Під принципами організації і діяльності державного апарату

розуміють законодавчо визначені відправні засади і вимоги щодо його організації і функціонування з метою найбільш оптимального і ефек­тивного виконання функцій та завдань держави.

До принципів організації і діяльності державного апарату належать такі:

- поділ державної влади;

- виборність вищих органів державної влади;

- діяльність у межах компетенції та в порядку, встановлених за­конодавством (законність);

- професіоналізм і компетентність;

- обов'язковість рішень, ухвалених вищими органами для ниж­чих;

- прозорість;

- підконтрольність;

- відповідальність;

- додержання прав інститутів громадянського суспільства — ор­ганів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, організацій, установ;

- рівне право громадян на доступ до державної служби;

- стабільність кадрів;

- ефективність;

~ пріоритет прав і свобод людини і громадянина.

Частина друга. Загальне вчення про державу

Докладніше слід зупинитися на принципі поділу влади, оскільки він є однією з основоположних засад організації і діяльності держав­ного апарату в умовах становлення в Україні демократичного правлін­ня і правової державності.

Насамперед уточнення потребує питання про те, чи поділяється єдина державна влада на певні відносно виокремлені гілки влади, чи йдеться про функціонування окремих самостійних влад. Так, Консти­туція США 1789 р. не містить єдиного поняття державної влади, вказує лише на окремі гілки влади — законодавчу, виконавчу та судову. На­томість з погляду теорії народного суверенітету, коли народ визнаєть­ся єдиним джерелом державної влади, передбачається її єдність, яка водночас не виключає можливості поділу державної влади на окремі її гілки.

Стаття 6 Конституції України не дає чіткої відповіді на це пи­тання, оскільки в ній йдеться і про державну владу, і про окремі гілки влади — законодавчу, виконавчу та судову. Проте системне тлумачення норм Конституції України дозволяє зробити висновок про орієнтацію конституційних засад української державності на концепцію народного суверенітету та поділу єдиної державної вла­ди на гілки.

Поділ державної влади не може бути зведеним й до звичного роз­поділу праці стосовно управління суспільством, який виникає разом з появою такої складної сукупності державних органів, як державний апарат, та має своєю підставою спеціалізацію його працівників на певній діяльності — нормотворчій, виконавчій чи судовій, які вимага­ють різних здібностей і навичок.

Не буде обґрунтованим ототожнення поділу державної влади з по­ділом функцій і повноважень, оскільки останній як юридичне втілен­ня поділу влади не відбиває всіх його глибинних демократичних засад. Так, поділ функцій і повноважень може бути притаманний механізму функціонування влади за умов авторитарного правління, оскільки має на меті підвищення його ефективності і не торкається питань соціаль­ної сутності державної влади. Демократія ж вимагає від державної організації обмежень у здійсненні державної влади задля врахування інтересів громадянського суспільства, поваги до політичної свободи своїх громадян.

Поділ державної влади має глибокий демократичний сенс, оскіль­ки в кінцевому вимірі він спрямований згідно з концепцією Монтеск'є на недопущення концентрації державної влади в руках однієї людини,

Розділ 8. Механізм держави і державний апарат

гану або класу, можливого свавілля, зрештою — на забезпечення олітичної свободи людини і громадянина. В цьому розумінні поділ влади є не тільки принципом організації і діяльності державного апа­рату айв ширшому контексті — однією із найважливіших засад де­мократичного правління. Іншими словами, без поділу державної влади демократії в її сучасному розумінні бути не може.

Слід наголосити й на тому, що тільки за умов ефективного функ­ціонування механізму поділу державної влади стає можливим реальне панування режиму законності в країні, коли жодна з гілок влади не має можливості узурпувати всю державну владу, піднестися над іншою гілкою влади і диктувати їй свою волю. За таких умов відносини між гілками влади вибудовуються тільки на засадах рівності кожної з них перед законом.

Поділ влади як принцип організації і функціонування державного апарату втілюється юридично у поділі повноважень між трьома осно­вними ланками державного апарату — органами законодавчої, вико­навчої та судової влади, а також у функціонуванні механізму взаємних стримувань і противаг між цими гілками влади.

Так, згідно з ст. 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судо­ву. Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент — Вер­ховна Рада України. Кабінет Міністрів України розглядається як вищий орган у системі органів виконавчої влади, до яких входять також центральні органи виконавчої влади та місцеві державні адмі­ністрації. Правосуддя відповідно до норм Конституції може здійсню­ватися тільки судами.

