Судебная защита права на осуществление местного самоуправления

Одной из важнейших гарантий прав и свобод является правосудие – особый вид государственно-властной деятельности, в силу ч. 1 ст. 118 Конституции РФ относящийся к прерогативе суда. Еще Ш. Монтескье утверждал, что от четкого функционирования судебной власти зависят свобода и безопасность граждан[180]. В полной мере это высказывание мож­но отнести и к праву на осуществление местного самоуправления.

Судебные гарантии вплетены в ткань системы гарантий права на осуществление местного самоуправления. При этом в законодательстве содержатся общие положения, гарантирующие судебную защиту любому праву или свободе, а также нормы, которые предусматривают судебные гарантии именно конституционному праву на осуществле­ние местного самоуправления.

В частности, ст. 2, 17, 18,46 Конституции РФ закладывают консти­туционно-правовую основу для судебной защиты любого юридиче­ского права, в том числе и права на осуществление местного само­управления.

Применительно к праву на осуществление местного самоуправле­ния ст. 133 Конституции РФ, перечисляя гарантии местного само­управления, в первую очередь называет судебную защиту. «В силу этого ст. 133 использует понятие «местное самоуправление», гаранти­руя судебную защиту права граждан на осуществление местного само­управления на основе конституционных принципов»[181].

Важно обратить внимание на то, что в указанную статью Конститу­ции РФ имплементированы требования ст. 11 Европейской хартии местного самоуправления, которая гласит: «Органы местного само­управления должны иметь право на судебную защиту для обеспече­ния свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных в Конституции или внутреннем законодательстве принципов местного самоуправления».

Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. также содержит нормы, являющиеся основой для судебной защиты права на местное самоуправление. Так, ст. 4, за­крепляющая полномочия органов государственной власти РФ в об­ласти местного самоуправления, предусматривает регулирование и защиту прав граждан на осуществление местного самоуправления, а также установление порядка судебной защиты и судебную защиту ме­стного самоуправления. В ст. 5 закреплены полномочия органов госу­дарственной власти субъектов РФ в области местного самоуправле­ния. Причем этим органам вменяется в обязанность защита прав граждан на осуществление местного самоуправления (п. 8). В том слу­чае, если в субъекте РФ образуются собственные судебные органы, данная норма будет являться правовой основой для деятельности этих органов в сфере защиты конституционного права на осуществле­ние местного самоуправления.

Принципиально важным положением Закона является закрепле­ние общей гарантии судебной защиты местного самоуправления (ст. 46). В ней определены субъекты, наделенные правом обращения в суд (граждане, проживающие на территории муниципального образо­вания; органы и должностные лица местного самоуправления), а так­же вид нарушения права на осуществление местного самоуправления (издание акта органов государственной. власти и государственных должностных лиц, органов и должностных лиц местного самоуправле­ния, предприятий, учреждений и организаций, а также обществен­ных объединений) и адресат обращения с иском – суд или арбитражный суд.

Помимо общих норм о судебной защите, федеральным законода­тельством предусматриваются судебные гарантии отдельных про­цедур, при осуществлении которых имеется наибольшая вероятность нарушения конституционного права на осуществление местного самоуправления.

Во-первых, это гарантии деятельности населения и органов мест­ного самоуправления по изданию муниципальных правовых актов. В частности, в ч. 4 ст. 8 Закона об общих принципах организации ме­стного самоуправления 1995 г. гарантируется возможность судебного обжалования отказа в государственной регистрации устава муници­пального образования. Данное право муниципальными образования­ми используется, но довольно редко. В частности, по решению суда были зарегистрированы уставы отдельных муниципальных образова­ний Тульской области и города Санкт-Петербурга[182].

Кроме того, согласно п. 2 ст. 44 и ст. 52 указанного Закона допуска­ется возможность признания решений органов и должностных лиц, а также решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, недействительными лишь по решению суда.

Во-вторых, предусматриваются специальные судебные гарантии законности процедур формирования органов местного самоуправле­ния и досрочного прекращения их полномочий. Они закреплены в ч. 3 и 9 упомянутого выше Закона и связаны с тем, что досрочное прекра­щение полномочий представительного органа местного самоуправле­ния или главы муниципального образования возможно только на основании судебного решения о неконституционности или незакон­ности принятого ими нормативного акта. При этом решение о досроч­ном прекращении может быть обжаловано в суд теми гражданами, права и законные интересы которых нарушены в связи с принятием этого решения.

В-третьих, избирательное законодательство содержит судебные га­рантии формирования выборных органов и должностных лиц местного самоуправления (см. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Рос­сийской Федерации»).

Судебная защита права на местное самоуправление может осуще­ствляться, согласно ст. 118, 125, 126 и 127 Конституции РФ, органами конституционного правосудия (Конституционный Суд РФ, конститу­ционные (уставные) суды субъектов Федерации), судами общей юрисдикции (Верховный Суд РФ и другие суды, входящие в систему общих судов) и арбитражными судами (Высший Арбитражный Суд РФ и другие арбитражные суды).

