КУРС ПРАВА СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

"Курс права социального обеспечения"(2-е издание, дополненное)(Лушникова М.В., Лушников А.М.)("Юстицинформ", 2009)

Документ предоставлен КонсультантПлюс www.consultant.ru Дата сохранения: 18.03.2013

 

 

КУРС ПРАВА СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

 

Второе издание, дополненное

 

М.В. ЛУШНИКОВА, А.М. ЛУШНИКОВ

 

Рецензенты:

 

Кафедра трудового права и охраны труда юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета; доктор юридических наук, профессор Е.Е. Мачульская.

 

Лушников Андрей Михайлович, доктор юридических наук, доктор исторических наук, профессор, заведующий кафедрой трудового и финансового права юридического факультета Ярославского государственного университета им. П.Г. Демидова (ЯрГУ). Член квалификационной коллегии судей Ярославской области. Академик Академии военно-исторических наук.

Специалист в области теории и истории трудового права, автор свыше ста тридцати научных и учебно-методических публикаций, в числе которых монографии: "Становление и развитие науки трудового права и науки права социального обеспечения в России (вторая половина XIX - начало XX в.); "Наука трудового права России: историко-правовой очерк в лицах и событиях": "Единство частных и публичных начал в правовом регулировании трудовых, социально-обеспечительных и семейных отношений: история, теория и практика (сравнительно-правовое исследование)" (в соавт.): Курс трудового права: В 2 т. (в соавт.); Очерки теории трудового права (в соавт.).

 

Лушникова Марина Владимировна, доктор юридических наук, профессор кафедры трудового и финансового права ЯрГУ, почетный работник высшего профессионального образования.

Специалист по трудовому праву и праву социального обеспечения, автор свыше ста пятидесяти научных и учебно-методических публикаций, в числе которых монографии: "Государство, работодатели и работники: история, теория и практика правового механизма социального партнерства (сравнительно-правовое исследование)"; "Единство частных и публичных начал в правовом регулировании трудовых, социально-обеспечительных и семейных отношений: история, теория и практика (сравнительно-правовое исследование)" (в соавт.); Курс трудового права. В 2 т. (в соавт.); Очерки теории трудового права (в соавт.), а также учебных пособий "Трудовые споры в СССР"; "Право социального обеспечения. Общая часть" и др.

 

К читателю

 

Ни наука, ни жизнь не сказали, да едва ли

и могут сказать, свое последнее слово, что,

следовательно, для каждого поколения

в области знания и практической деятельности

предстоит выполнить свою долю труда.

 

Н.Х.Бунге (1823 - 1895),

российский юрист и экономист,

государственный деятель

 

Данная работа представляет собой первый опубликованный в нашей стране курс права социального обеспечения. В российской юридической науке уже на рубеже XIX - XX вв. сложилась довольно обширная практика подготовки курсов по отдельным отраслям права. Это касается прежде всего курсов гражданского, уголовного и финансового права. В советской юридической науке этот жанр в силу объективных и субъективных причин не получил развития. В последнее десятилетие XX в. произошел возврат к практике написания курсов. Как правило, курсы сочетали черты учебного издания и монографического исследования. С первым их роднили традиционная для учебников структура, дидактическое изложение материала, относительно общий перечень рассматриваемых проблем. Сходство с монографическими исследованиями объяснялось большей глубиной, дискуссионным характером изложения, подчеркнутой авторской позицией в выборе ключевых вопросов и их освещением. Авторы попытались придерживаться данной традиции. Некоторые общие жанровые и сюжетные подходы были выработаны при подготовке предшествующих публикаций <1>. Отметим, что в постсоветский период отдельные проблемы права социального обеспечения в ключе регулирования рынка труда были рассмотрены в "Курсе российского трудового права", подготовленном коллективом кафедры трудового права и охраны труда Санкт-Петербургского государственного университета <2>.

--------------------------------

<1> См.: Лушников А.М. Становление и развитие науки трудового права и права социального обеспечения в России. Ярославль, 2001; Лушников А.М. Наука трудового права России: Историко-правовые очерки в лицах и событиях. М., 2003; Лушников А.М., Лушникова М.В. Курс трудового права: В 2 т. Т. 1. М., 2003; Т. 2. М., 2004; Лушникова М.В. Право социального обеспечения. Общая часть. Ярославль, 1997; Лушникова М.В. Государство, работодатели и работники. Ярославль, 1997; Лушникова М.В., Лушников А.М. Очерки теории трудового права. СПб., 2006; Лушникова М.В., Лушников А.М., Тарусина Н.Н. Единство частных и публичных начал в регулировании трудовых, социально-обеспечительных и семейных отношений. Ярославль, 2001; и др.

<2> См.: Курс российского трудового права: В 3 т. Т. 2: Рынок труда и обеспечение занятости (правовые вопросы) / Под ред. С.П. Маврина, А.С. Пашкова, Е.Б. Хохлова. М., 2001.

 

Очевидно, что проблемы правового регулирования социально-обеспечительных отношений затрагивают в той или иной мере права и интересы практически всех граждан. Они тесно интегрированы с вопросами экономики, политики, социальной сферы, культуры, религии, демографии. Правовая сторона "социального вопроса", и в целом социальная политика в России, традиционно были достаточно непоследовательными и противоречивыми, оставаясь таковыми и сейчас. Конечно, любая отрасль права отражает различные стороны общественных отношений, но право социального обеспечения "встроено", органически включено в их совокупность. Все это придает социально-обеспечительной проблематике не только известную глубину, но и объем. В этой связи теоретические и практические проблемы отрасли необходимо рассматривать в двух разрезах: горизонтальном и вертикальном. В противном случае есть опасность уподобиться слепцам из буддистской притчи о слоне, которые на ощупь и по отдельным частям тела этого животного хотели сделать вывод о том, что перед ними находится.

Вертикальный разрез предполагает анализ актуальных проблем отрасли через их историческое развитие, сложившиеся типы и модели социального обеспечения, выявление их позитивных и негативных сторон. Горизонтальный разрез более многообразен. Он презюмирует изучение пограничных сфер правового регулирования с другими отраслями права. В данном случае речь идет о взаимных пересечениях с предметами прежде всего трудового, гражданского, финансового и административного права, о выходе на такое понятие, как сфера действия права социального обеспечения. Встроенность в совокупность общественных отношений рассматриваемого сегмента выводит нас на взаимодействие с другими гуманитарными науками, прежде всего с философией и социологией, а также экономикой, политологией и др. Рискнем предположить, что многие концептуальные проблемы права социального обеспечения вообще невозможно рассмотреть вне контекста философского осмысления права на существование социологических концепций человеческого общежития, экономических проблем социального страхования и др. Это по определению придает данному исследованию элементы междисциплинарности.

Такой подход предопределил структуру представляемого вниманию читателей "Курса..." и его специфику. Концептуально он разделен на три раздела. В первом разделе генезис и развитие российского социально-обеспечительного законодательства рассматриваются в контексте и во взаимосвязи с аналогичными процессами на Западе, т.е. в сравнительно-правовом ключе. Особенно это касается периода конца XIX - начала XX в. и начиная с 90-х гг. XX в., когда данная связь была наиболее тесной. Это позволило озаглавить нашу работу как "Курс права социального обеспечения" в силу наличия в ней сравнительно-правового и международно-правового аспектов. Вместе с тем основное внимание уделяется развитию и современному состоянию отечественного права социального обеспечения. Значительное место уделено основным исторически сложившимся видам социального обеспечения (благотворительность и общественное призрение, социальное страхование, государственная социальная помощь, государственное социальное обеспечение). Их правовые модели рассматриваются преимущественно на примерах Германии и Франции, реже Великобритании и США, а также других стран. Хронологически нормативный материал доведен до конца прошлого века, а в отдельных случаях - до сегодняшнего дня. Модели социального страхования Бисмарка и Бевериджа показаны через их развитие и трансформацию. В каждом разделе есть специальный подраздел, посвященный дореволюционному отечественному законодательству. В специальную главу выделен анализ советского и постсоветского права социального обеспечения.

Второй раздел связан с уже упомянутым горизонтальным разрезом проблемы. Впервые нами комплексно рассмотрены вопросы философии и социологии права социального обеспечения. Особое место при этом уделено философско-правовому осмыслению взаимодействия права на существование, на труд и на социальное обеспечение. Отдельный подраздел посвящен обоснованию права на существование в российской философско-правовой традиции. Принципиальное значение имеют социологический обзор общих подходов к социальным проблемам в рамках консерватизма, либерализма и социализма, а также учения солидаризма, кейнсианства, новая трактовка социальных прав человека и роли государства в их обеспечении. В данном контексте проведен обзор многообразия понимания такого генерализирующего понятия, как социальное право. Еще раз подчеркнем, что для адекватного восприятия правовых проблем социального обеспечения целесообразно познакомиться с литературой, раскрывающей другие стороны этого многообразного феномена. В этой связи представляют особый интерес публикации современного экономиста В.Д. Роика <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Роик В.Д. Основы социального страхования: организация, экономика и право. М., 2007; и др.

 

Очевидно, что два первых раздела имеют самостоятельное значение. В то же время они служат своеобразным прологом к третьему разделу, посвященному преимущественно теоретическим проблемам отрасли и путям их практического решения. Первоначально нами рассмотрено развитие теоретического отраслевого учения в досоветский и советский периоды. Наконец, центральное место в разделе занимает анализ проблем современной теории российского права социального обеспечения в сравнении с мировыми тенденциями. При этом анализируется и современное российское отраслевое законодательство. Принципиальное значение имеют констатация формирования нового облика российского права социального обеспечения в современных условиях и очерчивание его контуров в рамках концепции органического единства частных и публичных начал. Это же касается обоснования юридических конструкций как современных системообразующих факторов права социального обеспечения. Далее рассмотрены основные вопросы общей части отрасли: предмет, метод, социальное назначение и функции, отдельные виды социально-обеспечительных правоотношений, а также место права на социальное обеспечение в системе прав человека. Отдельная глава посвящена международному праву социального обеспечения.

Многоуровневый характер предлагаемого исследования позволяет определить некоторые тенденции и перспективы развития отрасли права социального обеспечения на будущее. Это попытка футурологического взгляда на социальное обеспечения с учетом того, что ростки этого будущего можно рассмотреть уже сейчас. Современные, сиюминутные проблемы отрасли, безусловно, важны, но необходим и взгляд в завтрашний день. В противном случае мы рискуем остаться "на перроне старых подходов", тогда как "поезд глобальной трансформации" уйдет вперед. Подобных попыток комплексного осмысления будущего рассматриваемой отрасли в современной науке пока не предпринималось. Относительно трудового права образец подобного исследования дал И.Я. Киселев <1>.

--------------------------------

<1> См.: Киселев И.Я. Новый облик трудового права стран Запада (прорыв в постиндустриальное общество). М., 2003.

