцией РФ, ни Федеральным законом об общих принципах организации самоуправления. Толкование этого понятия допускает два варианта: в широком смысле оно включает процедуру организации внутренней структуры всей системы самоуправления, в том числе и представительного органа, в узком смысле — рассматривается как система имеющих самостоятельный статус органов, через которые на данной территории осуществляются функции и полномочия местного самоуправления.

В-пятых, в структуре органов местного самоуправления выделяются две группы, отличающиеся друг от друга по способу своего образования. Одна из них формируется на основе выборов, другая — путем назначения, делегирования, кооптирования и т.п. Порядок образования выборных органов определяется Федеральными законами, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований. Федеральный закон не определяет, какие конкретно выборные органы местного самоуправления могут быть сформированы. Ст. 15 устанавливает лишь обязательность создания выборного представительного органа. В ст. 16 определяется возможность существования выборного главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц местного самоуправления. Создание невыборных органов местного самоуправления Закон целиком оставляет на усмотрение самих муниципальных образований. Однако независимо от того, являются ли муниципальные органы выборными или назначенными, статус служащих там лиц устанавливается федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ и учитывается в Уставе муниципального образования.

В-шестых, лица, наделенные местным сообществом полномочиями по осуществлению представительных, распорядительных, исполнительных и контрольных функций местного самоуправления и не относящиеся к категории государственных служащих, являютсядолжностными лицами местного самоуправления.

Профессиональная деятельность — служба в органах местного самоуправления именуетсямуниципальной службой. В Федеральном законе «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ статья 2 гласит, что муниципальная служба — это «профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной». Областное законодательство (например, областной закон «О муниципальной службе в Свердловской области» от 3 апреля 1996 г. № 17-03) под муниципальной службой понимает профессиональную деятельность лиц, занимающих штатные должности и обеспечивающих реализацию полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления.

Исходя из приоритета прав и свобод личности, в системе органов местного самоуправления можно выделить две составляющие — политическую и организационно-управленческую. К первой относятся: избирательная система при выборах представительного органа (мажоритарная, пропорциональная, смешанная или иная) и способ выборов главы муниципального образования (населением или из состава представительного органа; механизм формирования местной администрации (главой муниципального образования, представительным органом, наем на конкурсной основе). Формирование этой составляющей в большой степени зависит от численности жителей, культурно-политических и социально-экономических особенностей территории. Одно дело г. Екатеринбург — один из крупнейших городов страны, другое — расположенный рядом город-спутник Березовский, и совсем другое — любое село. Организация местной власти у них будет политически различной.

Во второй составляющей местного самоуправления выделяются три устойчивых элемента местной власти:представительные и исполнительные органы,главное должностное лицо. Они в соответствии с Конституцией РФ и законами реализуют цели самоуправления и государственной политики (в случае наделения органов самоуправления отдельными государственными полномочиями). Наименование органов местного самоуправления устанавливается уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ с учетом национальных, исторических и иных местных традиций.

Например, в законе «О местном самоуправлении в Свердловской области» записано, что представительным органом местного самоуправления является Дума (Совет), а исполнительным органом — администрация. По закону «О местном самоуправлении в Саратовской области» представительными органами местного самоуправления являются: городской Совет (Собрание), районный Совет (Комитет), окружной сельский (поселковый) Комитет. Руководство местной администрации в области возложено на главу местного самоуправления — главу администрации. В Воронежской области действуют Муниципальный Совет г. Воронежа, Муниципальный Совет района, Совет народных депутатов сельсовета и др. Исполнительными органами местного самоуправления являются органы местной администрации.

Учитывая российскую специфику и традицию, сложившуюся в последние годы, нежелательность сочетания в представительных и исполнительных органах одного и того же уровня местного самоуправления русских и иностранных слов, во многих муниципальных образованиях используют терминологию: «дума (совет) — администрация — глава местного самоуправления».

Современное общероссийское законодательство о местном самоуправлении допускает использование нескольких моделей организации аппарата власти муниципальных образований. И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов, например, на основе анализа функциональной специализации разных органов и должностных лиц, а также с точки зрения их формирования, выделили шесть основных моделей организации местного самоуправления в России. Самой распространенной сегодня моделью местного самоуправления, поихмнению, является такая, при которой предусматривается введение должности главы муниципального образования, который как и Дума избирается непосредственно населением. Он выступает одновременно и высшим должностным лицом своего муниципального образования, его официальным представителем, и главой администрации. На местах, поэтому, главы муниципальных образований доминируют над всеми иными органами. Строго говоря, при этой модели глава остается подотчетным Думе только в качестве руководителя местной администрации.

Представительный орган местного самоуправления. Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 15) устанавливает, что каждое муниципальное образование должно иметь выборный орган местного самоуправления. Имеется в виду представительный орган, члены которого избираются всем населением муниципального образования на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, обладают правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. В отдельных поселениях (главным образом сельского типа) уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта РФ может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собранием (сходом) граждан, т.е. в форме прямого волеизъявления. Если власть принадлежит народу (населению муниципального образования) и осуществляется через посредство его избранных представителей, то именно депутаты в своей совокупности реализуют его общую волю, а образуемый ими орган являетсявысшим представительным нормоустанавливающим органом местного самоуправления.Никакой другой орган местного самоуправления не вправе издавать подобные правовые акты, в том числе и избранное всем населением самоуправляющейся территории первое лицо (голова, мэр), который также является представителем народа и в этом смысле его представительным органом. Но и представительный орган местного самоуправления не вправе принимать управленческие акты, устанавливающие индивидуальную норму, индивидуальное правило, что относится к полномочиям исполнительного органа местного самоуправления.

Таким образом, с учетом принципа разделения властей представительный орган местного самоуправления не может являться исключительно высшим органом местного самоуправления.

Численный состав представительных органов местного самоуправления, определяемый согласно Закону уставами муниципальных образований, весьма разнообразен. Причем он не одинаков даже. в представительных органах муниципальных образований одного уровня. Многое зависит от объема работ данного представительного органа, численности населения муниципального образования и т.д. В законах о местном самоуправлении некоторых субъектов РФ устанавливаются предельные нормы численности состава депутатов представительных органов всех или отдельных уровней, либо общий минимальный или максимальный состав и т.п. В частности, в Саратовской области установлено, что количественный состав депутатов определяется в зависимости от числа жителей муниципального образования: при численности населения до 1000 чел. — до 5 депутатов; от 1000 до 5000 чел. — до 7 депутатов; от 5000 до 50 000 чел. — до 11 депутатов; от 50 000 до 200 000 чел. — до 17 депутатов; свыше 200 000 чел. — до 21 депутата.

Согласно Уставу муниципального образования в Екатеринбургскую городскую Думу входит 27 депутатов.

Одно из непременных условий деятельности представительного органа состоит в том, что он принимает решенияколлегиально.Смысл коллегиальности — в нахождении наиболее верного решения, которое нередко отражает разные точки зрения, компромисс между различными политическими группировками, избранными в представительный орган. Истинная коллегиальность обеспечивается тогда, когда депутаты регулярно собираются вместе для решения вопросов, входящих в их компетенцию.

