РАЗДЕЛ I. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ - СИСТЕМНОЕ ОБЩЕСТВЕННОЕ ЯВЛЕНИЕ. ЛЕКЦИЯ 1. ПОНЯТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

ПРЕДИСЛОВИЕ

Со времени выхода в свет первого издания прошло шесть лет. Это хотя и небольшой, но вполне достаточный срок для того, чтобы можно было судить о его восприятии, понимании и использовании в теоретической мысли, а, возможно, и в нормативной и практиче­ской деятельности. Но прежде чем делать какие-либо выводы, сле­дует сравнить ситуацию, в которой книга писалась, с той, которая существует сегодня, когда готовится ее новое издание.

Середина 90-х годов в России, когда была опубликована предыду­щая моя книга (Новое государство: поиски, иллюзии, возможно­сти. — М.: Славянский диалог, 1996. 222 с), характеризовалась нигилистическим отношением к государству и управлению с его стороны концепциями “меньше государства”, «открытая террито­рия» и всецелым упованием на то, что приватизация, частная собственность, свобода и рынок сами по себе, посредством свобод­ной игры экономических сил решат кризисные проблемы страны. В то время новоиспеченные олигархи практически подчинили себе федеральные органы государственной власти и диктовали им свою политику: развитие сырьевых отраслей, вывоз капитала и через них — сближение с Западом.

В тех условиях и в той интеллектуальной атмосфере размышлять о государственном управлении считалось ретроградством, пере­житками “совковости”, отсталостью сознания и другими рудимен­тами прошлого. И если книга все-таки была опубликована, то во многом благодаря поддержке И.Д. Лаптева, бывшего в то время министром по делам печати и включившего ее в правительствен­ную программу книгопечатания. Поэтому, когда она вышла, мало надежд было на то, что высказанные в ней мысли вызовут интерес, привлекут внимание, а она будет востребована и уж тем более во­влечена в дальнейший научно-исследовательский процесс. К тому же мой «брат» — юрист, о чем свидетельствуют все работы по кон­ституционному и административному праву, весьма радовался тому, что в Конституция Российской Федерации 1993 г. нет понятия “государственное управление”, о значит, и нет такого явления.

Тем знаменательнее видятся перемены, которые происходили в обозначенные годы, не только в стране в целом, но именно в отно­шении к государственному управлению. Жизнь — самый объек­тивный и справедливый судья — посрамила всех антигосудар­ственников, как левых, так и правых, и еще раз подтвердила, что без государства и формируемых в его ряду явлений — государствен­ной власти, государственного аппарата, государственного управле­ния, государственной службы — невозможно обеспечить целост­ность, суверенитет, безопасность, упорядоченность и развитие гражданского общества, а в нем права и свободы каждого человека и гражданина. Реальная проблема состояла и состоит (исторически всегда!) в том, какими нужны обществу государственные инсти­туты во всем множестве их элементов и параметров. Над ней как раз и призваны работать научная мысль, политика, нормотвор­чество и повседневная практика. Это было и является сквозной идеей всех моих публикаций.

Перемены коснулись прежде всего общественного сознания, ко­торое, хотя и робко, с оглядкой на сентенции правых радикалов, начинает понимать сущность и значение демократического, право­вого, республиканского государственного управления и актуаль­ность его качественной модернизации. По крайней мере с избрани­ем на пост Президента Российской Федерации В.В. Путина в его Посланиях Федеральному Собранию Российской федерации, во множестве политических и правовых документов его и других го­сударственных органов данная тема стала звучать громче, чаще и последовательнее. В вузах страны введена специальность «Государ­ственное и муниципальное управление»; по которой выработан го­сударственный образовательный стандарт и идет подготовка управ­ленцев. Логично, что для обеспечения преподавания новой специ­альности было издано несколько учебников и учебных пособий разных авторов¹.

Я не берусь их анализировать и оценивать: раз есть спрос, значит, должно быть и предложение. Хотя можно польстить себе тем, что в них сделаны ссылки на мою книгу. И в целом не будет преувели­чением, если сказать, что за эти годы «Курс лекций» широко и прочно вошел в научный аппарат и используется в очень многих публикациях и, логично, в преподавании. Меня интересуют изда­ния монографического характера, в которых как бы отражается и развивается научная мысль. Ведь моя книга писалась ради теорети­ческого познания государственного управления и поэтому принци­пиально важно посмотреть на то, как были восприняты ее основные идеи. Состоялся ли и по каким направлениям прирост научного знания? Это актуально и для учебно-методической литературы, по­скольку обучать можно тогда, когда предмет обучения достаточно исследован и понятен хотя бы для самих преподавателей.

Среди работ, непосредственно посвященных государственному управлению, выделяются:

- изданные в Ростове-на-Дону — Радченко А.И. Основы государ­ственного и муниципального управления: Учебник. АООТ «Ростиздат», 1997. 448 с; Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государ­ственного управления: Курс лекций. Изд. центр «Март», 2000. 448 с;

- изданные в Москве — Глазунова Н.И. Государственное управле­ние как система: Монография. ГУУ, 2001. 372 с; Государственное управление: основы теории и организации: Учебник. Под ред.В.А. Козбаненко. Статум, 2000. 912 с. (имеется и второе издание); Шамхалов Ф. Теория государственного управления. Экономика,
2002.638 с

В числе работ, которые в той или иной мере задевают различные ас­пекты государственного управления, можно назвать: Исполнитель­ная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. М.: Юристъ, 1998, 432 с; Социальное управление: Курс лекций. М.: Изд-во РАГС, 2000. 438 с.; Старилов Ю.Н. Административное право: В 2 ч. Ч. 2. Книга первая: Субъекты. Органы управления. Государ­ственная служба. Воронеж: Изд-во Воронеж, гос. ун-та, 2001. 624 с

Разумеется, издано много других работ в различных жанрах: в коллективных монографиях, сборниках статей, журналах, мате­риалах конференций и т.д.

Все названные здесь публикации я привожу лишь для того, Чтобы опираясь на них, аргументировать актуальность второго издания данной книги и одновременно показать очень большое различие сформулированной в ней концепции (теоретической модели) государственного управления с теми, которые бытовали ранее (для нашей страны — в советский период) и масштабно воспроизводят, сегодня.

Наверное, и я виновен в том, что не сумел доказать новизну „ практическую значимость уже давно выдвинутой комплексной тео­ретической модели объективно обусловленного, субъективно обос­нованного и социально эффективного государственного управле­ния, которой, начиная с первой книги, я посвятил все свои публи­кации². В то же время приходится считаться и с тем (кстати, и по другим направлениям общественных наук), что теоретическое мышление у многих людей порой более инерционно, консерватив­но, заштамповано, чем реальная жизнь. В последней часто давно действуют новые явления, взаимосвязи, механизмы, а пишущие о ней продолжают повторять те суждения, выводы, слова, которые были обоснованы совсем в другой ситуации.

Особенно стереотипны мысли в области государственного управле­ния. Сегодня их в основном объясняют наследием социализма, по­рождением советской системы власти. Но на самом деле они имеют более глубокие корни, связанные с представлениями о божественной миссии верховной самодержавной власти, исходя из которой все подданные должны были лишь ей служить, подчиняться и благода­рить за ее милости. Социализм здесь не внес ничего нового: он толь­ко поменял самодержца на вождя, а божественное предначертание на реализацию коммунистической идеологии. Логично, что в такой парадигме управление многие годы характеризовалось через дея­тельность (управленческую деятельность), ибо задача государствен­ного аппарата сводилась к выслушиванию, усвоению и исполнению высшей руководящей воли. Главное было: угодить власти, сделать ей приятное и взамен получить либо должность, либо иное благо.

Поэтому все начальники, начиная с сельского уровня, были приучены всегда смотреть вверх и твердо знали, что их собственная судьба зависит от решений «верхов». Что же происходило внизу, их особо не интересовало, а если и возникал интерес, то только по велению «верхов». Отсюда наша вечная отсталость, неустроен­ность жизни, запущенность производительных сил, а в них, глав­ным образом, человеческого потенциала. За исключением очень редких и коротких периодов, опять же инициированных верхов­ной властью, когда шли, как говорится, на «амбразуру».

Меня не удивляло, что выдвижение мною концепции системы го­сударственного управления (не путать с системой государственных органов!), в основе и центре которой находятся управляемые объек­ты — деятельность людей по производству материальных, соци­альных и духовных продуктов — потребительских ценностей с вытекающими из этого совершенно новыми следствиями, не было поддержано партийной авторитарной бюрократией³. Но приходит­ся поражаться, когда то же самое имеет место в условиях демокра­тии, рыночной экономики, прав и свобод человека. Ведь данная концепция ориентирует государственную власть (мышление и по­ведение власть предержащих) на развитие производительных сил, создание благоприятных условий для бизнеса, предприниматель­ства, обеспечение безопасности частной собственности и личности, на реализацию базовых ценностей, составляющих суть демократии и либерализма.

Кажется, что любому здравому уму понятно, что при всей значи­мости власти (и не только государственной), реальный жизненный процесс — воспроизводство человека, общества и природы — про­исходит внизу — на грешной земле. Здесь функционируют эконо­мика (но не виртуальная — финансовая), социальная сфера, духов­ность и культура, создаются и потребляются капитал, труд, това­ры, услуги, информация. Значит, управление осуществляется тогда, когда все жизненные явления, отношения, процессы (под­черкну — в свободном гражданском обществе) реально сохраняют­ся, развиваются, приобретают новые позитивные, качественные па­раметры. Однако это — самое важное — наших субъектов в самых различных видах управления особо не волнует. Они заняты собственным самовозвеличиванием и обогащением. Вообще в управ­ленческой мысли (нельзя сказать — науке, ибо в ней так быть не может) сложилось и воспроизводится предельно парадоксальное положение. Общество через честных своих представителей бук­вально вопит о состоянии и тенденциях деградации производитель­ных сил страны, всех своих составных, которые были порождены «командами» М.С. Горбачева и Б.Н. Ельцина. Пишут люди, кото­рых нельзя заподозрить в каких-либо политических пристрастиях: Солженицын А.И. Россия в обвале. М.: Русский путь, 1998; Моисеев Н.Н. Агония России. М.: Экспресс — ЗМ, 1996; Форьянов И.Я. Погружение в бездну, М.: Эксмо, 2002; пишут участники происхо­дивших процессов: Лаптев И.Д. Власть без славы. М.: Олма-Пресс, 2002; Третьяков В.Т. Русская политика и политики в норме и пато­логии: Взгляд на события российской жизни. 1990—2000. М.: Ла-домир, 2001; пишут о трагедии человеческого потенциала: Гунда­рев И.А. Демографическая катастрофа в России: причины, меха­низм, пути преодоления. М.: Эдиториал УРСС. 2001; пишут о драматическом провале экономики: Петраков Н.Я. Русская ру­летка. Экономический эксперимент ценою 150 миллионов жизней. М.: Экономика, 1998; Федоренко Н.П. Россия: Уроки прошлого и лики будущего. М.: Экономика, 2000; ставится вообще вопрос о том, есть ли в России шансы на будущее: Попов Г.Х. Будет ли у России второе тысячелетие? М.: Экономика, 1998; Путь в XXI век. Стратегические проблемы и перспективы российской экономики. М.: Экономика, 1999; пишут и о многом другом, что хорошо видно и слышно тем, кто имеет глаза и уши, но все произошедшее и проис­ходящее как бы не касается тех, кто берется описывать пробле­мы управления.

Для них по-прежнему на первом месте стоят вопросы: демон­страции своей «эрудиции» путем цитирования публикаций из США и Европы (но почему-то не из Азии, где управление в ряде стран намного выше) и в личной (субъективно-вкусовой) интер­претации давно сложившихся понятий; бесконечного и повторяю­щегося описания правовых статусов государственных органов, их компетенции, структуры, технологий деятельности, кадрового состава и его качества, и, конечно, взаимодействий между ними

(по горизонтали и по вертикали). Не хочется называть фамилий чтобы не обижать авторов, но думаю, что каждый, кто читает кни­ги по управлению, сам знает их. Модно на абстрактном уровне, с привлечением чужих мыслей от Сократа, Платона, Аристотеля и далее до наших дней рассуждать в пределах субъектов управления (конкретно: государственного управления) с использованием на­зидательных утверждений: «необходимо», «должно», «надо», «следует», «назрело» и т.д. Причем рекомендации (и в обилии) обычно дают те, кто сам лично ни дня не работал ни в одном госу­дарственном органе.

И редко кто думает над тем, что если, скажем, что-то “надо”, “желательно”, но оно не делается, то, видимо, есть для этого какие-то причины, основания, обстоятельства, интересы и т.д., которые стоило бы исследовать. Вообще вопрос “почему?” редко ставится в научной общественной мысли, причем как по отношению к исто­рии, так и к сегодняшнему дню. Все скользим по поверхности и од­новременно, как наивные дети, поражаемся, когда из глубин вдруг начинает бурлить, громыхать, бушевать, подбрасывать, а то и пере­ворачивать нашу «лодочку».

Подобное, более чем странное положение, полностью воспроизво­дящее указанные в государственном управлении схемы мышления и поведения, существует и в области бизнеса, предприниматель­ства, использования частной собственности, т.е. в системе граждан­ско-правовых рыночных отношений. В стремлении активизиро­вать экономическую деятельность в стране издано, можно сказать, «море» книг по менеджменту зарубежных и отечественных авто­ров. У нас буквально мгновенно везде возник менеджмент, кото­рый приобрел бесконечное число видовых характеристик: государ­ственный, стратегический, мотивационный, кадровый, эффектив­ный и т.д.⁴ Но все эти книги, бесспорно, талантливые, содержательные, основанные на огромном зарубежном опыте, сла­бо влияют на российскую экономику и не только не обеспечивают ее рост, но даже не пробуждают. Здесь надо смотреть фактам в лицо и если уж и уравнивать ситуацию в России с чем-то, то хотя бы с краем ямы, из которой следует выбраться.

Надо сказать, что состояние дел и в этом виде управления опреде­ляется также пониманием управления, соотношением субъектов и объектов управления, их целевыми и ценностными ориентациями. Менеджмент есть управление собственников своей собственностью в целях ее сохранения, укрепления и расширения. Следовательно, собственник, занятый менеджментом, должен быть прежде всего заинтересован в развитии управляемых объектов, тех, находящих­ся в его ведении объемов производства либо обслуживания, кото­рые ему приносят прибыль. Такая заинтересованность ведет к то­му, что, получая прибыль, он вновь ее инвестирует в производство либо обслуживание и создает тем самым кругооборот движения экономических элементов и устойчивое наращивание их потенциа­ла. Все это убедительно прописано в “Капитале” К. Маркса и мно­жестве работ лауреатов Нобелевской премии по экономике, кото­рых уже 44, а также других авторов.

Однако таких собственников у нас мало. Да иначе и не могло быть. Большинство из них не вырастили, не создали собственности (разной стоимости) своим умом и трудом, а получили ее задарма: им были выделены от государственной собственности те или иные ее объекты. И, естественно, что первым делом они начали лично обогащаться и формировать для себя где-то на Западе запасы, на «аварийный» случай. Сыграл стереотип священства и приорите­та интересов субъекта управления (исторически давнего, но устой­чивого и сегодня «барства»). Но если прибыль, создаваемая (хо­тя бы в материальном выражении) управляемыми объектами, полностью (или почти полностью) изымается субъектами управле­ния — собственниками на свои личные нужды., то в таком случае нет и менеджмента как сплава науки, искусства и опыта по раз­витию управляемых объектов, составляющих в совокупности ос­новную часть производительных сил страны. Значит, и в менедж­менте нужна модель мышления и поведения субъектов управления (менеджмента), противоположная сегодняшней по направленно­сти.

Буквально (и кратко) то же можно сказать и об общественном управлении — управлении со стороны общественных объединений в рамках законодательства и их уставных функций. Таких субъек­тов управления насчитывается несколько десятков тысяч, но для них всех типично, что несмотря на низкое благополучие в стране, руководители практически всех общественных структур живут на один-два порядка выше, чем входящие в их состав граждане и в об­щем-то за их счет (хотя формы финансирования могут быть очень скрытыми и опосредованными).

Поэтому представленная в книге модель управления как систем­ного субъектно-объектного взаимодействия имеет универсальное значение для всех видов управления, вплоть до мышления, поведе­ния и деятельности отдельного человека. Если он что-то хочет, к чему-то стремится, то должен не только об этом говорить, рассуж­дать, мечтать, но и главным образом своим трудом, энергией, зна­ниями, потом добиваться практической реализации задуманного. Вставать ежедневно рано утром и всю жизнь делать дело, получаю­щее объективные результаты с реальной потребительской цен­ностью для себя и для общества. Лишь применение данной модели на уровнях общества, коллективов, групп людей и каждой лично­сти позволит действительно (а не мнимо, призрачно) перейти к от­ношениям частной собственности, демократии, предприни­мательства, справедливости, свободы, равноправия и постепенно изжить из субъектов управления лиц типа Фамусова, Онегина, Чи­чикова, Обломова, Манилова и др., добротно прописанных в худо­жественной литературе и широко распространенных вокруг, кото­рые все знают, постоянно оригинальничают, всем недовольны, лег­ковесно понимают жизнь, наполнены авантюрными мечтами и, конечно ни во что не ставят людей в поте лица своего добывающих хлеб свой насущный. Именно подобного рода люди, одержимые страстью жить на высоком уровне, ничего не делая, устремляются в большинстве к власти (разных видов) и привносят в общество ни­гилизм, вседозволенность, революции, контрреволюции, переворо­ты, постмодернизм и другие выверты сознания и поведения, от ко­торых стонут миллионы людей, а страна превращается в пепелище, на котором растут бурьяны⁵.

Величайшим открытием человека справедливо считается изобре­тение колеся, использование которого, собственно говоря, и поло­жило начало формированию человечества. Структура колесо про­двинула понимание кругооборота в природе, обществе, жизнедея­тельности людей. Движение «точки» вверх и возврат ее вниз в новом положении позволило увидеть разницу в пройденном рас­стоянии и измерить усилия, потраченные на это.

Концепция системного субъектно-объектного взаимодействия (модель объективно обусловленного, субъективно обоснованного и социально эффективного государственного и иных видов управле­ния) выстроена на законе колеса (кругооборота), в соответствии с которым вначале идет познание (отражение) потребностей и инте­ресов управляемых объектов — процесс объективизации (форми­рования обратных связей по отношению к управляющим воздей­ствиям), затем выработка и реализация субъектом управления управляющих воздействий — процесс объективации управленческих решений и действий и фиксации достигнутых преобразований (ре­зультатов) в управляемых объектах.

Круг замыкается и по нему можно измерять и оценивать актуаль­ность, целенаправленность и действенность мышления, поведения и деятельности субъектов управления. К тому же, и это необходи­мо особо подчеркнуть, колесо тогда имеет смысл и осуществляет свое предназначение, когда оно движется по земле — в воздухе оно ни на что не способно.

Добавлю еще: не вдаваясь в историю, в которой аналогичного то­же полно, сегодня отчетливо наблюдается два вектора в состоянии и его динамике субъектов и объектов управления практически всех видов: зажиточность и дальнейшее обогащение субъектов управле­ния (с поправкой, разумеется, на их иерархическую структуру) и оскудение, запустение, деградация большинства управляемых объектов. Преодолеть разнонаправленность в развитии субъектов и объектов управления, как-то соединить и согласовать (в возмож­ных пределах) их потребности и интересы, наверное, удастся, ес­ли перейти во взаимоотношениях между субъектами и объектами управления в любом виде управления к модели колеса (кругооборо­та) и создать здесь активно действующие и мощно сдерживающие прямые и обратные связи.

Субъект управления, обладая властью, интеллектуальными, ин­формационными, правовыми и иными преимуществами должен бесспорно, находиться в состоянии благополучия, иначе он будет способен исполнять свою миссию. Но в постиндустриальную ин­формационную эпоху, в условиях глобализации, демократизации информатизации, свободы и т.д. управляемые объекты для качест­венной реализации своего предназначения тоже должны иметь со­ответствующий и сравнимый уровень удовлетворения своих мате­риальных, социальных и духовных запросов. Ведь чем выше этот уровень, тем больший их потенциал созидания и творчества.

Следует наконец сказать, что переход в управлении и, следова­тельно, во всей нашей жизнедеятельности, к модели колеса (круго­оборота) может оказать обширное влияние на множество социоло­гических, мировоззренческих, политических, психологических, педагогических и других отношений, явлений и процессов в стра­не. Мы получаем "шкалу координат”, расположенную на грешной земле, по которой хотя бы (как минимум) будем определять цену слов, замыслов, реформ, программ, концепций, даже художествен­ных образов и информационных конструкций с точки зрения их практической отдачи. Нельзя же без конца прожектировать, ми­микрировать, заблуждаться и каяться, потрясать пустыми слова­ми, вновь пробуждать надежды и вновь обманывать, но мало что делать для улучшения плодородия земли, осовременивания наших городов и поселков, технического обновления промышленного и сельскохозяйственного производства, укрепления здоровья, обра­зованности и культуры всего населения и для реального решения других проблем, которые постоянно выдвигает жизнь. Разворот в этом направлении — к объективности, деловитости, результа­тивности — важен для всех, но особенно и прежде всего для субъ­ектов управления, а в их совокупности — для государственных ор­ганов. Если налогоплательщик их содержит, значит он ожидает от них мудрых (основанных на знании), рациональных (исходящих из практического опыта) и перспективных (стратегически верных) управленческих решений и действий.