 

Как уже указывалось, работа носит не только теоретический, но и прикладной характер с широким привлечением современного нормативного и правоприменительного материала. По дискуссионным проблемам авторы высказывают предложения, возможные варианты заимствования из опыта прошлого или современного законодательства западных стран. Выводы излагаются обычно по каждой главе и разделу. Очевидно, что в рамках одной книги нельзя в равной мере осветить все ключевые вопросы целой отрасли и науки. В этой связи наибольшее внимание обращается на спорные или малоисследованные проблемы. Авторы не претендуют на полноту освещения заявленных тем, а некоторые положения и выводы работы дискуссионны, не всегда совпадают с доминирующей в науке права социального обеспечения позицией. Мы уверены, что дальнейшее развитие отрасли связано с ее теоретическим и нормативным обновлением с учетом новых социально-политических и экономических реалий.

В приложении помещены краткие биографии и списки основных публикаций ведущих российских ученых, которые стояли у истоков науки права социального обеспечения, внесли существенный вклад в ее развитие.

Обращаем внимание еще на одну дидактическую проблему. В соответствии с вступлением России в болонский процесс уже начался перевод российского образования на двухуровневую систему "бакалавриат-магистратура", и данный процесс, вероятно, будет только интенсифицироваться. Это требует для подготовки магистров наличия учебных пособий, охватывающих больший круг теоретических проблем в контексте зарубежного опыта и междисциплинарных связей. В настоящее время уже существуют современные учебники, подготовленные с учетом происходящих в законодательстве изменений <1>. Специфика нашей работы заключается в том, что более подробно рассматриваются вопросы, только затронутые в других изданиях или вообще обойденные в них вниманием. Наоборот, достаточно традиционные и не вызывающие дискуссий проблемы рассмотрены нами фрагментарно или только обозначены. В этой связи данный "Курс..." рекомендуется использовать не столько вместо, сколько вместе с другими учебными изданиями более традиционной структуры с целью углубленного изучения права социального обеспечения.

--------------------------------

<1> См., например: Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения в России. М., 2004; Право социального обеспечения в России / Под ред. К.Н. Гусова. М., 2007; Право социального обеспечения / Под ред. М.В. Филипповой. М., 2006; и др.

 

Авторы с благодарностью примут замечания читателей, постараются учесть предложения по совершенствованию содержания этой книги.

 

Раздел 1. ГЕНЕЗИС И РАЗВИТИЕ СОЦИАЛЬНО-ОБЕСПЕЧИТЕЛЬНОГО

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА: СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ ОЧЕРК

 

История... не учительница, а надзирательница:

она ничему не учит, а только наказывает

за незнание уроков.

 

В.О.Ключевский

 

Глава 1. ФЕНОМЕН БЛАГОТВОРИТЕЛЬНОСТИ

И ОБЩЕСТВЕННОЕ (СОЦИАЛЬНОЕ) ПРИЗРЕНИЕ

 

1.1. Истоки общественного призрения:

от зари человечества до Кодекса Юстиниана

 

В дореволюционной России развитию благотворительности и социального призрения было посвящено довольно большое число как публикаций отечественных ученых <1>, так и переводных работ иностранных авторов <2>. Соответствующие разделы имелись во всех учебниках по полицейскому праву <3>. История социального призрения затрагивалась в части публикаций 10 - 20-х гг. XX в. <4>. В дальнейшем этот сюжет крайне редко и фрагментарно освещался в исследованиях советского периода. Это же можно сказать и о постсоветских временах. Некоторое оживление наметилось только в последние годы, когда данная проблема стала изучаться в совокупности с общей историей социального обеспечения и социального страхования <5>. Между тем правовое опосредование благотворительности не утратило своего значения. Наоборот, в свете происходящих в последние 15 лет изменений в социально-экономической жизни оно стало весьма актуальным. Благотворительность была исторически первой формой социального призрения и далекой предтечей социального обеспечения. Именно недостаточность благотворительности породила другие формы социального призрения, о которых пойдет речь в следующих разделах. Отметим, что благотворительность является своеобразным проявлением человеческой природы, внутривидовой солидарности и сострадания к ближнему. В этом контексте она была присуща человеку изначально, чем, собственно, и выделяла его во многом в ряду других живых существ. Очевидно, что поддержка беременных и женщин, воспитывающих маленьких детей, на ранних этапах первобытнообщинного строя была скорее проявлением биологического устремления к сохранению рода, что спокойно позволяло освобождаться от стариков, больных и увечных. Мы же в дальнейшем будем говорить о благотворительности и социальном призрении, которые освещены авторитетом религии, влиянием общины или корпорации, велениями государства. В этом контексте благотворительность начала проявляться также при более развитом первобытнообщинном строе.

--------------------------------

<1> См.: Герье В.И. Записки об историческом развитии способов призрения в иностранных государствах и теоретических началах правильной его постановки. СПб., 1897; Гаген В.А. Право бедного на призрение. Т. 1. История и современное положение законодательства об обязательном призрении бедных в Германии, Франции и Англии. СПб., 1907; Георгиевский П.И. Призрение бедных и благотворительность. СПб., 1894; Он же. О призрении бедных. СПб., 1897; Горовцев А.М. Трудовая помощь как средство призрения бедных. СПб., 1901; Дерюжинский В.Ф. Заметки об общественном призрении. М., 1897; Залесский В.Ф. Системы призрения бедных в законодательстве и практике главнейших западноевропейских государств. Казань, 1912; Максимов Е.Д. Историческое развитие идеи общественного призрения в России. СПб.; и др.

<2> См.: Ашротт П. Призрение бедных в Англии. Историческое развитие и теперешнее состояние его. СПб., 1901; Он же. Развитие призрения бедных в Англии с 1885 г. СПб., 1898; Д'Оссонвиль Г. Нищета и средства борьбы с нею. СПб., 1898; Мюнстерберг Э. Призрение бедных. СПб., 1900; Рошер В. Система призрения бедных и мероприятия против бедности. Черкасы, 1899; Фауль Т. Призрение бедных в Англии. СПб., 1899; и др.

<3> См.: Бунге Н.Х. Полицейское право. Т. 2: Государственное благоустройство. Киев, 1869; Гаген В.А. Полицейское право. Ростов н/Д, 1916; Дерюжинский В.Ф. Полицейское право. Пг., 1917; Моль Р. Наука полиции. СПб., 1871; и др.

<4> См.: Вигдорчик Н.А. Систематическое изложение истории, организации и практики всех форм социального страхования. СПб., 1912; Дурденевский В.Н. Лекции по праву социальной культуры. М.-Л., 1929; Забелин Л.В. Пути и судьбы социального страхования. Краткий очерк теории социального страхования М., 1926; Любимов Б.А. Социальное страхование в прошлом и настоящем М., 1925; Теттенборн З.Р. Страхование рабочих как результат классовой борьбы. М., 1923; и др.

<5> См.: Галанов В.П. Принципы права социального обеспечения как основа развития отрасли // Российский ежегодник трудового права. 2006. N 2. С. 673 - 715; Дегтярев Г.П. Пенсионные реформы в России. М., 2003; Курс российского трудового права. Т. 2 / Под ред. С.П. Маврина, А.С. Пашкова, Е.Б. Хохлова. М., 2001. С. 117 - 323; Мельников В.П., Холостова Е.И. История социальной работы в России. М., 2002; Миронов Б.Н. Социальная история России: В 2 т. СПб., 1999; Миронова Т.К. Право и социальная защита. М., 2006 С. 136 - 172; Право социального обеспечения / Под ред. К.Н. Гусова. М., 2004. С. 128 - 159; Роик В.Д. Основы социального страхования: организация, экономика и право. М., 2007. С. 75 - 90; Фирсов М.В. История социальной работы в России. М., 1999; Холостова Е.И. Социальная политика. М., 2001; и др.

 

Отметим, что "благотворительность" традиционно понимается как оказание милостыни, добровольное пожертвование, иная материальная помощь или услуга неимущим (творение блага). Под ней будет подразумеваться помощь со стороны общества или государства лицам, которые, по представлениям своего времени, нуждаются в ней. Термин "призрение" имеет религиозные корни и в контексте христианского учения "призревать" означает любить, быть милостивым. Следовательно, в практическом ключе призревать - проявлять любовь через милость, помощь ближнему. Противоположностью является презрение - пренебрежение, игнорирование. Общественное (социальное) призрение, в отличие от эпизодической частной или даже общественной благотворительности, имело более систематический и организованный характер обычно по линии органов политической власти или церкви. Публичное призрение является ближайшим переходным звеном к социальному обеспечению.

Колыбелью более или менее организованной благотворительности был Древний Восток. Изначально она имела религиозную основу и была связана с последующим воздаянием в другой жизни. Законы Моисея, касающиеся общественной жизни, содержали не общие нравственные правила, а императивные веления: о юбилейных годах, срочном рабстве, предписаниях о помощи больным, предохранительных мерах против нищеты и др. По мнению ряда ученых, эти нормы создавали редкую по своей стройности систему, которая являлась в то время недостижимым идеалом для других народов и на высоте которой недолго удерживались и сами евреи <1>. Кротость и гуманизм Моисея, как и его законодательства, выражались не в жалости и прощении, а в более мягком характере наказаний, ограничении властного гнева и произвола. Кротость и милосердие также были более щадящими, если можно так выразиться, адресными и обоснованными. При этом нравственные заповеди стали впервые наиболее общими принципами законодательства <2>.

--------------------------------

<1> См.: Георгиевский П.И. Призрение бедных и благотворительность. СПб., 1894. С. 5 - 6; Горовцев А.М. Трудовая помощь как средство призрения бедных. СПб., 1901. С. 92 - 93.

<2> См.: Гусейнов А.А. Моисей: десять заповедей // Великие моралисты. М., 1995. С. 65 - 85.

 

У других народов Востока благотворительность наблюдается только в зачаточном состоянии. В Вавилоне был обычай в случае болезни кого-либо из членов семьи выставлять его постель у наружной двери дома. Каждый прохожий, имевший возможность помочь больному, считал это своим нравственным долгом. В Древнем Китае существовал обычай раздачи риса старым и слабым, а также роженицам в случае рождения мальчика. Еще свыше трех тысячелетий назад китайские богдыханы практиковали организацию общественных работ, связанных с осушением почвы, выдавали ссуды зерном нуждающимся для посева, а во время неурожая хлеб раздавался безвозвратно. В актах, принятых в XXIII в. до н.э., есть указание на то, что в Древнем Египте создавались специальные запасы зерна, которые помещались в государственные хранилища и раздавались нуждающимся только в голодные годы. Из Ветхого Завета известна целая система помощи голодающим в Египте в период великого голода при Иосифе. Законы Ману прямо предписывали благотворительный образ жизни: "Дети, старцы, бедные и больные должны считаться властелинами земли". Впрочем, все это слабо согласовывалось с кастовой организацией индийского общества и политическим деспотизмом <1>.