Основной формой деятельности представительного органа являются сессии (заседания), периодичность созыва которых определяется уставом муниципального образования и регламентом представительного органа (как правило не реже одного раза в два (три) месяца). Сессии (заседания) созываются главой муниципального образования (председателем представительного органа) в соответствии с планом работы представительного органа.

В соответствии со ст. 18 Закона № 154-ФЗ депутаты могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе.

Хотя внутреннее строение представительных органов местного самоуправления, порядок и организационные формы их деятельности определяются муниципальными образованиями самостоятельно и закрепляются их уставами, а также регламентами, другими правовыми актами, принимаемыми этими органами, можно представить типовую схему представительного органа местного самоуправления. Она включает следующие структурные звенья (см. рис. I): руководящие органы и должностные лица (председатель и его заместители, президиум); функционально-отраслевые подразделения (постоянные и временные комиссии); рабочие звенья (секретариат, аппарат); территориальные органы (депутатские группы).

Председатель представительного органа и его заместители избираются в соответствии с уставами муниципальных образований и регламентами представительных органов местного самоуправления на первом заседании представительного органа нового созыва. Этими же актами определяются основания и порядок досрочного прекращения их полномочий.

Рис. 1. СТРУКТУРА ЕКАТЕРИНБУРГСКОЙ ГОРОДСКОЙ ДУМЫ

Для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению представительного органа, а также для содействия реализации его решений, контроля за их исполнением представительный орган местного самоуправления образует из числа депутатов, постоянные и временные комиссии, комитеты, другие органы. Например, в составе Екатеринбургской городской Думы образованы и функционируют постоянные комиссии по следующим вопросам: бюджета и экономической политики; правоохранительной деятельности; городского хозяйства и муниципальной собственности; социальной политики; по местному самоуправлению, связи с общественностью, средствами массовой информации. К работе в комиссиях на общественных началах привлекаются специалисты различных отраслей (экономисты, политологи, социологи и т.п.). Перечисленные органы в своей деятельности подотчетны и подконтрольны представительному органу. решения комиссий, принимаемые по вопросам их ведения, носят рекомендательный характер. Правовое, организационно-методическое, информационное и материально-техническое обеспечение деятельности представительного органа местного самоуправления осуществляется через специально образованный собственный аппарат или через аппарат исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления. Деятельность аппарата регулируется актами местного представительного органа, должностными инструкциями его сотрудников. Территориальные органы Думы представлены депутатскими группами, объединяющими депутатов на добровольной основе для совместной работы по осуществлению своих полномочий в избирательных округах. Так, Устав г Екатеринбурга предусматривает, что депутаты Думы, избранные на территории одного из районов города, могут образовывать депутатскую группу.

Модель «староста — сход» реализуется в небольших муниципальных образованиях, где возможно проведение схода (собрания) всегоправоспособного населения. Сход (собрание) избирает старосту (председателя), который является главой местного самоуправления и обладает всеми исполнительными, отчасти распорядительными полномочиями. Модель «староста - сход» применима на уровне территориального общественного самоуправления, где она является основной.

1 Первое должностное лицо местного самоуправления. Необходимость первого должностного лица (главы) муниципального образования и его правовой статус установлены Законом № 154-ФЗ (ст. 16), любое волевое решение этих вопросов приводит к конфронтации представительных и исполнительных органов местного самоуправления. Должность Главы муниципального образования — одна из ключевых в системе местного самоуправления. В период реформирования местного самоуправления особенно необходим авторитетный выборный руководитель, который мог бы организовать и возглавить деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Причем само муниципальное образование решает, избирать ли Главу путем всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, либо представительным органом местного самоуправления из своего состава. На практике в большинстве случаев глава муниципального образования избирается населением на основе законов, принятых субъектами РФ.

Согласно Уставу г. Екатеринбурга (ст. 11) глава города как высшее должностное лицо, олицетворяющее собой местную власть, избирается всем населением муниципального образования на четыре года в соответствии с законодательством РФ и Свердловской области, в частности законом «О статусе глав муниципальных образований и выборных глав администраций поселений, сельсоветов Свердловской области» от 21 августа 1997 г. № 52-03.

Глава местного самоуправления (первое должностное лицо) может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления и председательствовать на его заседаниях (иными словами, он становится первым лицом местного самоуправления). Подобная модель не входит в противоречие ни с российским опытом самоуправления (можно вспомнить структуру городского самоуправления, введенного реформой 1870 г.: городской голова являлся одновременно и председателем городской думы, и председателем городской управы), ни с опытом западных стран, где муниципалитет обычно состоит из выборной коллегии во главе с мэром (бургомистром) и чиновничьего исполнительного аппарата. Варианты, при которых глава местного самоуправления, возглавляя представительный орган местного самоуправления, входит в его состав, в наибольшей степени соответствуют тезису о представленности в этом органе интересов, взглядов, настроений различных слоев и групп населения.

Глава муниципального образования основывает свою деятельность на принципах единоначалия и персональной ответственности. Единоначалие реализуется, например, в том, что глава муниципального образования подписывает и издает правовые акты, которые являются актами не администрации, а главы самоуправляющейся территории. Единоначалие не исключает коллегиального обсуждения и выработки решений по важнейшим проблемам жизнедеятельности муниципального образования. В этих целях, например, при главе муниципального образования «город Екатеринбург» образован постоянно действующий орган — коллегия, которая функционирует под руководством главы города. Глава муниципального образования подотчетен в своей деятельности населению и представительному органу местного самоуправления.

Исполнительный орган местного самоуправления. Исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления является администрация (города, села, другого муниципального образования), которая осуществляет свою деятельность под руководством первого лица (главы) муниципального образования.

Современные местные администрации обладают присущими только им свойствами, отражающими их правовой статус.

Во-первых, осуществление принципа разделения властей на муниципальном уровне предполагает организационную и функциональную обособленность местной администрации. А это позволяет характеризовать администрацию как орган исполнительной власти.

Во-вторых, самостоятельное положение местных администраций основывается на специфике их полномочий, производных от компетенции глав муниципальных образований.

В-третьих, администрация наделяется правами юридического лица, а ее акты, принятые в пределах ее компетенции, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования органами, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от подчиненности и форм собственности, должностными лицами и гражданами.

Администрация осуществляет свою деятельность в соответствии, с законодательными и иными нормативными актами Российской Федерации и субъектаРФ, уставом муниципального образования, решениями представительного органа, постановлениями и распоряжениями главы муниципального образования. Администрация муниципального образования подотчетна представительному органу в пределах своей компетенции.

Внутренняя структура местной администрации представляет собой сложное организационно-функциональное единство руководящих должностных лиц, ее аппарата и подразделений (см. рис. 2). Структура, порядок формирования, организация работы подразделений местного исполнительного органа полностью зависят от объема выполняемых функций и инфраструктуры, находящейся в его распоряжении. Поэтому при определений внутренней структуры местной администрации управленческие критерии являются основными.