По своей структуре (композиции) книга написана именно на принципе колеса (кругооборота). Все использованные в ней поня­тия, термины, логические взаимосвязи, умозаключения, суждения, выводы и предложения подчинены данной конструкции и направлены на ее обоснование, раскрытие, разъяснение, понима­ние и ввод в политическое, нормативное и практическое мышле­ние, поведение и деятельность людей — участников управления. В этих целях особое внимание уделено разделу I — «Государствен­ное управление — системное общественное явление», в котором сформулированы основы элементов и взаимосвязей, образующих в своей системе колесо (кругооборот) управления. Остальные разде­лы ( II — «Организация государственного управления», III — “Обеспечение государственного управления”, IV — «Рационализа­ция государственного управления») подчинены первому и лишь ха­рактеризуют более дифференцированно и подробно соответствую­щие элементы и взаимосвязи системы государственного управле­ния (системного субъектно-объектного взаимодействия). Во всех лекциях (и их параграфах), начиная с понятия и завершая разви­тием и освоением возможностей государственного управления, выстроена единая цепь суждений (формирующая обод колеса), из которых каждое имеет свое место в системе и свой смысл, служит основанием для следующего и согласуется с ним. Без учета таких понятийных связанностей и взаимозависимостей трудно понять со­держание книги, суть изложенной в ней теоретической модели.

Однако, если судить по публикациям, в которых делаются ссыл­ки на мою книгу, либо цитируются ее разные фрагменты, а также по их собственному содержанию, отражающему авторские пред­ставления, как раз целостного восприятия обоснованной модели пока не произошло. По давней привычке из текста вырываются от­дельные понятия, предложения, суждения, им придается то содер­жание, которое подходит авторам, они «вписываются» в тексты других цитируемых авторов, а в результате от них ничего не оста­ется. Меня всегда мучает вопрос: а читают ли такие авторы другие книги от начала и до конца, из которых они что-то выбирают? Или смотрят оглавление и в соответствии с темой своей работы находят нужную главу либо параграф, а в нем — подходящий набор слов. Ибо вырванные из всего текста те или иные слова по другому, кро­ме как набора, и назвать нельзя.

Ведь на сегодня мировой и отечественной теоретической мыслью и нормативным материалом выработаны в общем-то понятные и идентичные обозначения множества управленческих элементов процессов и отношении - цели, функции, структуры, формы, методы, процедуры, решения, технологии и т.д. „ т.п. Проблема чаще всего заключается в конструировании из них логически обоснованных систем, в которых они были бы связаны в виде работающего на практику целостного механизма. Как детали еще не механизм (не машина), так и отдельные элементы и взаимосвязи еще не сис­тема государственного управления или иного вида управления.

И напоследок, но в качестве актуальной предпосылки для изуче­ния либо прочтения «Курса лекций». Управление как системное общественное явление связано со всеми структурами и закономер­ностями общества: с действующими в нем идеалами, ценностями и целями, с актуальными на данный момент потребностями, интере­сами и запросами, с достигнутым уровнем знаний, опыта, образо­ванности и информации, с наличными и возможными ресурсами, резервами и потенциалом, с состоянием здоровья, психики и обра­за жизни людей, с качеством государственно-правовой и иной институализации общественных отношений, явлений и процессов, с конкретным сознанием, поведением и деятельностью конкретных личностей и со многим другим. В книге описаны сугубо государ­ственно-управленческие элементы и взаимосвязи, но при их инте­рпретации всегда необходимо помнить об их обусловленности дру­гими общественными элементами и взаимосвязями, ибо даже язык общения для них имеет значение. Глубоко освоить государственное управление нельзя не зная философии, истории, социологии, эко­номики, политики, государствоведения, правоведения, психоло­гии и других наук. Сужение государственного управления всего лишь до правового явления, к тому же еще исполнительского ха­рактера, иначе как скудностью мышления не назовешь. Оно явля­ется таковым только в том случае, если в нем представлено все бо­гатство человеческой культуры, все возможности человеческого мышления, знания, опыта и таланта.

Второе издание расширено и дополнено за счет не корректировки модели, а усиления аргументации, введения более убедительных доказательств, детального разъяснения тех вопросов, которые не были поняты (как можно делать вывод из публикаций после и на основе книги), использования в тексте новых научных работ, нор-

мативных актов и некоторых статистических материалов. К этому изданию прилагаются списки актуальных публикаций в области государственного управления, словарь используемых понятий и логико-графические схемы к каждой лекции, которые наглядно раскрывают их содержание. Надеюсь, что это будет с пониманием встречено читателями и в итоге поспособствует повышению уровня государственного управления в Российской Федерации — в нашем единственном и родном Отечестве.

 

ВВЕДЕНИЕ В ТЕОРИЮ

Это первый в истории России, а может быть, и не только России курс лекций по теории государственного управления, общей мето­дологической ее части. Многим покажется это странным: как же так, скажут, ведь, судя только по письменным источникам, государ­ственность существует 6 тысяч лет, и что, так никто и не думал о го­сударственном управлении? Но ничего странного и необъяснимого здесь нет.

В аграрный период истории человечества главной целью было овладеть властью и удержать ее. Отсюда бесконечные конфликты и войны, интриги, заговоры, перевороты. Начиная с Платона го­сударство традиционно рассматривалось в качестве организации насилия, обеспечивающей господство одних и угнетение других. Соответственно и государственное управление было знанием о способах удержания или овладения властью, подавления сопер­ников и взыскивания средств на ее содержание. В этом ключе и написаны произведения практически всех видных государствоведов и политологов (в современном определении отраслей научно­го знания).

Только инициированный промышленной революцией переход к индустриальному обществу привел к становлению того знания, которое сегодня обозначается понятием «управление». Не случай­но к числу пионеров науки управления относят Г. Форда, Ф. Тей­лора, А. Файоля, Г. Эмерсона и других организаторов производ­ства, сумевших впервые соединить знания, технику и человека в сложную динамическую систему. Фактически весь менеджмент вырос в рамках экономических и производственных процессов. Следует отметить, что длительное время сами закономерности ка­питализма как свободного предпринимательства тормозили приме­нение теоретических и практических достижений менеджмента в сфере государственного управления. Многие даже противопостав­ляли эти два вида управления друг другу.

Глубокий перелом в осознании государственного управления, обусловивший становление его как актуального системного обще­ственного явления, наступил под влиянием событий первой миро­вой войны, революций, «великой» экономической депрессии (1929—1933), тоталитарных экспериментов, второй мировой войны и вызванных ими последствий. На развертывании государственно­го управления, соединяющего государственную власть с управлен­ческим знанием, сказалось не столько советское огосударствление, не давшее ожидаемого и устойчивого исторически экономического роста, сколько «новый курс» Ф.Д. Рузвельта, способствовавший поиску и использованию гибких механизмов взаимодействия госу­дарства и рыночной экономики, правового регулирования и сво­бодной жизнедеятельности людей. Большую роль сыграли в субъ­ективном плане идеи правового государства, социального государ­ства (благосостояния для всех), национального самоопределения, прав и свобод человека и гражданина, а в объективном — «холод­ная» война, обострение экологической ситуации, ядерная угроза человечеству, демографический «взрыв», становление взаимозави­симого мира (глобализация) и другие обстоятельства, требующие специального анализа.

Человечество в конце XX века вступило в качественно новый пе­риод своего развития, когда взгляд в прошлое мало что дает, даже если это прошлое кому-то импонирует. Как писал основатель и пер­вый президент Римского клуба А. Печчеи, при решении любых проблем человеку теперь всегда придется считаться с «внешними пределами» планеты, «внутренними пределами» самого человека, полученным им культурным наследием, которое он обязан пере­дать тем, кто придет после него, мировым сообществом, которое он должен построить, экосредой, которую он должен защитить любой ценой, и, наконец, со сложной и комплексной производственной системой, к реорганизации которой ему пора приступить⁶. Объек­тивные условия, в которых придется действовать человеку в XXI ве­ке, диктуют новые формы мышления, поведения и сотрудничества людей. Соответственно по-новому должен быть подготовлен и орга­низован субъективный фактор. Все, что предстоит сделать, реально возможно лишь при развитом государственном управлении внутри каждого государства и равноправной координации деятельности государств на международной арене⁷. А это логично требует основа­тельного исследования и практического освоения тех обществен­ных источников и факторов, которые предопределяют современ­ную сущность государственного управления. Иными словами, нужна теория государственного управления в виде комплексного научного знания, «схватывающего» как общемировые, универ­сальные закономерности и формы государственного управления, так и сугубо национальные, самобытные для той или иной страны. Причем знания развивающегося и адаптационного, способного воспринимать вызовы жизни и давать на них ответы.

* * *

Теорию писать очень сложно, и ошибок здесь бывает много. Не случайно и ученые, и литераторы предпочитают больше обращать­ся к истории, к прошлому, в котором что-то уже состоялось, сложи­лось, приобрело устойчивость и дало какие-то результаты. В нем лучше просматриваются решения, действия и их последствия. Но теория, как бы ни относиться скептически к ее практическим воз­можностям, тоже связана с историей. В идеале, которого, разуме­ется, нет, теория — это представленная в понятиях история, логи­ка прошедшей и нынешней жизни людей. Она плохо поддается по­стижению, к тому же и изрядно дискредитирована всякими сентенциями. Нельзя забывать и о том, что в российской традиции под теорией почему-то нередко понимают лишь знания и суждения о чем-то возвышенном, далеком от жизни. Между тем, если исто­рия есть знание поучающее (назидающее), то теория — знание практически действующее, включенное в мысли, поведение и дея­тельность людей. Конечно, речь идет о научной теории в том ее смысле, как понимал К. Ясперс, писавший, что «науке присущи три необходимых признака: познавательные методы, достовер­ность и общезначимость»⁸.

Знание приобретает свойство теории тогда, когда оно системати­зировано на доказательных основаниях, подвержено массовой и свободной выверке (сравнению) фактами, событиями и явлениями жизни, звучит убедительно для многих и испытывается ими при решении проблем, сохраняет ценность своих положений и выводов в течение длительного времени, освещает поиск новых форм и под­ходов в ведении тех или иных дел. Бывший генеральный директор ЮНЕСКО Ф.М. Сарагоса в одной из своих робот писал: “Исследо­вать — значит видеть то, что видят все, по думать иначе, чем другие (курсив мой. — ГЛ.). Исследовать — значит соизмерять во­ображение, логику, объективную оценку открытий, но вместе с тем привносить свой талант, нетерпение, неповторимость, жажду но­вых подходов, новых соотношений”⁹.

Теория, конечно, есть субъективный, концептуальный взгляд ав­тора на исследуемую реальность. И как бы он ни стремился быть объективным, холодно-рассудочным, в каждом его слове все равно просматривается пламя сто души, муки его мыслей, страдания его сердца. Необходимо поэтому понимание и доброжелательное отно­шение к тому, что высказывается и обосновывается. Суть не в том, что автор что-то не знает или не так, как кому-то кажется, рассмат­ривает тот или иной вопрос (нам всем свойственно заблуждаться), а в его искренности и честности перед читателем.

Автор берется в курсе лекции размышлять теоретически и строит разговор с тем, кто его будет читать и изучать, на равных, в форме диалога людей, уважающих друг друга. Как бы ни была сложна теория государственного управления, думается, что почти каждый при должном внимании и усердии, при обращении к дополнитель­ной литературе, при обсуждении ее постулатов и допущений с друзьями и коллегами, т.е. при познании, способен усваивать и оценивать все, что будет сказано, следовательно, понимать и разде­лять смысл и язык теории.

***

Книга написана в России и для России и завершена в 1995 г. По­этому автор считает своим долгом во введении в теорию государ­ственного управления высказаться, хотя бы самым общим образом, о современном состоянии нашего общества и возможных его пер­спективах. Так будет дана ориентация относительно тех суждений, которые пронизывают рассматриваемые темы и их конкретные сю­жеты.

XX век для России, под которой автор здесь подразумевает земли и народы одной шестой части земной суши, был трагичен. Его начало вошло в историческую память драмой Порт-Артура и Цусимы, а конец ознаменован разрушением СССР и становлением на его месте 15 государств, межнациональными конфликтами экономическим обвалом, в результате которого в 1995 г почти стопятидесятимиллионная Российская Федерация имела объем валового внутреннего продукта меньший, чем маленькая Южная Корея. А между началом и кондом века - две мировые и несколько локальных войн, три революции и гражданская война, огромнейшие затраты природных, материальных и чело­веческих ресурсов. Необычный социальный эксперимент, вели­чайшая победа, титаническое напряжение сил (ракетно-ядерное оружие, космос), перманентная борьба всех со всеми — и в ито­ге ни одной решенной проблемы: продовольственной, жилищ­ной, коммуникационной и т.д. Горько, тяжело и больно все это сознавать.

Но даже из самого трудного положения всегда имеется по край­ней мере несколько выходов. Самый простой и легкий — смирить­ся с судьбой, опустить руки, ждать милостыни или уповать на волю Божию. И выход для сильных и мужественных людей: посмотреть опасности прямо в лицо, оценить ее, реально взвесить свои ресур­сы, проанализировать допущенные ошибки и заблуждения, обога­тить себя знаниями, засучить рукава, в поте лица своего трудиться и переломить жизнь к лучшему. Все упирается в выбор. Книга эта написана для людей смелых, решительных, трудолюбивых, напо­ристых, готовых к созиданию России XXI века. Именно к ним об­ращены мои чувства и мысли.

Хорошо известно, что любой поступок начинается с желания что-то сделать. Вместе с тем так же хорошо известно, что мало хотеть — надо знать, мало знать — надо уметь, мало уметь — надо мочь (владеть силой, ресурсами), мало мочь — надо реально делать, воплощать в жизнь желаемое. В России, несмотря на роковые ис­пытания, сохранились природные ресурсы, производственная ин­фраструктура, человеческий потенциал, интеллектуальные дости­жения. Значит, предпосылки, причем достаточно прочные, надеж­ные, есть. Проблема упирается в их использование, приведение в действие, следовательно, в управление, а среди его видов и в госу­дарственное управление.

Кстати, предпосылки всегда были, и до революции, и после рево­люции, и в последние десятилетия. Однако они не становились действительностью по ряду причин. Естественно, все их рассмот­реть нет возможности, да это и не относится к предмету данного курса лекций. Однако некоторые суждения, выводящие на государ­ственное управление, все-таки хотелось бы высказать. Ибо что-то, наверное, все же нам мешает успешно решать те проблемы, кото­рые давно волнуют наши народы, что-то же тормозит наше разви­тие и держит нас в состоянии отстающих или догоняющих. И это что-то находится, скорее всего, не в объективных основаниях (при всей их сложности), а в нашем субъективном факторе, в каких-то свойствах нашего сознания, в нашей деятельности, организации, но больше всего в сознании, которое является исходным для всего и во всем, что делается человеком. В отличие от «традиционных» российских «кто виноват?» и «что делать?» автора основательно беспокоит вопрос «почему?». Ведь только ответы на вопросы «поче­му?» постепенно приближают нас к пониманию общественных про­цессов и прояснению хотя бы незначительной истины.

Первое, о чем в контексте поставленной задачи хотелось бы ска­зать, связано с отношением к истории. У нас сложилось предель­но избирательное, «вкусовое» восприятие того, что имело место в прошлом и стало историей. Его могут и не замечать, отрицать, и беспричинно восхвалять, и столь же безосновательно критиковать. Но главное, почему-то забывается, что, образно говоря, история — это большая река, которая испокон веку впитывает в себя, содер­жит в себе, перемалывает и усваивает все, что привносится живши­ми и живущими поколениями. В ней каждое поколение получает определенное наследство от предшественников, пользуется им, обогащает или утрачивает его и передает потомкам. Очевидно так­же, что каждое поколение действовало в складывавшихся в его вре­мя обстоятельствах и в рамках имевшейся в его распоряжении со­циальной информации, из чего-то исходило, чем-то руководствова­лось и к чему-то стремилось. Отсюда проистекает необходимость уважения к предкам, даже тогда, когда мы пересматриваем их взгляды и ценности, переделываем свершенное ими. Любое поколение, которое не знает, не понимает и не ценит своей истории, не может формировать в своей среде отношения достоинства и чести.

Освоение истории особо актуально в переломные периоды, по­скольку при выборе направлений и путей движения в будущее, но­вых форм и механизмов жизнедеятельности крайне важно не оши­биться в том «фундаменте», том исходном начале, той опорной точ­ке, из которых и на которых предполагается вести дальнейшее созидание. Ведь за иллюзии и заблуждения, обман всегда прихо­дится платить если не одним, так другим.

Второй момент, заслуживающий внимания, — это взаимосвязи человека и общества. Когда-то философ, богослов, эмигрант В.В. Зеньковский, оценивая итоги поисков и размышлений около 120 русских философов на протяжении XVIII—XX веков, писал: «Если уж нужно давать какие-либо общие характеристики русской философии... то я бы на первый план выдвинул антропоцентризм русских философских исканий. Русская философия не теоцентрична (хотя в значительной части своих представителей глубоко и су­щественно религиозна), не космоцентрична (хотя вопросы натур­философии очень рано привлекали к себе внимание русских фило­софов) — она больше всего занята темой о человеке, его судьбе и путях, о смысле и целях истории. Прежде всего это сказывается в том, насколько всюду доминирует (даже в отвлеченных пробле­мах) моральная установка»¹⁰.

Действительно, трудно сыскать в сознании других народов столь­ко размышлений о сущности человека и его месте во Вселенной, как у россиян¹¹. Но одновременно нельзя не видеть, что поиски «опорных точек» в мышлении, поведении и деятельности человека велись в большинстве случаев только в нем самом, преимуществен­но в его совести. Вопросы же о том, что делало человека тем или иным, отчего в нем не всегда присутствовала совесть, что побужда­ло человека совершать, и довольно часто, неблаговидные поступки, ставились и обсуждались редко. И это в то время, когда именно об­щественные связи, которые заставал человек при рождении, которые сопровождали его всю жизнь и принуждали «вписываться» в них, накладывали решающий отпечаток на его личность, форми­ровали его мировоззрение, разум и душу. Такие общественные ин­ституты, как семья, собственность, мораль, право и государство, имеющие определяющее значение для человека, у нос почти нико­гда не пользовались авторитетом, идущим не от силы, а изнутри — из понимания. Они традиционно отчуждались от человека и проти­вопоставлялись его свободе, индивидуальному «я».

Эти общественные институты были чуть ли не сведены на нет в со­ветский период: семья была заменена на «обескоренение» и классо­вую солидорность, собственность — на котомку «пролетария», мо­раль — но «веру» в коммунизм, право — па революционную целе­сообразность, государство — на силовой механизм реализации партийного руководство. Были дискредитированы и подкрепляю­щие общественные институты: традиции, обычаи, нормы, стиму­лы, санкции и т.д. Последствия подобного состояния обществен­ных связей очевидны, кок и предвидел И.А. Ильин: «Сама русская душа в этих муках и унижениях менялась: слабое разлагалось, сильное закалялось, доброе гибло, злое ожесточалось; в души изли­вался яд соблазна — страха, пресмыкания, предательства, демора­лизации и самого бесстыдного революционного карьеризма»¹².

Поэтому когда автор пишет о государственном управлении и воз­лагает на него большие надежды, то не забывает и не умаляет дру­гие общественные институты; наоборот, само государство рассмат­ривает в тесной связи с ними и считает, что без серьезных преобра­зований в семье, собственности, морали и праве и соответственно в традициях, обычаях, нормах (правилах) поведения, ценностях, идеалах и пр. демократическое, правовое государство не может со­стояться. В том-то и заключается комплексность и системность ис­следования, что при освещении какого-либо одного явления (в дан­ном случае государственного управления) оно предполагает и учитывает множество общественных связей, определяющих в ко­нечном счете его сущность.

Третий момент, сказывающийся на историческом развитии и влияющий на многие процессы сегодня, усматривается в особен­ностях российского сознания, как общественного, так и индивидуального. Представляется, что оно в высшей степени ирреально, во многом оторвано от процессов жизни, существует как бы само по се6е я полнено обширными иллюзорными стереотипами. К тому же по каким-то неясным основаниям наше сознание несамостоятельно, очень податливо к различным подражаниям „ влияниям. Трудно перечислить, кому только в истории нашего сознания у нас т кланялись: мистицизму, шеллингнанству, гегельянству мате­риализму, радикализму, позитивизму, неокантианству, марксиз­му, неомарксизму, либерализму, консерватизму, монархизму христианскому демократизму и т.д. „ т.п. И это в то же самое вре­мя, когда ноши народы являли миру уникальные дарования в жи­вописи, музыке, поэзии, театре и кино, науке, художественной прозе, полководческом искусстве, политической мысли, современ­ной технологии — буквально в каждом виде человеческой деятель­ности! Многие научные работники уехали за границу и там обрели себе славу первоклассных ученых. И еще один момент: при заим­ствованиях и копировании у лас часто оригинал интерпретировали и трансформировали таким образом, что от него мало что остава­лось. Ощутимо желание все сделать непременно самобытным, от­личным от других. Нередко единичные экземпляры технических или технологических новаций свидетельствовали о большом та­ланте, но оказывались неприменимыми в массовом производстве. Иными словами, сознание состоит из глубоких противоречий, па­радоксов, обильных “шумов”, что в конечном счете отрицательно влияет на социальную практику и, конкретно, на решение общест­венных проблем.

Справедливым будет, наверное, и критическое отношение к со­стоянию и исторической роли научного общественного сознания. Многие, возможно, согласятся с тем, что наблюдается сужение, ис­кусственное ограничение круга интеллектуальных источников, ис­пользуемых в научных размышлениях. Распространено создание одних книг из других, следование одних авторов в рамках постула­тов других (принцип приверженности кому-то и чему-то). Выверки же того, как те или иные мысли, идеи, разработки, концепции, программы реализуются в жизни, что они дают для нее, какие при­носят объективные результаты, почти не проводятся. Если что-то подобное происходит, то как правило, для того, чтобы одни мысли и идеи резко отвергнуть и на их место тут же выдвинуть другие. Серьезных исследований эффективности духовного производства не сыскать. Ориентация идет в основном на источники европейской культуры, да и то избирательно. Богатство мыслей Востока и Юга (по отношению к России) служит в лучшем случае достоянием не­значительного круга специалистов и слабо вводится в общий интел­лектуальный процесс. Получается, что российская научная обще­ственная мысль развивается на базе не синтеза мировой культуры, а освоения лишь отдельных ее фрагментов и их искусственной “прививки” на национальной почве.

