Земская и городская реформы 1864 и 1870 гг.

В середине XIX в. во время царствования Александра II началось реформирование системы правительственных учреждений на мест­ном уровне и превращение этой системы в учреждения местного само­управления. Правовой основой муниципальной реформы послужили указы Александра II о земских учреждениях и городском самоуправ­лении, разработчики которых находились под влиянием обществен­но-хозяйственной теории самоуправления. Председатель комиссии по разработке концепции земской реформы Н.А. Милютин так сформу­лировал принципы этой реформы: дать местному самоуправлению возможно больше доверия, возможно больше самостоятельности, воз­можно больше единства[60].

Положение о губернских и уездных земских учреждениях было опубликовано 1 января 1864 г., но введение земских учреждений началось с февраля 1865 г. и в большинстве губерний закончилось к 1867 г.[61] В соответствии с этим Положением на местах предусматрива­лось создание земских собраний (уездные, губернские) и соответст­вующих им земских управ (ст. 13, 50). Формирование земских пред­ставительных органов производилось путем многоступенчатых выборов и непрямого представительства. Избиратели делились на три курии: 1) землевладельцы всех сословий; б) горожане — собственники недви­жимого имущества в городе; в) члены сельских обществ. Выборы про­ходили раздельно по куриям. От первых двух курий они проводились на съездах представителей этих курий. На съезде первой курии со­гласно ст. 23 Положения могли присутствовать:

· лица, владеющие в уезде на праве собственности ^определенным ко­личеством земли, установленным для каждого конкретного уезда;

· лица, владевшие другим недвижимым имуществом стоимостью не менее 15 тыс. руб. либо имевшие годовой доход не менее 6 тыс. руб.;

· назначенные поверенные от частных собственников, владевших имуществом стоимостью не менее 15 тыс. руб.;

· уполномоченные от нескольких землевладельцев, имевших не ме­нее 1/20 части полного ценза;

· уполномоченные от священнослужителей, владевшие в уезде цер­ковной землей.

 

На съезде представителей второй курии могли присутствовать:

· лица, имевшие купеческие свидетельства;

· владельцы промышленных или торговых заведений с годовым оборотом не менее 6 тыс. руб.;

· лица, владевшие собственностью стоимостью от 500 руб. до 3 тыс.
руб.;

· назначенные поверенные от вышеназванных лиц.

 

Выборы от третьей курии были многоступенчатыми: сначала сель­ские общества избирали своих представителей на волостной сход, на котором избирали выборщиков, а затем из их среды выбирали уста­новленное число Гласных уездного земского собрания. В каждом уезде созывалось несколько сельских съездов. Сословный характер сель­ских выборов лишал возможности участвовать в них всех проживаю­щих на территории волости лиц, не входивших в состав сельского схо­да, в первую очередь деревенскую интеллигенцию. Представители интеллигенции не могли участвовать в деятельности земских учреж­дений, если не располагали достаточным имуществом, чтобы войти в курию землевладельцев[62].

Таким образом, земское избирательное право было ограничено имущественным цензом. Кроме имущественного ценза, существовал еще ряд ограничений для участия в выборах. В частности, в избира­тельных съездах не могли принимать участия: а) лица моложе 25 лет; б) лица, находившиеся под уголовным следствием и судом; в) лица, опороченные по суду или общественному приговору; и г) иностранцы, не присягнувшие на подданство России (ст. 17 Положения 1864 г.).

После избрания гласных собирались уездные земские собрания, на первом заседании которых уездные гласные избирали из своей среды губернских гласных: от шести уездов — один губернский гласный.

Работой уездных и губернских земских собраний руководил пред­седательствующий, функции которого в уездном собрании исполнял уездный предводитель дворянства. В отношении председательствую­щего в губернском собрании делалась оговорка: губернский предводи­тель дворянства руководил работой собрания только в том случае, ес­ли император не назначил для председательствования другое лицо (ст. 53).