Глава муниципального образования и его заместители являются руководящими должностными лицами администрации. Глава муниципального образования осуществляет общее руководство администрацией и непосредственно направляет работу своих заместителей, отдельных структурных подразделений. Глава самоуправляющейся территории определяет число своих заместителей, которые руководят отдельными отраслями местного хозяйства, деятельностью подчиненных им структурных подразделений.

 

 

Рис. 2. СХЕМА СТРУКТУРЫ АДМИНИСТРАЦИИ г. ЕКАТЕРИНБУРГА (1998)

Для руководства отраслями и сферами местного хозяйства в составе администрации на основании постановлений главы муниципального образования создаются комитеты, департаменты, управления, сектора, отделы и другие структурные подразделения отраслевого и функционального назначения, непосредственно подчиненные главе муниципального образования и его заместителям.

В частности, в структуре администрации г. Екатеринбурга функционируют: а) комитеты (по экономике; внешних экономических связей; по защите прав потребителей; земельным ресурсам и землеустройству; управлению городским имуществом; транспорту и связи; промышленности и науке; развитию товарного рынка и др.; б) управления (финансово-бюджетное; социальной защиты населения; государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности; жилищной политики; народного образования; здравоохранения; культуры; делами молодежи; органов записи актов гражданского состояния; благоустройства и др.; в) прочие подразделения (главархитектура; инспекция государственного архитектурно-строительного надзора и т.п.).

Структура, порядок формирования, полномочия и организация работы комитетов, управлений, отделов и других подразделений определяются положениями, утвержденными обычно главой местного самоуправления. В частности, глава г. Екатеринбурга в целях упорядочения деятельности структурных подразделений городской администрации издал постановление от 24 февраля 1997 г. № 117 «Об утверждении регламента работы главы города и администрации г. Екатеринбурга».

Руководители структурных подразделенийадминистрации издают приказы в пределах своей компетенции.

Собственно аппарат местной администрации образует совокупность внутренних структурных подразделений, основное назначение которых — оказание содействия в работе руководящим органам администрации.

На аппарат возложено юридическое, организационно-техническое, хозяйственное обслуживание администрации. Кроме того, аппарат выполняет организационно-методические и контрольные функции. Традиционно аппарат местной администрации образуют отделы: общий, организационный, кадровой службы, информационно-аналитический, юридический и др., приемная по личным вопросам граждан, секретариат, пресс-служба, советники, помощники руководства администрации, иные подразделения, осуществляющие техническое обслуживание исполнительного органа.

К определению источников финансирования органов местной администрации законы субъектов РФ и уставы муниципальных образований подходят по-разному. В одних случаях устанавливается правило, согласно которому их деятельность финансируется исключительно за счет средств местного бюджета. При этом органы администрации не могут заниматься предпринимательской деятельностью и состоять на хозрасчете. В других случаях закрепляется порядок, по которому структурные подразделения администрации (комитеты, управления, отделы и др.) могут финансироваться из бюджета, либо состоять на хозрасчетной или смешанной основе. Они могут обладать правами юридического лица. Имущество структурных подразделений администрации входит в состав муниципальной собственности и закрепляется за ними на правах оперативного управления, если иное не предусмотрено законодательством.

 

 

КОМПЕТЕНЦИИ И ПОЛНОМОЧИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Один из ключевых вопросов конституционно-правового регулирования местного самоуправления — определение его компетенции и полномочий. Никакие меры по… В отечественной литературе общетеоретические аспекты проблемы компетенции и… Под компетенцией местного самоуправления понимается круг предметов его ведения, выделенных и удостоверенных…

ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

При всей важности целесообразного определения сущностных принципов формирования и развития местного самоуправления эффективность функционирования… Анализ сущности понятия «финансово-экономическая основа местного… К важнейшим параметрам экономической деятельности на уровне местного самоуправления относятся: основные принципы…

Финансово-экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, местный бюджет и иные местные финансовые и прочие ресурсы, формирующиеся и использующиеся в интересах населения муниципальных образований.

Состояние финансово-экономической основы местного самоуправления, в свою очередь, во многом обусловлено состоянием экономики государства в целом, его финансов. Признание и гарантированность государством местного самоуправления предполагает, что оно, государство, берет на себя определенные обязательства по созданию экономических, финансовых и иных условий, необходимых для развития местного самоуправления.

Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления, утвержденная постановлением ПравительстваРФ от 27 декабря 1995 г., определяет основные подходы к закреплению финансово-экономической основы местного самоуправления[25]. В ней говорится, что с целью обеспечения функций местного самоуправления соответствующими финансово-экономическими ресурсами необходимо сформировать муниципальную собственность;

обеспечить четкое разграничение доходов и расходов, с одной стороны между федеральным бюджетом и бюджетами субъектовРФ,а также между бюджетами субъектовРФ и местными бюджетами, с другой.

Европейская Хартия о местном самоуправлении закрепляет в ст. 9 следующие общие принципы организации финансово-экономической самостоятельности органов местного самоуправления:

органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций;

и финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочиям;

по меньшей мере часть финансовых средств органов местного самоуправления должна формироваться из местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом;

финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это возможно, за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов;

защита более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления требует процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащих на них расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции.

Эти пять основных положений Европейской Хартии местного самоуправления можно рассматривать в качестве общих принципов, которые должны определять финансово-налоговую политику демократического государства, в том числе и России, применительно к местным органам власти, получая отражение в законодательстве данной страны.'

Указанные выше принципы развития финансово-экономической основы местного самоуправления реализуются в РФ в рамках государственной экономической политики, региональной и местной экономической политики, которая направлена на создание условий эффективного развития всех регионов и территорий. В частности, органы государственной власти РФ в соответствии с Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 4 и 5):

1) регулируют порядок передачи объектов государственной собственности в муниципальную собственность;

2) передают органам местного самоуправления материальные и финансовые средства, необходимые для осуществления отдельных государственных полномочий, которыми законодательно могут наделяться данные органы;

3) разрабатывают и устанавливают государственные минимальные социальные стандарты;

4) регулируют отношения между федеральным и местными бюджетами, между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами;

5) обеспечивают сбалансированность минимальных местных бюджетов муниципальных образований на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

6) обеспечивают гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления;

7) компенсируют местному самоуправлению дополнительные расходы, возникшие в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов РФ;

8) участвуют в решении местных задач через целевые федеральные и региональные программы.

Указ Президента РФ от 8 июля 1994 г. «О порядке предоставления финансовой поддержки предприятиям за счет средств федерального бюджета» устанавливает, что муниципальным предприятиям краткосрочная финансовая поддержка может предоставляться: на проведение структурной перестройки производства; для расчетов по целевым кредитам, направленным на закупку оборудования и материалов; на разработку, внедрение и приобретениеновейших технологий, оборудования и материалов, в том числе иза рубежом[26].

На современном этапе развития национальной экономики местным органам власти приходится все более ориентироваться на собственные силы, собственные инициативы и собственные ресурсы и все менее — рассчитывать на помощь сверху.