Является также ограниченным использование собственных (рос­сийских) творческих приобретений. Пресловутое деление на рели­гиозный и светский подходы, на классовые и сословные позиции, на «преданность» известной идеологии и т.д. постоянно приводило и приводит к тому, что многие авторы творят в строго очерченном пространстве и в опоре на отвечающие только им источники (или предшественников). Формирование целостности творческого про­цесса России при всей его противоречивости, внутреннем напряжении и борьбе суждений, а также связанности и дополнительности всего спектра интеллектуальных поисков, от крайне «правых» до крайне «левых», никак не начинается.

Заметно, далее, настойчивое стремление тех, кто связан с науч­ной общественной мыслью, к назойливому постулированию своих выводов, оценок, предложений, рекомендаций и прочих мысли­тельных «изобретений», Чуть ли не каждый, кто хоть что-то знает, уверен в непогрешимости своих взглядов и уже глаголет истины, и к тому же в последней инстанции. Когда-то И.А. Ильин, раскры­вая различные способы мышления, писал, что «дедукция знает все заранее: она строит систему произвольных понятий, провозглаша­ет «законы», владеющие этими понятиями, и пытается навязать эти понятия, «законы» и формы — живому человеку и Божьему миру»¹³. Кажется, жизнь основательно учила, но и сегодня дедук­тивный метод очень популярен: вместо самостоятельного и ответ­ственного осмысления своей истории, своего наследства и нынеш­него состояния непрерывно провозглашаются все новые и новые концепции, программы, модели, идеи. Ничего, что они не реализуются, ведь на их место выдвигаются другие и создается таким образом видимость “бурления” научной мысли.

Порой обеднение общественных наук и их созидательных возможностей происходит и по той причине, что выдвижение оригинальной идеи, логическое обоснование постулата, формулировке определенной концепции, создание иного интеллектуального продукта считается в большинстве самодостаточным и как бы завер­шающим соответствующий процесс. Вроде тога, что слово сказано я тем самым, мол, и дело сделано. Не из-за этого ли у нас так любят обсуждать программы, проекты, планы, намечать грандиозные це­ля, обещать колоссальные преобразования и т.н. и совсем избегают анализа того, а что же из этого получается и каков конечный ре­зультат свершенного?

Имеет место также обширная фетишизация слова, понятия, тер­мина, которые, будучи «сконструированы», становятся самодовле­ющими, выдаются за реалии и воспринимаются как бы осущест­вленными в жизни. Это относится и к прошлому, и к настоящему, и, вероятно, к будущему. Возникла и поддерживается власть сло­ва, которую обозначают понятием «логократия». Ее смысл М. Мамардашвили раскрывает следующим образом: «...В рамках этой власти все происходит лишь для сообщения о происшедших собы­тиях. И наоборот: происходит только то, о чем можно соответству­ющим образом сообщить. Что можно изобразить и что уже заранее имеет нужное изображение. Только совпадающее с этим готовым изображением имеет право на существование: и дела, и чувства, и мысли... Это фантастическая идеократическая власть! Ибо власть ее над реальностью и над умами фантастична во всех смыслах»¹⁴. Трудно сказать ярче о трагизме общества, в котором господствует слово и вокруг интерпретации слов и поиска новых сосредоточено столько интеллектуальных сил, да к тому же и средств массовой

информации.

Разумеется, можно поднимать и много других пластов нашей об­щественной и частной жизни и пытаться их анализировать. Но Цель автора более скромна и заключается лишь в констатации того, что историческая опора у нас весьма противоречива, неустойчива, многозначна, содержит в себе различные возможности. В ней есть все, что бывает в тысячелетней истории больших народов. Она не лучше, но и не хуже той исторической опоры, которую имели ко­гда-то или имеют сегодня другие народы. Слова Н.А. Некрасова: «Ты и убогая, ты и обильная, ты и могучая, ты и бессильная, ма­тушка Русь!» — и теперь достоверно характеризуют наше положе­ние. Автор не принимает те суждения, в которых одни призывают “посыпать голову пеплом”, каяться, уничижаться, представлять себя бедными и отсталыми, а другие, столь же малодоказательно, кричат о нашем величии и уверяют в быстроте решения всех про­блем.

Полученное от прошлого наследство открывает нам много воз­можностей. Но ни одну из них оно не гарантирует, ибо результат и качество любого дела зависят от того, кто и как его делает. Важен правильный выбор из возможностей.

* * *

Прежде всего представляется, что надо бы задуматься над тем, почему в нашей истории практически постоянно победа соседству­ет с поражением, успех сопровождается неудачами, взлет таланта тонет в пучине безразличия, нравственный порыв не трогает серд­ца обывателей, великие цели гибнут из-за массовой инертности, проповеди христианских добродетелей не влекут за собой реаль­ных поступков, выстроенное что-то в одном месте непременно низ­водится на нет разрушением в другом и т.д. Без познания и раскры­тия (честно, мужественно и правдиво) действительной, сущей (а не мнимой, должной) диалектики жизни нам не выйти на устойчи­вый, созидательный путь развития.

Поневоле всплывают в памяти слова, написанные почти 100 лот назад и по-прежнему актуальные сегодня: «Если русское общество действительно еще живо и жизнеспособно, если оно таит в себе семена будущего, то эта жизнеспособность должна проявиться преж­де всего и больше всего в готовности и способности учиться у исто­рии”¹⁵. Раньше не учились, чаще всего вообще отрицали закономер­ности и уроки истории. Каждое поколение полагало, что именно oно и только «но творит историю, что все ему по плечу и все подвла­стно. Может бить, хоть теперь начнем учиться?

И здесь (в аспекте отношения к истории) следовало бы осознать две зависимости. Каждый исторический период, и даже миг, олицетворяет собой всего лишь звено между прошлым и будущим. Именно звено, а не разрыв, не пустоту, не провал. А звено не может рассоединять временные отрезки общего исторического потока 0»„ их сцепляет! Сцепляет во всем: в хорошем и плохом, в достой­ном и негативном. Послеоктябрьские дела творили то, кто сформи­ровался в дооктябрьский период. И использовали они дооктябрь­ское наследие. В свою очередь август 1991 г. и все связанное с ним сделали воспитанники «коммунистического» режима, опираясь на то, что создано этим режимом.

Любой переход из одного общественного состояния в другое есть не просто сбрасывание, забвение прошлого, отжившего и неоправдавшего себя, но одновременно и впитывание, использование того, что носило общечеловеческий характер (было универсальным, ти­пичным), отличалось рациональностью и эффективностью, способ­но и дальше служить обществу. В истории в конце концов всегда действовали люди, и они не могли не создавать что-то нужное, цен­ное, полезное для самих себя и потомков. Разумеется, понять и освоить полученное историческое наследие гораздо труднее и хлопот­нее, чем его просто отбросить или разрушить. К сожалению, и в ны­нешние дни, когда вроде бы не на словах, а на деле начали преобра­зовывать экономическую и политическую системы, формировать демократическое, правовое государство, возрождать духовную культуру, устанавливать новые взаимоотношения с мировым сооб­ществом, все еще нельзя сказать, что мы выработали обоснованное и справедливое отношение. Вновь “до основанья мы разрушим, а затем....”, вместо того, чтобы все лучшее, что было создано умом и руками наших предков и нас самих, взять в будущее. Постоянно приводимые СМИ факты на эту тему просто удручают.

В общество “вброшены” и сохраняются опасные для него идеи о ненужности управления в обновленческих процессах. Умышленно или по незнанию сеются иллюзии, что современные преобразования чуть ли не автоматически, как бы сами собой(в силу их внутренней логики) приведут наши народы к благополучной и высококультурной жизни. Идет активная ориентация на Запад, но при этом как-то упускается из виду, что Запад, начиная с эпохи Воз­рождения, шел к сегодняшнему состоянию почти пять веков и что на Западе давно выше всего ценится управление — умение органи­зовать труд и взаимодействие многих людей.

Между тем человечество (и мы в нем) вступило в новое, третье ты­сячелетие, в котором любые решаемые проблемы не могут быть претворены в жизнь без управления, помимо управления, вопреки управлению. Это проблемы по своему характеру комплексные, сис­темно организованные, масштабные, «подъемные» только объеди­ненными, скоординированными усилиями миллионов людей,

Некоторые из них хотелось бы назвать, ибо все, что сказано в тео­рии государственного управления, кок раз и направлено на совер­шенствование структур и механизмов решения актуальных про­блем обновления России, да и других стран, находящихся в таком же положении, как и она.

Прежде всего — это преодоление иллюзорных, ложных стереоти­пов, а также всего того наносного, извращенного, отрицательного, что было характерно для предыдущих периодов исторического раз­вития. Разумеется, необходимо покончить с диктатом “государ­ственного”, административным произволом, казенным отношени­ем к правам и нуждам людей, формализмом, безответственностью «верхушки», громоздкостью аппарата, злоупотреблением властью и всем иным, что столь длительное время отличало нашу общест­венную жизнь. Пора по-иному взглянуть на такие явления, как на­циональное богатство и производительность труда. При продолже­нии расточительного отношения к природным ресурсам, матери­альному и духовному достоянию мы вряд ли когда-нибудь выйдем на уровень европейских народов. Как и мало что хорошего полу­чится, если у нас и дальше будут игнорировать источники и факто­ры повышения производительности труда. Трудно будет развивать­ся, если не преодолеть раскольного сознания, сохраняющегося у нас со времен церковной реформы патриарха Никона.

Нам просто нельзя не идти к пониманию того, что между разли­чием и противопоставлением, между естественным многообразием взглядов, вкусов и позиций и их обязательной борьбой между собой пролегает дистанция большого масштаба, которую воспитанные люди и не пытаются преодолевать. Различие и многообразие представляют собой условие и источник богатства, целостности и динамики жизни. Но нельзя их превращать в перманентные столкновения и в итоге в истощение общества.

Российскому обществу предстоит по-настоящему заняться про­блемами восстановления престижа семьи, рода, генеалогии- развер­тывания и укрепления собственности, с тем чтобы каждый человек почувствовал ее смысл и значение в своей жизни; возвращения и модернизации моральных ориентиров и ценностей; становления права и его воплощения в законе и законности; превращения госу­дарства в форму общества и механизм общественного самоуправле­ния.

Ключевая проблема России, от решения которой зависит все ее будущее, — освоение современных высоких технологии. Здесь на­копилось больше всего «болевых» точек: это низкий уровень гармо­низации общественных явлений, отношений и процессов, что не позволяет в оптимальном варианте использовать наличные ресур­сы; рассогласованность в развитии областей человеческой деятель­ности, что ведет к удорожанию решения многих общественных проблем, мешает концентрации для этого усилий и средств; несба­лансированность между специализированными видами человече­ской деятельности, что растягивает сроки получения социальной отдачи даже от тех направлений, где продвижение несомненно и создавало надежный продуктивный задел; чрезмерно узкая специ­ализация производства, рождающая монопольно-жесткую коопе­рацию с бюрократическим регламентированием ресурсов и действий; утрата многих положительных качеств, традиций и цен­ностей, которые были присущи рабочим, крестьянам и интелли­генции даже в дореволюционный период.

Современные технологии представляют собой системы: цели — процедуры (правила) - технические средства - операции (действия) - мотивы (стимулы). Суть их можно выразить так:

- неуклонное обязательное и систематическое осуществление установленных процедур и действий, в результате которых всегда должен возникать искомый (запланированный) объективный ре­зультат (продукт изделие) в заданных параметрах;

- массовое, масштабное и повсеместное применение наиболее рациональных и эффективных процедур и операции по производству определенных продуктов и социальных услуг (потребительских ценностей);

- использование тех процедур и операций, технических средств и форм поведения, которые относятся к новейшим достижениям, со­ответствуют мировому уровню и приносят максимальный социаль­ный эффект.

Поэтому, когда речь идет о современных технологиях, не стоит оглядываться назад, ориентироваться на прошлое, даже если оно в свое время было и неплохим, или сравнивать их с тем, что дела­лось когда-то, скажем, в начале XX века; подход может быть толь­ко один: смотреть вокруг себя и вперед. Мир давно вышел на уро­вень технологической, информационной революции, и важно по­нять, осознать и использовать новые возможности. В частности, исходя из сказанного необходимо переосмыслить ряд сложивших­ся подходов.

Во-первых, это касается изменения отношения к научному зна­нию. Известно, что в России практически по всему “фронту” науч­ных изысканий совершались прорывы мирового значения, откры­вавшие благоприятные горизонты экономического и общественно­го развития. Но это, к сожалению, не мешает России до сих пор находиться в состоянии отстающей и догоняющей. Причина оче­видна: в большинстве своем действия предпринимаются не в соот­ветствии с научным замыслом, теоретическим обоснованием, а по волеусмотрению властей предержащих. И если разрыв между на­учным знанием и общественной практикой сохранится, то трудно надеяться на улучшение ситуации в стране.

Изменение может наступить лишь в случае нового подхода к управ­лению. Именно управление, как это произошло в других странах, может сыграть опережающую роль и начать тянуть в интеллекту­альном смысле общество за собой. В свою очередь управление спо­собно стать реальной движущей силой общественного развития при условии, что в обществе накопится достаточно научного знания о са­мом управлении и это знание получит должное уважение и станет практически использоваться. Вовлечение научного знания в процессы управления возможно только тогда, когда общество поймет, что им управлять имеют право исключительно компетентные, нрав­ственные и подготовленные в управленческом смысле люди.

Во-вторых, речь идет о выборе технологий для построения буду­щей России. Конечно, технологии не должны отрываться от уровня развития и возможностей общества, в том числе и от качества чело­веческого потенциала. Но, с другой стороны, они обязательно должны быть стимулирующими, продвигающими общественное развитие. Вряд ли приемлемы те технологии, которые консервиру­ют отсталость, представляют собой пройденный этап для других стран. Так можно никогда и не прорваться на уровень передовых народов.

Сейчас научной мыслью предложено понятие «информационное общество», которое, как мне кажется, может служить ориентирую­щей моделью для технологических и организационных преобразо­ваний. В научной литературе проявления информационного обще­ства характеризуются по следующим критериям:

- технологический — ключевой фактор — информационная тех­нология, которая широко применяется в производстве, учреждени­ях, системе образования и в быту;

- социальный — информация выступает как важный стимулятор
изменения качества жизни, формируется и утверждается «инфор­мационное сознание» при широком доступе к информации;

- экономический — информация составляет ключевой фактор
в экономике в качестве ресурса, услуг, товара, источника добавлен­ной стоимости и занятости;

- политический — свобода информации, ведущая к политическо­му процессу, который отличается растущим участием и консенсу­сом между различными классами и социальными слоями населе­ния;

- культурный — признание культурной ценности информации посредством содействия утверждению информационных ценностей в интересах развития отдельного индивида и общества в целом¹⁶.

Значит, надо не просто совершать те или иные преобразования, а вести их в том направлении и таким образом, чтобы они реально продвигали российское общество к информационному обществу XXI века.

В-третьих, в связи с вышесказанным на особое место выдвигает­ся вопрос об освоении мирового производственного и управленческого опыта. Здесь актуальна тонкая интеллектуальная работа. Конечно, существует много общего, универсального почти во всех сферах человеческой деятельности, особенно в том, что относится к производственным технологиям. Вместе с тем это универсальное настолько сочленено и переплетено с национальным, что его подчас трудно отделить от последнего и перенести в иную «почву». Вспом­ним германское, японское «чудо», экономический взлет молодых азиатских «тигров», подъем Турции, Пакистана и т.д. И, разумеет­ся, непрерывное и динамичное развитие США. Можно упомянуть также Великобританию, Францию, Италию, Испанию последних лет и другие страны. Везде вроде бы общие принципы, подходы, методы, структуры и прочее использовались не вообще, а конкрет­но, применительно к особенностям не только каждой страны, но даже каждого региона, отдельной местности, специфической груп­пы людей. Следует учиться и научиться пользоваться мировым тео­ретическим и практическим достоянием.

Особенно нужен мировой опыт по проблемам управления, ибо не будет надлежащего управления — вновь наши современные замыс­лы и возможности так и останутся пустыми мечтаниями. Важно прежде всего добиться повышения мощности и уровня управления всех его видов, его способностей реально (на деле!) влиять на обще­ственные процессы, сознание, поведение и деятельность людей. Для этого в качестве элементарной предпосылки стоит хотя бы осознать, понять, что же оно собой представляет, из каких элементов и в ка­ких структурах состоит, как формируется и реализуется, в чем за­ключаются его рациональность и эффективность и многое другое.

Еще одна проблема, в известной мере «оборотная сторона» только что названной (освоение современных технологий), может быть обозначена как возвращение, восстановление и сохранение всего того, что составляет самобытность, уникальность российского, а в нем русского начала, российской сущности общественной и лич­ной жизнедеятельности. Отнюдь не восторгаясь, как можно понять из уже сказанного, «отеческими» корнями, нашими стереотипами и нашим менталитетом, не разделяя по этому поводу взглядов и по­зиций многих доморощенных «патриотов», автор все же считает, что каждое общество может нормально развиваться на базе только собственной культуры, своих традиций и обычаев, взглядов и установок, идеалов и ценностей. Они могут удручать, вызывать психо­логическое неприятие или нравственное осуждение, но в управле­нии нельзя с ними не считаться. Как и с другими их элементами, которые справедливо вызывают гордость, самоуважение, чувство принадлежности к талантливому и оригинальному народу.

Пересматривая сделанное предками и пытаясь выстроить новый «дом», изучая и используя мировой опыт, открывая «двери» миру и идя навстречу ему, следует все же помнить, что мы способны быть только тем, чем являемся на самом деле, — только и исклю­чительно россиянами, со своей неповторимой историей и культу­рой, со своим генетическим кодом и мироощущением, со своими сказками и технологическими навыками. Поэтому стоило бы глуб­же постигать самих себя, проникновеннее и честнее смотреть на свои мысли и дела, критичнее, но уважительнее оценивать свои возможности и на результатах такой аналитической работы актив­нее строить жизнь и лучше управлять ею. Близкое, родное всегда понятнее и сподручнее для созидания. Ведь выстроить-то мы долж­ны не американский или немецкий, не японский или китайский, а свой российский «дом», именно такой, какой нам нужен, каким мы его себе представляем, который нам удобен, приятен и удовле­творяет наши жизненные потребности и эстетические чувства.

И, наконец, несмотря на затянувшееся введение в теорию, долж­ны сказать еще об одной проблеме, которая исторически лова, но для грядущего страны имеет определяющее значение. Это, в узком смысле, становление экологического равновесия, а в широком — гармонизация системы воспроизводства человека — общества — природы. Пора очнуться и понять, что ситуация в отношениях че­ловека с природой достигла критического предела.

Новая ситуация требует новых понятий. Нельзя уже говорить об окружающей среде, считая себя центром мироздания. Правильнее вести речь о среде обитания, ибо деградирует она — и ничто во Все­ленной не спасет человеческую цивилизацию. Все более очевидно, что пределы человеческой деятельности, накладываемые приро­дой, носят абсолютный характер, за их границами все, что бы ни делалось, теряет общественный смысл. Причем природа бессильна под напором человека и создаваемых им технических и технологи­ческих средств. Разрешение дилеммы содержится в человеке.

Экология природы (как и экология культуры) формирует сегодня систему максим, которые обязаны лечь в основу сознания, поведе­ния и деятельности людей и пронизывать соответственно все управ­ленческие процессы. Но в управлении, главным образом государ­ственном, таких максим до сих пор не выработано. Между тем как раз управленческие решения наносят самый большой ущерб среде обитания. Инертно ведется формирование экологического созна­ния, слабо организованы экологические экспертизы, не ведется со­циальная оценка элементов среды обитания, редко и в мизерных объемах осуществляются природоохранительные меры, включая меры законодательного порядка. В результате отношения между человеком, обществом и природой разбалансированы, идут во вред друг другу.

Обо всем этом можно говорить много, но даже из кратко сказан­ного напрашивается вывод о том, что на первый план в государ­ственном управлении выдвигается комплексный подход, предпо­лагающий охват всего многообразия взаимодействий человека, об­щества и среды обитания. Он невероятно сложен, но иного подхода, способного исправить положение, просто не существует.

Комплексный подход в управлении — не игра слов, а определен­ное мировоззрение, определенная философия и методология, исхо­дящие из того, что нет изолированных, самодовлеющих явлений, отношений, процессов и в мире существует целостность разнообра­зия, в котором каждое уникальное имеет свой смысл только пото­му, что ему корреспондирует столь же уникальное другое. Конеч­но, в целях анализа и описания различных составных целостности их приходится расчленять, выделять, рассматривать самостоя­тельно, находить в них сущность и т.д. и т.п., но это всего лишь ло­гические операции, которые не отменяют онтологической связи всего сущего. Путь к воспроизводству нашей жизни, ее обогаще­нию и улучшению включает в себя скоординированное сохранение и развитие человека, общества и природы.

В качестве итога сказанного выше и вместе с тем предисловия к дальнейшим размышлениям можно отметить следующее.

1. Россия завершила XX век с большим грузом тяжелых проблем, которые для своего разрешения потребуют длительного времени и огромного труда.

 

2. Россия в течение XX века приобрела уникальный социальный опыт, перенесла глубокие страдания и, видимо, многое поняла, что создает предпосылки для ее возрождения и сотрудничества на рав­ных в мировом сообществе.

3. Россия обладает большими природными ресурсами, производ­ственным и человеческим потенциалом, что обеспечивает масштаб­ный простор для ее социально-экономического и духовного разви­тия.

Исторически слабое место России — власть и управление, но се­годня имеются знания, опыт и талант для того, чтобы улучшить си­туацию, демократизировать власть и научиться управлять рацио­нально и эффективно.