--------------------------------

<1> См.: Карягин К.М. Сакиа-Муни (Будда). Его жизнь и философская деятельность // Жизнь замечательных людей. СПб., 1993. С. 18 - 21.

 

Отметим, что уже в этот период право на общественное призрение связывалось с обязанностью трудиться. В Древнем Египте некоторое время существовал закон, по которому каждый египтянин под страхом смерти должен был избрать себе какой-либо род труда. Древнеримский историк Плиний считал, что даже строительство пирамид было связано с целью недопущения безделия плебса. Забегая вперед, отметим, что этот обычай перекочевал в Древнюю Грецию. Со времен правителя архонта Дракона (автора "драконовских законов") также проводится принцип обязательности труда, что впоследствии нашло выражение в предписании родителям обязательно обучать детей какому-либо ремеслу. В противном случае родители в старости лишались права на помощь со стороны детей. По Законам Солона каждый гражданин мог обвинить другого в праздности, и тогда уличенного в ней постигало бесчестье. Все эти меры были направлены на предотвращение праздности, нищенства и бродяжничества. К идее неразрывной связи общественного призрения и общественно-полезного труда, которая зародилась в Древнем мире, мы еще неоднократно вернемся в дальнейшем.

Европа, вероятно, восприняла идею благотворительности с Востока, а первые ее законодатели черпали мудрость у восточных жрецов. Это касается прежде всего Греции, где эта идея проникла и в законодательство, утратив отчасти религиозный характер. Но это произошло далеко не сразу. Достаточно сказать, что первоначально покровителем бедных считался сам Зевс, а если судить по творениям Гомера, то нищие всюду находили приют и гостеприимство <1>. Только с развитием гражданственности и государственности и по мере централизации власти благотворительность утрачивает свой религиозный характер и принимает характер политический. Уже у первой генерации древнегреческой аристократии известное значение для завоевания авторитета имели пиры, организуемые влиятельными людьми. Весьма притягательными качествами аристократа, работавшими на его авторитет, были личная щедрость и гостеприимство <2>. Здесь мы впервые фиксируем исторически достоверные попытки государственного призрения по политическим мотивам. Так, в Афинах оказывалась государственная помощь воинам, пострадавшим при защите отечества. Из казны им выдавалось по два обола в день. На углах улиц помещались жертвенники богини Гекаты, на которых централизованно собирались приношения граждан, предназначенные для бедных. При Перикле с целью поддержания пошатнувшегося благосостояния граждан были организованы общественные работы. Он же ввел институт так называемых зрелищных денег с целью предоставления неимущим возможности посещения афинского театра. С этой целью деньги за вход, уплаченные состоятельными гражданами, передавались неимущим. Такого рода практика с течением времени расширилась и укрепилась, а деньги стали выдаваться нуждающимся и в других случаях. Впрочем, закончилось это раздачей милостыни в виде денег и хлеба под маской вознаграждения за участие в работе судов, народном собрании, общественных зрелищах. Данная раздача со временем охватила до одной седьмой части всего свободного населения. Таким образом, в Афинах еще задолго до Рима сложился "пролетариат", который торговал своими правами на рынке политического честолюбия, обменивая голоса на выборах и политические свободы на денежные и натуральные подачки власть предержащих <3>.

--------------------------------

<1> См.: Сахарный Н.Л. Гомеровский эпос. М., 1976.

<2> См.: Курбатов А.А. Аристократия Древней Греции в VIII - VI вв. до н.э. // Вопросы истории. 2006. N 10. С. 117.

<3> См.: Разумович Н.Н. Политическая и правовая культура. Идеи и институты Древней Греции. М., 1989. С. 40 - 46.

 

Напомним, что даже Платон и Аристотель выступали против того, чтобы граждане занимались ручной работой, а тем более поступали в услужение. В Спарте этот процесс принял просто гипертрофированный характер, когда, по свидетельству Плутарха, из 700 спартанцев 600 жили милостыней. Ситуацию не исправляло и наличие большого числа илотов. К этому времени дух 300 спартанцев - защитников Фермопил уже выветрился, и античная Греция клонилась к закату.

В Древнем Риме благотворительность изначально имела вполне светский и изрядно политизированный характер, причем в рамках законодательства. Бедность считалась достаточно опасным социальным явлением, а борьба с ней занимала умы таких видных политиков, как братья Гракхи, юристы Публий Лициний Красс, Публий Муций Сцевола и др. Первоначально хлеб продавался нуждающимся по себестоимости, затем за полцены и, наконец, стал раздаваться даром. Уже в республиканском Риме каждый восьмой гражданин содержался на общественные средства, и со временем их число только росло. По сути, за счет труда рабов и выкачивания средств из провинций римские патриции покупали голоса в народных собраниях, а вместе с ними и остатки человеческого достоинства римских квиритов. Цезарь при вступлении во власть понизил число государственных пенсионеров с 320 тыс. до 150 тыс., но со временем их число опять возросло, вследствие чего император Август снова понизил его с 300 тыс. до 200 тыс. Хлеб, а впоследствии масло и мясо получали не только нуждающиеся, но и практически все плебеи, имеющие римское гражданство и оседлость. Кроме того, осуществлялись разовые выплаты и оплата зрелищ, в том числе гладиаторских боев. Позднее императоры были вынуждены сохранять данный порядок, чтобы элементарно не потерять власть. С тех пор требование "хлеба и зрелищ" стало нарицательным. Только отдельные мероприятия императоров Тита и Трояна можно признать обоснованными и социально результативными. Последний из них одолжил значительную сумму мелким землевладельцам под небольшие проценты, с тем чтобы оставшиеся средства шли на воспитание бедных детей-сирот. По сути, государство взяло на себя заботу о воспитании сирот и детей бедных родителей. Мать императора Александра Севера, Юлия Мамея, женщина властная и жадная, прославилась тем, что основала благотворительное учреждение для бедных девушек. Вероятно, в I в. н. э. в Древнем Риме уже существовали две системы социальной помощи. Во-первых, это выделение земельных наделов и наделение привилегиями при уплате налогов старых или увечных воинов, а также семей воинов, погибших на войне. Во-вторых, среди бедных слоев граждан Рима создаются коллегии самопомощи, за счет которых выделялись средства на содержание больных, стариков и увечных. Известный отечественный юрист В.К. Райхер констатировал, что римские ремесленники и воины организовывали кассы взаимопомощи на случай смерти и возможных непредвиденных расходов, связанных с получением увечья в бою или с переездом на службу в далекую провинцию <1>. Но это было, скорее, проявлением социальной солидарности при минимальном участии имущих слоев и государства.

--------------------------------

<1> См.: Райхер В.К. Общественно-исторические типы страхования. М.-Л., 1947. С. 50 и далее.

 

Впрочем, это были только эпизоды в море беззастенчивого подкупа граждан, превращавших народ в развращенную толпу. Именно такая неразумная социальная политика, контраст роскоши и нищеты во многом погубили Римскую империю, как ранее способствовали закату античной Греции. В этом сходятся как историки, так и специалисты в области трудового права и права социального обеспечения <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Ковалев С.И. История Рима. Л., 1986. С. 342 - 344; Курс российского трудового права. Т. 2 / Под ред. С.П. Маврина, А.С. Пашкова, Е.Б. Хохлова. М., 2001. С. 122 - 124; Федорова Е.В. Люди императорского Рима. М., 1990; и др.

 

Христианство сыграло выдающуюся роль в развитии благотворительности и решительным образом повлияло на социальное призрение. Достаточно сказать, что Нагорная проповедь является самым концентрированным выражением идей любви к ближнему и благотворительности. Эта проблема нашла подробное освещение еще в дореволюционный период <1>. Очевидно, что христианство своим высоким авторитетом освятило бедность и дало этому явлению слишком односторонне положительное представление. Впоследствии это привело к появлению феномена "нищелюбия", особенно характерного для России. Но также очевидно и то, что это не относится к первым векам новой религии, когда христианская община жила одной большой семьей. В этой семье, по образному выражению, "нищих не было только потому, что все были нищие", а весь христианский мир, по мнению В. Гете, представлял собой "один большой госпиталь, где каждый ухаживал за другим". Этот гуманистический импульс раннего христианства не только оказал огромное влияние на всю социально-обеспечительную сферу в прошлом, но и является своеобразным идеальным ориентиром и в настоящее время. Только когда христианство стало государственной религией и число ее последователей многократно умножилось, священнослужители утратили личный контакт с прихожанами, не могли знать, кто из них нуждается в помощи. Это неизбежно повело за собой церковную благотворительность в отношении к каждому без различия. В дальнейшем высокие христианские принципы при столкновении с социально-экономической реальностью проникались понемногу житейским характером. Для некоторых духовных лиц благотворительность утрачивала характер самостоятельной и абсолютной ценности и становилась средством усиления их власти и влияния.

--------------------------------

<1> См.: Кудрявцев А. Исторический очерк христианской благотворительности. Одесса, 1883; Лабутин И. Характер христианской благотворительности. СПб., 1899; Суворов Н. Христианская благотворительность в языческой Римской империи. Ярославль, 1889; Ульгорн Г. Христианская благотворительность в древней церкви. СПб., 1899; и др.

 

В этой ситуации нищенство развивалось в прогрессирующих масштабах, особенно в условиях частых хозяйственных кризисов и непрекращающихся военных действий и внутренних смут империи в первые века нашей эры. Церковь содержала всех нищих без разбора, лишая хозяйственную сферу рабочих рук и создавая внутри государства обстановку нестабильности. В этой ситуации государство было вынуждено вмешиваться в данную проблему, хотя и не покушаясь на церковную монополию в области благотворительности. Отсюда совершенно однобокий и репрессивный характер первых законодательных актов о бедных, который впоследствии прослеживается на протяжении более чем тысячелетия. Именно государство впервые поставило вопрос о том, что бедный, но трудоспособный должен трудиться, а милостыни и иных мер благотворительности достоин только тот, кто еще или уже не может своим трудом прокормить себя. Но законодательство имело строго карательную направленность, в том числе через наказание трудом, предполагало крайне мало бессистемных мер благотворительности и вовсе обходило стороной меры предупреждения бедности.

Первые законодательные акты о бедности относятся к годам правления императоров Валентиниана II, Феодосия и Гонория. Валентиниан II указом от 382 г. предписал изгнать из Рима всех нищих, способных к труду. Предложение позитивных мер в этот период практически не встречается. Редкие исключения дает один из Отцов Церкви Иоанн Златоуст (355 - 407). Будучи епископом Константинополя, он предложил одну из первых моделей поддержки бедных, основанную на солидарности. По его замыслу 50 тыс. самых богатых граждан города должны были добровольно и солидарно оказывать материальную поддержку 50 тыс. самых бедных граждан. Это способствовало бы духовному оздоровлению первых и преодолению бедности вторых.