Тем местным сообществам, которые смогут реализовать возможности использования потенциала собственной территории; открываются благоприятные перспективы социально-экономического развития.

Муниципальная собственность. Вопрос о собственности местных органов власти в мировой практике не имеет однозначного решения. Во многих странах местным органам власти могут принадлежать предприятия, оказывающие услуги местному населению: транспортные и энергетические предприятия; коммунальные и жилищные хозяйства; предприятия рекреационной инфраструктуры и т.п.

Зарубежный и отечественный опыт показывает, что муниципальная собственность используется для удовлетворения многих потребностей, в том числе для: экономического развития (например, производственные площади, офисные и торговые помещения, и недвижимость, сдаваемая в аренду под торговлю, офисы, коммерческие цели и приносящие доход муниципальному образованию); предоставления социальных услуг (школьные здания, учреждения социального обеспечения, досуговые центры, библиотеки, лицеи и т.п.); размещения населения в муниципальных домах; административных целей (занимаемые сотрудниками и муниципальными службами общественные здания).

В конце XX в. в России активно формируется муниципальная собственность, которая становится важнейшим фактором развития местного самоуправления.

Понятие «муниципальная собственность» было введено в России Законом от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР». Конституция РФ (1993 г.) признает и гарантирует, наряду с другими формами собственности, муниципальную собственность (ст. 8).

Порядок образования, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью закрепляется также Гражданским кодексом РФ, Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другими законами и нормативными правовыми актами.

Ст. 215 Гражданского кодекса РФ определяет статус муниципальной собственности, устанавливая, что к ней относится имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.

Согласно Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в состав муниципальной собственности входят: средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды; имущество органов местного самоуправления; муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности; муниципальные предприятия и организации; муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации; муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения; муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта; другое движимое и недвижимое имущество, приобретенное муниципальным образованием в результате его хозяйственной деятельности, дарений, иных отчуждений имущества в его пользу, не противоречащих законодательству (ст. 29).

Управление муниципальной собственностью осуществляется органами местного самоуправления, что не делает их собственниками муниципального имущества. В соответствии со ст. 215 Гражданского кодекса РФ и ст. 29 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» право собственника муниципального имущества принадлежит муниципальному образованию.

Население муниципального образования владеет муниципальной собственностью, передавая право распоряжения и пользования ею в части издания нормативных актов исключительно представительному органу местного самоуправления, который осуществляет это право самостоятельно и в порядке, установленном уставом (положением) о местном самоуправлении.

Имущество, находящееся в собственности муниципального образования, делится на две части (группы). Одна часть муниципального имущества закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Другая — в частности, средства местного бюджета, иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляет, согласно ст. 215 Гражданского кодекса РФмуниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения, другого муниципального образования. Имущество первой группы имеет в основном социальное (образование, медицина, культура) и производственное значение. Имущество второй группы призвано удовлетворять потребности населения, связанные с проживанием на территории муниципального образования, а также финансово и материально обеспечивать деятельность органов местного самоуправления.

Процесс формирования муниципальной собственности еще не завершен, как не завершен процесс формирования самих муниципальных образований. В соответствии со ст. 61 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ субъекты РФ должны передавать в собственность муниципальных образований объекты, находящиеся в их собственности, но необходимые для решения вопросов местного значения. Передача данных объектов в собственность местного самоуправления осуществляется в соответствии с разграничением полномочий между субъектами РФ и муниципальными образованиями, а также между самими муниципальными образованиями.

Органы местного самоуправления владеют, пользуются, распоряжаются муниципальными землями и другими природными ресурсами в интересах развития муниципального образования и социально-экономических интересов его граждан.

Органы местного самоуправления информируют население о возможном (предстоящем) предоставлении земель для размещения объектов, деятельность которых затрагивает его интересы, и выясняют мнение граждан через местные референдумы, собрания, сходы граждан и иные формы непосредственной демократии.

Органы местного самоуправления наделяются также правом самостоятельно создавать муниципальные предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и Порядок их деятельности, регулируют цены и тарифы на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей, заслушивают отчеты об их деятельности, решают вопросы их реорганизации и ликвидации.

Например, в 1997 г. в г. Екатеринбурге функционировало 393 муниципальных унитарных предприятия, из них 103 — торговые, 38 — общественного питания, 91 — бытового обслуживания, 43 — здравоохранения и фармации, 48 — жилищно-коммунального хозяйства. Большинство этих предприятий были созданы до 1994 г. После 1994 г. наблюдается тенденция снижения темпов их образования: в 1994 г. было учреждено 60 муниципальных предприятий, 1995 г. — 9, в 1996 г. — 8, а в 1997 г. — 9. Нужно отметить увеличение, числа муниципальных предприятий в сфере жилищно-коммунального хозяйства, связанное с передачей в муниципальную собственность объектов государственного жилищного фонда.

В 1997 г. в муниципальной собственности Екатеринбурга находилось более 5100 жилых домов общей площадью около 15,4 млн. кв. м. (около 64% всего жилищного фонда города), в том числе 3376 домов площадью 9,5 млн. кв. м. Было принято от государственных и приватизированных предприятий.

В реестр муниципальной собственности включено более 100 зданий-памятников архитектуры и истории.

За 1992—1997 гг. в муниципальную собственность было принято 6317 объектов нежилого фонда общей площадью 5665,7 тыс. кв. м. В 1997 г. на территории-Екатеринбурга было введено в действие новое Положение об аренде объектов муниципального нежилого фонда, позволившее увеличить более чем в 2,4 раза доходы от аренды (в 1997 г. перечисления в городской бюджет составили около 60 млрд. руб.).

В 1996 г. было принято «Положение о формировании и ведении реестра муниципальной собственности», которое представляет собой основу всего процесса управления муниципальным имуществом Екатеринбурга.

Органы местного самоуправления как собственники имеют право на получение части прибыли от использования муниципального имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия. Так, в 1997 г. городской Думой Екатеринбурга было утверждено 205 договоров о закреплении за муниципальными унитарными предприятиями имущества на праве хозяйственного ведения. Поступления в городской бюджет от платежей по этим договорам составили в 1997 г. более 1 млрд. руб.

Акции, приватизированные ценные бумаги, являясь движимым имуществом и объектом вещных прав, могут передаваться органами местного самоуправления в доверительное управление, на депозитарное хранение, для осуществления клиринговой деятельности и иных видов операций и сделок с ценными бумагами.

Органы местного самоуправления строят свои отношения с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, а также с физическими лицами на основе договоров.

Резюмируя сказанное, можно выделить следующее. Эффективность местного самоуправления во многом зависит от решения проблем муниципальной собственности, среди которых: принципы и порядок формирования муниципальной собственности; организация ее эффективного использования; управление муниципальной собственностью в пределах территориальных сообществ.

Нужно подчеркнуть, что в условиях России сохранение значительного объема муниципальной собственности — объективная необходимость, особенно на стадии реформирования местного самоуправления.