***

Предлагаемый курс лекций по теории государственного управле­ния — плод наблюдений, размышлений и поисков в течение много­летней научно-исследовательской и практической деятельности. Многое из высказанного в нем уже было предложено обществу в книгах и публикациях, лекциях и беседах. Здесь же автор поста­рался привести все в определенную систему, чтобы было удобнее и легче изучать и усваивать довольно сложные вопросы теории госу­дарственного управления. К сожалению, аргументы и доказатель­ства в пользу тех или иных суждений и выводов остались за преде­лами данного издания, и за ними надо обращаться к иным публи­кациям автора, список которых дан в приложении.

Надеюсь, что курс лекций и изложенная в нем концепция вызо­вут интерес у людей, связанных с управлением, особенно с государ­ственным, и помогут поднять уровень управления общественными процессами в России, а также, может быть, и в других странах, имеющих те же самые трудности и проблемы.

 

РАЗДЕЛ I. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ -

СИСТЕМНОЕ ОБЩЕСТВЕННОЕ ЯВЛЕНИЕ

 

ЛЕКЦИЯ 1. ПОНЯТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

 

1.1. Управление — общественный институт. 1.2. Сущность управляющего воздействия. 1.3. Многогранность управления. 1.4. Специфика государственного управления.

 

УПРАВЛЕНИЕ — ОБЩЕСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ

В раскрытии понятия государственного управления, а на его ос­нове всего богатства соответствующего научного знания важное значение принадлежит толкованию обоих его составных — «госу­дарственное» и «управление». Дело в том, что в каждое из слагае­мых этого понятия привнесено столько различных смыслов, интер­претаций, семантических нюансов, что порой даже специалистам трудно понять, о чем идет речь и что имеется в виду. Особенно мно­го трактовок дано понятию «управление», в результате чего по­следнее стало охватывать почти безбрежное множество самых разнокачественных явлений, отношений и процессов.

К управлению относят взаимодействие гравитационных, электро­магнитных, радиационных и иных сил во Вселенной. В его терми­нах иногда описывают геологические и географические процессы. Управленческие аспекты усматривают в механизмах, в физиче­ских, химических и биологических явлениях. Порой даже стихий­ное, произвольное действие природных и социальных элементов пытаются представить в качестве управления.

Возникло и получило признание управление как родовое поня­тие, характеризующее упорядочение взаимодействия определенно­го множества элементов или составных частей природы, общества, самого человека. Наиболее широко управление рассматривается кибернетикой (Н. Винер), которая выделяет самые общие (универ­сальные) свойства взаимосвязей и взаимодействий в механиче­ских, биологических и социальных системах¹⁷. Соответственно этому разработаны математические и информационные теории управ­ления (К. Шеннон, У. Росс Эшби). С подобных «общих» подходов многие аспекты управления описаны общей теорией систем (Люд­виг фон Бернгалайфи), синергетикой (Г. Хакен), «организмической теорией управления» (А.Н. Колмогоров), другими отраслями, как принято говорить, точной науки.

Такой подход многое дал для уяснения назначения и смысла управления. Он имел и практическое применение: способствовал познанию космического пространства, совершенствованию управ­ления механизмами и производственными технологиями, физи­ческими и химическими процессами, возникновению биотехноло­гий, продвижению в анализе сущности генетического «кода» и его роли в развитии организмов и их популяций.

Вместе с тем расширение понятия «управление», подведение под него стихийного действия природных и социальных сил, а также механизмов объективной саморегуляции привело к тому, что оно начало терять свой собственный смысл, стало употребляться для обозначения явлений, отношений и процессов, где, в общем-то, от­сутствует сознательное начало, момент непременной связи управ­ления с человеком. Ведь нетрудно заметить, что естественно-при­родные закономерности, формы их проявления в варианте стихий­ности (случайности) либо объективной саморегуляции весьма отличаются от отношений, процессов и явлений, формируемых людьми в рамках своей частной и особенно общественной жизни¹⁸. Причем отличие здесь качественное, позволяющее разграничивать стихийные и саморегулятивные механизмы и управление.

В природе любая саморегулирующаяся система имеет в извест­ной мере, в контурах саморегуляции, замкнутый, локализован­ный, в какой-то степени закрытый характер (атом, молекула, клет­ка, организм, популяция, солнечная система и т.д.) и объективно (независимо от желания и воли человека) детерминирована внут­ренними, имманентными данной системе закономерностями и ис­точниками (импульсами) существования, движения и развития. Человеку приходится познавать тайны таких систем и вводить их

в свою жизнедеятельность лишь с обязательным учетом их законо­мерностей, форм и возможностей. Здесь субъективное, сознатель­ное проявление человека весьма ограниченно и связанно.

Данную посылку хотелось бы подчеркнуть особо. Да, материя в общем едина, но ее уровни — механический, физический, хими­ческий, биологический, социальный — имеют главным образом свои, специфические источники воспроизводства, структуры, свя­зи детерминации и другие свойства и элементы, которые в совокуп­ности формируют и обеспечивают существование именно данных уровней. Механическая система не может быть биологической и наоборот. Хотя наука в чем-то их и сближает. Социальная же сис­тема представляет собой качественный скачок. Она как бы впиты­вает в себя элементы и свойства всех предыдущих уровней, и опи­раясь на сознание человека, придает всем своим взаимосвязям, взаимодействиям и процессам иной, скажем, очеловеченный ха­рактер. Именно сознание человека через его деятельность позво­лило сотворить «вторую» природу, все то, что сегодня именуется цивилизацией в широком смысле. Сознание сотворило и управле­ние, которое во все периоды истории человечества было фактором его развития. Понять это означает понять смысл и предназначение управления.

Управление, конечно, осуществляется в системах «человек — техника», «человек — технология», «человек — природа», «чело­век — техника (технология) — природа» и др., но осуществляется именно потому, что в них первичным, “управляющим” компонен­том выступает человек, да и созданы они в целях обслуживания ин­тересов человека. Какой бы сложной ни была подобная система, она формируется и действует по модели, заданной ей человеком, и призвана удовлетворять его потребности. Скажут, что сейчас име­ются автоматизированные (даже автоматические) системы, кото­рые управляются компьютерами и без прямого участия человека. Да, таких систем становится все больше, но они пока что создают­ся и программируются по замыслу человека и являются отражени­ем его творческого потенциала — продуктом его сознания и труда. Тем самым, все знания, накопленные кибернетикой, общей теори­ей систем, теорией информации, математикой, синергетикой, «организмистикой» и другими отраслями науки, требуют при их применении в управлении существенной поправки на то обстоятель­ство, что управление представляет собой общественное явление.

Одновременно следует обратить внимание на то, что проблема ставится гораздо шире. Дело в том, что любая механическая, физи­ческая, химическая и биологическая системы, любое явление и ве­щество природы приобретают для человека смысл только при соот­несении их с потребностями, интересами и целями его жизнедея­тельности, тогда, когда он с ними соприкасается и ощущает их в своем существовании. Разумеется, речь идет не об отдельном че­ловеке, а о человечестве в целом, представленном в его историче­ском развитии. Утилитарная точка зрения, конечно, не лучшая, но нельзя не признавать, что естественно-природные «продукты» и творения «второй», искусственной природы значимы для человека главным образом тем, что обеспечивают его частные и обществен­ные запросы.

Космос существовал всегда, но только его познание позволило человеку начать его осваивать и использовать. То же относится и к тем элементам и взаимосвязям, открытие которых привело к овладению ядерной энергией. И так можно сказать по каждому материальному и духовному продукту, которые когда-то и кем-то были созданы и постепенно стали потребительской ценностью для людей.

Поэтому управление (в латинском языке — regere, в английском — control, management, во французском — administration, в немец­ком — Regierung) в буквальном смысле этого понятия начинается тогда, когда в каких-либо взаимосвязях, отношениях, явлениях, процессах присутствуют сознательное начало, интерес и знания, цели и воля, энергия и действия человека.

Управление находится в ряду явлений «второй» (искусственной) природы, возникших и развившихся в течение всей истории чело­веческой цивилизации. Оно создано людьми в целях сознательной саморегуляции своей жизнедеятельности и имеет в обеспечении их потребностей и интересов столь же важное значение, как семья и собственность, мораль и право, способ производства и государство, знания и информация и другие общественные институты.

Отсюда «связанность» управления уровнем развития и организа­ции человеческого потенциала, все его зависимости от состояния общества, его закономерностей и форм, идеалов и ценностей. В каж­дый данный исторический момент управление воспроизводится со­ответствующим обществом, от него «берет» свою сущность, в нем реализует свои возможности, является его частью, существует для него, по уровню его развития характеризуется и совершенствуется. В глубоких и активных взаимосвязях со всей системой организации и функционирования общества, в поддержании ее динамики, рацио­нальности, эффективности и содержится, в общем-то, секрет управ­ления, раскрыть который, а тем более овладеть им — очень непрос­тая задача. Она к тому же усугублена исключительной сложностью данной системы, в которой представлены интересы и воля, сознание и поступки миллионов людей, ее инертностью и подвижностью, жесткостью и изменчивостью и в то же время многообразным элеме­нтным составом самого управления, огромнейшим спектром его взаимосвязей и взаимодействий с обществом. Короче говоря, управ­ление — это одна из труднейших и ответственных сфер интел­лектуальной и практической деятельности людей. Это сфера, от состояния которой во многом зависит благополучие общества и в ко­нечном счете — судьба каждого человека.

Управление существует в рамках взаимодействия людей, в преде­лах субъективного фактора. Посредством управления прежде всего и главным образом люди связываются между собой, совместными усилиями формируют «ткань» коллективной и общественной жиз­ни. Предметами, по поводу которых возникает управление между людьми, могут быть материальные вещи, технические средства, технологические процессы, социальные ценности, продукты ду­ховного творчества и т.д., но сторонами в управлении могут быть только люди. И положение не меняется ни при создании автомати­зированных систем управления (АСУ), ни при взаимодействии управления с техническими, технологическими и биологическими системами с самым высоким уровнем объективной и искусствен­ной саморегуляции — в управлении все исходит от человека и ориентировано на человека.

Исключительно важным представляется и тот момент, что управ­ление как явление детерминируется иерархической структурой общества и порождаемой ею властью. Властью в широком социо­логическом смысле, выражающем бесчисленные взаимосвязи между людьми, при которых одни люди в силу разных причин, условий и факторов подчиняются интересам и воле других людей либо со­зданным людьми общественным институтам — обычаям, традици­ям, религиям, морали, праву и т.д. У нас почему-то принято стыд­ливо замалчивать существование и проявления власти, встречаю­щиеся на каждом шагу и оказывающие управляющее воздействие на наше сознание, поведение и деятельность. Даже слово обладает властью, ибо оно несет информацию, ориентацию, психологиче­скую нагрузку и многое другое, на что мы не можем не реагировать. Между тем власть — категория совершенно общественная, хотя на­ходятся авторы, которые популяционным отношением среди жи­вотных, а иногда и растений, пытаются придать свойства власти и к тому же по принципу аналогии перенести их на человеческие вза­имосвязи.

И поэтому нельзя особо не подчеркнуть, что управление есть про­цесс и продукт функционирования сознания и воли людей, важней­шее направление действия их разума. Сегодня почему-то многие считают, что разум посрамлен, хотя вся современная цивилизация создана разумом и пока сохраняется и воспроизводится им. Разум объективно диктует не только общественное поведение, но и лич­ное для каждого человека. Разум определяет судьбу человека, не­смотря на проявление множества жизненных обстоятельств. И надо не бояться разума, выражаемого в знаниях, опыте, таланте, а на­оборот, бояться отсутствия разума — всякого самодурства, произво­ла, безграмотности, авантюризма, некомпетентности и прочих по­добных явлений, которыми, к сожалению, заполнена российская история и современность.

Пора осознать, что практическое действие разума реализуется именно через управление, посредством управления, которое соеди­няет сознание человека с его деятельностью. А посредником и дви­жущей силой (энергией) здесь выступает воля, приводящая к тому, что что-то осмысленное, задуманное, логически сконструирован­ное, умозрительно понятое, желаемое, необходимое непременно воплощается в жизнь, вызывает активные практические действия людей.

Хотелось бы, наконец, сказать, причем мысль, которая очень многое объясняет (чтобы к этому постоянно не возвращаться), что управление в сообществе людей (большом или малом) всегда акту­ально и потому-то и возникло, что общество есть открытая система (К. Поппер), в которой будущее вовсе не детерминировано про­шлым, а зависит от воли, энергии и организованности действий лю­дей. Оно бывает таким, каким его сообща созидают люди. Истори­ческое наследие, которое люди используют в качестве «материала» для строительства своей жизни (завтрашнего дня), тоже является продуктом жизнедеятельности предыдущих поколений и открыто для них в своей оценке и возможностях. Можно его отрицать, низ­вергать, отказываться от него и строить на пустом месте. Можно от­носиться к нему бережно, избирательно, брать все ценное и конструктивное и таким образом наращивать национальное богат­ство. Все упирается в выбор. И еще: жизнь отдельного человека, коллектива, общества открыта и в том смысле, что ничто в ней не дается раз и навсегда, является нерушимым и абсолютно устойчи­вым, осуществляемым по известной программе. Личностные и со­циальные взаимосвязи воссоздаются ежедневно, ежечасно, ежеми­нутно усилиями сознания, реальным поведением и активной дея­тельностью людей. Без этого наступает энтропия, хаос, анархия, произвол, распад. В таких условиях — открытости всего человече­ского (общественного) — управление служит важнейшим общест­венным институтом самосохранения, восстановления, преодоле­ния негэнтропии общественной, а часто и личной жизни. Значит, надо изучать, раскрывать, осваивать сущность управления, с тем чтобы лучше использовать его потенциал в решении всех проблем жизнедеятельности людей.

 

СУЩНОСТЬ УПРАВЛЯЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВИЯ

Давно и преимущественно в юридической науке управление ха­рактеризуется через термин «деятельность», означающий, что управление состоит из… В управлении, вне сомнения, осуществляется деятельность лю­дей и имеются… Немало научных публикаций характеризует управление как от­ношение, входящее в систему общественных отношений. В них…

МНОГОГРАННОСТЬ УПРАВЛЕНИЯ

В философской литературе (Б. Рассел, К. Поппер, К. Ясперс и др.) управление анализируется с точки зрения проявления в нем сущностных самоуправляемых… Важные аспекты управления раскрыты социологической мыслью (К. Маркс, М. Вебер,… Возникло научное течение «социология управления», в рамках которого управление рассматривается в качестве сложного…

СПЕЦИФИКА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

В научной литературе управление подразделяется на виды по раз­личным основаниям. В зависимости от сфер общественной жизнедеятельности выделяют:… В качестве видов управления также называют плановое, террито­риальное,… Поэтому вопрос о видах управления и их, разумеется, соотноше­нии с государственным управлением имеет принципиальное…

Вопросы для размышления и дискуссии

1.Что такое управление? Чем отличается управление от объек­тивной саморегуляции и стихийных механизмов? Какое место за­нимает человек в управлении?

2.Назовите характерные черты управляющего воздействия.

3.Основания и причины многогранности управления. Назовите основные аспекты (проявления) управления и науки, их изучаю­щие.

4. Какие существуют виды управления? В чем их различия?

5. В чем специфика и соответственно потенциал государственно­го управления? Покажите на исторических примерах взаимозави­симости между уровнем управления и состоянием общества.

 

ЛЕКЦИЯ 2. ГОСУДАРСТВО КАК СУБЪЕКТ

УПРАВЛЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫМИ ПРОЦЕССАМИ

 

2.1. Основные характеристики государства. 2.2. Типология государств. 2.3. Общест­венные функции государства. 2.4. Государственная политика в гражданском обще­стве.

 

ОСНОВНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ ГОСУДАРСТВА

Приходится констатировать, что XX век, несмотря на войны, ре­волюции, другие общественные драмы глобального и локального масштабов, так и не… Самым печальным в данном вопросе служит то обстоятельство, что несмотря на… Почему-то большинство исследователей — юристов, политиков, / экономистов, социологов — сводят государство к…

ТИПОЛОГИЯ ГОСУДАРСТВ

По источнику и суверенному (т.е. самостоятельному, независи­мому и верховному) носителю властной силы с времен классифика­ции Аристотеля государства… а) монархию, способную извращаться в тиранию; б) аристократию, способную извращаться в олигархию;

ОБЩЕСТВЕННЫЕ ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА

Можно выделить несколько общественных функций государства, которые присущи ему в современный период. Прежде всего, это функция обеспечения целостности и сохран­ности того… Но до сих пор многие политические силы рассматривают государ­ство в качестве разменной монеты при достижении своих…

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА В ГРАЖДАНСКОМ ОБЩЕСТВЕ

Гражданское общество - это сфера свободной, творческой жизнедеятельности личности, коллективов и общностей людей. Разнообразие взглядов и подходов,… В отличие от гражданского общества, где сколько людей и их объ­единений,… Отсюда предельная актуальность государственной политики, ко­торая должна закрепляться государственно-правовыми…

Вопросы для размышления, и дискуссии

1.Что такое государство, каковы его важнейшие черты?

2.Что такое тип верховной власти, форма правления, форма госу­дарственного устройства, политический режим?

3. Назовите и раскройте содержание общественных функций го­сударства.

4. В чем суть и значение государственной политики? Каковы фор­мы ее выражения?

 

 

ЛЕКЦИЯ 3. ОБЪЕКТИВНЫЕ ОСНОВЫ И СУБЪЕКТИВНЫЙ ФАКТОР ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

3.1. Природа и структура объективных условий. 3.2. Объективная детерминация государственного управления. 3.3. Состав и развитость субъективного…   Эта лекция посвящена вопросам, которые (судя по публикациям) вообще не интересуют управленческую мысль. Складывается…

ПРИРОДА И СТРУКТУРА ОБЪЕКТИВНЫХ УСЛОВИЙ

Особенно, как показывает опыт XX века, опасно соединение ма­териальной и духовной силы сообществ людей с властью автори­тарной бюрократии, которая… Между тем и в природе (среде нашего обитания, а не в окружаю­щей среде, как… Поэтому первейшим условием рациональности и эффективности государственного управления является познание объективного,…

ОБЪЕКТИВНАЯ ДЕТЕРМИНАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Прежде всего, результирующим названных объективных усло­вий выступает производственная база со своей технологией, спе­циализацией и кооперацией в… Можно по-разному оценивать производственную базу в целом и ее отдельные… В качестве объективного источника и детерминанты государ­ственного управления особо следует выделить систему…

СОСТАВ И РАЗВИТОСТЬ СУБЪЕКТИВНОГО ФАКТОРА

Субъективный фактор олицетворяет собой (что важно подчерк­нуть) сознание в действии, определенное слияние мыслительного и практического процессов.… представление позволяют судить о содержании, возможностях и силе сознания.… На этом стоит особо акцентировать внимание, ибо как общество может управляться, если его интеллектуальная «вершина»…

ОРГАНИЗОВАННОСТЬ СУБЪЕКТИВНОГО ФАКТОРА И ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ

Следует признать, что в обществе, несмотря на обилие организа­ционных структур, призванных упорядочивать общественные про­цессы, сильно дают о себе… Естественно также, что стихийные механизмы, как объектив­ные, так и… Большое место в организации субъективного фактора принадле­жит общественному управлению и общественному…

Вопросы для размышления и дискуссии

1. Что такое объективные основы государственного управления и в чем их управленческий смысл?

2. Какова структура объективных основ государственного управ­ления?

3. Каковы состав субъективного фактора, взаимозависимости и развитость его элементов? В чем заключаются особенности рос­сийского сознания и деятельности?

4. Какова роль государственного управления в организации и са­моорганизации субъективного фактора?

 

 

ЛЕКЦИЯ 4. ОБЩЕСТВЕННЫЕ ПРОЦЕССЫ КАК ОБЪЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

 

4.1. Сущность управляемых объектов. 4.2. Свойства и структура управляемых объ­ектов. 4.3. Социальный механизм формирования и реализация государственного управления. 4.4. Объективизация государственного управления.

 

СУЩНОСТЬ УПРАВЛЯЕМЫХ ОБЪЕКТОВ

Подобная путаница не проясняет сущности управленческих яв­лений и негативно отражается как на теории, так и на практике го­сударственного… Логично, что поскольку единичным (элементарным) действую­щим лицом в… Между субъектами и объектами управления существует принци­пиальная разница, которая исходит из того, что это…

СВОЙСТВА И СТРУКТУРА УПРАВЛЯЕМЫХ ОБЪЕКТОВ

Между тем человек и в управляемых объектах мыслит, рассужда­ет, ориентируется, выражает и осуществляет свое представление о вещах и общественных… Первым из них является самоактивность управляемых объек­тов, т.е. их… Второе свойство связано с тем, что самоактивность людей в управ­ляемых объектах всегда отличается целенаправленным…

СОЦИАЛЬНЫЙ МЕХАНИЗМ ФОРМИРОВАНИЯ

И РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Под социальным механизмом формирования и реализации го­сударственного управления в данном «Курсе лекций» подразуме­вается совокупность и логическая… Социальный механизм в таком смысле не только привлекает вни­мание к правовым,… Существование и развитие, содержание и формы, направления и смысл совершенствования государственного управления, все…

ОБЪЕКТИВИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Несомненно, содержание управляющих воздействий (целепола­гания, организации, регулирования) всегда субъективно, идет от одних людей к другим, от… В итоге забываются, игнорируются или недооцениваются реа­лии жизни, уровень… Многим было хорошо известно, что в 1913 г. по интегральному показателю экономического развития Россия отставала от США…

Вопросы для размышления и дискуссии

1. В чем заключается специфика управляемых объектов и их от­личие от государственных органов?

2. Опишите свойства управляемых объектов и оцените значение этих свойств для государственных органов.

3. Какова роль структуры управляемых объектов в определении управляющих воздействий?

4. Раскройте методологические функции социального механизма формирования и реализации государственного управления.

5. Что такое процесс объективизации? Назовите основные источ­ники объективизации государственного управления.

 

 

ЛЕКЦИЯ 5. СИСТЕМНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ

ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

 

5.1. Система государственного управления. 5.2. Прямые и обратные связи в системе государственного управления. 5.3. Типичное и уникальное в государственном управлении. 5.4. Многообразие — условие устойчивости и динамизма системы госу­дарственного управления.