Суды общей юрисдикции в силу ст. 126 Конституции РФ призва­ны разрешать уголовные, гражданские и административные дела. Таким образом, эти суды защищают конституционное право на осуществление местного самоуправления от уголовно-правовых по­сягательств, гражданских деликтов и административных проступ­ков, а также нарушений, вытекающих из административных право­отношений, включая нарушения данного конституционного права правовыми актами органов государственной власти и местного самоуправления.

Практика деятельности судов общей юрисдикции показывает, что наибольший удельный вес споров, которые рассматриваются ими, со­ставляют споры, возникающие в связи с нарушениями прав на уча­стие в осуществлении местного самоуправления посредством муни­ципальных выборов[183]. Это обусловлено тем, что Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в ре­ферендуме граждан Российской Федерации» закрепляет возможность обжаловать данный вид нарушения в соответствующие уровню выбо­ров или референдума суды общей юрисдикции.

С 1995 по 1998 г. судами общей юрисдикции всех уровней были рассмотрены 625 дел, связанных с нарушениями избирательных прав в ходе формирования представительных органов местного самоуправ­ления, и 505 дел, связанных с нарушениями избирательных прав в хо­де избрания глав муниципальных образований[184].

Однако в практике судов общей юрисдикции имелись и иные слу­чаи защиты права на местное самоуправление. Примером тому явля­ется дело, которое стало объектом внимания Верховного Суда РФ.

По контракту с администрацией города, являющегося областным центром, Е. рабо­тал в должности заместителя главы администрации города с 15 ноября 1991 г.

Постановлением главы областной администрации он был уволен с работы но ч. 2 ст.254 КЗоТ РСФСР со ссылкой на Указ Президента РФ от 4 апреля 1992 г. «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы».

Областной суд удовлетворил иск Е. о признании незаконным постановления главы администрации области и о восстановлении на работе в прежней должности, указав па отсутствие у главы областной администрации права вмешиваться в дела органов мест­ного самоуправления и увольнять их работников.

Судебная коллегия Верховного Суда РФ согласилась с выводами суда и, откло­няя кассационный протест прокурора, указала па то, что «в силу ст. 131 Конститу­ции Российской Федерации администрация города (кроме городов Москвы и Санкт-Петербурга) является органом местного самоуправления. В ст. 12 Конституции закреплен принцип самостоятельности местного самоуправления. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Значит, глава органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации не наделен полномочиями по решению кадровых вопросов органов местного самоуправления и не имел права освобождать от должности заместителя руководителя органа местного самоуправления»[185].

Арбитражные суды в соответствии со ст. 127 Конституции РФ, федеральными конституционными законами «О судебной системе Pocсийской Федерации»[186] и «Об арбитражных судах в Российской Федерации»[187] призваны защитить конституционное право на осуществление местного самоуправления в экономических спорах, т.е. обеспечить нормальное формирование финансово-экономической основы местного самоуправления. Критериями определения подведомственности арбитражных судов служат, во-первых, характер спора (в том смысле, что он, какова бы ни была его отраслевая принадлежность, должен быть связан с предпринимательской деятельностью) и, во-вторых, субъектный состав правоотношения[188] (спор должен возникнуть между хозяйствующими субъектами).

На практике органы местного самоуправления обращаются в арбитражные суды в случаях возникновения споров по поводу реализации права муниципальной собственности, споров из финансовых правоотношений и в других предусмотренных законом случаях.

Особую роль арбитражные суды играют при возникновении правовых конфликтов между органами местного самоуправления и органами государственной власти по поводу решения вопросов местного значения в экономической сфере.

Так, в 2000 г. спор возник между администрацией г. Тюмени и Антимонопольным управлением но Тюменской и Курганской областям. Суть дела состояла в следующем.

Администрацией г. Тюмени было издано распоряжение «О порядке привлечения автотранспорта юридических и физических лиц к регулярным маршрутным перевозкам пассажиров в городе и пригороде но муниципальной маршрутной сети». Антимоно­польное управление признало данное распоряжение нарушающим отдельные положе­ния антимонопольного законодательства, о чем были вынесены решение и предписание об устранении нарушения.

По иску администрации г. Тюмени арбитражным судом первой инстанции было вы­несено решение о правомерности действий администрации, но постановлением апелля­ционной инстанции от 15 марта 2001 г. решение суда первой инстанции было отменено. Однако кассационная инстанция посчитала правомерной позицию Администрации и оставила в силе решение суда первой инстанции.

В своем постановлении арбитражный суд кассационной инстанции подчеркнул, чтов силу ст. 6 Федерального закона об общих принципах организации местного само­управления к вопросам местного значения отнесены и вопросы транспортного обслуживания населения.

Таким образом, требования администрации г. Тюмени были удовлетворены, а нару­шение права на местное самоуправление устранено.