Формирование муниципальной собственности тесно взаимосвязано с процессомприватизации. Многочисленные Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, соответствующие статьи федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» регулируют порядок и условия приватизации муниципальной собственности, устанавливают режим контроля за поступлением в местные бюджеты доходов от приватизированного муниципального имущества.

Орган местного самоуправления (продавец объекта приватизации) обязан:

осуществлять контроль за полнотой и своевременностью поступления средств от покупателей объектов приватизации в соответствии с договорами купли-продажи, а также выполнением ими условий по отношению к объекту приватизации;

обеспечить учет поступающих средств от приватизации по каждому объекту приватизации;

представлять налоговому органу по месту своего нахождения сведения, необходимые для контроля за поступлением в соответствующие бюджеты средств от приватизации.

Процесс приватизации в Екатеринбурге практически начался во второй половине 1992 г. после утверждения Главой администрации Программы приватизации муниципальных предприятий на 1992 г. Базой для составления перечня приватизируемых объектов стали около 2 тыс. предприятий торговли, общественного питания, бытового обслуживания, причем к первоочередной приватизации Комитетом по управлению городским имуществом были намечены объекты, практически перешедшие в распоряжение коммерческих структур.

За 1992—1997 гг. Екатеринбургским комитетом по управлению городским имуществом было приватизировано 969 объектов муниципальной собственности, в том числе торговли — 647, бытового обслуживания — 196. За это время на коммерческих конкурсах было продано 244 объекта, на аукционах — 77, на основе аренды с правом выкупа — 494. В 1997 г. Комитетом приватизировано всего 26 объектов муниципальной собственности. Однако поступления в бюджет от приватизации составили около 30 млрд. руб., что в 4,7 раза больше, чем в 1996 г. Сегодня практически не затронуты приватизацией такие отрасли, как культура, здравоохранение, спорт, жилищно-коммунальное хозяйство. Оптимальным решением, очевидно, становится не форсирование продаж, а содействие становлению в Екатеринбурге альтернативных структур, которые могут сформировать в городе конкурентную среду.

В числе факторов, которые необходимо принимать во внимание при привлечении собственных материальных и финансовых ресурсов муниципальных образований, особенно важен такой, как муниципальный заказ. Органы или должностные лица местного самоуправления вправе выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории муниципального образования, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству продукции, оказанию услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории, на выполнение других работ с использованием предусмотренных для этого собственных материальных и финансовых ресурсов и средств.

Размещение муниципального заказа на выполнение работ (услуг), финансируемых за счет средств местного бюджета, осуществляется на основе открытого конкурса, правила которого устанавливаются представительным органом местного самоуправления.

Органы местного самоуправления в интересах населения в установленном законом порядке вправе осуществлятьвнешнеэкономическую деятельность. Органы местного самоуправления при этом выступают не только как хозяйствующие субъекты (экспортно-импортная деятельность, участие в совместных предприятиях и т.п.) во внешнеэкономической деятельности, но и как органы управления, взимающие местные налоги с иностранных инвесторов, регулирующие право пользования природными ресурсами, находящимися в муниципальной собственности.

Финансовая основа местного самоуправления. Проблема формирования финансовой основы органов местного самоуправления, проведения сбалансированной бюджетно-финансовой политики относится к числу наиболее сложных.

Вопросы местных финансов в настоящее время регулируются Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г., № 126-ФЗ. Настоящий закон определяет основные принципы организации местных финансов, устанавливает источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.

финансовые средства, находящиеся в распоряжении муниципального образования, это средства местного бюджета; муниципальные внебюджетные (включая валютные) средства; финансовые ресурсы предприятий и учреждений, находящихся в муниципальной собственности; средства, мобилизуемые на финансовом рынке (ссуды, займы, кредиты, ценные бумаги и т.п.). Формирование и использование местных финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении муниципальных образований, основывается на принципах самостоятельности местных финансов, государственной финансовой поддержке, гласности формирования и использования финансовых ресурсов. Финансовые средства местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям по решению вопросов местного значения, предоставленным муниципальным образованиям Конституцией РФ, федеральными законами и законами субъектовРФ.

Органы государственной власти РФ и субъектов РФ содействуют развитию местных финансов. В частности, указанные органы регулируют отношения между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами, а также между федеральными бюджетами и местными бюджетами — в рамках федеральных целевых программ; участвуют в решении вопросов местного значения путем выполнения федеральных целевых программ и региональных программ; распределяют средства, выделяемые для финансирования федеральных и региональных программ, между муниципальными образованиями, осуществляют контроль за эффективным и целевым использованием этих средств; разрабатывают государственные минимальные социальные стандарты, устанавливают социальные нормы и т.п.

При наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями им одновременно передаются материальные и финансовые ресурсы, необходимые для осуществления этих полномочий.

Основным инструментом формирования финансовой основы местного самоуправления является право органов муниципального образования самостоятельно формировать, пополнять, утверждать и исполнять местный бюджет, а также контролировать его исполнение (ст. 132 Конституции РФ).

В нашей стране длительное время существовала унитарная бюджетная система, при которой каждый нижестоящий бюджет был составной частью вышестоящего, а все вместе они образовывали единый государственный бюджет. С 1991 г. Россия перешла к принятому в большинстве развитых стран бюджетному устройству, предусматривающему независимость местных бюджетов, что дает истинную, а не формальную самостоятельность местным органам самоуправления.

Местный бюджет определяется как совокупность организационных бюджетных отношений, посредством которых часть финансовых ресурсов страны направляется в распоряжение местных органов власти (муниципальных образований) для решения вопросов местного значения, а также осуществления органами местного самоуправления отдельных федеральных полномочий, полномочий субъектов РФ.

В соответствии с уставами муниципальных образований формирование местных бюджетов должно соответствовать требованиям самостоятельности, достоверности, сбалансированности, гласности и единства, которые обеспечиваются:

наличием собственных источников доходов;

правом определять направления использования и расходования бюджетных средств;

правом разрабатывать, рассматривать, утверждать и исполнять бюджет;

правом использовать по своему усмотрению доходы местного бюджета, полученные дополнительно в ходе его исполнения, и запретом на изъятие органами государственной власти свободных остатков средств местных бюджетов;

правом на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;

ответственностью органов местного самоуправления за исполнение местного бюджета.

Формирование местного бюджета, согласно ст. 5 Федерального Закона «О финансовых основах местного самоуправления в РФ», осуществляется путем применения единой методологии, государственных минимальных стандартов, социальных норм, устанавливаемых органами государственной власти. Кроме того, органы государственной власти субъектов РФ в процессе осуществления бюджетного регулирования и органы местного самоуправления в процессе формирования местных бюджетов руководствуются нормативами минимальной бюджетной обеспеченности.

Представительные органы местного самоуправления самостоятельно разрабатывают положение о бюджетном процессе в данном муниципальном образовании в соответствии с общими принципами бюджетного процесса, установленными федеральными законами и законами субъекта РФ.

Глава муниципального образования, иные должностные лица местного самоуправления несут ответственность за исполнение местных бюджетов в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований.