 

СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Следует выделить три логические схемы (модели), посредством которых раскрываются различные аспекты системы государствен­ного управления. Прежде всего имеется в виду взаимосвязь субъекта государствен­ного управления… Особенности накладываются характером взаимосвязей между субъектом и объектами государственного управления, из-за чего…

ПРЯМЫЕ И ОБРАТНЫЕ СВЯЗИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Дополнительные неопределенности в данном вопросе возникли при становлении демократического правового государства, постро­енного на принципе… Но как бы кто ни трактовал государственное управление, в нем обязательно… Если читать множество антиуправленческих сентенций, то пора­жает их беспредметность. Государство управляет не только и…

ТИПИЧНОЕ И УНИКАЛЬНОЕ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ

Исторический анализ теоретических постулатов и практических действий в области государственного управления, по крайней мере в течение XX века,… Между тем все это нельзя ассоциировать с типичным в государ­ственном… В данном контексте важны два теоретических положения, рас­крывающих суть методологии подхода к проблеме типичного.…

МНОГООБРАЗИЕ — УСЛОВИЕ УСТОЙЧИВОСТИ И ДИНАМИЗМА СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Историческое наследие здесь у нас довольно однозначное, и его нельзя недооценивать. В последние годы справедливо подвергается негативной оценке… «Ахиллесовой пятой» нашего государственного управления, не­зависимо от его… Для сохранения и навязывания искусственного государственным органам приходится постоянно бороться с отклонениями,…

Вопросы, для размышления и дискуссии

1. В чем заключаются системные характеристики государствен­ного управления, а также их различие между собой?

2. Каково значение прямых и обратных связей в обеспечении сис­темности государственного управления?

3. Что такое типичное и уникальное в государственном управле­нии? Какова зависимость между ними?

4. Как можно добиться устойчивости и динамики системы госу­дарственного управления?

 

 

РАЗДЕЛ II. ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

 

ЛЕКЦИЯ 6. «ДРЕВО» ЦЕЛЕЙ

И ФУНКЦИОНАЛЬНАЯ СТРУКТУРА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

 

6.1. Формирование «древа» целей государственного управления. 6.2. Стратегиче­ский уровень государственного управления. 6.3. Юридическое и иное ресурсное обес­печение целей государственного управления. 6.4. Понятие и виды функций государ­ственного управления. 6.5. Функциональная структура государственного управле­ния и ее юридическое оформление.

 

ФОРМИРОВАНИЕ «ДРЕВА» ЦЕЛЕЙ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

В жизни людей все начинается с выдвижения каких-то целей, ко­торые исходят из их потребностей и интересов и обычно направля­ются на их… Тем самым, вопрос о целеполагании в управлении вообще (в лю­бом его виде), а в… Можно сказать, что цель в управлении представляет собой иде­альный образ (логическую модель) желаемого состояния…

СТРАТЕГИЧЕСКИЙ УРОВЕНЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Но по традиционному стереотипу, во-первых, не разобрались в том, что и где подразумевается под стратегией (подражание все­гда чревато этим),… Между тем, это основополагающий уровень в целеполагании лю­бого вида… Для государственного управления имеют значение как социаль­ное предвидение — целеполагание в самом общем виде,…

ЮРИДИЧЕСКОЕ И ИНОЕ РЕСУРСНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЦЕЛЕЙ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Прежде всего — это ресурс права, причем права в широком, иско­мом смысле, включающем в себя как соответствующие мировоззре­ние, традиции, образ… Исключительно богатым по потенциалу ресурсом как формиро­вания, так и… В буквальном смысле слова демократия есть организованная си­ла общества. И цели государственного управления с…

ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ФУНКЦИЙ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Понимание природы функций государственного управления (собирательное понятие) исходит из сущности государственного управления. Поскольку (что уже… Практика управления убедительно показывает, что многие виды, формы, методы,… Разумеется, что многие из них связаны с формированием и реа­лизацией управляющих воздействий, которые непосредственно…

ФУНКЦИОНАЛЬНАЯ СТРУКТУРА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И ЕЕ ЮРИДИЧЕСКОЕ ОФОРМЛЕНИЕ

На характер и конфигурацию функциональной структуры госу­дарственного управления влияет много обстоятельств: уровень са­моуправления управляемых… Ведь необходимо, чтобы каждая функция государственного управ­ления получала… Прежде всего речь идет об объективизации функций управления, поскольку процесс определения их смысла и содержания…

Вопросы для размышления и дискуссии

1. Что такое цели государственного управления и как формирует­ся их «древо»?

2. Что такое стратегический уровень государственного управле­ния?

3. Каково соотношение целей, ресурсов и средств их достижения?

4. Дайте характеристику функций государственного управления
и оснований выделения их видов.

5. В чем смысл функциональной структуры государственного управления и ее юридического оформления?

 

ЛЕКЦИЯ 7. ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА

ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

 

7.1 Сущностные черты организационной структуры государственного управления.

7.2 Построение организационной структуры государственного управления.

7.3. Орган, звено, подсистема субъекта государственного управления.

7.4. Организация государственного органа.

 

СУЩНОСТНЫЕ ЧЕРТЫ ОРГАНИЗАЦИОННОЙ СТРУКТУРЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Организационная структура государственного управления — это особое государственно-правовое явление, обусловленное общест­венно-политической… В качестве системообразующего элемента организационной структуры… В научных работах можно обнаружить различные характеристи­ки государственного органа: функциональные, раскрывающие его…

ПОСТРОЕНИЕ ОРГАНИЗАЦИОННОЙ СТРУКТУРЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Среди внешних условий и факторов, находящихся как бы вне го­сударственного управления, особое значение принадлежит ком­плексу ранее названных (3.1)… Сильное, во многом определяющее, влияние на организационную структуру… По отношению к организационной структуре государственного управления в качестве объективных выступают общественные…

ОРГАН, ЗВЕНО, ПОДСИСТЕМА СУБЪЕКТА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

В научной литературе отмечается, что каждая самостоятельная единичная структура управления должна иметь такие внешние связи, которые были бы в… - полноту ответственности каждого управленческого органа за достижение… - сбалансированность целей всех звеньев определенного уровня управления по отношению к целям вышестоящего уровня;

ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ОРГАНА

Необходимо учитывать, что между структурами различных госу­дарственных органов существует организационная взаимозависи­мость. Особыми являются… Те органы, которые непосредственно связаны с управляемыми объектами, прямо… - мобильность, в соответствии с которой численный состав и ко­личество внутренних подразделений государственного…

Вопросы для размышления и дискуссий

1. Что такое организационная структура государственного управ­ления?

2. Каковы основания построения организационной структуры го­сударственного управления?

3. Назовите организационные уровни государственного управле­ния и дайте типологию подсистем государственного управления.

4. В чем заключается организация государственного органа?

 

ЛЕКЦИЯ 8. ФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА И ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ

8.1. Особенности федеративного устройства государства. 8.2. Государственный суве­ренитет. 8.3. Национальный компонент в государственном строительстве и органи­зации общества. 8.4. Гражданин государства.

 

ОСОБЕННОСТИ ФЕДЕРАТИВНОГО УСТРОЙСТВА ГОСУДАРСТВА

Если не пытаться придавать давним явлениям современные очер­тания, что порой неоправданно делается78, то необходимо признать, что впервые проблема… В трактовке современных авторов концепция американского фе­дерализма… С тех пор в более чем двадцати пяти странах, где принято федера­тивное устройство, сущность федерализма сводилась и…

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СУВЕРЕНИТЕТ

Идеологом теории государственного суверенитета считается француз Ж. Воден (1530—1596), автор обширного труда «Шесть книг о республике». Он связал… Понятие народного суверенитета, в обоснование которого вло­жил свой талант… Идеи национального суверенитета возникли в период нараста­ния освободительной борьбы народов, когда была поставлена…

НАЦИОНАЛЬНЫЙ КОМПОНЕНТ В ГОСУДАРСТВЕННОМ СТРОИТЕЛЬСТВЕ И ОРГАНИЗАЦИИ ОБЩЕСТВА

Имеется в виду прежде всего осознание тех посылок, которые яв­ляются историческим достоянием, нашим наследием, полученным от предыдущих поколений.… Национальный компонент всегда присутствовал в государствен­ном строительстве… при котором все проблемы виделись в статусах образований: союз­ная республика, автономная республика, автономная…

ГРАЖДАНИН ГОСУДАРСТВА

Часто анализ статуса гражданина ограничивается цитированием конституционных положений о правах и свободах человека и граж­данина (ст. 17—64… зрения государственного устройства здесь существуют весьма ост­рые «углы»,… Во-первых, статус гражданина характеризует взаимосвязь чело­века и государства, прежде всего юридическую, но…

ЛЕКЦИЯ 9. СТРУКТУРА УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

9.1. Общие черты управленческой деятельности. 9.2. Формы управленческой

деятельности. 9.3. Методы управленческой деятельности. 9.4. Стадии управленческой деятельности. 9.5. Понятие управленческой технологии.

 

ОБЩИЕ ЧЕРТЫ УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Хотелось бы еще раз акцентировать внимание на том, что сама Управленческая деятельность не является управлением, она его обслуживает, создает,… Управленческая деятельность как объект исследования в XX ве­ке привлекала… Управленческая деятельность — явление прикладного харак­тера, ибо она не имеет самоценности, а призвана обслуживать…

МЕТОДЫ УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Особенностью этих методов является то, что они применяются в процессах управления, по поручению государства, т.е. официаль­но, а также в… Имеются различные классификации методов управленческой де­ятельности.… а) методы функционирования органов государственной власти и местного самоуправления;

СТАДИИ УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

1) анализ и оценка управленческой ситуации; 2) прогнозирование и моделирование необходимых (и возможных) действий по… 3) разработка предполагаемых правовых актов или организаци­онных мероприятий;

ПОНЯТИЕ УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ ТЕХНОЛОГИИ

Управленческая технология есть одно из проявлений социальных технологий, отражающее и организующее непосредственно управлен­ческие процессы. Ее… Вместе с тем следует понимать, что распределение, специализа­ция, сочленение,… Многие исследователи справедливо ставят вопрос о том, что нуж­ны не просто социальные технологии управления, а именно…

Вопросы для размышления и дискуссии

1. В чем суть управленческой деятельности?

2. Назовите формы управленческой деятельности.

3. Перечислите методы управленческой деятельности.

4. Назовите стадии управленческой деятельности.

5. Что такое управленческая технология? Опишите пример из собственной практики.

 

ЛЕКЦИЯ 10. ПРИНЦИПЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

 

10.1. Понятие принципа государственного управления. 10.2. Основания системати­зации принципов государственного управления. 10.3. Виды принципов государ­ственного управления. 10.4. Применение принципов государственного управления.

 

ПОНЯТИЕ ПРИНЦИПА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Поэтому в логической схеме онтологических элементов государ­ственного управления (5.1) принципы взяты в скобки с тем, чтобы подчеркнуть их отличие… Прежде всего в проблеме принципов государственного управле­ния можно выделить… - во-первых, онтологический, раскрывающий генезис принципов их взаимосвязи с природой, сущностью, местом и ролью тех…

ОСНОВАНИЯ СИСТЕМАТИЗАЦИИ ПРИНЦИПОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

- общие, к которым относят принципы системности, объектив­ности, саморегулирования, обратной связи, дополнительности, оптимальности, информационной… - частные, среди которых выделены принципы, применяемые в различных… - организационно-технологические, в число которых входят принципы единоначалия, сочетания федерального, регионального…

ВИДЫ ПРИНЦИПОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Принцип объективности государственного управления являет­ся исходным и обусловливает необходимость следования во всех Управленческих процессах… системы государственного управления от: а) характера, уровня раз­вития и… В современном государстве основополагающее значение в осуще­ствлении управления с его стороны отводится принципу…

ПРИМЕНЕНИЕ ПРИНЦИПОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Рациональное и действенное применение принципов государ­ственного управления предусматривает поэтому достижение опре­деленного единства,… Но оно осуществимо при соблюдении по крайней мере следую­щих предпосылок: - во-первых, при постоянном и глубоком исследовании законо­мерностей, отношений и взаимосвязей государственного…

Вопросы для размышления и дискуссии

1. Раскройте смысл понятия «принцип государственного управ­ления».

2. Что такое основания систематизации принципов государствен­ного управления?

3. Назовите общесистемные принципы государственного управ­ления.

4. Какие виды структурных принципов вы знаете?

5. В чем суть проблемы применения принципов государственного
управления?

 

РАЗДЕЛ III. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

 

ЛЕКЦИЯ 11. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

11.1. Сущность правового регулирования. 11.2. Предмет и метод правового регулирования. 11.3. Формы правового регулирования. 11.4. Структура правового регули­рования.

 

СУЩНОСТЬ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Различение права (jus) и закона (lex) идет от древних римлян и сопровождает человеческую историю102. Чешский исследователь римского права М.… В истории государственно-правовой мысли право давно понима­ется как нечто,… Следует отметить, что глубинному источнику права в законода­тельной и исполнительной деятельности государственных…

ПРЕДМЕТ И МЕТОД ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Можно выделить несколько аспектов государственной и общест­венной реальности, выступающих предметом правового регулиро­вания государственного… - отношения между государством (его органами) и обществом, гражданами,… - отношения внутри государства, между его органами по поводу распределения предметов их ведения и государственной…

ФОРМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Тем самым к формам правового регулирования государственного управления предъявляется ряд требований, соблюдение которых способствует лучшей… Формы правового регулирования государственного управления должны быть… Многое зависит от полноты и внутренней согласованности пра­вовых норм. Здесь целесообразно идти по пути создания…

СТРУКТУРА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

В общем структура правового регулирования государственного управления формируется под влиянием двух и как бы встречаю­щихся моментов. В одном… В то же время применение уникальных элементов государствен­ного управления или… Поэтому структура правового регулирования государственного управления должна быть такой, чтобы каждому из элементов…

Вопросы для размышления и дискуссии

1. Что такое правовое регулирование? Какова специфика и связь права и закона?

2. В чем состоят особенности предмета и метода правового регули­рования государственного управления?

3. Опишите основные формы правового регулирования государ­ственного управления.

4. Какова структура правового регулирования государственного
управления и что можно сделать по ее совершенствованию?

 

ЛЕКЦИЯ 12. ЗАКОННОСТЬ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ

 

12.1. Смысл законности в государственном управлении. 12.2. Обеспечение закон­ности. 12.3. Законность, рациональность и правопорядок. 12.4 Дисциплина.

 

СМЫСЛ ЗАКОННОСТИ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ

В начале прошлого века Л.А. Тихомиров писал о том, что «...со­вершенство учреждений (управительных!) должно измеряться тем, насколько они… Но в нашей российской истории практически не было периодов, когда бы… Почти два столетия не разрешается парадокс: интеллигенция проповедует анархистское своеволие, формирует…

ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАКОННОСТИ

Между тем придать законности искомое (людьми, обществом) состояние может только согласованная система усилий всего общества, каждого человека при… Приоритетное значение среди таких средств принадлежит по­строению… Ведь с практической точки зрения важно не столько то, что каждая подсистема власти в пределах отведенных ей полномочий…

ЗАКОННОСТЬ, РАЦИОНАЛЬНОСТЬ И ПРАВОПОРЯДОК

Правопорядок — сложное явление, что необходимо учитывать при его анализе и оценке; он возникает, приобретает определенный характер и уровень под… Закон, как и любой нормативный правовой акт, при всем его стремлении к… В этом смысле законность можно интерпретировать в качестве ме­ханизма «законного» приспособления законов к конкретным…

ДИСЦИПЛИНА

Дисциплина есть форма общественной связи, свидетельствую­щая о признании и соблюдении человеком согласованных правил, норм, процедур поведения,… Существует два мнения о дисциплине в государственном управле­нии: одно… Дисциплина формирует основные параметры государственного управления: системность, поскольку организует взаимодействие…

Вопросы для размышления и дискуссии

1. Что такое законность вообще и в государственном управлении в частности?

2. Каковы средства обеспечения законности в государственном управлении?

3. Раскройте соотношение законности, рациональности и право­ порядка в государственном управлении.

4. Какова роль дисциплины в обеспечении законности в государ­ственном управлении?

 

ЛЕКЦИЯ 13. ИНФОРМАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

 

13.1. Информация как основа государственного управления. 13.2. Информацион­ные качества управленческих решений. 13.3. Организация информации в системе государственного управления. 13.4. Информационная система государственного управления. 13.5. Информация как ресурс развития.

 

ИНФОРМАЦИЯ КАК ОСНОВА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

В таких условиях получение новой информации, хранение и по­иск уже созданной, адекватное понимание и актуальное исполь­зование информации становятся… Разумеется, что информация как совокупность каких-либо све­дений, данных,… Управленческая информация это часть социальной информа­ции, которая выделена из ее общего массива по критериям…

ИНФОРМАЦИОННЫЕ КАЧЕСТВА УПРАВЛЕНЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ

Информационные качества (иными словами, информационный Уровень) управленческих решений представляют собой сгусток информации, заключенный в решении,… С точки зрения информации, заложенной в управленческих ре­шениях, к последним… Прежде всего, необходимо, чтобы управленческое решение и в констатирующей, и в резолютивной частях отличалось полнотой…

ОРГАНИЗАЦИЯ ИНФОРМАЦИИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Сейчас признано не только у нас, но и за рубежом, практически во всех развитых государствах, что существует очень сложная проблема упорядочения… Прежде всего, речь идет о движении управленческой информации и ее параметрах.… Как уже отмечалось, необходимо исходить из одного принципа: характер и объем управленческой информации должен…

ИНФОРМАЦИОННАЯ СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Как удачно в свое время подметил Г.Л. Смолян, «автоматизация есть новая, интеллектуальная «технология», охватывающая все в принципе возможные… Сегодня, исходя из динамики перемен, вполне справедливо гово­рится о «новой… понятием «информационного». Без соотнесения сути этого (пред­полагаемого) общества и информационной системы…

ИНФОРМАЦИЯ КАК РЕСУРС РАЗВИТИЯ.

Пока суть ее фиксируется главным образом в создании и распро­странении глобальных трансграничных информационно-телеком­муникационных сетей,… все ­общему участию; г) дальнейшее развитие124. Нельзя не сказать, что это слишком узкое понимание информа­ционно-технологической революции, которое не раскрывает ни…

Вопросы для размышления и дискуссии

1. Что такое управленческая информация?

2. В чем заключаются информационные качества управленче­ских решений?

3. Назовите основные принципы организации информации в сис­теме государственного управления.

4. В чем суть информационной системы государственного управ­ления?

5. Каковы смысл современной информационно-технологической революции и возможности информации как ресурса развития?

 

 

ЛЕКЦИЯ 14. ЧЕЛОВЕЧЕСКИЙ ПОТЕНЦИАЛ

ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

 

14.1. Персонал государственного управления: структура, содержание и уровни ка­честв. 14.2. Правовое и организационное обеспечение государственной службы. 14.3. Управленческая культура граждан. 14.4. Педагогические аспекты государ­ственного управления

 

ПЕРСОНАЛ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ: СТРУКТУРА, СОДЕРЖАНИЕ И УРОВНИ КАЧЕСТВ

Государство связано с обществом и поэтому практически все его граждане в той или иной мере сопричастны государственному управ­лению. Многие обращаются для решения своих проблем в государ­ственные органы или в органы местного самоуправления. Почти все участвуют в выборах. Как и все в течение своей трудовой жизни в той или иной мере, по тем или иным аспектам выступают в роли управляемых объектов. В обществе готовится и из общества попол­няется персонал государственного управления. И каков человече­ский потенциал общества, таков во многом и персонал органов го­сударственной власти и местного самоуправления. Зависимость всегда проявляется, хотя с естественным в ту или иную сторону отклонением.

Возможно, что именно наш человеческий потенциал во всей его сложности и противоречивости является первопричиной множест­ва известных заблуждений и ошибок, прорывов и отставаний, рево­люций и контрреволюций и в итоге исключительно тяжелого со­стояния страны. Для вразумительного ответа на поставленные са­мой историей вопросы нет глубоких исследований, аналитических материалов и объективных оценок. Сложилось положение, при ко­тором легковесно критикуют прошлое и на пустом месте возлагают радужные взгляды на будущее. Причем делают это почти все: на всех уровнях и во всех социальных слоях.

Между тем в рамках этого потенциала существует категория лю­дей, которая специально подготовлена и профессионально занята в процессах формирования и реализации государственно-управля­ющих воздействий. Она отличается от той части государственного аппарата, которая выполняет функции собственно государства -обеспечение его суверенитета и свободы: оборона, безопасность, охрана границ, международные отношения, общественный порядок и т.д., и той, которая обеспечивает реализацию социальной сущ­ности современного государства (социальное обслуживание обще­ства в Широком смысле): здравоохранение, образование, социаль­ное обеспечение, объекты государственной собственности и т.п. В первой части имеют место отношения военной, дипломатиче­ской, таможенной и иной специальной (правоохранительной) служ­бы, во второй — отношения обыкновенного трудового найма. Хотя и там и здесь выделяется группа людей, относящаяся к персоналу государственного управления. К сожалению, вопросы о градации различных видов человеческой деятельности и их точном описании в научной литературе осмыслены явно недостаточно¹²⁸.

В числе особенностей приложения знания, энергии и труда лю­дей, принадлежащих к персоналу государственного управления, можно выделить следующие:

а) ими выполняется труд, который выражается в обосновании це­лей и направлений общественного развития, в конкретной органи­зации и регулировании общественной жизнедеятельности (публич­ных отношений), сознания, поведения и деятельности миллионов людей (упорядочение частных взаимосвязей);

б) их труд — интеллектуальный, психологически насыщенный, очень ответственный, состоящий в основном в осмыслении и проду­цировании сложнейшей управленческой информации и воздей­ствия на людей;

в) во всех их усилиях имплицитно (внутренне присуще) проявля­ется государственная власть, придающая им авторитет и долж­ную гарантию;

г) научные знания, искусство и опыт таких людей не создают не­посредственно потребительские ценности и не удовлетворяют индивидуально-личностные потребности, но формируют особый духов­но-материальный «продукт», обеспечивающий рациональность, гармоничность и эффективность общественных отношений, явле­ний и процессов;

д) труд, выполняемый персоналом государственного управления, является высокопрофессиональным и предъявляет к каждому из его субъектов (исполнителей) жесткие требования в смысле подго­товки, личностных дарований, поведения и общения с людьми.