Новые начала в решение этой проблемы внес Кодекс Юстиниана, 80-я новелла которого посвящена репрессивным мерам против нищих. Согласно ей нищий раб должен был быть возвращен своему господину, а свободный отсылался на место своего рождения. Право на дальнейшее нищенствование сохранялось только за больными и слабыми и вообще неспособными к труду. Здоровые нищие должны были назначаться на общественные работы, а в случае отказа от них подвергались изгнанию. Эта новелла послужила прототипом для всех последующих законодательств о бедных, а способность к труду стала твердым основанием классификации нищих. В то же время церковь продолжала пользоваться почти полным монопольным правом на призрение бедных, привлекая для этого обильные пожертвования, в том числе таким сомнительным способом, как продажа индульгенций. Это усиливало могущество церкви, но делало положение призреваемых все более опасным и неустойчивым. Церкви и монастыри стали своеобразными очагами нищеты, где нищие получали фактически пожизненную ренту и не помышляли о работе. Сложился своеобразный порочный круг, где облагодетельствованная нищета порождала нищету, а монастыри кормили бедных, которых они сами же и создавали.

Светская власть, признавая церковную монополию на призрение бедных, тем не менее предлагала почти на каждом духовном соборе упорядочить этот процесс и ориентировалась впоследствии на внутрицерковные решения. Одним из ключевых явился пятый канон второго Собора в Туре в 567 г., который впервые установил принцип: "каждый приход должен призревать своих неимущих так, чтобы они не скитались по другим приходам". В эпоху пилигримов, путешествий по святым местам, а затем и крестовых походов этот принцип не имел почти никакого практического значения. Тем не менее, по мнению ряда ученых, наравне с 80-й новеллой Кодекса Юстиниана он стал вторым краеугольным камнем дальнейшего законодательства о бедных вплоть до XX в. <1>. Так, Карл Великий в Капитуляриях возлагал заботу о бедных на приходы, но запрещал помогать бродягам, способным к труду, т.е. "если они не будут трудиться". На попечение должна была тратиться четверть от церковной десятины.

--------------------------------

<1> См.: Горовцев А.М. Указ. соч. С. 102.

 

С распадом империи Карла Великого установились "темные века" феодальной раздробленности, когда благотворительность утратила свой политический и экономический характер и целиком свелась к утилитарному экономическому интересу. Церковь совершенно бессистемно и в целом неэффективно тратила поступающие к ней средства на призрение бедных. На Соборах в Эрфурте и Дингольфинге в 932 г. уже не упоминалось о том, какая часть от церковной десятины должна была расходоваться в пользу бедных, а на Соборе в Хохенхайме 916 г. уже прямо заявлялось, что вся десятина идет в пользу епископа и клира. Дело благотворительности теперь всецело зависело от инициативы и распорядительности высших церковных иерархов. Впрочем, подобные примеры были редкими, а дело церковной благотворительности пошло под уклон. Римские папы редко давали импульс к улучшению данной ситуации. Исключения были невелики. Так, папа Пелагий в VI в. организовал в Риме первый дом для престарелых, который послужил своеобразным примером для создания при монастырях специальных помещений для престарелых и одиноких бедняков. Сикст V и Иннокентий XII устраивали общественные работы для нищих, а Клемент XI впоследствии учредил приют для малолетних преступников. В данных случаях они действовали скорее как светские владыки, и этот пример в большинстве случаев не только не был поддержан христианским миром, но и не вышел за пределы Папской области.

В Средние века некоторое распространение получили цеховое (союзное) призрение и различные виды взаимопомощи на случай болезни, инвалидности и др. Они осуществлялись в рамках цехов, гильдий, университетов, городов и др. Но здесь уместнее говорить о корпоративном самообеспечении и даже корпоративной опеке мастеров и подмастерьев в рамках цеховой организации, которая особое развитие получила в Германии <1>. Впрочем, первый опыт союзной благотворительности был связан и с рыцарскими орденами, имевшими полудуховную, полувоенную организацию. Например, орден госпитальеров (впоследствии - Мальтийский орден) вырос на базе странноприимного дома или госпиталя, и первоначальным главным направлением его деятельности было предоставление приюта и уход за больными и ранеными пилигримами, приезжающими в Святую Землю поклониться Гробу Господню. Впоследствии Орден открыл госпитали не только в Палестине и Сирии, но и в ряде европейских городов (Марсель, Бари, Константинополь и др.). К концу XIII в. этот Орден имел около 100 госпиталей. Благотворительную составляющую имела деятельность и других рыцарских орденов <2>. Затем она отошла на задний план и все более преобладала политическая, военная и экономическая составляющая. Неоднозначна для благотворительности и деятельность духовных орденов, прежде всего Доминиканского и Францисканского, относящихся к категории "нищенствующих". С одной стороны, члены этих орденов дали высокий пример аскетической жизни и помощи нуждающимся. С другой стороны, они невольно повышали авторитет нищенства как института и практически ничего не предпринимали для уменьшения масштабов этого прискорбного явления.

--------------------------------

<1> См.: Оленов М. Государство и страхование рабочих. СПб., 1906. С. 3 - 7.

<2> См. подробнее: Доманин А.А. Крестовые походы. Под сенью креста. М., 2005. С. 197 - 249; Мельвиль М. История ордена тамплиеров. СПб., 2000; Печников Б.А. Рыцари церкви. Кто они? М., 1991; и др.

 

Отсутствие нормативных актов о бедных в раннее Средневековье не должно вводить в заблуждение и создавать иллюзию благополучия. Ни один феодал не считал своим долгом помогать своим нуждающимся подданным, но был заинтересован не допустить их голодной смерти для сохранения рабочих рук. Можно вполне согласиться с тем, что материальное обеспечение стариков, вдов, сирот и нетрудоспособных при рабовладельческом и феодальном строе имело гратисарный (от лат. - милость, облагодетельствование) характер <1>.

--------------------------------

<1> См.: Иванова Р.И., Тарасова В.А. Предмет и метод советского права социального обеспечения. М., 1983. С. 19. Это же утверждение с различной степенью категоричности неоднократно встречается в работах В.А. Гагена, С. Лонсдейла, Т. Фауля, А. Эшли и др.

 

С начала второго тысячелетия нашей эры некоторые светские феодалы Франции и Германии стали учреждать в своих владениях больницы и приюты, которые первоначально находились под надзором епископов. Эпоха Возрождения с ее культом человека нанесла первый удар по нищенству, хотя и активизировала благотворительность частных лиц. Крестовые походы и религиозные войны при колоссальном развитии нищенства углубляли экономические кризисы и периодически возникающий голод. Центральная власть была еще слишком слаба, но уже предпринимала карательные меры в духе 80-й новеллы Кодекса Юстиниана. Таким образом, с одной стороны, внешним поводом для государственного вмешательства в дело призрения бедных стали банкротство безразборчивой раздачи милостыни, а также необычайное развитие нищенства и бродяжничества. С другой стороны, церковная благотворительность не только не сокращала масштабы этих явлений, но и отчасти способствовала им <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Шмоллер Г.Ф. Происхождение, сущность и значение современной благотворительности. М., 1903.

 

1.2. Правовые модели общественного призрения бедных

в ретроспективе (на примере Англии, Германии и Франции)

 

Рассматривая ситуацию в ретроспективе, можно сказать, что к концу Средневековья сложились три модели социального призрения бедных, которые олицетворяли законодательство и правоприменительная практика трех стран:

1) в Англии сложилась модель государственного призрения;

2) в Германии система призрения бедных организовывалась в основном по региональному (муниципальному) принципу;

3) во Франции сложилась смешанная модель социального призрения.

Англия. Первые позитивные сдвиги на законодательном уровне в организации государственного призрения произошли в Англии, приоритет которой в этой части единодушно признается практически всеми исследователями <1>. В Англии государство ранее, чем где-либо, начало регламентировать помощь бедным, а "обязанность давать призрение" именно там впервые получила практическое воплощение. По мнению крупного английского ученого Т. Фауля, организация местного самоуправления а Англии в значительной степени развилась из законодательства о призрении бедных и в таком, хотя и несколько видоизмененном виде, просуществовало до начала XX в. <2>.

--------------------------------

<1> См.: Ашротт П. Призрение бедных в Англии. Историческое развитие и теперешнее состояние его. СПб., 1901; Дерюжинский В.Ф. Призрение бедных в Англии. СПб., 1906; Фауль Т. Призрение бедных в Англии. СПб., 1899; и др.

<2> Фауль Т. Указ. соч. С. 30.

 

Первоначально вся государственная политика шла в духе 80-й новеллы Кодекса Юстиниана, а затем и постановления Турского собора. Еще статут короля Эгберта 827 г. обусловливал оказание помощи бедным невозможностью найти работу. Закон короля Ательстана 924 г. гласил, что если у человека нет господина, то его должно назначить народное собрание. Тем самым проводилась идея господского попечительства. Король Кнут в 1017 г. повелел каждому жить в сотне и под ее поручительство. Таким образом, до норманского завоевания 1066 г. призрение бедных возлагалось на семью и на соседей. Впрочем, создавались и автономные благотворительные заведения под надзором епископов.

Затем первенство перешло к церкви, которая первоначально тратила три десятых своих доходов на благотворительность. Известность получил открытый в Кентербери в 1084 г. дом милостыни для бедных. Ситуация резко изменилась с секуляризацией церковных земель и началом ликвидации аббатств, приорств и монастырей (1532 - 1536 гг.), что лишило церковь возможности призревать бедных. В этой ситуации на первые роли выходит государство. Но еще до этих процессов влияние королевской власти на борьбу с бедностью все более усиливалось. В 1360 г. нищенство запрещается, Законы 1349 и 1388 гг. запрещают милостыню для трудоспособных, а также прикрепляют бедных и нищих к месту их рождения или последнего проживания. В этих достаточно жестких Законах не только намечались карательные меры, но и определялось место призрения как место рождения или жительства. Это привязка была настолько явной, что Законом 1405 г. запрещалось не только уходить в город на заработки, но и отдавать детей сельских жителей на обучение к городским ремесленникам. В этот период происходил и генезис профессиональной благотворительности. В частности, в 1454 г. был организован приют для старых моряков в Лондоне.