Механізм взаємних стримувань та противаг між органами законо­давчої і виконавчої влади має на меті забезпечення їх співробітництва як гілок єдиної державної влади. Органи законодавчої влади стримують виконавчу владу, оскільки остання не може виходити за межі ухвалених парламентом законів. Уособлений парламентом орган законодавчої влади формує або бере участь у формуванні вищого органу виконавчої влади — уряду, здійснює парламентський контроль за його діяльністю Щодо виконання ним законів.

У свою чергу, вищі органи в системі виконавчої влади наділяються правами законодавчої ініціативи, можуть застосовувати відкладальне вето щодо законів, ухвалених парламентом. За парламентсько-президентської форми правління президент, який тяжіє до виконавчої ^влади, за наявності певних, окреслених конституцією умов має право

Частина друга. Загальне вчення про державу

розпустити парламент, і навпаки, парламент за відповідних умов — усунути президента з поста в порядку імпічменту.

Органи судової влади захищають права і свободи людини і грома­дянина від будь-якого свавілля з боку державних органів. Крім того, Конституційний Суд як специфічний підрозділ у системі судової влади може стримувати як законодавчу, так і виконавчу гілки влади шляхом визнання законів, прийнятих парламентом, і нормативно-правових актів вищих органів виконавчої влади неконституційними у разі, якщо вони не відповідають Конституції.

шнішміїиишії § 4. Загальна характеристика і функції органів законодавчої, виконавчої та судової влади

Законодавча владас виокремленою в умовах поділу державної влади гілкою влади, яка має виключні повноваження на ухвалення законів. Органами законодавчої влади виступають парламенти, які в різних кра­їнах називаються по-різному: у Великій Британії — Парламент, США — Конгрес, Російській Федерації — Федеральні Збори, Україні — Верховна Рада. Парламент може бути однопалатним (Італія, Швеція та ін.) або двопалатним (у федеративних державах — РФ, США, ФРН, а також у деяких унітарних державах — Франція, Польща).

Основною функцією законодавчої влади є законодавче регулюван­ня суспільних відносин, тобто ухвалення законів. Так, згідно з Консти­туцією України Верховна Рада України (парламент) визнається єдиним законодавчим органом України. Відповідно Верховна Рада Автономної Республіки Крим має за Конституцією України лише статус представ­ницького органу.

Крім того, оскільки парламент є безпосереднім виразником народ­ного суверенітету, то, крім законодавчої, він виконує ще й додаткові функції: установчу, контрольну та представницьку.

Установча функція органу законодавчої влади полягає в тому, що парламент формує або бере участь у формуванні уряду, обирає або затверджує на посадах керівників уряду, міністерств, відомств, а також інших вищих державних органів. Наприклад, Верховна Рада призначає Прем'єр-міністра України, міністрів, інших керівників центральних державних органів та посадових осіб.

Розділ 8. Механізм держави і державний апарат

Контрольна функція законодавчої влади характеризується тим, що

аоламент здійснює контроль за діяльністю підзвітних йому державних

органів (уряду, міністерств, відомств). Так, Верховна Рада відповідно

по Конституції України здійснює контроль за діяльністю Кабінету

Міністрів України.

Представницька функція парламенту зумовлена тим, що саме цей орган найбільш повно відображає політичні настрої та очікування в суспільстві, представляє їх на рівні законодавчої діяльності.

Представницький характер законодавчої влади дає підстави визна­чити її «першою серед рівних» у системі поділу державної влади. Це може призвести до того, що компетенція органу законодавчої влади тлу­мачиться дуже широко. Наприклад, вважається, що британський парла­мент може все, «крім перетворення жінки в чоловіка і навпаки». Однак із цього правила є винятки — французький парламент, який внаслідок державно-правових реформ президента Ш. де Голля значною мірою втра­тив реальні можливості законодавчого впливу на стан речей у країні. Оптимальне розв'язання проблеми меж компетенції органу законодавчої влади — підхід, згідно з яким, наприклад, компетенція парламенту (на­приклад, Верховної Ради України) є досить широкою, але водночас об­межується Конституцією України і тому не може вважатися безмежною.

Особлива значущість діяльності парламенту по затвердженню бюджету (фінансового кошторису країни), а також контролю за його виконанням призводить до акцентування на окремій фінансовій функ­ції парламенту. Зокрема, як одна з найважливіших фінансова функція розглядається стосовно британського парламенту.

Внаслідок свого представницького мандату законодавча влада є найбільш політичним інститутом влади на відміну від інших гілок влади — виконавчої і судової, відносно яких існує пряма конституцій­на заборона створювати осередки політичних партій і політичної ак­тивності. Відтак, в органах законодавчої влади — парламентах не виключається, а навпаки, передбачається створення фракцій політич­них партій, парламентської більшості, меншості та ін.