Нельзя сказать, что российское общество осознало значение и роль персонала государственного управления в созидании своего будущего и начало активную и последовательную работу по его раз­витию. Многое ограничивается «рывками», кампаниями, тогда как нужна систематичность, планомерность и непрерывность. Ми­ровой опыт свидетельствует, что персонал управления вообще (во всех видах управления) и персонал государственного управления в частности представляет собой самый ценный и воспроизводимый капитал общества и государства. Пора научиться его уважать и беречь.

Существуют различные внутренние классификации персонала государственного управления: по административно-правовым кри­териям — представители власти, должностные лица, технические исполнители; по функциональным критериям — руководители, специалисты, технические исполнители. Представляется более обоснованным говорить о двух составных частях персонала государ­ственного управления: о должностных лицах и об обслуживаю­щих работниках. Первые (основной и определяющий состав) зани­мают должности в государственных органах и органах местного са­моуправления и, исполняя их, реализуют определенный объем управленческой деятельности по осуществлению компетенции со­ответствующего органа государства. Как уже отмечалось (7 и 11), государственная должность есть юридическое установление опре­деленных управленческих функций и властных полномочий, кото­рые подлежат исполнению теми, кто ее занимает. Депутатство в представительных органах также является специфической фор­мой подготовки и реализации государственно-управляющих воз­действий, во многих случаях оно осуществляется на платных нача­лах, что и позволяет включать депутатский корпус в состав персонала государственного управления, с учетом, разумеется, его спе­цифики и прежде всего политического характера деятельности. Должностные лица подразделяются (обычно) на: руководителей го­сударственных органов и органов местного самоуправления; испол­нительский (иногда его называют оперативно-исполнительский, функциональный) состав; специально уполномоченных представи­телей власти.

В обслуживающий состав входят работники, выполняющие вспо­могательные материально-технические и иные операции, действия по обеспечению исполнения государственных должностей. Они заня­ты обслуживанием информационных процессов и другой деятельно­сти государственных органов и органов местного самоуправления. Их работа в принципе не носит непосредственно управленческого харак­тера; по своему содержанию она ближе к инженерно-технической, производственной, социально-обслуживающей работе. Она выполня­ется на рабочих местах в соответствующих органах, анализируется и оценивается по адекватным им нормам, нормативам и стимулам.

«Костяк» персонала государственного управления составляют лица, занимающие государственные должности и управляющие по поручению и от имени государства. Традиционно их обознача­ют понятием «кадры государственного управления». Именно они находятся в фокусе внимания и к ним в первую очередь предъявля­ются качества, по которым может и должен развиваться и оцени­ваться персонал государственного управления: первичные, исход­ные качества, которыми призван обладать человек, претендующий на государственную должность, и приобретаемые, формируемые в процессе исполнения государственных должностей, накопления опыта и продвижения по иерархии.

Первичные (исходные) качества видятся: в общекультурном ас­пекте — общая подготовка; целевые и ценностные жизненные ориентации; опыт общения с людьми; определенные этические и эсте­тические навыки; культура речи; в деловом (профессиональном) -компетентность в вопросах управления в соответствующей (по управляемым объектам) сфере общественной жизни; трудовая актив­ность, выверенная практикой; опыт общественной и государствен­ной деятельности; дисциплинированность, сформировавшееся чувство ответственности за результаты труда; умение повышать свою квалификацию; в личностном — моральная устойчивость, честность, самостоятельность, развитая воля, решительность, ини­циативность, коммуникабельность, надежность.

Принципиальное значение имеют приобретаемые качества, воз­никновение которых свидетельствует как о способности человека самосовершенствоваться, так и о позитивном деловом и социально-психологическом микроклимате в коллективах государственных органов и органов местного самоуправления. Это: в числе обще-культурных — знание истории страны и основных интеллектуаль­ных ценностей современности; ораторское мастерство, навыки про­ведения массовых мероприятий; чувство лидерства и ответствен­ности за него; способности масштабно мыслить; деловых — организованность; умение направлять и контролировать деятель­ность других; настойчивость и последовательность в реализации поставленных задач; умение разбираться в достижениях социаль­ного и научно-технического прогресса и находить способы их ис­пользования на практике; личностных — мужество; принципи­альность; способность противостоять конъюнктуре и личной выго­де; умение убеждать; образцовое поведение в любых ситуациях.

Важно подчеркнуть также необходимость развития и разверты­вания качеств по мере продвижения (карьеры). А то порой печаль­но наблюдать ситуации, при которых руководители отличаются бо­лее низкими интеллектуальными и профессиональными качества­ми, чем их подчиненные, и действуют часто по подсказкам и «заготовкам» последних.

Конечно, дать полный «набор» качеств, которыми стоило бы об­ладать каждому должностному лицу, весьма затруднительно. Много­образие сущности человека определяет многообразие его качеств, а еще больше — различные их комбинации. Но проблема существу­ет, она очень актуальна и должна быть исследована наукой.

 

14.2. ПРАВОВОЕ И ОРГАНИЗАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ¹²⁹

В общественной мысли систематизированное решение основных вопросов заботы общества о персонале государственного управления справедливо связывают с таким публичным социально-право­вым институтом, как государственная служба. Со времен утвер­ждения Петром I Табели о рангах (1722 г.) и до Февральской револю­ции в России существовала государственная служба, основанная на принципах монархии. В советский период государственная служ­ба, охватывающая именно персонал государственного управления, так и не была создана. Отношения между работником (служащим) государственного органа и самим государственным органом регу­лировались трудовым законодательством. Служащий принимался и трудился в конкретном государственном органе со всеми вытека­ющими отсюда последствиями. В настоящее время существует мнение, поддерживаемое многими, о том, чтобы и на будущее со­хранить модель отношений трудового найма в государственном ап­парате, слегка модифицировав ее под государственную службу; лучше всего путем введения некоторых элементов последней.

Между тем когда говорится о государственной службе, то в виду имеются иные, не частно-, а публично-правовые отношения, состо­ящие в том, что поступивший в аппарат государственного управле­ния находится на службе не только в соответствующем государ­ственном органе, но и у государства в целом. Человек служит госу­дарству, обществу, закону, а не тем или иным «своим» начальникам. Отсюда — новое качество правоотношений.

Государственная служба представляет собой практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функ­ций государства посредством исполнения обязанностей и полномо­чий по государственной должности, определенной в конкретном го­сударственном органе. Ключевым здесь является слово «исполне­ние», которое означает не просто работу, измеряемую либо временем, отведенным на нее (по правилам внутреннего трудового распорядка), либо количеством прочитанных, подготовленных или подписанных документов и т.п., а формирование властно-управ­ленческих взаимоотношений между государством и обществом, го­сударственным органом и подлежащими его ведению управляемыми объектами.

Схематически в системе нижеследующих элементов: «государ­ство — система государственных органов — государственный ор­ган — государственная должность — государственный служащий — гражданин — общество — государство» государственная служба связывает государственную должность (относящуюся к ор­ганизационной структуре государственного управления — в дан­ном случае), государственного служащего (принадлежащего к пер­соналу государственного управления) и гражданина (обслуживать которого призвано государство). Именно в таком контексте пони­мается и развивается государственная служба в большинстве де­мократических государств.

Везде цели государственной службы рассматриваются как упоря­дочение и повышение эффективности процессов формирования и реализации государственной власти и государственного управле­ния, а также соединение ответственности за исполнение государ­ственной должности с социально-экономическими гарантиями го­сударственной службы. Важно, чтобы в организационно-правовом смысле была четкость, ясность и определенность в отношениях: между лицом, исполняющим государственную должность, и госу­дарством; между лицом, исполняющим государственную долж­ность, и гражданином государства.

Государственная служба в государстве, в том числе в федератив­ном и при развитом местном самоуправлении, должна быть цело­стной, основанной на общих подходах и принципах. Это — не сум­ма служб на различных уровнях и в различных подсистемах госу­дарственного аппарата, а единая государственная служба одному государству, ее создавшему, с соответствующими объемом и структурой. Она может быть по уровням: федеральной государ­ственной службой, государственной службой субъектов Россий­ской Федерации, муниципальной службой. Может делиться, услов­но говоря, на гражданскую (управленческую) государственную службу: в органах представительной, исполнительной и судебной власти; военную государственную службу в армии и приравнен­ных к ней структурах; специализированную (правоохранитель­ную) государственную службу: в так называемых административ­ных органах. Но в любом случае — это служба государству Рос­сийскому.

Существует вопрос о «контурах» (границах) государственной службы Разумеется, что в государственном аппарате имеются госу­дарственные должности, отличающиеся политическим характером, с соответствующим способом замещения, и им следует придать особый правовой статус (как и замещающим их лицам;. «это — «верхняя» граница государственной службы. Как уже отмечалось, многие виды деятельности в государственных органах относятся к вспомогательным, обслуживающим, организационно-техниче­ским, и они вполне могут регулироваться трудовым законодатель­ством. Здесь пролегает «нижняя» граница государственной служ­бы. Сама она находится между ними и охватывает профессио­нальное исполнение государственных должностей, связанных с реализацией компетенции государственных органов (функций власти и управления).

Политическая и государственно-правовая практика многих госу­дарств после второй мировой войны однозначно свидетельствует о том, что государственная служба необходима демократическому государству и составляетнеотъемлемую подсистему правового го­сударства. Ведь закон может быть лишь тогда выше субъективизма какой-либо личности, если в государстве действуют люди, которые специально подготовлены для этой цели и заинтересованы (во всех аспектах) в ее реальном осуществлении.

Государственная служба состоит из определенных институтов (совокупностей целей, функций, структур и процедур), призван­ных обеспечивать разрешение актуальных проблем государства и общества. В числе таких институтов можно назвать:

а) формирование общественно-политических и государственно-правовых предпосылок, поддерживающих реальную взаимосвязь государственного аппарата с жизнью граждан, его понимание, ува­жение и авторитет в общественном мнении;

б) определение квалификационных требований к государствен­ным должностям, порядка их замещения и исполнения, форм и ме­ханизмов контроля за этим, составление реестра государственных и должностей и обеспечение его практической реализации;

в) обоснование финансовых и иных материальных затрат на со­держание государственного аппарата; классификация издержек по отдельным видам государственных должностей; оценка рацио­нальности и эффективности затрат на государственный аппарат;

г) создание условий выявления и отбора людей для государствен­ной службы на основе объективной оценки их общекультурных, профессиональных и личностных качеств; установление порядка прохождения государственной службы (перемещение, продвиже­ние, аттестация, стимулирование, ответственность и т.д.), стати­стический учет государственных служащих;

д) поддержание в коллективах государственных органов такого делового и социально-психологического микроклимата, который бы гарантировал юридически описанное исполнение государствен­ных должностей, способствовал бы творческому росту государ­ственных служащих, благоприятствовал бы рациональным слу­жебным отношениям;

е) организация системы подготовки, переподготовки и повыше­ния квалификации государственных служащих; анализ актуаль­ности программ обучения и оценка качеств выпускников; обеспече­ние взаимодействия между учебными заведениями и государственными органами.

Государственная служба, исходя из ее целей и функций, образует различные проблемные «блоки», каждый из которых имеет свое содержание и организационно-правовое разрешение.

Прежде всего, это законодательное и иное нормативное регули­рование государственной службы как самостоятельного публично­го социально-правового института со своими целями, функциями, организацией и механизмами управления. Посредством логически связанных правовых норм должны быть четко определены прин­ципы, элементы и взаимосвязи государственной службы, поскольку из этого проистекают ее возможности и перспективы развития. Причем нужно согласованное, общее правовое «поле» в регулиро­вании различных уровней и видов государственной службы. Везде актуальна сбалансированность между обязанностями, правами, ограничениями и ответственностью государственных служащих, с одной стороны, и, с другой — социально-экономическими услови­ями и гарантиями их службы. Следовало бы зафиксировать прися­гу как момент поступления на государственную службу и возник­новения правоотношений между данным лицом и государством в Целом. Очевидно, что правовое регулирование государственной службы составит систему нормативных актов, отвечающую соот­ветствующим требованиям системности. Здесь предстоит боль­шая теоретическая, политическая и нормативно-практическая работа, рассчитанная, если к ней подходить серьезно, не на один год.

Актуальной проблемой государственной службы, которая в исто­рии России всегда была запутанной и плохо решаемой, является социологическое определение состояния государственного аппа­рата и его кадрового обеспечения. Ведь по большинству парамет­ров, характеризующих государственный аппарат с точки зрения реальных общественных потребностей, в нем, по существу, нет достоверных данных, каких-либо моделей и измерителей. Многое оценивается субъективистски: одним аппарат кажется громозд­ким, раздутым, другим - слабым, недостаточным. Уже столетия­ми ведется критика государственного аппарата, но мало что делает­ся по его анализу и совершенствованию.

До сих пор не обоснована «координатная» сетка, в рамках кото­рой можно было бы объективно и справедливо по отношению к лич­ности измерять набор (комбинацию) и уровень развития ее качеств, нет и демократических процедур анализа и оценки возможностей персонала государственного управления. Немало здесь делается произвольно, по наитию или «усмотрению», по знакомству и свя­зям, хотя в мире по данному вопросу давно имеются необходимые методологии и методики. С каждым десятилетием государственное управление приобретает все большее значение для развития общества, и надо стимулировать и отслеживать приток в него лучших людей. Иными словами, в процессе формирования государствен­ной службы следует заложить систему средств и процедур ее посто­янного социологического мониторинга и выйти из лабиринта субъективистских суждений, размышлений и выводов по поводу того или иного аспекта организации и функционирования государ­ства в целом и его аппарата — в частности.

Особое значение в структуре государственной службы принадле­жит системе непрерывного развития государственных служащих. Сегодня имеется много данных (темпы роста научного знания, ди­намика обновления технологий, информационный «взрыв» и т.д.) которые свидетельствуют об одном: только для того, чтобы поспе­вать за временем (не отставать), человек должен всю свою жизнь напряженно развиваться в интеллектуальном отношении. Такую систему составляют, по меньшей мере, три группы элементов: формирующая роль коллектива государственного органа по месту службы (его повседневное социально-психологическое и профессио­нальное воздействие); структура сквозного (от поступления до вы­хода в отставку) профессионального роста каждого государственно­го служащего; участие общественного мнения в наблюдении за ис­полнением должностных функций и поведением государственных служащих. В целом это очень большая и комплексная проблема, требующая самостоятельного освещения.

В государственной службе должное место призвана занимать отработка структур и процедур (технологий) управления ею как сложной системой. К ним относятся: стандарты, реестры, норма­тивы исполнения государственных должностей, содержание экза­менов на замещение государственных должностей, правила аттес­тации, квалификационные характеристики различных катего­рий государственных служащих и многое другое. Актуальны структуры по разрешению служебных конфликтов в государ­ственном аппарате. Если государственная служба формируется как единый публичный социально-правовой институт в рамках Российской Федерации, то нужна и согласованная организация управления ею с соответствующими структурами на федераль­ном уровне, в субъектах Федерации и органах местного само­управления. Важно заложить внутренние механизмы саморазви­тия и «подстройки» государственной службы под общественные запросы.

И, конечно, необходимо обоснование и введение в практику кри­териев социальной эффективности государственной службы, по­скольку все общественные усилия и затраты по ее формированию приобретают смысл лишь тогда, когда она действительно повысит Уровень государственного управления общественными процесса­ми. Важно любые правовые акты и организационные действия в об­ласти государственной службы рассматривать и измерять под уг­лом зрения того, какую они приносят пользу государству и общест­ву, как влияют на целесообразность и активность деятельности государственных служащих. Хотя внутри государственной служ­бы реализуются ее собственные цели, сама она всецело призвана обслуживать потребности и интересы государства, общества и граждан.

Опыт многих стран доказал, что государственная служба способ­на обеспечивать решение целого ряда исторических, политиче­ских, социальных, экономических, информационных, праксиоло­гических и других задач. Соединение ее как функционального яв­ления с качественным персоналом государственного управления создает условия рациональности и гуманизации взаимоотношений между государством и обществом. Необходимо только, чтобы она была действительно государственной службой, а не ее имитацией или суррогатом.

 

УПРАВЛЕНЧЕСКАЯ КУЛЬТУРА ГРАЖДАН

Тем самым, хотя разница в управленческой подготовке персона­ла государственного управления и остальных граждан весьма су­щественна, рациональность и… Хотелось бы сразу подчеркнуть, что управленческая культура представляет собой… Демократическое, правовое государство, гражданское общество, рыночная экономика, частная собственность, свобода,…

ПЕДАГОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Ничто так не разрушает сознание, а впоследствии и личность, как разрыв, несоответствие между провозглашенными лозунгами, нормами, ценностями,… В научной литературе по психологии выделяется несколько моде­лей поведения… Здесь важно поведение всех участников управленческих процес­сов, но особенно — персонала государственных органов. Нет…

Вопросы для размышления и дискуссии

1. Какие особые требования предъявляются к персоналу государ­ственного управления и почему?

2. Что такое государственная служба? В чем ее смысл и основные проблемы?

3. Дайте определение управленческой культуры граждан и рас­кройте ее составляющие элементы.

4. В каких направлениях и как проявляются педагогические ас­пекты государственного управления?

5. Как наладить рациональные взаимоотношения в управленче­ском коллективе?

 

 

ЛЕКЦИЯ 15. ДЕМОКРАТИЯ И БЮРОКРАТИЯ

В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ

15.1. Понятие политического режима. Власть и народ. 15.2. Формы демократии в государственном управлении. 15.3. Бюрократизм: сущность и формы проявления. 15.4. Демократизация политического режима.

 

ПОНЯТИЕ ПОЛИТИЧЕСКОГО РЕЖИМА. ВЛАСТЬ И НАРОД

Политический режим представляет собой совокупность спо­собов, средств и методов практического осуществления правя­щими кругами, главным образом… В политическом режиме скрыты многие секреты властеотношений, которые к тому же… Необходимо понимать место и роль политического режима в сис­теме государственного управления. Тогда меньше будет…

ФОРМЫ ДЕМОКРАТИИ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ

А там, мол, каждый сам знает, как ему править. На самом деле все гораздо сложнее, глубже и многограннее. Уже не говоря о том,… Здесь же речь идет о демократии в государственном управлении, которое, следуя духу и букве Конституции Российской…

БЮРОКРАТИЗМ: СУЩНОСТЬ И ФОРМЫ ПРОЯВЛЕНИЯ

Буквально через несколько лет после Октябрьской революции ее инициатор и руководитель В.И. Ленин начал с тревогой и болью говорить о всепроникающем… Возникает естественный вопрос: что такое бюрократизм (бюро­кратия), почему это… Можно выделить три подхода к характеристике бюрократизма. Наиболее распространенный подход состоит в том, что…

ДЕМОКРАТИЗАЦИЯ ПОЛИТИЧЕСКОГО РЕЖИМА

Однако, несмотря на длительный период «преодоления» бюро­кратии, она продолжает жить и имеет в осуществлении власти в са­мых демократических странах… Понятие «демократия» содержит в самом себе трудно разреши­мое противоречие. В… При рассмотрении проблемы демократизации политического ре­жима и соответственно преодоления бюрократизма в Российской…

Вопросы для размышления и дискуссии

1. Что такое политический режим в условиях народовластия?

2. Назовите основные формы демократии в государственном управ­лении.

3. Раскройте суть бюрократии и внешние ее проявления.

4. В чем состоят объективные и субъективные трудности демо­кратизации политического режима?

 

 

РАЗДЕЛ IV. РАЦИОНАЛИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Прежде всего, хотелось бы начать с того, что под рационализаци­ей государственного управления подразумевается сложный про­цесс: а) насыщения его знаниями, опытом, теоретическим мышле­нием, актуальностью управленческих решений и действий, нуж­ным потенциалом управляющих воздействий; б) экономии ресурсов, времени, человеческих сил при выработке и реализации управленческих решений и действий; в) достижения полного пре­творения в жизнь управленческих идеалов, ценностей, целей, за­мыслов и моделей; г) использования в нем всех возможностей, за­ложенных в потенциале общества, каждого человека и, особенно, должностного лица; д) измерения результатов государственного управления по определенным критериям социальной эффектив­ности; е) применения стимулов и ответственности для тех, кто про­фессионально занят в аппарате управления; ж) формирования мощных взаимосвязей, обеспечивающих постоянное и быстрое вве­дение в органы государственного управления новых источников и факторов его совершенствования; з) обеспечения посредством госу­дарственного управления прав и свобод всех граждан, ради кото­рых оно существует и кто с ним соприкасается.

 

ЛЕКЦИЯ 16. СВОБОДА И ОТВЕТСТВЕННОСТЬ

В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ

16.1. Особенности свободы в управлении. 16.2. Свобода, самостоятельность и закон­ность. 16.3. Ответственность как общественное отношение. 16.4. Виды и процедуры юридической ответственности в государственном управлении.