В Англии борьба с бродяжничеством была тесным образом связана с созданием рынка труда, что стало возможным только вследствие начатого при Тюдорах (1485 - 1603 гг.) огораживания. Вырванные из своей социальной среды и лишенные традиционного жизненного уклада крестьяне законодательно принуждались к наемному труду в течение почти двух веков. К. Маркс назвал систему этих актов "кровавым законодательством против экспроприированных" <1>. Они снискали всеобщее осуждение в последующей научной литературе <2>. Отметим, что эти Законы были направлены на то, чтобы приобщить к труду бездомных и бродячих бедных. Сами эти "бродяги" стали неизбежным следствием политики огораживания и сгона крестьян с земли в целях развития овцеводства. По некоторым данным, только во второй половине XVI в. по этим Законам было осуждено до 80 тыс. человек. Формально королевская власть боролась против обезлюдения земель вследствие огораживания, но фактически эти мероприятия позволили в некоторой степени перестроить социальную инфраструктуру под происшедшие экономические изменения. В этот же период прошло становление мануфактурное производство и началось развитие фабричной промышленности. Вопрос принуждения бедных к труду был одним из ключевых в судьбе английской экономики. Именно дешевизна рабочих рук позволила совершить рывок английской промышленности, несмотря на то что в техническом отношении она значительно отставала от континентальной, в частности германской. В хрестоматийной балладе Г. Делоне о мануфактуре Джека из Ньюбери даже названа дневная зарплата детей, щипающих шерсть, - пени в день. По данным исследователя П. Боудена, к началу XVII в. работник в год мог заработать максимум 10 фунтов 8 шиллингов, тогда как на содержание семьи в нормальный по урожайности год требовалось минимум 11 - 14 фунтов стерлингов в год. С учетом того, что регулярную работу имело меньшинство, можно понять, насколько плачевным было материальное положение рабочих и насколько масштабной была бедность <3>.

--------------------------------

<1> См.: Маркс К. Капитал. Критика политической экономии. Т. 1. Кн. 1 // Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 23. Гл. 24.

<2> См.: Дерюжинский В.Ф. Заметки об общественном призрении. М., 1897. С. 12 - 16; Оленов М. Государство и страхование рабочих. СПб., 1906. С. 20 - 23; Теттенборн З.Р. Советское социальное страхование. М.-Л., 1926. С. 11 - 15; и др.

<3> См.: Барг М.А. Великая английская революция в портретах ее деятелей. М., 1991. С. 53 - 54, 78; и др.

 

Названные Законы еще называли "законами против бродяг и нищих", начало которым положил Акт 1495 г. Одновременно он продолжил череду законов, запрещающих нищенство, что подчеркивает их полицейский характер. По авторитетному мнению П.Ф. Ашротта, "единственной руководящей мыслью при этом было - защитить общественную жизнь от полчищ нищих" <1>. Закон Генриха VIII 1530 - 1531 гг. напоминал церковным приходам об обязанности призревать местных нищих, но эта обязанность была скорее морального характера. Впрочем, судьям, шерифам и мэрам вменялось в обязанность разыскивать престарелых и нуждающихся и распределять их по приходам, где они должны были проживать на благотворительные средства. Просить милостыню разрешалось только нетрудоспособным нищим, имеющим специальный патент, выдаваемый мировым судьей. В.А. Гаген считал, что этот Закон стоял на грани между полицейскими мерами и попечительской деятельностью государства <2>. Среди "удалых бродяг" своим интеллектуальным уровнем выделялись "бродяжничающие студенты Оксфордского и Кембриджского университетов", которые таким нехитрым образом добывали себе средства на обучение и пропитание.

--------------------------------

<1> Ашротт П.Ф. Призрение бедных в Англии. Историческое развитие и теперешнее состояние его. С. 4.

<2> См.: Гаген В.А. Право бедного на призрение. Т. 1: История и современное положение законодательства об обязательном призрении бедных в Германии, Франции и Англии. СПб., 1907. С. 406.

 

Переломным стал Закон 1535 - 1536 гг., который передавал содержание бедных на милость прихода. Неспособным к труду выдавались средства из добровольных пожертвований, сбор которых должны были стимулировать местные власти и церковные старосты. Трудоспособным бедным должна была предоставляться работа. Впрочем, задержанному в третий раз нищему полагалась смертная казнь. Акт 1547 г. предписывал уклоняющихся от работы бедняков передавать в рабство, а также клеймить и даже предавать смертной казни. Одновременно Законом 1551 г. началась активизация позитивных мер в отношении бедняков. Он предполагал выделять двух лиц для сбора пожертвований в пользу бедных из числа уважаемых прихожан. К этому процессу были подключены епископы, а затем и судьи. В дальнейшем верховная власть наделила прерогативой местные органы и судей выдавать патент на нищенство, но только за пределами приходов, излишне обремененных бедными.

Наиболее выдающимися актами были елизаветинские Закон о ремесленниках 1562 - 1563 г., Закон 1572 - 1573 гг., а также Закон о бедных 1601 г. Первые два из них сделали труд обязательным для всех лиц с 12 до 60 лет, не имеющих средств к существованию. Патенты на нищенство по общему правилу отменялись, а не имеющим работы беднякам запрещался переход в другую местность. За рецидив нищенства полагалась смертная казнь, но у судей впервые появилось право после безуспешных уговоров облагать налогами всякое лицо, живущее в округе, и ведать расходованием этих налогов в интересах бедных. Бедняки были обязаны работать за любую плату, которую им удалось получить, и только те, кто ее не мог получить, имели право на вспомоществование. При этом ежегодно государственные должностные лица, прежде всего судьи, должны были устанавливать максимальный размер заработной платы в отдельных местностях и для отдельных профессий. Ориентиром для этого служил прожиточный минимум в данной местности. Закон о ремесленниках был отменен только в 1813 - 1814 гг.

Закон о бедных 1601 г., который получил название "Великая хартия милосердия", определял, что здоровых бедняков следует принуждать к труду с целью отработки их содержания, которое предоставлял церковный приход. Его основной смысл сводился к тому, что мировые судьи должны были назначать надзирателей за бедными. В свою очередь эти надзиратели должны были собирать средства путем обложения налогом обывателей, священников и иных лиц в таком размере, который они сочтут нужным. Таким образом, был легализован налог в пользу бедных. Кроме того, впервые было четко разделено открытое призрение (на дому) и закрытое призрение (в публичных учреждениях). Первоначально преимущество отдавалось первому. Англо-венгерский экономист и социолог К. Полыньи назвал Законы 1562 - 1563 гг. и Закон 1601 г. "общенациональным кодексом о труде" <1>. Но эффективным этот "кодекс" назвать нельзя. Сессии мировых судей, которые обычно устанавливали размер заработной платы, повышали ее периодически и в недостаточной мере, тогда как цены на хлеб росли постоянно. При этом динамика пересмотра заработной платы нередко отставала в разы, что не сокращало масштаб бедности. Действие Законов 1562 - 1563 гг. распространялось только на заработную плату рабочих традиционных профессий, т.е. унаследованных от Средневековья. Король Яков I, сын печально известной Марии Стюарт, распространил эту систему на рабочих всех остальных профессий, прежде всего мануфактурных, но их оплата оставалась официально не установленной <2>. После этого неоднократно принимались законы о наказании нищих и бродяг, а в 1610 г. в каждом графстве должен был быть создан исправительный дом для бедных, где труд выступал в качестве наказания. При этом принуждение нищих к труду не имело особого успеха, т.к. этот труд им никто не предоставлял. Закон о бедных был отменен только в 1834 г.

--------------------------------

<1> См.: Поланьи К. Великая трансформация: политические и экономические истоки нашего времени. СПб., 2002. С. 102.

<2> См. подробнее: Штокмар В.В. Экономическая политика английского абсолютизма в эпоху его расцвета. Л., 1962.

 

Апогеем непродуманности государственных мер по борьбе с бедностью стал Закон (Акт об оседлости) Карла II 1662 г., запрещавший бедным отлучаться из своего прихода. Его целью была защита наиболее благополучных церковных приходов от наплыва бедных, для чего вводилось "приходское крепостное право", затруднявшее перемещение работников. Более того, если местные власти подозревали, что человек мог впасть в бедность, то они имели право в 40-дневный срок отослать его по прежнему месту жительства. Это было своеобразное "вторичное крепостное право", а по меткому выражению Т. Фауля, второй попыткой довести рабочий класс до рабства <1>. Страстное желание местных властей избежать тяжести налога в пользу бедных привело к массовой высылке всех потенциальных бедняков, что еще больше увеличило число бродяг, которых никто не хотел призревать. Наиболее одиозные положения этого Закона были отменены только в период с 1795 по 1872 г.

--------------------------------

<1> См.: Фауль Т. Указ. соч. С. 76.

 

Предоставление нищим работы начало реально осуществляться с 1697 г., когда по инициативе Д. Кэри был создан первый работный дом. Об этих домах подробнее будет сказано в следующем разделе. Д. Локк стал автором идеи создания в 1696 г. первой рабочей школы для бедных детей, где совмещались функции призрения, образования и трудовой помощи. Закон 1722 г. сделал закрытое призрение в работных домах практически единственной формой призрения нуждающихся, допуская только в исключительных случаях выдачу пособий беднякам, живущим вне таких домов. В дальнейшем основные мероприятия правительства сводились к увеличению расходов на призрение бедных и усилению чиновничьего контроля за расходованием этих средств. Наиболее важен в этом контексте Акт Джилберта 1782 г., допускавший дотации к заработной плате только в качестве дополнения к положительному законодательству и в установленных им случаях.

Набравшая вследствие промышленной революции быстрые темпы развития английская экономика требовала свободного рынка труда и его расширения за счет бродяг и нищих. В этой связи альтернатива 1795 г., касающаяся правового регулирования оплаты труда и предотвращения нищеты, имела судьбоносное значение для всей системы экономических отношений. В 1795 г. смягчается Акт об оседлости, что открывает прямой путь к более свободному перемещению бедняков в поисках работы. Выбор законодателя в этой связи был невелик: либо расширение Закона о ремесленниках 1562 - 1563 гг. и включение в него пункта о ежегодном установлении минимального размера заработной платы (так называемого Билля Уитбреда), либо расширение Закона о бедных 1601 г. и включение в него условий о доплате до прожиточного минимума всем "работающим беднякам". В пользу последнего варианта свидетельствовал Закон 1722 г., допускавший выдачу пособий беднякам, живущим вне работных домов.