Виконавча владає виокремленою в умовах подіїїу влади гілкою дер­жавної влади, яка має прерогативу виконувати ухвалені парламентом закони та інші рішення. Виконавча влада здійснюється урядом, який У Різних країнах називається по-різному: в США — Адміністрація Пре­зидента, Італії — Рада Міністрів, Російській Федерації — Уряд, Украї-

~ Кабінет Міністрів. Згідно з Конституцією України вищим органом У системі виконавчої влади є Кабінет Міністрів України, який очолює

Частина друга. Загальне вчення про державу

Прем'єр-міністр України. До системи виконавчої влади, крім Кабінету Міністрів, входять центральні органи виконавчої влади — міністерства, державні комітети та інші відомства, місцеві державні адміністрації.

Основною функцією виконавчої влади є виконання законів. Крім того, виконавча влада здійснює функцію підзаконного регулювання суспільних відносин, тобто вищі органи виконавчої влади наділені по­вноваженням ухвалювати підзаконні нормативно-правові акти. Напри­клад, Кабінет Міністрів України приймає на основі Конституції та законів України постанови.

Виконавча влада небезпідставно асоціюється з державною владою у вузькому розумінні цього слова, оскільки на відміну від інших гілок влади вона заснована на ієрархічних відносинах, які передбачають чітку організацію державно-службових відносин, підпорядкованість і відповідальність. Наразі представницький характер органу законо­давчої влади, а також особливий статус судової влади, яка може ви­ступати арбітром між особою і державою, вказують не тільки на їх державницьку, а й на громадську чи політичну природу, наближають їх до інститутів суспільства.

У сфері виконавчої влади як такій галузі державно-управлінської діяльності, що побудована передусім на засадах професіоналізму, міс­тяться найбільші можливості бюрократичних деформацій, а тому стосовно виконавчої влади особливого значення набувають питання контролю за її діяльністю з боку представницьких та судових органів, інститутів громадянського суспільства.

Судова владас виокремленою за умов поділу державної влади гічкою влади, що має виключні повноваження на здійснення правосуддя. Отже, основною функцією судової влади є відправлення правосуддя. Для функції правосуддя характерні такі важливі ознаки, як виключність та самостійність. Виключність означає, що ніхто, крім судових органів, не має права відправляти правосуддя. Так, згідно з Конституцією Укра­їни правосуддя може здійснюватися тільки судом, делегування функцій судів, а також привласнення цих функцій іншими органами чи поса­довими особами не допускаються. Самостійність означає, що суди при здійсненні правосудця не залежать від будь-яких органів та осіб, мають керуватися тільки законом. Судочинство в Україні здійснюється у фор­мах розгляду і вирішення кримінальних, цивільних справ, а також справ з адміністративних правопорушень (суди загальної юрисдикції), гос­подарських справ (господарські суди), а також ухвалення рішень Кон­ституційним Судом України.

Розділ 8. Механізм держави і державний апарат

Найважливіша особливість здійснення правосуддя полягає в суво-ому додержанні визначеної процесуальним законодавством процеду-

яка гарантує демократизм, виваженість, обґрунтованість і закон­ність судового рішення. Відповідно до основних засад судочинства належать такі:

1) законність;

2) рівність усіх учасників судового процесу перед законом і су­дом;

3) забезпечення доведеності вини;

4) змагальність сторін та свобода в наданні ними суду своїх доказів і доведенні перед судом їх переконливості;

5) підтримання державного обвинувачення в суді прокурором;

6) забезпечення обвинуваченому права на захист;

7) гласність судового процесу та його повне фіксування технічни­ми засобами;

8) забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішення суду, крім випадків, установлених законом;

9) обов'язковість рішень суду.

Крім функції правосуддя, суд у правовій державі здійснює функцію захисту прав і свобод людини і громадянина. Судовий захист прав і свобод людини і громадянина в умовах формування правової держав­ності покликаний стати основною формою їх юридичного захисту і тому підлягає всебічному розвитку і підтримці.

Слід наголосити на тому, що судова влада посідає особливе місце в системі державно-правових інститутів правової державності. Тому правову державу іноді називають «державою суддів» у тому розумінні, що судова влада в умовах функціонування принципів правової держав­ності є найбільш наближеною до права гілкою державної влади, яка передбачає, зокрема, можливість для суду розглядати позови щодо відповідальності органів державної влади перед людиною і громадя­нином з приводу порушення або обмеження їх прав чи свобод. Звідси випливає особлива чутливість суспільства і держави до здійснення правосуддя, проведення судово-правових реформ.