 

ОСОБЕННОСТИ СВОБОДЫ В УПРАВЛЕНИИ

Проблема свободы и ответственности в государственном управле­нии связана, с одной стороны, с общесоциальными проблемами свободы и ответственности в… Поэтому в качестве методологической посылки при раскрытии особенностей свободы… Понятие свободы определяют по-разному: как целеполагающую избирательную активность общественного человека,…

СВОБОДА, САМОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ И ЗАКОННОСТЬ

Между тем проблема гораздо глубже и серьезней, а имеющиеся поверхностные суждения ее не только не раскрывают, но даже и не ставят. Смысл ее… Но давно известно, и здесь воспользуемся словами К. Поппера, что «нормативный… Ничто властное, юридическое, управленческое не действует авто­матически. В них все содержится лишь в потенциале,…

ОТВЕТСТВЕННОСТЬ КАК ОБЩЕСТВЕННОЕ ОТНОШЕНИЕ

В самом общем виде ответственность представляет собой отно­шение, обеспечивающее интересы и свободу взаимосвязанных сто­рон и гарантированное… В отношениях ответственности можно выделить внутреннее и внешнее выражения. В… Ответственность влияет на сознание человека, заставляет его под­вергать анализу и внутренней оценке свои мысли,…

ВИДЫ И ПРОЦЕДУРЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ

Ответственность обычно описывается следующим образом: это реализация таких отношений, урегулированных правом, в кото­рых субъект управления,… Юридическая ответственность непосредственно связана с непра­вомерными… Обычно признаки правонарушения характеризуют посредством понятия «состав правонарушения». Каждое правонарушение…

Вопросы для размышления и дискуссии

1. В чем особенности проявления свободы в государственном
управлении?

2. Какова взаимозависимость между свободой, самостоятель­ностью и законностью?

3. Что такое ответственность и каковы ее виды?

4. Назовите виды и процедуры юридической ответственности.

 

 

ЛЕКЦИЯ 17. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СТИЛЯ

ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

 

17.1. Элементы и свойства стиля государственного управления. 17.2. Распределение и регламентация управленческой деятельности. 17.3. Усиление организованности управленческих процессов. 17.4. Резервы рационализации стиля государственного управления.

 

ЭЛЕМЕНТЫ И СВОЙСТВА СТИЛЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Стиль государственного управления — явление сложное, много­элементное, системное. Он основан на определенном синтезе соци­альных, организационных,… Под стилем государственного управления, думается, следует понимать реально… Но многогранность источников, дающих тот или иной стиль государственного управления, зависимость стиля от…

РАСПРЕДЕЛЕНИЕ И РЕГЛАМЕНТАЦИЯ УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Существует актуальная проблема распределения совокупного управленческого потенциала по вертикали и по горизонтали иерар­хической управляющей… В последние десятилетия в мировой управленческой мысли было сформулировано… Еще в 60-х годах прошлого века профессором Мичиганского уни­верситета (США) Д. Макгрегором были обоснованы две…

УСИЛЕНИЕ ОРГАНИЗОВАННОСТИ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ ПРОЦЕССОВ

Повторим кратко и в логической последовательности те моменты организации, о которых в той или иной мере уже говорилось. Нач­нем с государственной… Должность нуждается в четком определении ее места и значения в структуре… В современных условиях процесс совершенствования или созда­ния должностей призван идти таким образом, чтобы открывать…

РЕЗЕРВЫ РАЦИОНАЛИЗАЦИИ СТИЛЯ

ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Прежде всего, это ориентация управленческой деятельности на управляющие воздействия. Надо, наконец, понять, что реаль­ность, действительность,… Главные и самые сложные вопросы, всегда стоящие перед управ­лением,… Между тем для надлежащего функционирования управляе­мых процессов (творческой, созидательной, воспроизводствен­ной…

Вопросы для размышления и дискуссии

1. Что такое стиль государственного управления, каковы его свойства и разновидности?

2. Как лучше распределять и регламентировать управленческую деятельность?

3. Каковы способы обеспечения организованности управленче­ских процессов?

4. В чем вы видите резервы рационализации стиля государствен­ного управления?

 

 

ЛЕКЦИЯ 18. ОБЪЕКТИВАЦИЯ

ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

18.1. Смысл объективации государственного управления. 18.2. Комплексный ха­рактер результатов государственного управления. 18.3. Виды эффектов управле­ния. 18.4. Актуальные аспекты объективации государственного управления.

 

СМЫСЛ ОБЪЕКТИВАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Было показано, что существует много трудностей на пути долж­ной объективизации государственного управления, а между должным и сущим всегда можно… Многое здесь объясняется как тем, что еще на стадиях анализа управленческих… Поэтому наряду с объективизацией государственного управления актуален обратный процесс превращения субъективности…

КОМПЛЕКСНЫЙ ХАРАКТЕР РЕЗУЛЬТАТОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ.

Первый состоит в выяснении того, действительно ли возник ре­зультат государственного управления. Или, иными словами, то, что происходит и получается… Второй аспект связан с поиском и определением источника ре­зультата… И вот здесь целесообразно выявление того, что же из всего, вовле­ченного в управленческие процессы, выступило…

ВИДЫ ЭФФЕКТОВ УПРАВЛЕНИЯ

Многие факты свидетельствуют о том, что именно данное обстоя­тельство выступает причиной слабого, иллюзорного и обманчивого государственною… Между тем не только решить его, но и подойти к нему оказывает­ся очень сложно.… Управление же есть продукт сознания и воли людей, интеллекту­альное явление, представляющее собой вклад знаний, опыта…

АКТУАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ ОБЪЕКТИВАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

К ним прежде всего относятся восстановление и обеспечение гар­моничности общественного функционирования и развития. К со­жалению, полученное нами… Разрушение единого народнохозяйственного комплекса СССР, неумелая,… В таких условиях, когда очень многие думают лишь о том, как бы им выжить, кажется утопичной постановка вопроса о…

Вопросы для размышления и дискуссии

1. Что такое объективация государственного управления и в чем состоит ее отличие от объективизации?

2. В чем заключается комплексный характер результатов государ­ственного управления?

3. Назовите и охарактеризуйте виды эффектов управления.

4. Каковы сегодня актуальные аспекты объективации государ­ственного управления?

 

 

ЛЕКЦИЯ 19. ИЗМЕРЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ

ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

19.1. Общая социальная эффективность государственного управления .19.2. Эффек­тивность организации и функционирования субъекта государственного управле­ния. 19.3. Эффективность деятельности управленческих органов и должностных лиц. 19.4. Оценка эффективности государственного управления и общественные институты ее применения.

 

ОБЩАЯ СОЦИАЛЬНАЯ ЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Критерий в общепризнанном смысле, отмечал когда-то М. Мар­ков, означает «признак, на основе которого оценивается факт, опре­деление, классификация,… В опубликованных ранее работах автора данного издания выде­лялось несколько… Наиболее обобщающий и определяющий класс составляют крите­рии общей социальной эффективности государственного…

ЭФФЕКТИВНОСТЬ ОРГАНИЗАЦИИ

И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ СУБЪЕКТА ГОСУДАРСТВЕННОГО

УПРАВЛЕНИЯ

Часто именно поведение и поступки людей, входящих в состав управляемых объектов, их терпеливость, смекалка, работоспособ­ность и пр., обеспечивают… Вопрос сложный, ибо государство (через соответствующие его ор­ганы) есть не… В то же время часть таких ресурсов уходит на содержание самого государственного аппарата (во всей его структуре), а в…

ЭФФЕКТИВНОСТЬ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ

В государственном управлении каждый из его органов обладает своей компетенцией, характеризующей цели, содержание, воз­можности и пределы его… Поэтому степень соответствия направлений, содержания и ре­зультатов… Следующий (второй) критерий конкретной социальной эффек­тивности видится в законности решений и действий органов…

ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И ОБЩЕСТВЕННЫЕ ИНСТИТУТЫ ЕЕ ПРИМЕНЕНИЯ

Результаты государственного управления наглядно видны в эко­номике и благосостоянии людей, в социальной и духовной сфере, в общественной безопасности (правопорядке), в международном со­трудничестве и в других сторонах жизни. И все общество в целом, и каждый человек в отдельности имеют свое мнение относительно

рациональности и эффективности государственного управления. Однако подобное ценностное отношение людей к государственному управлению не заменяет необходимости специальной, т.е. квали­фицированной и общественно значимой оценки качества государ­ственного управления или его отдельных проявлений в тот или иной исторический момент.

К сожалению, у нас не выработалось практики и не сложилось действенных механизмов познания и оценки государственного управления, тем более использования полученных при этом зна­ний, опыта и результатов в целях его совершенствования. Обычно к управлению привлекается внимание и о нем начинают тревожно говорить, когда его уровень снижается ниже допустимого и в обще­стве появляются признаки кризиса. В XX веке таких «волн» было несколько, но они так и не подвели Россию к рациональному и эф­фективному государственному управлению. Дело в том, что перио­дичность «атак» на управление, при всей их внешней решительно­сти, напористости и даже «революционности», нельзя признавать разумным способом анализа, оценки и тем более развития государ­ственного управления.

Во-первых, потери, понесенные обществом вследствие слабости и заблуждений управления, невозобновимы. Во-вторых, сами глу­бокие «встряски» управления порождают свои, подчас очень труд­ные проблемы и могут на некоторое или весьма длительное время снижать уровень управления. В-третьих, уже сам факт допущения недостатков, упущений, огрехов и т.п. в управлении оказывает от­рицательное социально-психологическое влияние на людей, сни­жает доверие к управлению, его общественный престиж.

По большому счету, в историческом масштабе времени субъект государственного управления в России, невзирая на его политиче­ские ориентации и руководящие персоны, давно является банкро­том, который не способен предложить стране и, главное, практиче­ски осуществить путь нормального развития общества, где бы эле­ментарные вопросы его целостности, суверенитета, безопасности, упорядоченности (законности) и позитивной динамики были реше­ны и оказались устойчивыми.

Обществу поэтому нужны не только и не столько периодические изменения в управлении (революции и реформы, реорганизации и прочие резкие преобразования), а такое его состояние, при кото­ром совершенствование государственного управления носило бы постоянный, профилактический, предупредительный характер и в каждый данный исторический момент (перед новыми пробле­мами) гарантировало его высокий уровень.

Составной и подготовительной частью такого процесса совершен­ствования выступают анализ и оценка характера, уровня эффек­тивности организации и функционирования системы государст­венного управления. Ибо прежде, чем совершенствовать, стоит ос­новательно изучить, проанализировать и правильно оценить активность того или иного звена, органа, отдельного участника управления. Причем, что особо важно, подобные анализы и оценки должны быть строго определенными по времени, формам, процеду­рам, последствиям, систематическими и авторитетными. Они при­званы превратиться в естественную и необходимую часть как само­го управления, так и процесса его совершенствования.

В государственном управлении при оценке его рациональности и эффективности должны, как минимум, сравниваться:

а) цели, практически осуществляемые в государственном управ­лении, с целями, которые объективно детерминированы общест­венными запросами;

б) цели, реализованные в управленческих процессах, с результатами, полученными при объективации государственного управле­ния (решений и действий его управляющих компонентов);

в) объективные результаты управления с общественными по­требностями и интересами;

г) общественные издержки, ушедшие на государственное управ­ление, с объективными результатами, полученными вследствие управления;

д) возможности, заложенные в управленческом потенциале, со степенью их реального использования.

Разумеется, оценивать можно и другие управленческие явления, главное состоит в том, чтобы познавать степень реального удовле­творения общественных запросов в государственно-правовом целеполагании, организации и регулировании.

Оценку государственному управлению делают разные обществен­ные институты: гражданин, семья, трудовые коллективы, общественные объединения, государственные структуры. Существуют и определенные процедуры, в соответствии с которыми такая ана­литическая деятельность осуществляется и приводит к тем или иным последствиям. Выделим пять способов анализа и оценки го­сударственного управления.

О многом, прежде всего, свидетельствуют отчеты органов госу­дарственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц. Конституцией Российской Федерации, други­ми законодательными органами предусмотрены различные формы отчетов управленческих структур о характере и результатах своей деятельности. Это — ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, отчеты Председателя и чле­нов Правительства Российской Федерации перед Федеральным Со­бранием (Советом Федерации и Государственной Думой), отчеты палат Федерального Собрания перед обществом, а депутатов — пе­ред избирателями. То же предписано и на других уровнях. В прин­ципе, в чем и состоит суть демократии, все управленческие струк­туры должны отчитываться о своих делах с тем, чтобы люди знали, что и как они решают, и что из этого получается.

Главное здесь — придание соответствующим отчетам и оценкам официального характера с тем, чтобы они, с одной стороны, дейст­вительно представляли мнение тех, перед кем отчитываются, а зна­чит, принимались голосованием, и, с другой — непременно учиты­вались управленческими органами и их должностными лицами, были для них обязательными.

Объективно большие возможности анализа и оценки эффектив­ности государственного управления содержатся в массовых обсуж­дениях и голосованиях (референдумах) по различным вопросам жизни страны, ее регионов, территориальных и трудовых коллек­тивов. В этой связи следует подчеркнуть, что еще не всегда обсуж­дения и голосования связаны с оценкой управления, нередко они «затуманиваются» в политических интересах. А для понимания существа вопросов и способов их разрешения важно знать, чем они вызваны, какими обстоятельствами рождены. Поэтому и данную форму демократии следует тщательно институализировать, огово­рив в необходимых законах все детали и нюансы проведения об­суждений и голосований (референдумов) и сделав последние весомой процедурой оценки обществом состояния государственного управления.

Разумеется, важным средством анализа и оценки эффективно­сти государственного управления всегда выступает общественное мнение. Будучи совокупностью свободно выраженных суждений, взглядов, позиций, точек зрения множества людей, общественное мнение характеризует управление как бы в «снятом» виде, отра­женном и преломленном через их сознание и волю. В нем практи­чески постоянно происходят соотнесение, соизмерение уровня и результатов управления с потребностями и интересами, идеала­ми и ожиданиями людей. И хотя общественное мнение по своей природе субъективно, оно из-за своей массовости обладает свойст­вом объективно «видеть» эффективность государственного управ­ления.

Заслуживающими внимания в данном аспекте представляются:

а) систематичность выявления общественного мнения, причем при использовании разнообразных методов сбора и анализа соот­ветствующей информации;

б) применение таких способов, средств и процедур социологиче­ских исследований, которые обеспечивали бы и гарантировали адекватность выводов и оценок по поводу характера и уровня управ­ления;

в) поддержание должного авторитета общественного мнения пу­тем принятия активных нормативных и практических мер по тем или иным его требованиям.

Надо отличать общественное мнение, выступающее обобщенным, интегрированным мнением в арсенале всего общества по тем или иным вопросам, от той информации, которая добывается всевоз­можными фондами, ассоциациями, учреждениями путем анкети­рования, опроса, взятия интервью на улицах и т.д. и выдается за общественное мнение. Здесь может быть и совпадение, достижение адекватности, и существенное противоречие, о чем свидетельству­ют лучше всего прогнозы и результаты выборов. Ведь опытные со­циологи и политологи знают соответствующую методику и способ­ны получать заранее запланированную (на потребу дня) информа­цию. Для государственного управления первостепенное значение имеет общественное мнение в подлинном смысле, от чего и понятна целесообразность выработки и нормативного закрепления форм и методов изучения общественного мнения, ведущих к правде о нем.

Многогранную аналитическую и оценочную работу по отноше­нию к государственному управлению способны выполнять средст­ва массовой информации (телевидение, радио, печать). В свободном обществе средства массовой информации (СМИ) должны быть (по идее) самостоятельными и служить обществу, «работать» на исто­рическую перспективу. Достоинства СМИ состоят в объективности (независимости) их взгляда, позиции, анализа и оценки. И вовсе не в претензиях на какую-то «четвертую» власть, которая якобы должна дистанцироваться от трех ветвей власти и вести с ними борьбу. Если бы СМИ превратились в «четвертую» власть, отвечаю­щую за что-то, но не за истину, то они тем бы самым растратили бы свои свойства честно и достоверно анализировать и оценивать об­щественные процессы. По самой своей природе СМИ обязаны бо­роться за правду жизни. Именно утверждение такого подхода по­зволяет надеяться, что будет возрастать влияние СМИ на управлен­ческие процессы. Но для этого следует еще четче и устойчивее определять правовой и социально-экономический статус средств массовой информации, усиливать в них качество объективной фор­мы мышления общества, а не только отдельных социальных групп или политических объединений, тем более экономически богатых коммерческих структур.

Важное значение принадлежит и такому каналу анализа и оцен­ки государственного управления, как «обращения граждан»¹⁶³. Структура и содержание, предмет и адресность обращений весьма точно отражают жизнь людей. Если каждое обращение несет ин­формацию о конкретном интересе, нарушении прав, факте, собы­тии, то система обращений дает картину глубинных взаимосвязей и процессов, выявляющих механизмы их воспроизводства. В кон­тексте рассматриваемого вопроса можно:

а) активнее использовать сами обращения граждан и работу с ни­ми для обнаружения недостатков, упущений, слабых мест в управ­лении и соответственно их устранения;

б) полнее анализировать потоки однотипных, одноисточниковых, совпадающих по предмету и содержанию обращений граждан с тем, чтобы своевременно принимать управленческие меры по не­ допущению разрастания негативных явлений и процессов;

в) управленческим органам посредством обращений шире всту­пать в прямой диалог с гражданами.

В общем научная мысль (да и практика) предлагает немало крите­риев социальной эффективности государственного управления и процедур их применения. Важно, чтобы общество, люди, их инсти­туты (организации) знали их и хотели ими реально пользоваться.

 

Вопросы для размышления и дискуссии

1. Раскройте смысл общей социальной эффективности государ­ственного управления.

2. Назовите основные критерии специальной социальной эффек­тивности и охарактеризуйте их.

3. Расскажите, как в вашей практической деятельности приме­няются критерии конкретной социальной эффективности в госу­дарственном управлении?

4. Что такое оценка эффективности государственного управле­ния и каковы общественные институты ее применения?

 

ЛЕКЦИЯ 20. РАЗВИТИЕ И ОСВОЕНИЕ ВОЗМОЖНОСТЕЙ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

  Обдумывая второе издание, были сомнения в целесообразности сохранения данной… И все же, наверное, не вечно будет такое положение. Может быть, новые люди изменят его. В надежде именно на них было…

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ ПЕРЕД ГРЯДУЩИМ

Оно не смогло уберечь нас и, главным образом, наших предков от кровопролитных и малопродуктивных революций, от жестоких и разрушительных войн, от… Сказано честно и справедливо, как обоснованный ответ на 15-лет­ний блуд наших… В то же время государственное управление не сумело сполна вос­пользоваться теми большими возможностями, которые…

НОВЫЕ ЗНАНИЯ, ТЕХНОЛОГИИ И ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ

С этой точки зрения наше недавнее прошлое представляет собой удивительную картину. По данным руководителей АН СССР, мы в 80-х годах XX века давали… изделиям. Но опять и по-прежнему все локализовалось в незначи­тельном… Особо это проявляется в последние годы. Переведено огромное число работ лучших зарубежных умов, издано множество…

ПОНЯТИЕ «ОПЕРЕЖАЮЩЕЕ СОСТОЯНИЕ» ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Это, к примеру, как в школе или вузе: если учитель (преподава­тель) не знает больше, глубже и основательнее, чем ученики (сту­денты), то вряд ли он… Трагедии, драмы, кризисы и обвалы в общественной жизни чаще всего и происходят… Важнейшее сущностное свойство людей, объединенных в общест­во, состоит в их способности созидать новое, необычное, то,…

ПРОЦЕСС СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Целевая ориентация совершенствования государственного управ­ления, исходя из всего сказанного, видится в том, чтобы, во-пер­вых, обеспечивать… Эту общую целевую ориентацию совершенствования государст­венного управления… Далее цели конкретизируются в зависимости от объекта анализа и преобразования (элементов, сторон и аспектов…

Вопросы для размышления и дискуссии

1.В чем прогнозируется специфика объективных условий и субъективного фактора XXI века, определяющих государствен­ное управление?

2.Каковы новые возможности общества и государственного управления в нем?

3. Дайте характеристику «опережающего состояния» государст­венного управления.

4. Раскройте структуру и содержание элементов процесса совер­шенствования государственного управления.

 

ПОСЛЕСЛОВИЕ

Многие из прочитавших мою книгу наверняка подумают, что уж слишком у нее сложное содержание, к тому же выраженное в труд­нопостижимых понятиях и… Должен откровенно признаться, что я в жизни стремлюсь к ясно­сти, точности,… Однако когда входишь в систему общественных зависимостей, то встречаешь здесь усложнение, опосредование,…

ПОСЛЕСЛОВИЕ 2003 ГОДА

Правда, существуют и контрдоводы: многие на первое место ста­вят свободу, индивидуальность, личность, разум, чувства, творчест­во, самоосуществление… Еще в 1905 г. было написано: «... по прямому смыслу его — госу­дарство… Тайна взаимосвязей личности и общества, объединенного в госу­дарство, из-за чего личность становиться гражданином,…

СПИСОК АКТУАЛЬНЫХ ОТЕЧЕСТВЕННЫХ РАБОТ ПО ТЕОРИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Алексеев Н.Н. Русский народ и государство. М.: Аграф, 1998. Алексеев Ю.Г. У кормила Российского государства: очерк разви­тия аппарата… Афанасьев В.Г. Социальная информация и управление общест­вом. М., 1975.

СПИСОК ОСНОВНЫХ ПУБЛИКАЦИЙ ЗАРУБЕЖНЫХ АВТОРОВ ПО ПРОБЛЕМАМ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ, ИЗДАННЫХ НА РУССКОМ ЯЗЫКЕ

Ансофф И. Стратегическое управление: Пер. с англ. М., 1989. Брэбан Г. Французское административное право: Пер. с франц.

М., 1988. Ведель Ж. Административное право Франции: Пер. с франц. М.,

1973.

Винер Н. Человек управляющий: Пер. с англ. СПб.: Питер, 2001.

Верховенство права: Сборник: Пер. с англ. М., 1992.

Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление: Пер. с англ. М., 1984.

Грейсон Дж. (мл.), О'Делл К. Американский менеджмент на по­роге XXI века: Пер. с англ. М., 1991.

Гурней Б. Введение в науку управления: Пер. с франц. М.,

1969.

Джонсон Р., Каст Ф., Розенцвейг Д. Система и руководство. Тео­рия систем и руководство системами: Пер. с англ. М., 1971.

Драго Р. Административная наука: Пер. с франц. М., 1982.