Принципиальное значение имел так называемый Закон Спинхэмленда 1795 г., о котором в экономической литературе высказывалось единодушно отрицательное мнение. 6 мая 1795 г. мировые судьи графства Беркшир, собравшиеся в Спинхэмленде (отсюда название Закона) постановили, что в дополнение к заработной плате беднякам следует выдавать денежное пособие в соответствии со специальной шкалой, привязанной к ценам на хлеб. В силу этого устанавливалась доплата к заработной плате в виде пособия всем "трудолюбивым людям и их семействам" с учетом колебаний цен на хлеб за счет средств, собранных путем налогообложения. Отметим, что первоначально выплата такого пособия предполагалась только нетрудоспособным лицам, что было правильно, а с 1796 г. нормы Закона распространялись и на работающих по найму. При этом налоговый гнет на все население существенно возрос, а доплаты никогда не успевали за реальным ростом цен на хлеб. Авторы Закона исходили из того, что заработная плата многих работников в условиях роста цен на хлеб не позволяет им даже поддерживать физического существования, что было чистой правдой. Таким образом, нуждающимся работникам обеспечивался минимальный доход независимо от размера заработка. Вслед за этим в 1799 - 1800 гг. принимается антипрофсоюзное законодательство. В итоге уровень заработной платы был понижен даже относительно прожиточного минимума, что стало, по сути, субсидированием работодателей со стороны общества. Г. Спенсер назвал это "эрзац-зарплатой", а в официальных актах фигурировал термин "денежное пособие". Вероятно, по правовой природе это было нечто среднее между компенсацией и социальной выплатой. В итоге "страшное сорокалетие" 1795 - 1834 гг. ознаменовалось ослаблением материальных стимулов к труду, а провозглашенное "право человека на жизнь" независимо от результатов труда означало право на нищенское существование и порождало массовый пауперизм. Пособие рабочим формировалось в основном за счет уменьшения их законных заработков и в виде налогов перекладывалось на все общество. Все это снижало заработную плату до уровня физического выживания лиц наемного труда. Отсюда невероятный рост производства при полунищем существовании широких масс работников. Это также лишало работников стимулов к труду, т.к. основная масса их получала минимальный заработок с фиксированными доплатами за счет государства. Очевидно, что смешение трудового права и права социального обеспечения дало самый неблагоприятный результат, тогда как для работающих лиц существенно эффективнее были бы законодательные меры по увеличению заработной платы до прожиточного минимума. Это необходимо учесть и в ходе реформирования российского социального законодательства. На примере этого закона видно расхождение между самыми благими побуждениями гуманнейших людей своего времени и губительными последствиями необдуманного социального реформирования <1>.

--------------------------------

<1> См.: Гаген В.А. Право бедного на призрение. Т. 1. С. 457 - 458; Поланьи К. Указ. соч. С. 92 - 100; Фауль Т. Указ. соч. С. 79 - 81; и др.

 

Закон 1801 г. восстановил помощь бедным на дому, позволяя получать им некоторые денежные средства в период болезни или временной нужды. Ряд законов о призрении умалишенных (1828, 1845, 1891 гг.) означал поворот к гуманному обращению с ними, когда по сути тюремный режим в домах для умалишенных заменялся медицинским обслуживанием.

По мнению К. Поланьи, все названные законы защитили общество от превращения труда в фактор производства саморегулируемой рыночной экономики, продаваемый за заработную плату. Он писал: "Труд - это лишь другое название для определенной человеческой деятельности, теснейшим образом связанной с самим процессом жизни, которая, в свою очередь, "производится" не для продажи, а имеет совершенно иной смысл: деятельность эту невозможно отделить от остальных проявлений жизни, сдать на хранение или пустить в оборот... Товар под названием "рабочая сила" невозможно передвигать с места на место, использовать, как кому заблагорассудится, или даже просто оставить без употребления, не затронув тем самым конкретную человеческую личность, которая является носителем этого весьма своеобразного товара" <1>.

--------------------------------

<1> Поланьи К. Указ. соч. С. 86 - 87.

 

В 1834 г. в Англии проводится коренная социальная реформа, следствием которой стало создание специального центрального органа во главе с комиссаром. В 1871 г. этот орган реорганизуется в Ведомство местного управления во главе с президентом на правах министра. Главными фигурами этого управления стали инспекторы и чиновники для контроля по сметной части. Закон Спинхэмленда был отменен, а также были сняты значительные ограничения по передвижению безработных и нуждающихся внутри страны. В 1836 г. принимается Закон о приходском обложении, который четко определил источник средств для общественного призрения. Наконец, в 1867 г. основные расходы с приходов были перенесены на более крупные единицы - союзы. В 1905 г. впервые вводится попечение о безработных, которое осуществлялось в пределах имеющихся частных средств и не влекло потери избирательного права.

В начале XX в. в Англии сложилась довольно стройная система помощи бедным, которая находилась первоначально в ведении местных органов власти. С некоторыми изменениями она сохранилась до сегодняшнего дня. Примечательно, что в 1915 г. был впервые введен государственный контроль за размером квартирной платы, который просуществовал до 1957 г. После некоторого перерыва в 1965 г. он был снова восстановлен. В межвоенный период широкое развитие получили благотворительные общественные организации. Особое значение имели доклад лорда У. Бевериджа 1942 г., а затем и программа "Полная занятость в свободном обществе". У. Беверидж пропагандировал принцип "национального минимального стандарта" материального обеспечения населения как основы всей системы социального обеспечения. Он прямо назвал то, что считал великим социальным злом: это нужда, болезни, нищета и невежество. Основой изменений должно было стать сотрудничество индивидуума и государства. За счет последнего предлагалось полностью платить только семейные пособия. В 1944 г. было создано Министерство пенсий и социального страхования, что позволило централизовать управление социальной сферой. В 1945 г. принимается Закон о семейных пособиях, в 1946 г. - Законы о службе национального здравоохранения и о национальном страховании, а в 1948 г. - Закон о национальном вспомоществовании. Согласно последнему из них вспомоществование было изъято из ведения местных властей и передано Национальной комиссии вспомоществования. При этом сохранилась проверка нуждаемости лиц, обратившихся за семейными пособиями, а затем и за пенсиями престарелых. Медицинское обслуживание осуществлялось за счет средств государства, как и выплата пособий на детей. В середине 60-х гг. XX в. размер социальных пособий был существенно повышен. Среднее образование предоставлялось, кроме закрытых частных школ, также за счет государства, а до конца 60-х гг. школьникам выдавались и бесплатные завтраки. Благотворительность осуществлялась почти исключительно общественными организациями и частными лицами, а государственное вмешательство сводилось в основном к его правовому стимулированию за счет уменьшения налоговой нагрузки, предоставления льгот и др. В 1975 г. принимается Закон о социальном обеспечении, а в 1977 г. - Закон о национальной службе здравоохранения, который с изменениями действует до настоящего времени. Национальная служба здравоохранения управляется государством и финансируется в основном за счет налоговых поступлений <1>.

--------------------------------

<1> См.: Каленский В.Г. Социальное законодательство Англии. М., 1969. С. 191 - 220; Трудовое и социальное право зарубежных стран: основные институты / Под ред. Э.Б. Френкель. М., 2002. С. 486 - 487, 494 - 495.

 

К началу 80-х гг. XX в. в Великобритании сложилась достаточно обширная система государственного вспомоществования, включающая: 1) пособия без взносов, которые формально входили в общую систему социального страхования, 2) дополнительные и 3) вспомогательные социальные пособия. Начнем с категории так называемых пособий без взносов, порядок и размер выплаты которых не зависел от предшествующей трудовой деятельности и не предполагал внесение страховых взносов со стороны работника. К числу таких пособий относились: 1) семейные пособия, выплачиваемые с 1946 г. семьям с двумя и более детьми до достижения ими 16 лет, а для учащихся - до 19 лет. Размер пособия не зависел от дохода семьи; 2) пособие на воспитание ребенка, которое выплачивалось лицам, взявшим на воспитание сироту; 3) пособия для нетрудоспособных лиц (инвалидам, больным, нуждающимся в постоянном уходе, пенсионерам по инвалидности, лицам старше 80 лет); 4) пенсии ветеранам войны и семьям граждан, погибших на военной службе или утратившим трудоспособность в период боевых действий, и др. Собственно государственное вспомоществование заключалось в выплате дополнительных пособий лицам, незанятым полное рабочее время, заработок которых не достигал минимума, установленного парламентом. Эти пособия не выплачивались работающим студентам и забастовщикам. С 1966 г. система социального вспомоществования стала называться государственной программой выплаты дополнительных пособий. Две трети ее получателей составляли пенсионеры, т.к. размер пенсий многих из них не доходил до установленного минимума. К числу вспомогательных социальных пособий, выплачиваемых государством и местными органами, относились пособия и социальные услуги для малообеспеченных семей: по финансированию квартплаты; бесплатное молоко и витамины для беременных женщин и детей дошкольного возраста; бесплатное школьное питание, бесплатные медицинские услуги <1>. Эти дополнительные семейные пособия выплачиваются с учетом материального положения семей в равной сумме на каждого ребенка до достижения им возраста 19 лет.

--------------------------------

<1> См.: Социальная политика современного буржуазного государства / Под ред. О.Б. Осколковой. М., 1980. С. 131 - 148.

 

Германия. Первые попытки организации публичного призрения бедных предпринимались еще в XV - XVI вв., причем преимущественно на уровне городов. Так, особые комиссии, которым вменялось вести списки бедных, были созданы в 1437 г. во Франкфурте, в 1522 г. в Нюрнберге, в 1533 г. в Вюрцбурге и др. В них были установлены специальные должности попечителей о бедных, однако конкретных результатов данные мероприятия не принесли. Это сопровождалось многочисленными запретами нищенства, в 1497 г. на конгрессе в Линдау нищенство официально разрешалось только старикам и калекам. Центральная власть в попечении над бедными вмешивалась только эпизодически с учетом того, что она была достаточно слаба, да и сама Германия была раздроблена на множество государств. Так, Имперский полицейский устав 1530 г. обязывал каждый город и общину самим содержать своих бедных, что было продублировано и в последующих редакциях данного Устава. Но это осталось скорее платоническим пожеланием.

Первой стала на путь организации общественного призрения Пруссия, где Указом 1684 г. забота о бедных возлагалась на общину, а на первый план выдвигалось разделение нуждающихся на способных к труду и нетрудоспособных бедных. Для первых предполагалось предоставление работы, а помощь нетрудоспособным бедным для общины становилась обязательной (Указы 1701 и 1708 гг.). В 1758 г. учреждаются специальные кассы для бедных, а нищие иностранцы должны изгоняться из Пруссии. Попытка создать общегосударственную систему призрения была предпринята в 1748 г., но относительный ее успех связан с принятием Прусского общего земского права 1794 г. В нем впервые провозглашается принцип обязанности государства заботиться о всех бедных и нуждающихся. Если подданные не могли добыть средства к существованию самостоятельно, получить его от членов семьи или других частных лиц, то такие средства должны были доставляться за счет государства. Впрочем, государство только взяло на себя роль контролера за деятельностью сельских и городских общин по призрению бедных. Место призрения было связано с местом оседлости нуждающегося, но постепенно акцент был перенесен на уплату общинных сборов даже без формального членства в общине (на основании рождения или длительного проживания). В начале XIX в. в Германии уже признавалась свобода оседлости и не чинилось особых препятствий в перемещении безработных в поисках работы. Это легло в основу прусского Закона о призрении бедных 1842 г., который стал прообразом для будущего общеимперского законодательства.

Местные системы призрения отличались некоторым разнообразием. Особую известность получила так называемая Эльберфельдская система, названная так в честь небольшого города Эльберфельда. Она начала формироваться с 1800 г., а окончательно сложилась к 1852 г. Было создано городское управление о бедных, а первичную единицу составил местный комитет. На каждого члена комитета приходилось не более четырех бедных, что позволяло придать общественному призрению строго индивидуальный характер. Для нуждающихся рабочих были предусмотрены "станции призрения", где предоставлялись питание и кров. С некоторыми оговорками эффективность такой системы признавалась многими исследователями <1>.