^ Принциповою є й та обставина, що саме судовим органам у право-

^В1и державі належить остаточний вердикт у вирішенні юридичних

порт та конфліктів. Найбільш яскравим прикладом цього є рішення

онституційного Суду України, які вважаються остаточними і не під-

ягають оскарженню. Важливим для констатації особливої ролі судо-

¹ влади в правовій державі є й те, що судді є юристами за фахом.

Частина друга. Загальне вчення про державу

"■і. п.і і -і § 5. Організація влади на місцях. Взаємодія місцевих державних органів і органів місцевого самоврядування

З погляду розбудови оптимальної системи організації управління в суспільстві на рівні окремих адміністративно-територіальних оди­ниць має функціонувати місцеве самоврядування, яке дає змогу реалі­зувати безпосередні інтереси жителів певних територіальних громад, узгодити загальнодержавні та місцеві інтереси. Ідея самоврядування спирається на визнанні шкідливості надмірної централізації у вирі­шенні питань місцевого значення, що може призвести до нехтування правами територій, бюрократизації процесу ухвалення рішень, які мають місцеве значення.

Тому демократична форма правління передбачає, поряд з організа­цією органів державної влади, які покликані на засадах централізації вирішувати питання загальнодержавного значення, функціонування системи самоврядування на засадах автономії органів місцевого само­врядування, що діють на підставі безпосереднього мандата жителів територіальної громади, спираються на власну фінансово-економічну базу і визначену законом компетенцію щодо вирішення питань місце­вого характеру.

Місцеве самоврядування має давню історію, починаючи з боротьби середньовічних європейських міст з феодалами за свої права, які пізніше було втілено в Магдебурзькому праві. В Україні Магдебургське право ді­яло у Києві, Львові, Луцьку, Кам'янець-Подільському та інших містах.

У низці країн органи місцевого самоврядування здійснюють пере­важну більшість функцій місцевої влади (Велика Британія, США). В інших країнах, які склалися історично як централізовані (Франція), функціонує модель реалізації місцевої влади на засадах співіснування та співробітництва місцевих органів державної влади і місцевого само­врядування на основі розподілу відповідальності та компетенцій. По­вна відсутність механізмів місцевого самоврядування притаманна авторитарним і тоталітарним політичним режимам, однією з характер­них ознак яких є максимальна концентрація державної влади в центрі при повній безправності регіонів і територіальних одиниць.

Відповідно до Конституції України виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні 136

Розділ 8. Механізм держави і державний апарат

міністрації, які підзвітні і підконтрольні органам виконавчої влади ищого рівня. Голови місцевих державних адміністрацій призначають­ся на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України.

Водночас Конституція України визнає і гарантує місцеве самовря­дування. Представництво місцевих інтересів, власні матеріальна, фі­нансова та організаційно-правова бази місцевого самоврядування да­ють підстави для його кваліфікації як відносно самостійного інститу­ту публічної влади, який безпосередньо не входить до системи держав­них органів. Закон України від 21 травня 1997 р. «Про місцеве само­врядування в Україні» відносить до числа представницьких органів місцевого самоврядування сільські, селищні та міські ради, а також обласні та районні ради як такі, що представляють спільні інтереси територіальних громад, селищ, міст. Головними посадовими особами відповідних територіальних громад цей Закон називає сільського, се­лищного, міського голів.

Конституція України передбачає певні механізми взаємодії місце­вих державних адміністрацій і відповідних органів місцевого само­врядування у плані як делегування повноважень, так і контролю.

шшшшшшштшшт § 6. Державна служба та її види.

Державний службовець, посадова особа

Для належного функціонування державних органів має бути на­лагоджена державна служба— професійна діяльність осіб, які обі­ймають посади в державних органах, установах і на підприємствах щодо практичного виконання їх завдань і функцій.

Широкий підхід до державної служби надає можливість виокре­мити і розмежувати публічний і приватний сектори в життєдіяльності суспільства, що регулюються відповідно з позицій публічно-правових або приватноправових засад. На цій основі державна служба розгля­дається крізь призму функціонування всіх державних інститутів (ор­ганів і організацій) щодо забезпечення життєдіяльності публічних форм суспільної життєдіяльності і є одним із центральних інститутів публіч-*ого права. Важливим в умовах формування системи ринкових від­носин виступає виокремлення державної служби за критерієм джере-а оплати праці, яким для державних службовців є державний бюджет,

Частина друга. Загальне вчення про державу

що дає можливість суспільству визначити і постійно корегувати опти­мальний «кошторис» на утримання державного апарату.