Губернские и уездные собрания осуществляли распорядительную власть и общий надзор за ходом земских дел. На ежегодной сессии они определяли ведущие направления хозяйственной деятельности, рассматривали и утверждали сметы, раскладки повинностей, рассматривали жалобы на действия членов управ, проводили выборы земских должностных лиц, проверяли количество гласных, законность и дей­ствительность их выборов, утверждали отчеты управ по земскому хо­зяйству. Губернские собрания издавали обязательные для земских уч­реждений постановления (ст. 66). Постановления признавались дей­ствительными в том случае, если они принимались при необходимом кворуме (председатель и 1/3 гласных) и касались вопросов, входивших по закону в сферу компетенции земского собрания (ст. 85).

Уездные, губернские земские собрания формировали соответст­вующие исполнительные органы — уездные и губернские управы. Представительные органы "выбирали из числа гласных председателя управы и ее членов (двух членов для уездной управы и шесть — для губернской; число членов земских управ могло быть увеличено до шести — в уездах, до восьми — в губерниях)[63]. Председатель уездной управы утверждался в должности начальником губернии, а губерн­ской — министром внутренних дел. Таким образом, правительствен­ные учреждения имели возможность оказывать влияние на комплек­тование земских органов губернского масштаба.

Земские управы работали в течение года (ст. 99). В период между сессиями ими осуществлялось управление имуществом земства и «во­обще хозяйством губернии или уезда». Кроме непосредственного ис­полнения распоряжений земских собраний, в обязанности управ вхо­дило:

· составление губернских смет, раскладок и отчетов;

· подготовка нужных собранию сведений и заключений;

· надзор за поступлением земских доходов и расходованием земских средств;

· представление в суде интересов земства по имущественным делам; своевременный созыв и открытие земских собраний (ст. 69,72,80).

Исполнительные органы земств были подотчетны представитель­ным местным органам. Так, на ежегодных сессиях управы отчитыва­лись перед собраниями о хозяйственных операциях; о состоянии иму­щества земства; о состоянии находящихся в их ведении заведений; об исполнении натуральных повинностей и других своих распоряжений (ст. ПО).

Земские учреждения не могли выйти за пределы своей компе­тенции. Это строго пресекалось правительственными органами, ко­торые осуществляли контроль за деятельностью земств. В соответ­ствии с Положением 1864 г. губернатор или министр внутренних дел вправе были приостановить исполнение актов земских органов, если те противоречили закону или «общим государственным поль­зам»[64].

К ведению земских органов были отнесены следующие вопросы: заведование имуществом, капиталами и денежными сборами; устрой­ство и содержание принадлежащих земству зданий, сооружений, путей сообщения; меры обеспечения народного продовольствия; заве­дование земскими благотворительными заведениями; способы пре­кращения нищенства; управление делами взаимного земского страхо­вания имущества; попечение о развитии местной торговли и промыш­ленности; участие в попечении 6 народном образовании, о народном здравии и тюрьмах; содействие предупреждению падежей скота; охра­на хлебных посевов и др. (ст. 1).

Функции, осуществляемые земствами, подразделялись на обяза­тельные и необязательные. Обязательные функции не имели непо­средственного отношения к местному хозяйству. В частности, на орга­ны земств возлагались такие обязательные функции, как содержание арестантских учреждений и квартир для чинов полиции; этапная по­винность и другие вопросы. К необязательным функциям, т.е. прини­маемым земствами на себя добровольно, относились: страхование сельскохозяйственных построек от пожаров; устройство дорог и ре­монт мостов; организация народного образования и др. Таким обра­зом, происходило совмещение полномочий по решению местных за­дач с полномочиями в сфере государственного управления.

Значительным достижением стало определение в законодательст­ве самостоятельных источников финансирования деятельности зем­ских учреждений. Для покрытия своих расходов земства наделялись правом обложения населения следующими налогами: на землю, леса, доходные дома, фабрики, заводы и т.д. Определенную доходную часть местного бюджета составляли частные пожертвования, прибыль от торгово-промышленной деятельности земств и его учреждений и предприятий. Для покрытия дефицита земства могли устанавливать дополнительные сборы.