--------------------------------

<1> См.: Ашротт П.Ф., Мюнстерберг Э. Призрение бедных. СПб., 1902. С. 22 - 27; Дерюжинский В.Ф. Заметки об общественном призрении. М., 1897. С. 21 - 33; Дурденевский В.Н. Лекции по праву социальной культуры. М.-Л., 1929. С. 113.

 

Наконец, в 1870 г. принимается общегерманский закон о местном призрении, который действовал вплоть до Первой мировой войны. Это был своеобразный Кодекс обязательного призрения бедных на всей территории Германской империи (кроме Баварии, Эльзас-Лотарингии и о. Гельголанд). Помимо общего имперского и местных органов призрения (местных союзов) было учреждено промежуточное звено в лице земских союзов призрения бедных. В законе были четко оговорены основания приобретения права и места осуществления призрения, порядок разрешения коллизий имперского и земельного законодательства, порядок получения и расходования средств в пользу бедных. Но германские подданные в случае нуждаемости получали публичное призрение в любом случае. Местом призрения считалось место впадения в нужду, но при этом на данной территории надо было проживать не менее двух лет, а затем этот срок был уменьшен до года. Возраст призреваемых первоначально был установлен с 24 лет, а затем был снижен до 18 лет. Период безвозмездного призрения для трудоспособных бедных равнялся 13 неделям и был увеличен впоследствии до 26 недель. Нетрудоспособные бедные содержались безвозмездно пожизненно за счет средств местных бюджетов. В юридической литературе германское законодательство о призрении бедных традиционно оценивалось достаточно высоко, хотя отмечалась некоторая его пробельность и казуистичность, порождающая бюрократическую волокиту и обширную переписку между земскими органами, а также неполный охват всех земель империи <1>.

--------------------------------

<1> См.: Гаген В.А. Право бедного на призрение. Т. 1. С. 26 - 187.

 

В годы Первой мировой войны государственное призрение в Германии было централизовано и свелось в основном к натуральному снабжению нуждающихся в рамках политики своеобразного "военного коммунизма". Отметим, что этот термин был впервые употреблен в литературе в отношении воюющей Германии. Постановление имперского управления по мобилизации народного хозяйства 1918 г. предусматривало помощь безработным лицам с 16 лет наполовину из общественного бюджета, а другая половина делилась между средствами областей и общин соответственно 1/3 и 1/6. Организационная работа возлагалась на общину. Это Постановление должно было действовать один год с последующей заменой страхования безработицы. Реально оно действовало до конца 1923 г. В. Каскель отмечал аналогичность этой помощи призрению бедных, в котором выплата зависит исключительно от потребности отдельного лица и производится из публичных средств <1>.

--------------------------------

<1> См.: Каскель В. Новое трудовое право. М., 1925. С. 151 - 198.

 

Экономический кризис и социальная незащищенность значительной части населения наравне с другими факторами привели к возникновению фашистской и национал-социалистической диктатуры как попытки разрешения социального вопроса и противоречий между трудом и капиталом. В основе фашистской альтернативы лежала попытка формирования "корпоративного капитализма", когда рабочие и работодатели принудительно объединялись государственными и партийными структурами. Первой на этот путь вступила Италия <1>, где Конференция промышленников и фашистские профсоюзы заключили договор, по которому последние стали монопольными представителями трудящихся (так называемый Пакт дворца Видони от 2 октября 1925 г.). Ниже мы остановимся на опыте Италии, который стал своеобразным примером для подражания для германских национал-социалистов. Национальная конфедерация профсоюзных корпораций Законом о правовой организации коллективных трудовых отношений от 3 апреля 1926 г. фактически включалась в государственную систему управления. Впоследствии коллективным договорам была придана сила закона, а за их нарушение предусматривалось уголовное наказание. Весной 1927 г. Большой фашистский совет принял так называемую Хартию труда, в основе которой лежала идея сотрудничества классов "во имя общих национальных интересов" <2>. Рабочие объединялись с предпринимателями в рамках фашистских корпораций, создаваемых по отдельным отраслям производства и сферам экономики. Корпорации получили право "в интересах нации" вмешиваться в хозяйственную жизнь, регулировать частную инициативу и трудовые отношения. Хартия декларировала право на материальную компенсацию в случае увольнения не по вине рабочего и другие социальные гарантии <3>.

--------------------------------

<1> См. Б.К. (так в оригинале. - Прим. ред.) Чрезвычайный закон о надзоре за деятельностью профсоюзов в Италии // Вопросы труда. 1924. N 5 - 6. С. 135 - 136; Сабо Ю. Итальянские и фашистские профсоюзы в теории и действительности // Там же. 1924. N 1. С. 77 - 81.

<2> См.: Александров Б. Фашистское законодательство о профессиональных союзах // Вопросы труда. 1927. N 1. С. 101 - 106; N 2. С. 96 - 101; Герман Л. Фашистская Хартия труда // Там же. 1927. N 6. С. 71 - 83; Кац Б. Итальянские профсоюзы и фашистская реформа Конституции // Там же. 1928. N 2. С. 95 - 99; N 3. С. 80 - 86.

<3> См.: Белоусов Л.С. Муссолини: диктатура и демагогия. М., 1993. С. 155; и др.

 

После первых крупных банкротств в годы кризиса 1929 - 1933 гг. появилась идея создания Института движимого имущества (ИМИ). В 1933 г. создается Институт промышленной реконструкции (ИРИ), который через ИМИ получал контрольные пакеты акций банкротов и вновь "запускал" производство, обеспечивая эффективную занятость. В 1933 - 1934 гг. создаются государственные институты социального обеспечения и социального страхования. Основными из них являлись Национальный институт социального страхования (ИНПС), Национальный институт медицинской помощи (ИНАМ) и Национальный институт страхования от несчастных случаев (ИНАИЛ). Они стали составными частями гигантского перераспределительного механизма, в котором, если присоединить средства государственных банков, размещалось более 50% вкладов. Расходование средств этих организаций было связано также с общественными работами и мелиорацией сельского хозяйства. Но если данные траты хотя бы способствовали борьбе с безработицей, то финансирование ИНАИЛ войны в Эфиопии никак не связано с социальной сферой <1>. В середине 30-х гг. прошлого века в фашистских профсоюзах состояло около 4 млн. человек, половина из которых числилась в организации под названием "После работы", которая выполняла функции социальной поддержки своих членов. Она представляла многочисленные льготы и скидки при покупке ширпотреба, оказывала материальную помощь неимущим, давала ссуду под льготный процент, но это было скорее перераспределение среди работников средств, преимущественно полученных от членских взносов <2>.

--------------------------------

<1> См.: Простаков И.В. К истории корпоративной организации капиталистической экономики: пример Италии // Истоки. Вып. 2. М., 1990. С. 135 - 144.

<2> См. о социально-трудовой политике фашистской Италии: Лопухов Б.Р. Фашизм и рабочее движение в Италии. М., 1968.

 

Вернемся к опыту Германии после прихода к власти национал-социалистов в 1933 г. В соответствии с Законом от 19 мая 1933 г. регулирование отношений между работниками и работодателями было возложено на "уполномоченных по труду" - по одному на каждый производственный район, что составляло 12 уполномоченных для всей Германии. Практически это были отчасти чиновники, отчасти юристы, представлявшие интересы предпринимателей <1>. Закон об организации национального труда от 20 января 1934 г., известный как Рабочая хартия, поставил работников в полную зависимость от работодателей, но при сохранении прав государства неограниченно вмешиваться в эти отношения. Закон определял, что "глава предприятия принимает решения в отношении служащих и рабочих по всем вопросам, касающимся предприятий", в том числе относительно социальной поддержки. Он нес ответственность перед государством за благосостояние своих работников. Закон предусматривал, что служащие и рабочие должны платить работодателю верностью. Профсоюзы, коллективные договоры и право на забастовку отменялись.

--------------------------------

<1> См.: Ширер У. Взлет и падение Третьего рейха: В 2 т. Т. 1. М., 1991. С. 303 - 309.

 

Согласно Закону от 24 декабря 1934 г. учреждался Германский рабочий фронт (ГРФ), который теоретически заменял профсоюзы, но не являлся представительным органом рабочих. Он был построен по корпоративному принципу и включал не только рабочих, но и предпринимателей. Максимальное число его членов доходило до 25 млн. <1>. ГРФ были переданы все средства, места отдыха и другая собственность всех бывших профсоюзных объединений. С мая 1935 г. резко ограничивалось право перехода с одной работы на другую, а с июня того же года ведомство по учету занятости получило право на принудительное перераспределение трудовых ресурсов. С целью прикрепления к рабочему месту еще в феврале 1935 г. вводились "трудовые книжки". С июня 1938 г. декретируется обязательная трудовая повинность по государственному распределению, за уклонение от которой предусматривались штраф и тюремное заключение. В то же время у отбывающего повинность появилась гарантия сохранения работы, и его можно было уволить только с согласия правительственного ведомства по учету занятости. Наконец, в феврале 1939 г. в Германии вводится всеобщая трудовая провинность <2>.

--------------------------------

<1> См.: Буллок А. Гитлер и Сталин: Жизнь и власть: Сравнительное жизнеописание: В 2 т. Т. 1. Смоленск, 1994. С. 504; и др.

<2> См. подробнее: Киселев И.Я. Из истории права XX века: трудовое право в фашистской Италии и нацистской Германии // Вестник Международного университета. 2001. Вып. 5. С. 108 - 164.

 

Вопросами социальной поддержки малоимущих занималась организация "Сила через радость" (аналог итальянской "После работы"). Она охватывала ежегодно до 7 млн. человек. Бюджет в организации формировался за счет отчисления 10% всех взносов, выплачиваемых в Рабочий фронт. Возникает правомерный вопрос: почему немецкие рабочие, низведенные до уровня промышленных крепостных, получавшие зарплату на уровне прожиточного минимума, тем не менее поддерживали нацизм? Определенную роль сыграла идеологическая обработка. Но главной причиной примирения рабочего класса с таким положением являлось наличие у него работы и гарантии, что он ее не потеряет. Социально-обеспечительный мотив при этом являлся одним из главных. Вспоминая времена Веймарской республики, где было 6 млн. безработных, рабочие напрямую ассоциировали политическую свободу со "свободой голодать". А. Гитлер прекрасно понимал важность борьбы с безработицей и социальной защищенности работников. Ему принадлежит фраза: "Если строительство автобана потребует вдвое меньше труда, я просто удвою его протяженность" <1>. В этой связи свертывание демократии и даже упразднение профсоюзов окупились занятостью на полную рабочую неделю <2>.

--------------------------------

<1> Цит. по: Буллок А. Указ. соч. С. 399.