Местный бюджет имеетдоходную и расходную части. Доходную часть бюджета формируют четыре основных источника:

1) отчисления от федеральных и региональных налогов в рамках межбюджетных взаимоотношений;

2) перечисления из федеральных и региональных специализированных фондов;

3) местные налоги;

4) местные неналоговые фонды.

К собственным доходам местных бюджетов относятся местные налоги и сборы, установленные в соответствии с федеральными законами, другие собственные доходы местных бюджетов (в частности, доходы от приватизации и реализации муниципального имущества, доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений и муниципальных земель, платежи за пользование недрами и природными ресурсами, доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей, штрафы, подлежащие к перечислению в местный бюджет, подоходный налоге физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица и т.п.), доли федеральных налогов и доли субъектов РФ, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе (например, часть подоходного налога с физических лиц, часть налога на прибыль организаций, часть налога на добавленную стоимость по товарам отечественного производства, часть акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия и т.п.).

Нормативы отчислений (в процентах) в местный бюджет от регулирующих федеральных и региональных налогов устанавливаются в соответствии с законодательством РФ, в первую очередь, Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в РФ», а также законами субъектов РФ.

Расходная часть местных бюджетов включает: а) расходы, связанные с решением вопросов местного значения; б) расходы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления; в) расходы, связанные с обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам и ссудам; г) иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования.

Порядок исполнения расходной части местного бюджета устанавливается уставом муниципального образования или иным правовым актом органа муниципального самоуправления.

У местного самоуправления до сих пор не сформировалась необходимая материальная база в виде целостной системы его финансового обеспечения. Более того, статистические данные свидетельствуют, что имеющаяся база все более размывается. Например, в 1992—1996 гг. наблюдалось сокращение доли бюджетов муниципальных образований в консолидированном бюджете РФ по доходам — с 27,6 до 21,4%. В этот же период происходил рост доли местных бюджетов в расходной части — с 28,6 до 31,6%. Доля бюджетов территорий (т.е. субъектов РФ) в консолидированном бюджете по доходам возросла с 16,5 до 29,1% при одновременном росте удельного веса их и в бюджетных расходах — с 10,1 до 21,8%.

В 1997 г. около половины финансовых ресурсов консолидированного бюджета государства были сосредоточены на уровне федерального бюджета, около одной трети — на уровне субъектов федерации, и лишь около одной пятой на уровне муниципальных бюджетов.

В то же время за счет бюджетов муниципальных образований финансируется почти 100% расходов на среднее образование, 85 — на здравоохранение, 60 — на содержание детских садов, 80 — на коммунальные услуги, 60% — на содержание жилья. В настоящее время около 60% всех бюджетных расходов на социальную сферу и более 40% расходов на народное хозяйство страны приходится на местные бюджеты.

Большинство бюджетов муниципальных образований в России в настоящее время являютсядотационным. Абсолютный и относительный рост их количества в общей совокупности бюджетов муниципальных образований продолжает возрастать. Все более усиливается их зависимость от бюджетов других уровней (в первую очередь от региональных). В 1997—1998 гг. во многих субъектах РФ дотации получили 8—9 местных бюджетов из каждых 10. Существующее положение способствует, следовательно не развитию местного самоуправления, а консервации иждивенчества, бюрократизации и уравниловки.

Финансовая самостоятельность органов местного самоуправления фактически не обеспечивается вследствие чрезвычайно низкой доли местных налогов и сборов в общем объеме доходов, что вызвано высоким уровнем использования налогооблагаемой базы государственными налогами и страховыми взносами. В результате местные налоги накладываются на ту же самую налогооблагаемую базу, что не позволяет органам местного самоуправления обеспечить приемлемый уровень доходов собственных бюджетов, не оказывая излишнего налогового давления на население муниципальных образований.

Так, в 1997 г. доля налоговых доходов в исполнении бюджетов составила в Екатеринбурге — 83% (в том числе доля местных налогов - 11,2%), Казани — 73 (8,8), Новосибирске — 82 (11,8), Пермь— 99% (12,4%). Во многих местных бюджетах уровень собственных доходов, т.е. зависящих только от представительного органа муниципальной власти, не превышает 1—2%.

Тем самым процесс составления, утверждения и исполнения бюджета муниципального образования почти полностью зависит от ежегодного закрепления федеральными и региональными органами государственной власти за местными бюджетами как федеральных, так и региональных налогов и сборов.

Бюджетный кодекс РФ, первая часть которого была принята в 1998 г., не внес в процесс укрепления финансовой базы местного самоуправления ничего принципиально нового. Он не гарантирует подлинной самостоятельности местного самоуправления. Так, в документе отсутствует законодательное закрепление полномочий по формированию доходов муниципальных образований, не устанавливается перечень налогов (включая постоянные квоты на некоторые из них) и других платежей, закрепленных на постоянной основе за местными бюджетами. Не определяя такого списка, а регламентируя лишь деление налогов на федеральные, региональные и местные, Кодекс в значительной мере теряет свое значение для законодательного закрепления самостоятельности местных бюджетов, поскольку не вводит четкого разграничения конкретных налогов и сборов по уровням бюджетной системы страны.

Дискуссии о будущем бюджетной системы России выявили множество подходов к проведению реформы местных бюджетов. Один из них — возможныйпереход бюджетной системы страны на принципы бюджетного федерализма, получившего признание в развитых странах.

Теоретически это означает, что, во-первых, государство должно гарантировать населению удовлетворение основных социальных потребностей не ниже государственных минимальных стандартов за счет средств от федерального бюджета. Государственные минимальные социальные стандарты — это установленные законодательствомРФ минимальные социальные и финансовые нормы и нормативы соответственно в денежном или удельном выражении, определяющие единые или групповые удельные показатели бюджетного финансирования минимально необходимой обеспеченности территории важнейшими жилищно-коммунальными, бытовыми, социально-культурными и иными услугами, гарантируемыми государством.

Во-вторых, доходы сверх стандартного уровня наполнения бюджета (положительное сальдо) должны быть результатом экономической активности населения муниципального образования и являться собственностью местного самоуправления. Эти доходы не могут изыматься из местных бюджетов и не должны влиять на размер централизованных отчислений. В-третьих, каждому уровню власти (федеральный, субъектный и местный) следовало бы иметь собственный источник доходов, обеспечивающий, выполнение своих полномочий.

Принцип бюджетного федерализма заключается и в том, что не только доходы, но ирасходы бюджета должны быть четко разграничены между теми же тремя уровнями управления. Этот вопрос приобрел особую актуальность, когда широкое распространение получила практика передачи расходов из вышестоящего бюджета на нижестоящий, при этом «забывали» передавать адекватные новым расходам источники финансирования.