Важным источником доходов являлись пособия от правительст­венных учреждений, носившие, как правило, целевой характер: на проведение всеобщего обучения, на постройку школьных зданий, на приглашение агрономов и инструкторов различных специальностей и т.п.

В Положении 1864 г. подчеркивался негосударственный харак­тер земских учреждений, их независимость и самостоятельность в пределах вверенных им хозяйственных дел (ст. 6). «Заслуга земств состоит в том, что им удалось преодолеть действительно неудоб­ное и затрудняющее их деятельность положение местной общест­венной структуры параллельной государственной власти в губер­нии и уезде»[65].

Однако имелось достаточно норм, обеспечивавших контроль адми­нистрации за деятельностью местного самоуправления. Так, министр внутренних дел лично осуществлял контроль за органами местного самоуправления в масштабах страны. В губерниях реализация этой функции возлагалась на губернатора. Высший надзор за деятельно­стью земских учреждений осуществлял Правительствующий Сенат. Ему принадлежало право окончательного разрешения всех споров земских учреждений с центральной и местной администрацией, дру­гими правительственными и общественными учреждениями (ст. 118), а также с частными лицами и организациями.

Наряду с земской реформой в России была проведена реформа го­родского самоуправления. Утвержденное указом Александра II Городовое положение от 16 июня 1870 г.[66] предусматривало создание систе­мы городского самоуправления, включавшей следующие институты: а) городская дума; б) городская управа. В соответствии с Положением городское самоуправление было введено в 46 губерниях и областных городах: Архангельске, Астрахани, Кишиневе, Владимире, Киеве, Са­ратове, Тамбове, Красноярске, Томске, Семипалатинске и др.[67]

Городская дума формировалась посредством выборов. Избиратель­ное право предоставлялось каждому городскому обывателю, к какому бы сословию он ни принадлежал, если он был русским подданым, имел не менее 25 лет от роду и владел в пределах города какой-нибудь недвижимой собственностью или же уплачивал в пользу города сбор со свидетельств: купеческого, промыслового, на мелочный торг, про­живал в городе в течение последних двух лет и не имел недоимок по городским сборам (ст. 17). В итоге каждый, кто владел хоть крошеч­ным домиком, в качестве торговца или ремесленника платил сбор в пользу города, пользовался правом не только избирать, но и самому быть избранным в гласные[68].

В то же время необходимо отметить такую особенность избира­тельной системы того времени, как немногочисленность избирателей по сравнению с общим городским населением. В крупных городах большинство населения не участвовало в городском самоуправлении. Такая ситуация складывалась в связи с тем, что ст. 24 Городового положения предусматривала имущественный ценз[69].

Выборы проводились по трехразрядной избирательной системе, образцом для которой послужило Прусское городовое положение. Все избиратели — плательщики городских налогов делились в порядке, определенном ст. 24 Городового положения, т.е. «по сумме причитаю­щихся с каждого из них в доход города сборов, дающих право голоса на выборах», на три разряда или собрания, каждое из которых выбира­ло 1/3 общего числа гласных городской думы. Так, в Петербурге по первому разряду насчитывалось 275 избирателей, по второму — 849, по третьему — 16 355. Каждый разряд избирал по 84 гласных. Таким образом, в первом разряде на одного гласного приходилось три изби­рателя, во втором — 10, а в третьем — 195, т.е. голос избирателя перво­го разряда имел в 65 раз больше веса, чем голос избирателя третьего разряда[70]. Такая система имущественного ценза обеспечивала руково­дящую роль в городской Думе небольшой группе наиболее состоя­тельных налогоплательщиков (купцов, фабрикантов и крупных домо­владельцев).

Городская Дума избиралась на четыре года. Численность гласных в городских представительных органах составляла от 30 до 72 человек. Исключение составляли Москва (180 человек) и Петербург (250 чело­век). Положение 1870 г. устанавливало, что там, где население не пре­вышает 300 человек, в городской Думе должно быть 30 гласных. Там же, где число жителей более 300, на каждые 150 человек прибавляется по шесть гласных, но не более 72.