Державна служба включає два основні види —цивільну і міліта­ризовану (військову і воєнізовану). Мілітаризована державна служба має низку особливих ознак, обумовлених тим, що вона здійснюється зі «зброєю в руках». Цивільна державна служба ділиться на службу в державних органах і на службу в інших державних організаціях — установах і підприємствах. Функціонування державної служби в дер­жавних органах передбачає наявність окремого законодавства про державну службу, встановлені ним особливі правила і процедури на­бору кадрів державних органів, проходження служби, службової кар'єри, характеристики правового статусу державних службовців, систему заохочень і відповідальності.

Служба в державних органах також може бути поділена залежно від гілок влади на службу в органах законодавчої, виконавчої та судо­вої гілок влади. Діяльність осіб, які посідають виборні посади в пред­ставницьких державних органах (депутатів парламенту, місцевих рад), набуває ознак політичної державної служби. Особливими видами дер­жавної служби вважаються діяльність апарату того чи іншого держав­ного органу щодо забезпечення його функціонування, яку називають адміністративною службою, та діяльність помічників, консультантів, прес-секретарів вищих посадових осіб державних органів, що має на­зву патронатної служби.

Відповідно державними службовцяминазивають осіб, які обій­мають посади в державних органах та організаціях щодо практич­ного виконання їх функцій і завдань та одержують заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету. З погляду широкого розу­міння на державній службі перебувають не тільки працівники органів державної виконавчої влади, а й депутати парламенту, судді, проку­рори, інші особи, що обіймають посади в державних органах та ор­ганізаціях.

Кадровий підхід до організації державної служби означає, що по­сади в державному апараті можуть обіймати тільки ті особи, які мають певний рівень освіти, відповідають кваліфікаційним та іншим посадо­вим вимогам. Така організація державної служби передбачає певну систему навчання, підготовки, підвищення кваліфікації та атестації державних службовців. Проходження ж та просування по службі дер­жавних службовців здійснюються відповідно до певної категорійнос-ті посад, присвоєних їм рангів, класних чинів, звань тощо.

Розділ 8. Механізм держави і державний апарат

Слід розглянути декілька найбільш важливих класифікацій дер­жавних службовців.

Передусім залежно від характеру праці державні службовці поді­ляються на керівників, фахівців та обслуговуючий персонал. Оскільки категорія державних службовців об'єднує осіб із різними за характером та обсягом імперативності повноваженнями, їх можна поділити на державних службовців, які мають публічно-правовий статус (посадо­вих осіб), і державних службовців, які не мають публічно-правового статусу (непосадових осіб).

Посадові особи є певною групою державних службовців, виокрем­леною на підставі особливостей їхнього статусу, який характеризуєть­ся як публічно-правовий, оскільки він безпосередньо пов'язаний з ре­алізацією прерогатив державної влади, визначених законодавством державно-владних повноважень. На відміну від посадових осіб статус і організація праці інших державних службовців за своїми основними характеристиками істотно не відрізняються від правового статусу і організації праці інших категорій службовців, наприклад працівників приватного сектору, і тому регулюються нормами трудового права на підставі укладеного трудового договору (контракту).

Таким чином, посадова особа державного апарату— це держав­ний службовець, який уповноважений на виконання управлінської функції, наділений публічно-правовим статусом, здійснює державно-владні повноваженнями, приймає обов 'язкові для інших осіб визначені законодавством правові акти, може бути притягнутим до підвищеної юридичної відповідальності.

По-перше, посадова особа уповноважена державою виконувати управ­лінські в широкому розумінні функції. По-друге, посадова особа наділена юридичними державно-владними повноваженнями. По-третє, правовий статус посадової особи регулюється нормами публічного права. По-четверте, посадова особа має право приймати юридично обов'язкові для інших осіб рішення. По-п'яте, посадова особа виступає як безпосередній носій і представник державної влади. По-шосте, посадова особа має пра­во видавати певні правові акти. По-сьоме, посадова особа може бути притягнута до підвищеної юридичної відповідальності.

У законодавстві про державну службу країн, що мають розгалужену систему державної служби (Франція, Німеччина та ін.), останню кате­горію державних службовців називають чиновниками — службовцями, ^{ЯК1 ма}ють відповідний чин або інше спеціальне звання і зараховані на посаду постійно, або ж — справжніми державними службовцями.

Частина друга. Загальне вчення про державу

Контрольні запитання

1. Вкажіть на відмінності між механізмом держави і державним апаратом.

2. Дайте визначення державного апарату.

3. Проаналізуйте систему державних органів.

4. Охарактеризуйте принципи організації та діяльності держав­ного апарату.

5. Проведіть відмінності між поняттями «державний службо­вець» та «посадова особа».

Частина третя