Укрепление местных финансов выходит за рамки вопросов местного значения и становится общегосударственной проблемой. Только разграничив доходно-расходные части между бюджетами разных уровней, можно согласовать интересы федерации, регионов и муниципальных образований, разумно распределить функции и соответствующие финансовые ресурсы,сформировать новые межбюджетные отношения. В сложившихся условиях переходного периода нужно иметьнесколько форм межбюджетных отношений, а не одну, например трансфертную. Согласно логике трансфертного механизма, разработанного, в частности, в Свердловской области, чем меньше бюджетные доходы того или иного муниципального образования, тем больше у него шансов получения трансферта. Следовательно, исчезают стимулы увеличения доходной части местных бюджетов. При существующей системе трансфертов резко усиливаются иждивенческие тенденции.

Среди многообразия форм межбюджетных отношений можно выделитьпроцентные отчисления от регулирующих доходов, дотации, субвенции, ссуды, взаиморасчеты, трансферты. Все они необходимы для корректировки сложившихся пропорций распределения доходов между звеньями бюджетной системы, ибо даже в пределах одной области обойтись одной формой абсолютно невозможно. Для того, чтобы финансовые ресурсы выполняли не только перераспределительную, но и стимулирующую функцию, нужно применять и совершенствовать все формы бюджетного регулирования, определять границы и сферы действия каждой из них, т.е. субъект РФ определяет, при каких условиях должна использоватьсядотация, при каких —субсидия, а при каких —трансферты из фонда финансовой поддержки. Тогда все финансовые взаимоотношения разных уровней власти будут справедливыми, к тому же их можно контролировать.

В частности, согласно Закону «О регулировании взаимоотношений между областным бюджетом и местными бюджетами в Свердловской области», принятому областной Думой 2 августа 1996 г., регулирование отношений между областными и местными бюджетами основывается на следующих основных принципах:

справедливость в распределении финансовых средств между областными и местными бюджетами;

единство нормативной базы расчетов муниципальной бюджетной обеспеченности по расходам и доходам;

выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований с одинаковыми территориальными условиями;

единство механизма финансовой поддержки местных бюджетов;

стимулирование бюджетной наполняемости в различных муниципальных образованиях;

обеспечение последовательного, относительного и постепенного выравнивания средств, расходуемых на социальные нужды в расчете на одного жителя территории с высокими и низкими налоговыми показателями, разным уровнем социально-экономического развития;

введение долговременных унифицированных нормативов отчисления от регулирующих доходов в местные бюджеты, обеспечивающих стабильность, устойчивость и планомерность бюджетного процесса в области.

В Указе Президента РФ «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в РФ» от 11 июня 1997 г. № 568 подчеркивается, что дальнейшее развитие местного самоуправления предусматривает решение задач, направленных на создание финансово-экономической основы местного самоуправления, формирование муниципальной собственности, организацию эффективного взаимодействия органов государственной власти РФ с органами местного самоуправления. Администрацией Президента РФ совместно с правительством РФ предписано организовать взаимодействие с союзами и ассоциациями муниципальных образований для обеспечения участия органов местного самоуправления в проведении жилищно-коммунальной, бюджетной, налоговой и социальной реформ.

Исходя из нового понимания роли местного самоуправления в социально-экономических процессах, местные органы власти стремятся строить и проводить собственную экономическую политику в пределах муниципальных образований. Экономическая политика —это сознательное регулирующее воздействие на экономику, проводимое в рамках определенной концепции в интересах достижения сформулированных целей. Сегодня органы местного самоуправления не несут прямой ответственности за управление всеми экономическими и коммерческими предприятиями и учреждениями, находящимися на территории муниципального образования. Как способность производить продукцию, так и ответственность за экономическую деятельность, лежат в конечном счете, на самих предприятиях и поэтому находятся вне зоны деятельности органов местного самоуправления. Они больше не могут приказывать (как в недавнее время), что и сколько производить и куда сбывать. Вместе с тем органы местного самоуправления не могут быть пассивными бездействующими лицами в процессе экономического развития соответствующих территорий.

Можно выделить два основных подхода органов местного самоуправления к решению проблемы местного экономического роста.

Во-первых, они активноспособствуют созданию благоприятного делового климата, подходящих условий для поддержки уже существующих предприятий, для привлечения и удержания инвестиций, содействуют развитию предпринимательской деятельности, становлению собственников, обеспечивают эффективную работу местного хозяйства, гарантируют работу необходимых для бизнеса отраслей и служб (от образования до противопожарной безопасности). Во-вторых, важнейшая задача органов местного самоуправления —расширение экономического потенциала территории, в первую очередь путем развития элементов хозяйственной инфраструктуры: транспорта, связи, земельных участков, производственных помещений, энерго- и водоснабжения и т.п. Эти два направления стратегического развития, в том числе и на местном уровне, более уместны в условиях устоявшейся, хорошо отлаженной экономической системы, функционирующей на основе частной собственности. В условиях нынешней России эти направления только начинают просматриваться.

В современный период одной из главных функций органов местного самоуправления, особенно в городах, становятсяпоиск, привлечение и удержание инвестиций. Каждая новая инвестиция означает новые рабочие места, новые деловые возможности для существующих предприятий, а также дополнительные налоги и пошлины, поступающие в казну, в том числе местную. То же самое можно сказать и о тех случаях, когда местным властям удается сохранить то или иное предприятие. Поэтому важнейшая роль принадлежит созданию стимулирующей производство товаров и услуг налогово-правовой среды.

Следует подчеркнуть, что экономической основой местного самоуправления являются мелкие и средние предприятия и фирмы, малое предпринимательство. Формированию экономической основы местного самоуправления способствуют такие новые объективные факторы, как переход промышленности от тяжелого производства, выгодного крупным фирмам, к высокотехнологическим энерго- и материалосберегающим и наукоемким отраслям промышленности, где преобладают малые формы организации производства. Этому процессу способствуют также опережающий рост сектора услуг и информации, компьютеризация, новые подходы к проблемам регионального и городского развития.

Масштабы и уровеньразвития малого предпринимательства являются, пожалуй, самым ярким индикатором зрелости и активности рыночных отношений. С усилением позиций малых предприятий, «малой экономики», как показывает ^мировая практика, ослабляются стагнирующие тенденции, оживляется экономическая активность, нормализуются процессы ценообразования, складывается механизм согласования спроса и предложения на рынке товаров, услуг и рабочей силы. Решающая роль органов самоуправления в развитии малого бизнеса делает необходимым привлечение и удержание на своей территории разнообразных предприятий, беспрецедентно подвижных, легких на подъем, оказывающих самые разнообразные услуги населению.

Успешность местной экономической политики в конечном счете означает и успех в формировании местного самоуправления. Таким образом, решение столь масштабной проблемы, как реформа местного самоуправления в России на достаточном уровне компетентности, требует усилий большого количества специалистов в разных сферах знаний, предопределяет необходимость научного обеспечения реформы на всех стадиях ее проведения.