Городская Дума являлась распорядительным органом, к ее веде­нию был отнесен достаточно широкий круг вопросов: назначение вы­борных должностных лиц, установление городских сборов и налогов, взимание по ним недоимок, определение городских расходов, рас­смотрение и утверждение отчетов, установление правил управления городским имуществом, определение общего порядка действий ис­полнительной городской власти, вынесение определений по хозяйст­венным нуждам города (ст. 55). Рассмотрение политических вопросов в компетенцию городской Думы не входило.

Дума избирала из своего состава подотчетный ей исполнительный орган — городскую управу, председателем которой был городской голова. Городской голова избирался Думой и утверждался в должности губернатором или министром внутренних дел (в зависимости от ранга города). Городская управа состояла из городского головы и членов управы, число которых определялось представительным органом. На­пример, в 1872 г. в г. Тюмени, в соответствии с постановлением Тю­менской городской Думы, была избрана городская управа в составе городского головы, заместителя городского головы, трех членов упра­вы. Должность городского головы занял гласный Думы, коллежский советник Лоншаков Константин Васильевич, заместителем был из­бран гласный Думы, купец 2-й гильдии Глазунов Афанасий Кузьмич. Членами городской управы стали купцы Колокольников Иван Петро­вич, Железов Борис Илларионович, Иевлев Андрей Иванович, канди­датами в члены управы — Котовщиков Александр Евлампиевич, Ла-гин Дмитрий Иванович, Гласков Захар Григорьевич[71].

Городской голова, как правило, занимал руководящее место не толь­ко в управе, но и являлся также председателем Думы. К.А. Пажитков от­мечал: «Такой порядок нельзя, однако, считать правильным, так как он может при известных обстоятельствах легко затруднить критику дейст­вий управы; более целесообразным поэтому является предоставление Думе права выбирать из своей среды особого председателя»[72].

На управу возлагалось непосредственное заведование делами го­родского хозяйства и общественного управления. Она исполняла оп­ределения Думы, собирала нужные ей сведения, составляла проекты городских смет, взимала сборы и расходовала городские средства. Надзор за деятельностью управы осуществляла Дума. Отчеты управы вместе с заключениями Думы по ним публиковались для всеобщего сведения.

Лучшей стороной реформы 1870 г., по мнению Л.В. Гильченко, было предоставление городскому общественному управлению отно­сительно широкой самостоятельности в ведении городского хозяй­ства и решении местных дел[73]. Утверждению губернской админист­рацией или в некоторых случаях Министерством внутренних дел подлежали лишь наиболее важные постановления Думы: о займах, поручительствах или гарантиях от имени города, об утверждении планов городов и др. Огромное же количество вопросов, в том чис­ле касавшихся годовых смет, решалось Думой самостоятельно. Кро­ме того, следует подчеркнуть, что Городовым положением 1870 г. не предусматривалось право администрации оценивать решения городских дум с точки зрения их целесообразности. На. губернатора воз­лагался надзор лишь за законностью действий органов городского самоуправления.

Судебную защиту городского самоуправления должно было обес­печить губернское по городским делам присутствие. В его состав вхо­дили: губернатор, вице-губернатор, председатель казенной палаты, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы, городской голова губернского города и председатель мирового съезда. Таким образом, в этом органе преобладали представители админист­рации, которые всегда могли обеспечить большинство голосов в под­держку предложений губернатора. По поводу учреждения присутст­вий А.А. Головачев замечал: «У нас считается необходимым все вопро­сы, возникающие в административной практике, разрешать также административным порядком... У нас забывают, что вопросы, возни­кающие в административной практике... суть также вопросы о праве и, как таковые подлежат разрешению судебных мест... Нет никакой не­обходимости учреждать особое присутствие, так как все вопросы в случае замеченной незаконности действий городского управления или жалоб и пререканий могли бы рассматриваться судом в общем по­рядке, законами установленном»[74].

Необходимо отметить, что земская и городская реформы не могли свободно развиваться в силу консервативного характера государст­венной системы, что особенно отчетливо проявилось в ограничениях избирательного права. «При всем том российское земство делало по­лезное дело, особенно в образовании, здравоохранении, статисти­ке», — отмечал Г.В. Барабашев[75].