Иванцевич Дж.М. (США), Лобанов АА. (Россия). Человеческие ресурсы управления. М., 1993.

Карлофф Б. Деловая стратегия: концепция, содержание, симво­лы: Пер. с англ. М., 1991.

Кастельс М. Информационная эпоха: экономика, общество и культура: Пер. с англ. М.: ГУ-ВШЭ, 2000.

КилленК. Вопросы управления: Пер. с англ. М., 1981.

Кинг У., Клиланд Д. Стратегическое планирование и хозяйствен­ная политика: Пер. с англ. М., 1982.

Клиланд Д., Кинг У. Системный анализ и целевое управление: Пер. с англ. М., 1974.

Ковалевски С. Научные основы административного управления: Пер. с польск. М., 1979.

Козелецкий Ю. Психологическая теория решений: Пер. с польск. М., 1979.

Козловски П. Общество и государство: неизбежный дуализм: Пер. с нем. М.: Республика, 1998.

Кунц Г., О'Доннел С. Управление: системный и ситуацион­ный анализ управленческих функций: Пер. с англ. Т. 1, 2. М., 1981.

Курс для высшего управленческого персонала: Пер. с англ. М., 1970.

Макиавелли Н. Государь. М., 1992.

Макмиллан Ч. Японская промышленная система: Пер. с англ. М., 1988.

Манко Г. Организация и проведение технических совещаний: Пер. с англ. М., 1974.

Марков М. Технология и эффективность социального управле­ния: Пер. с болг. М., 1982.

Маркс К, Энгельс Ф. К критике гегелевской философии права: Соч. Т. 1.

Осборн Д., Пластрик П. Управление без бюрократов: пять стра­тегий обновления государства: Пер. с англ. М.: Прогресс, 2001.

Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое само­управляющееся общество?: Пер. с англ. М., 1993.

Оучи У. Методы организации производства. Theory «Z». Япон­ский и американский подходы: Пер. с англ. М., 1984.

Паркинсон С. Законы Паркинсона: Пер. с англ. М., 1989.

ПеччеиА. Человеческие качества: Пер. с англ. М., 1985.

Питере Т., Уотермен Р. В поисках эффективного управления: Пер. с англ. М., 1986.

Планкетт Л., Хейл Г. Выработка и принятие управленческих решений: Пер. с англ. М., 1984.

По Р. Четвертая волна, или сетевой маркетинг в XXI веке: Пер. с англ. М.: Фаир-Пресс, 2001.

ПопперК. Открытое общество и его враги: Пер. с англ. Т. 1, 2. М., 1992.

Пригожий И., Стенгерс И. Порядок из хаоса: новый диалог с природой: Пер. с англ. М., 1986.

Производительность труда «белых воротничков»: Пер. с англ. М., 1989.

Пщоловский Т. Принципы совершенной деятельности: Пер. с польск. К., 1993.

Самоорганизующиеся системы: Пер. с англ. М., 1964.

Санталайнен Т., Воутилайнен Э., Поренне П., Ниссинен И. Управление по результатам: Пер. с финск. М., 1988.

Сарагоса Ф.М. Завтра всегда поздно: Пер. с исп. М., 1989.

Скидмор М. Дж., Tpunn M.K. Американская система государ­ственного управления: Пер. с англ. М., 1993.

Старосъцяк Е. Элементы науки управления: Пер с польск. М-, 1965.

Страссман П. Информация в век электроники. Проблемы управ­ления: Пер. с англ. М., 1987.

Суль-Узы, Голиарди Г. Искусство войны и искусство управления: Пер. с англ. СПб.: Нева, 2000.

Тейлор Ф.У. Принципы научного менеджмента: Пер. с англ. М., 1991.

Токвилъ А. Демократия в Америке: Пер. с франц. М., 1992.

Тетчер М. Искусство управления государством. Стратегия для меняющегося мира: Пер. с англ. М.: Альпина-Паблишер, 2003.

Управленческое консультирование: Пер. с англ. Т. 1, 2. М., 1992.

ФайолъА., Эмерсон Г., Тейлор Ф., Форд Г. Управление — это нау­ка и искусство: Пер. с англ. М., 1992.

Фалмер P.M. Энциклопедия современного управления: Пер. с англ. Т. 1—5. М., 1992.

Федералист. Политические эссе Александра Гамильтона, Джеймса Мэдисона и Джона Джея: Пер. с англ. М., 1993.

Фромм Э. Иметь или быть?: Пер. с англ. М., 1986.

Хакен Г. Синергетика: Пер. с англ. М., 1980.

Шлезингер A.M. (мл.).Циклы американской истории: Пер. с англ. М., 1992.

Эрхард Л. Благосостояние для всех: Пер. с нем. М., 1991.

Эшби У. Введение в кибернетику: Пер. с англ. М., 1959.

Эффективность государственного управления: Пер. с англ. М.: Консалтбанкир, 1998.

Якокка Л. Карьера менеджера: Пер. с англ. М., 1991.

Ясперс К. Смысл и назначение истории: Пер. с нем. М., 1994.

 

 

СПИСОК НЕКОРОРЫХ ПУБЛИКАЦИЙ АВТОРА ПО

ПРОБЛЕМАМ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

КНИГИ

Постоянные комиссии Советов — органы полномочные (на укра­инском языке). Львов: Каменяр, 1967.

Местные Советы — организаторы хозяйственного и культурного строительства (на украинском языке). Львов: Каменяр, 1971.

Государственное управление: проблемы методологии правового исследования. М.: Юридическая литература, 1975.

Сущность советского государственного управления. М.: Юриди­ческая литература, 1980.

Особенности процессов управления в развитом социализме. М.: Мысль, 1985.

Обеспечение рациональности государственного управления. М.: Юридическая литература, 1990.

Управление: социальная ценность и эффективность. М.: РАГС, 1995.

Культура решений менеджмента. М.: РАГС, 1995. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. М.: Славян­ский диалог, 1996.

Теория государственного управления. М.: Юридическая литера­тура, 1997.

Управление: всегда есть варианты. М.: РАГС, 1999.

Государственное управление. Организационно-функциональные вопросы. М.: Экономика, 2000.

Сущность государственной службы. М.: РАГС, 2002.

Управление — фактор развития. Размышления об управленче­ской деятельности. М.: Экономика, 2002.

 

СТАТЬИ В ЖУРНАЛАХ, ГАЗЕТАХ, ГЛАВЫ В КНИГАХ

К вопросу о взаимосвязи субъектов и объектов социального управ­ления // Вопросы философии. 1974. № 7. О содержании совершенствования аппарата государственного управления //… Некоторые методологические вопросы теории государственного управления // Вопросы философии. 1978. № 11.

СЛОВАРЬ ОСНОВНЫХ ПОНЯТИЙ

Автократия — неограниченное властвование одного лица по собственному усмотрению.

Авторитаризм — политический режим осуществления власти одним лицом, обосновываемый идеологией либо заслугами, особы­ми качествами правителя, его харизмой.

Авторитет — влияние суждений, мнений и поступков одних людей на других, осуществляемое на уважении к ним.

Административный проступок — противоправное деяние с негативными последствиями, нарушающее общеобязательные правила (нормы) ведения определенных государственно и общест­венно значимых дел.

Администрация — производное от латинского administratio, что в переводе означает управление, руководство, орган, структу­ра, группа людей, осуществляющих управление.

Аппарат — институт постоянного осуществления функций власти и управления. Отсюда: государственный аппарат; аппарат управления, аппарат государственного органа.

Бюрократия— форма осуществления власти (прежде всего госу­дарственной), при которой происходит подмена общей воли орга­низации (общества, граждан) волей группы лиц. Производное: бю­рократизм.

Власть — взаимосвязь между людьми, в том числе посредством публичных институтов, в процессе которой одни личности в силу разных причин — материальных, социальных, интеллектуальных, информационных, родственных и т.п. — добровольно (осо­знанно) или по принуждению признают верховенство воли других, а также целевых, нормативных установлений и в соответствии с их требованиями совершают те или иные поступки и действия, строят свою жизнь.

Государственная власть — право и возможность государства регулировать общественные отношения, определять правила (нормы) поведения и деятельности человека и создаваемых им струк­тур.

Государственная должность — постоянное юридическое уста­новление в государственном органе, характеризующее объем, со­держание и ресурсы деятельности по реализации компетенции по­следнего.

Государственная политика — совокупность целей и задач, практически реализуемых государством, и средств, используемых при этом.

Государственная служба — практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения обязанностей и полномочий по государ­ственной должности, определенной в конкретном государственном органе.

Государственное управление — практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную (публич­ную) и частную жизнедеятельность людей в целях ее упорядоче­ния, сохранения или преобразования, опирающиеся на его власт­ную силу.

Государственный орган — единичная структура власти, фор­мально созданная государством для осуществления закрепленных за ней его целей и функций.

Государственный служащий — гражданин, занимающий адми­нистративную государственную должность на профессиональной основе (постоянно и за плату).

Государство — публичная и легитимно (нормативно-выражен­ная) властная сила общества.

Гражданин — человек, состоящий в юридической взаимосвязи с государством, субъект прав и свобод, гарантированных Конститу­цией.

Гражданское общество — сфера свободной, творческой жизне­деятельности личности, коллективов и общностей людей.

Демократия — власть народа, иными словами, такая организа­ция и условия жизнедеятельности государства, при которых люди могут спокойно, безопасно и свободно (кстати, и по отношению друг к другу) заниматься созидательным трудом и обустройством своей частной и общественной жизни.

Дисциплина — форма общественной связи, свидетельствующая о признании и практическом соблюдении человеком согласован­ных норм, правил поведения, общения, ведения определенных (по­рученных ему) дел.

Закон — принятый в конституционно установленном порядке нормативный правовой акт по основным вопросам жизни государ­ства и общества, непосредственно выражающий общую государ­ственную волю и обладающий высшей юридической силой (после Конституции).

Законность— система юридических правил, норм, средств и га­рантий с соответствующими им государственными структурами, призванная обеспечивать практическую реализацию законов и других правовых актов.

Законодательная власть — подсистема государственной влас­ти, основными функциями которой являются представительство интересов граждан (избирателей) и принятие законов, иных право­вых и политических актов.

Законодательство — система законов и определенных норма­тивных правовых актов.

Идеология — совокупность или система взглядов, идей, сужде­ний и представлений групп людей, отражающая их потребности, интересы, идеалы, ценности и цели жизнедеятельности. Информатизация — организационный социально-экономиче­ский и научно-технический процесс создания оптимальных условий для удовлетворения информационных потребностей и реализации прав граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений на ос­нове формирования и использования информационных ресурсов.

Информационная система — организационно упорядоченная совокупность документов (массивов документов) и информацион­ных технологий, в том числе с использованием средств вычисли­тельной техники и связи, реализующих информационные процес­сы.

Информационные качества — сгусток информации, заключен­ный в решении, отражающий определенную управленческую ситу­ацию, задачу, проблему и содержащий «заряд» (потенциал) управ­ляющих воздействий, призванный перевести их на новый уровень.

Информационные процессы — процессы создания, сбора, обра­ботки, накопления, хранения, поиска, распространения и потреб­ления информации.

Информационные ресурсы — отдельные документы и отдель­ные массивы документов, документы и массивы документов в ин­формационных системах (библиотеках, архивах, фондах, банках данных, других информационных системах).

Информация — сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления.

Информация управленческая — часть социальной информа­ции, которая выделена из ее общего массива по критериям пригод­ности к обслуживанию процессов формирования и реализации управляющих воздействий.

Исполнительная власть — подсистема государственной влас­ти, основными функциями которой являются обеспечение и веде­ние непосредственного управления общественными процессами, сознанием, поведением и деятельностью людей.

Компетенция органа государства — совокупность функций и полномочий по управлению определенными управляемыми объек­тами (процессами, отношениями, явлениями, поведением и дея­тельностью людей).

Компетентность лиц — профессиональная подготовленность людей в определенном виде деятельности.

Конституция— основной учредительный акт государства, имеющий высшую юридическую силу на его территории, обяза­тельный для всех граждан, государственных и общественных ор­ганов.

Конфликт социальный, управленческий — столкновение по­требностей, интересов и целей противоположных сторон, разреша­емое часто в процессе борьбы.

Критерии эффективности — признаки, грани, стороны, прояв­ления управления (управленческой системы), посредством анализа которых можно определять уровень и качество управления, его со­ответствие потребностям и интересам общества.

Культура — совокупность сознания, поведения и институтов, сформированных исторически и определяющих способ жизнедеятельности людей.

Легитимность — правомерность, законность власти, ее реше­ний и действий, полученные вследствие доверия граждан внутри страны и вне международного сообщества.

Менеджмент — вид управления, в котором субъектом является собственник, занятый непосредственно или через наемный аппарат (менеджеров) предпринимательством и бизнесом.

Местное самоуправление — право и способность жителей посе­лений и небольших административных территорий непосредствен­но или через создаваемые ими органы вести вопросы своего место­жительства, или часть государственных полномочий, переданных им.

Методы управленческой деятельности — способы и приемы анализа и оценки управленческих ситуаций, использования право­вых и организационных форм воздействия на сознание и поведение людей в управляемых общественных процессах, отношениях и свя­зях.

Муниципальное управление — часть местного самоуправления, связанная с управлением муниципальной собственностью и вводом ее в рыночные отношения.

Народ — собирательное, обобщающее (абстрактное) понятие; он состоит из множества конкретных людей, когда-то живших, если подходить к нему с историческими мерками, и ныне живущих, со­ставляющих современное поколение.

Нормативный аспект — разработка и юридическое (в актах госу­дарственных органов) закрепление (установление) норм (правил) по­ведения людей и ведения определенных общественно значимых дел.

Обращения граждан — юридическая форма реализации гражда­нами своих прав и свобод, их взаимодействия с государственными и общественными органами.

Общественное мнение — совокупность свободно выраженных суждений, взглядов, позиций и точек зрения множества людей.

Объективация — превращение субъективности государственно­го управления в реальную жизнь, в состояние управляемых объек­тов, измерение и оценка того, что же получилось в итоге, в каком объеме и качестве достигнуты поставленные цели.

Объективизация — процесс насыщения субъективности государ­ственного управления (управленческих решений) объективными требованиями и закономерностями жизнедеятельности людей, потребностями и интересами управляемых объектов.

Операция — однородная, логически неделимая часть процесса управления, направленная на достижение определенной цели; вы­полняется одним или несколькими исполнителями.

Ответственность — отношение, обеспечивающее интересы и свободу взаимосвязанных сторон и гарантированное обществом и государством.

Организационные формы — способы согласованного коллектив­ного поиска оптимального решения какой-либо управленческой проблемы.

Организация— расположение людей в пространственной (тер­ритория, сооружения) и функциональной (социальные роли, виды работ) координатах, соединение их с орудиями и средствами труда, обеспечение их взаимодействия и взаимообмена в труде и общест­венной жизни.

Отчеты государственных органов — информация органов и их руководителей о результатах управленческой деятельности, имею­щая официальный характер.

Планирование — процесс постановки и достижения строго опре­деленных, главным образом, стратегических целей.

Политика— реализуемая сущность государства, система обще­ственных отношений, связанная с формированием и управлением государством (и его институтов). Осуществляется обществом по от­ношению к государству.

Политический режим — совокупность способов, средств и мето­дов практического осуществления правящими кругами, главным образом высшими должностными лицами, государственной власт­ной воли.

Право— нормативное (волевое) выражение глубинных потреб­ностей и интересов людей в упорядочении общественной и частной жизнедеятельности.

Правовая норма — отдельное, установленное государственными органами, правило поведения, состоящее обычно из гипотезы, дис­позиции и санкции.

Правовая система — совокупность внутренне согласованных, логически взаимосвязанных правовых актов.

Правовое регулирование — деятельность государства (уполно­моченных им органов) по изданию юридических норм (правил) по­ведения людей, обязательных в исполнении, которое обеспечивает­ся возможностями общественного мнения и государственного аппа­рата.

Правовой акт — принятый государственными органами доку­мент (решение), содержащий правовые нормы.

Правопорядок— система стабильных правовых связей и отно­шений, существующих в государстве, обществе, между людьми, обеспечивающих их потребности, интересы и цели, способствую­щих гармонизации общественного развития.

Преступление — особо опасное деяние, подрывающее конститу­ционный строй и нарушающее права и свободы граждан.

Принцип государственного управления — закономерность, от­ношение или взаимосвязь общественно-политической природы и других групп элементов государственного управления (система он­тологических элементов), выраженная в виде определенного науч­ного положения, закрепленного в большинстве своем правом и применяемого в теоретической и практической деятельности лю­дей по управлению.

Процедура — набор действий (операций), с помощью которых осуществляется тот или иной основной процесс (фаза, этап), выражающий суть данной технологии.

Процесс — последовательная смена состояний, явлений, извест­ная совокупность решений, действий, событий, приводящая к опре­деленному результату, итогу.

Публичное — относящееся к общественной жизнедеятельности людей и выражающее в ней всеобщее; ассоциируется прежде всего с государством, государственным.

Рабочее место — вид и объем деятельности по обслуживанию, вспомогательному обеспечению управленческих процессов в государ­ственном органе (содержание в порядке помещений, связь и техни­ческое обслуживание информационных систем, транспорт и т.д.).

Регулирование — процесс установления и практического испол­нения определенных правил (норм) поведения.

Решение управленческое — социальный акт, в котором в логи­ческой форме (текстуальная модель) выражены воздействия управляющих звеньев (государственных органов, должностных лиц) на общественную систему (управляемые объекты), необходимые для достижения поставленных целей, обеспечения интересов и удов­летворения соответствующих потребностей в управлении.

Система государственного управления — совокупность взаи­модействующих субъекта государственного управления (государ­ственных органов) и управляемых объектов (общественных эле­ментов и взаимосвязей), подвергаемых государственно управляю­щим воздействиям.

Социальное государство — государство, проводящее политику обеспечения благосостояния и развития всех своих граждан.

Социальный механизм формирования и реализации государ­ственного управления — совокупность и логическая взаимосвязь социальных элементов, процессов и закономерностей, посредством которых субъект государственного управления (его компоненты) «схватывает» потребности, интересы и цели общества в управляю­щих воздействиях, закрепляет их в своих управленческих решени­ях и действиях и практически проводит их в жизнь, опираясь на государственную власть.

Стадии управленческой деятельности — этапы управленче­ской деятельности со своим особым набором форм и методов.

Стиль государственного управления — система социально эф­фективных и постоянно развивающихся способов, средств, форм и методов функционирования должностных лиц и в целом органов государственной власти и местного самоуправления.

Стратегия — способ мышления и управления, ориентирован­ный на качественное изменение состояния жизни, управляемых процессов, сравнимое с лучшими мировыми показателями.

Структура государственного органа — совокупность под­разделений, должностей государственного органа, схема распре­деления между ними функций и полномочий, возложенных на орган, система взаимоотношений этих подразделений и долж­ностей.

Субъект государственного управления — совокупность граж­дан и государственных органов, участвующих в формировании и реализации государственно управляющих воздействий. Субъектом является государство в целом.

Субъективный фактор — совокупное сознание людей в действии, определенное «материализованное» слияние мысли­тельного и практического процессов.

Суверенитет — верховенство, независимость и самостоятель­ность государства в его внутренних делах и внешних отношениях. Судебная власть — подсистема государственной власти, основ­ными функциями которой является осуществление правосудия (разрешение конфликтов на основе законов).

Теория — форма научного знания, дающая логически системати­зированное и достоверное отображение исследуемых явлений. Вы­веряется практикой.

Управление — целеполагающее, организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемое как непосред­ственно (в формах самоуправления), так и через специально со­зданные структуры (государство, общественные объединения, пар­тии, фирмы, кооперативы, предприятия, ассоциации, союзы и т.д.).

Управленческая деятельность — набор (совокупность) вырабо­танных историческим опытом, научным познанием и талантом лю­дей навыков, умений, способов, средств целесообразных поступков и действий человека в сфере управления.

Управленческие функции государственных органов — юриди­чески выраженные управляющие воздействия государственных органов, которые они вправе и обязаны осуществлять в отношении управляемых объектов и управленческих структур. Закрепляются в их компетенции.

Управленческие цели — цели, связанные с разработкой и прак­тическим осуществлением управленческих решений и действий по реальному удовлетворению общественных потребностей и интере­сов в управлении.

Управляемые объекты — деятельность людей (общества) по воспроизводству материальных и духовных продуктов и социаль­ных условий жизнедеятельности людей. На «выходе» управляе­мых объектов возникают потребительские ценности.

Управляющее воздействие — целенаправленное, организующее и регулирующее влияние одних людей или государственных и общественных институтов на сознание, поведение и деятельность других.

Федерализм— способ распределения государственной власти, принадлежащей народу, по вертикали, в результате которого орга­ны власти структурных единиц государства обладают значитель­ной самостоятельностью на своей территории.

Федерация — государство, образованное на основе принципа — федерализма.

Формы управленческой деятельности — внешние, постоянно и типизированно фиксируемые выражения (проявления) практи­ческой активности государственных органов по формированию и реализации управленческих целей и функций и обеспечению их собственной жизнедеятельности.

Функция государственного управления — конкретный вид управляющего воздействия государства в целом, отличающийся предметом, содержанием и способом сохранения либо преобразова­ния управляемых явлений.

Функция управления— реальное, силовое, целенаправленное, организующее и регулирующее влияние на управляемое явление, отношение, состояние, на которое последние реагируют и воспри­нимают.

Экономическая эффективность государственного управле­ния — отношение стоимости объемов предоставленных услуг к сто­имости привлеченных для этого ресурсов.

Эффект— польза, приносимая людьми (обществу) разницей между затратами и результатами, и способность этой разницы удовлетворять жизненные потребности общества, людей.

Эффект социальный — совокупный и общий положительный результат, который получает общество как в процессе производ­ства того или иного продукта (услуги) или выполнения определен­ного рода работы, так и при потреблении соответствующих матери­альных, социальных и духовных ценностей.