РАЗДЕЛ IV. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ ЗА РУБЕЖОМ

ОСНОВНЫЕ ТИПЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Местное самоуправление играет решающую роль в традиционных системах свободной демократии на Западе. Основные начала современной организации местного… В практике западных стран принято различать три основных типа местного… 1. Англосаксонский тип характеризуется глубокой автономией местных органов и отсутствием выраженного прямого…

ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ СТРУКТУРА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Структура местного самоуправления строится в зарубежных странах в соответствии со сложившимсяадминистративно-территориальным делением (АТД), которое… В целом для большинства зарубежных государств характерна сложная и… Страны современного мира могут иметь двухзвенную (Дания, Финляндия, Япония, Литва), трехзвенную (Италия, Испания,…

КОМПЕТЕНЦИИ, ПОЛНОМОЧИЯ И СТРУКТУРА ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Все три вопроса, вынесенные в название настоящей главы, тесно взаимосвязаны, ибо объем компетенции местного самоуправления порождает совокупность их… Компетенции и полномочия местных органов закрепляются специальными законами, а… В США, Великобритании и многих других странах, утвердился принцип «позитивного регулирования» деятельности местных…

ФИНАНСОВАЯ АВТОНОМИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И МЕСТНЫЕ БЮДЖЕТЫ

Финансовая автономия является существенной составной частью местного самоуправления всех типов. Она состоит в том, что, например, коммуны могут сами… В ст. 9 Европейской Хартии о местном самоуправлении (1985 г.) записано, что… Местныебюджеты являются основным звеном финансов органов местного самоуправления. Местные бюджеты действуют на…

ЛИТЕРАТУРА

1. Абрамов В.Ф. Российское земство: экономика, финансы и культура. М.: ФГ «Ника», 1996.

2. Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Местное самоуправление: история и современность. — Екатеринбург: Изд-во Урал. гос. экон.ун-та, 1998.

3. Бакушев В. В., Ивановский В.А., Молчанова Л.А. Городское управление и самоуправление в России: эволюция столичного опыта. - М.: СВАРОГ и К, 1998.

4. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. — М.: МГУ, 1996.

5. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. — М.-Л., 1928.

6. Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. Учебное пособие. — М.: Дело, 1998.

7. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России: Учебник. — Екатеринбург: Изд-во Урал. гос. юридической академии, 1997.

8. Городские финансы. Сб. материалов/Под ред. Ю.В. Кириллова. — Обнинск: Ин-т муниципального управления, 1996.

9. Емельянов И.А. Местное самоуправление в России. Генезис и тенденции развития. — М. - Тула: ТИГИМУС, 1997.

10. Институты самоуправления: историко-правовое исследование. — М.: Наука, 1995.

11. Комментарии к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»/ Отв. редактор Ю.А. Тихомиров. — М.:. ИНФРА-М—НОРМА, 1997.

12. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник. — М.: Юристъ, 1997.

13. Лаптева Л.Е. Региональное местное управление в России (вторая половина XIX века) / Институт государства и права РАН. — М., 1998.

14. Местное самоуправление / Сборник международных терминов из области право и управления. Русско-немецкий. Серия Р. Т. 2. Баварская школа управления. — Мюнхен, 1995.

15. Местное самоуправление. — М.: Национальная ассоциация местных властей Дании и Союз Российских городов, 1995.

16. Местное самоуправление в Германии (на примере положения об общинах земли Баден-Вюртемберг). — М.:. ДЕ-ЮРЕ, 1996.

17. Местное самоуправление в Российской Федерации: Сборник нормативных актов. - М.: Белые альвы, 1998.

18. Мещерякова О.В. Налоговые системы развитых стран мира: Справочник - М.:. Фонд «Правовая культура», 1995.

19. Моргачев В.Н. Формы и методы территориального управления в США и Канаде. - М.: Наука, 1987.

20. Органы местного управления в Зарубежных странах: Сравнительные исследование. - М.: ИНИОН РАН, 1994

21. Органы местного самоуправления в странах Центральной и Восточной Европы и в СНГ. 1994 г. Антология описательных материалов / Институт самоуправления и государственной службы. - Будапешт, 1994.

22. Управление и самоуправление в крупном городе: теория, опыт, организация. - М.: Наука, 1997.

23. Харлоф Э. Местные органы власти в Европе/Пер, с англ. и предисл. В.И. Камышанова. - М.:. Финансы и статистика, 1992.

24. Шрейдер Г.И. Наше городское общественное управление. СПб.: Восток, 1902. - Т. 1.

25. Экономические аспекты региональной политики в странах Европы: опыт для России (Сборник обзоров). - М.: ИНИОН РАН, 1996.

[1] См.: Европейская Хартия о местном самоуправлении. (Русская версия). Серия европейских договоров. №122. Страсбург. Совет Европы. Отдел изданий и документов. ISBN. — № 92-871-0804-8. 1990, май.

 

[2] См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506.

 

[3] Народное хозяйство РСФСР за 70 лет. Стат. ежегодник. — М., 1987. С. 265.

 

[4] Мещанин — польск. mieszczanin — «горожанин», образовано посредством суф. - anin от miasto — «город» и является калькой немецкого «burger» — житель города.

 

[5] Регламент или Устав Главного Магистрата от 16 января 1721 г. // Полн. собр. Законов Российской империи. Собр. I.T. VI. № 3708.

 

[6] Поли. собр. Законов Российской Империи. Собр. 1. Т. XX. № 14392.

 

[7] См.: Поли. собр. Законов Российской империи. Собр. I. Т. XXII. № 16188.

 

[8] См.: Полн. собр. Законов российской империи. 11. Т. XXI. Отд. I. № 19721.

 

[9] Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости // Поли. собр. Законов Российской империи. Собр. II. Т. XXXVI. № 36657.

 

[10] См.: Поли. собр. Законов Российской империи. Собр. II. Т. XXXIX. № 40457.

 

[11] Городовое положение 1870 г. // Полн. собр. Законов Российской империи. Собр. 11. Т. XLV. Отд. 1. 1870. № 48498.

 

[12] См.: Полн. собр. Законов Российской империи. Собр. третье. Т. IX. № 6196.

 

[13] Там же. Собр. третье. Т. X. № 6927.

 

[14] См.: Городское положение 11 июня 1892 г.//Полн. собр. Законов Российской. империи. Собр. III. Т. XII. № 8708.

 

[15] ЛенинВ.И.Полн.собр.соч.Т.31.С. 115.

 

[16] Ленин В.И. Поли. Собр. Соч. Т. 41. С. 75.

 

[17] См.: Общее положение о городских и сельских поселениях. Утверждено ВЦИКом 15 сентября 1924 г. // Собр. Указ: и расп. правительства РСФСР. 1924. № 73. Ст. 726.

 

[18] Собрание узаконений и распоряжений правительства РСФСР. 1931. № 11. Ст. 142.

[19] См.: Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. №16. Ст. 267.

 

[20] См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №29, Ст. 1010.

 

[21] См.: Собрание актов Президента и правительства Российской Федерации. 1993. №41. Ст. 3924.

 

[22] Там же. №44. Ст. 4188.

[23] Тамже. №52.Ст. 5071.

 

[24] См.: Собр. актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. №44. Ст. 4188.

 

[25] Собрание законодательства Российской Федерации. 1996..№ 2. Ст. 121.

[26] См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1994.№ 11. Ст. 1196.