<2> См.: Лушников А.М., Лушникова М.В. Курс трудового права. Т. 1. М., 2003. С. 262 - 267.

 

После завершения Второй мировой войны Западная Германия приступила сначала к восстановлению разрушенного хозяйства, а затем к построению "государства всеобщего благоденствия" в его социал-демократической интерпретации. В 1969 г. Правительство ФРГ приняло решение о создании Социального кодекса, основной задачей которого должно было являться объединение на основе общих принципов в одном кодифицированном нормативном правовом акте действующего социального законодательства <1>. Это решение было реализовано в многотомном Социальном кодексе, каждый том которого посвящался отдельным видам социального обеспечения и страхования. Например, том V 1988 г. Социального кодекса регулирует страхование по болезни, том VI 1989 г. - пенсионное страхование по старости.

--------------------------------

<1> См.: Социальное обеспечение в развитых капиталистических странах. М., 1980. С. 105 - 108; и др.

 

Государственное социальное обеспечение в Германии является одним из самых развитых и эффективных в мире. Так, семейные пособия малоимущим семьям выплачиваются до достижения ребенком возраста 27 лет. Наравне с Нидерландами это самый большой возраст для подобных пособий.

Франция. Во Франции король Людовик Святой Ордонансом 1230 г. предписал арестовывать и ссылать всех праздношатающихся. В то же время в 1254 г. каждая община обязывалась вести свои списки бедных и призревать их под контролем королевских комиссаров. Почти одновременно Людовиком Святым было учреждено убежище для слепых, которое просуществовало до начала XX в. В 1251 г. вводится система наказаний за прошение милостыни от 4 дней тюрьмы за первый случай до клеймения раскаленным железом за третий. Запрет нищенства впоследствии повторялся неоднократно, но его эффективность была крайне невелика. Между тем нищие постепенно становились угрозой общественной безопасности. В. Гюго в романе "Собор Парижской богоматери" не очень сильно преувеличивал засилье парижского "дна", в котором сложилась своеобразная иерархия нищих во главе со своим "королем". Франциск I в 1516 г. пытался упорядочить дело призрения бедных, но безуспешно. В 1535 г. этот король предписал взимать в пользу нуждающихся Парижа специальный налог, а в следующем году на приходы возлагалась обязанность содержать неспособных к труду бедняков. Наконец, в 1543 г. парижский парламент своим решением открыл переход от добровольного призрения к обязательному и от последнего к налогу в пользу бедных. Муленский эдикт 1556 г. уже прямо возлагал на города и местечки обязанность содержать бедных, что было подтверждено королевским Ордонансом 1586 г., но они так и остались "мертвой буквой".

В этот же период госпитали для больных и увечных начали впервые передаваться от церкви на попечение общины. В 1612 г. при Марии Медичи создаются особые учреждения, ставшие прообразом будущих "депо", где мужчины должны были молоть хлеб на ручных мельницах, а женщины и дети - прясть шерсть и заниматься другими легкими работами за кров и пропитание. В 1656 г. в Париже учреждается Главный госпиталь, который стал выполнять комплексные функции богадельни, приюта, собственно госпиталя, а отчасти и рабочего дома. Он был рассчитан на 6 тыс. человек, а подобные учреждения должны были создаваться и в других крупных городах <1>. Впрочем, их число было крайне мало, а смешанный состав из трудоспособных нищих, стариков, больных и детей не позволил организовать их правильную работу. К тому же для помещения в них требовался ценз оседлости от 5 до 10 лет.

--------------------------------

<1> См.: Дерюжинский В.Ф. Заметки об общественном призрении. М., 1897. С. 17 - 19.

 

Бессилие короны в борьбе с нищими приводило к достаточно экзотическим мероприятиям. Например, в 1719 г. 500 нищих выслали в колонию в Северную Америку. В 1777 г. вышел Ордонанс, согласно которому все мужчины в возрасте с 16 до 60 лет, не имевшие каких-либо занятий и средств к существованию, высылались из Парижа и определялись на каторжные работы и галеры <1>. В 1767 г. образуется новый "депо" для призрения нищих.

--------------------------------

<1> См.: Оленов М. Борьба за рабочий день и революция. Л., 1926. С. 7.

 

Великая Французская революция 1789 г. внесла новые начала в общественное призрение. Уже на заседании 17 июня 1789 г. первой своей задачей Национальное собрание объявило устранение бедственного положения страны и облегчение материальной нужды населения. Декретом от 20 апреля 1790 г. предписывалось выдавать пособия бедным за счет средств бюджета. С начала того же года начал действовать Комитет о нищенстве, разработавший ряд законопроектов, направленных против нищеты. Статья 2 Декларации прав человека и гражданина 1789 г. гласит: "Цель любого политического объединения состоит в соблюдении и защите естественных и неотъемлемых прав человека. Свобода, собственность, социальное обеспечение, свобода слова и политической оппозиции составляют данные права". Конституция 1793 г. определяла: "Общество должно содержать неимущих граждан либо предоставлением работы, либо материальной помощью тем, кто нетрудоспособен" (ст. 21). В статье 1 Конституции Франции проводилась мысль о том, что должно быть создано одно общее учреждение по социальному обеспечению, деятельность которого была бы централизована и охватывала всю страну. В 1794 г. был принят закон об организации публичного призрения, где провозглашалось право бедного на необходимую помощь со стороны государства в случае нуждаемости. Впрочем, он действовал недолго, и уже декретами 1795 и 1796 гг. приоритет отдавался частной благотворительности, а государственное вмешательство должно было осуществляться только в виде примера.

Франция стала пионером в принятии Закона о пенсионировании лиц, прекративших служебную деятельность (1790 г.). Первоначально это касалось узкого круга работников государственной администрации и военных, получавших пособие по старости (с 60 лет) или по инвалидности за счет средств бюджета. В 1803 г. Наполеон подтвердил этот Закон, а затем создал в Париже Дом инвалидов, где император и был впоследствии похоронен. Французское законодательство отличалось относительной разрозненностью и множественностью актов, регламентирующих призрение отдельных категорий нуждающихся. В 1793 г. принимается первый Закон о призрении детей, согласно которому при незначительном заработке родителей им доплачивались субсидии. Он касался также вопросов поддержки вдов и стариков. В 1811 г. принимается Закон об устройстве беспризорных детей, надзор за которыми после реставрации монархии в 1817 г. был передан департаментам. Старый наполеоновский Закон подтвердил племянник первого императора Наполеон III в 1869 г. В 1808 г. были возрождены "депо", которые получили презрительное название "склады для нищих". Вскоре от них отказались, и органы публичного призрения сосредоточились на его открытых формах, прежде всего на дому, по месту жительства. Для нищих-рецидивистов осталось уголовное наказание в виде лишения свободы.

Революция 1848 г. сначала восстановила право на публичное призрение, а затем оно было отменено. Рабочие получили возможность создавать системы добровольного социального страхования, а Закон 1869 г. определил круг клиентов публичного призрения, возложив обязанность его осуществления на департаменты. Этот Закон касался прежде всего содержания умалишенных и подкидышей. В 1886 г. в структуре Министерства внутренних дел образуется дирекция социальной гигиены и публичного обеспечения, имевшая на местах сеть инспекторов. Она осуществляла общий надзор за общественной благотворительностью и непосредственно управляла богадельнями и домами для нищих. Но основная нагрузка была возложена на муниципальные учреждения общин.

Наконец, в 1893 г. законодательно вводится оказание бесплатной медицинской помощи всем нуждающимся в ней. Плата за ее оказание должна была осуществляться из средств муниципальных советов коммун <1>. Важное значение имел Закон 14 июля 1905 г. о призрении престарелых, немощных и неизлечимо больных, не имевших средств к существованию, который, по сути, завершил формирование системы социальной поддержки данной категории лиц.

--------------------------------

<1> См.: Гаген В.А. Право бедного на призрение. С. 188 - 396; Дерюжинский В.Ф. Полицейское право. Пг., 1917. С. 406 - 407; Дурденевский В.Н. Лекции по праву социальной культуры. М.-Л., 1929. С. 115 - 118.

 

Для предоставления бесплатных услуг по призрению клиент должен иметь французскую национальность, возраст свыше 70 лет, отсутствие средств к существованию и быть неспособным заработать их своим трудом. Неизлечимая болезнь или немощь должны были подтверждаться медицинским заключением. Расходы делили между собой государство, департамент и община. Допускалось получение пенсий на дому, если в данной местности отсутствовала богадельня или нуждающийся помещался в частное учреждение. Этот Закон ввел достаточно противоречивую конструкцию, когда помощь таким лицам гарантировалась, а государство брало обязанность ее осуществить. Между тем, нуждающийся не имел права на оказание такой помощи, но у него были "основания" для ее получения. Даже этот прогрессивный Закон, скорее по идеологическим мотивам, не содержал конструкции права бедного на призрение <1>. Отметим, что в соседней Бельгии в 1901 г. для аналогичной цели был создан особый фонд, взносы в который перечисляли и государство, и отдельные провинции.

--------------------------------

<1> См.: Гаген В.А. Французский закон 14 июля 1905 г. об обязательном призрении престарелых, немощных и неизлечимо больных. СПб., 1906; Тигранов Г.Ф. Французский законопроект о призрении стариков, калек и неизлечимых. СПб., 1904.

 

После Первой мировой войны Законы 1919 и 1924 гг. предполагали государственные пенсии ветеранам боевых действий и госслужащим. Ухудшение демографической ситуации в ходе войны повлияло на принятие Закона 1917 г. о помощи многодетным семьям, имеющим более четырех детей (трех - для вдовцов и двух - для вдов). Закон 1919 г. ввел два вида публичного призрения детей: под покровительством публичной власти в приютах и под опекой публичной власти для "трудных" подростков, которые помещались в публичные убежища за совершение правонарушений. В межвоенный период во Франции сложилась достаточно стройная система обеспечения средств к существованию в случае нужды путем государственной помощи на началах благотворительности. После завершения Второй мировой войны и в условиях активизации левых сил прошла социальная реформа 1945 - 1946 гг. Термин "Социальное обеспечение" был закреплен в Конституции Французской Республики 1946 г. (ст. 22): "Каждый имеет право на социальное обеспечение; реализацию своих экономических, социальных и культурных прав в целях свободного развития личности...". По Закону 1946 г. семейные пособия были существенно увеличены и включали несколько категорий: по материнству; семьям с одним кормильцем и др. В 1967 г. создается Национальная касса по выплате семейных пособий. Вводились новые пособия на сирот, инвалидов, несовершеннолетних. Наряду с социальным страхованием государственное вспомоществование играло важную роль в осуществлении распространенной в 60-е гг. XX в. концепции "государства всеобщего благоденствия". Это сочеталось с бесплатной для бедных медициной, при господстве страховой медицины, с бесплатным средним и в значительной части высшим образованием. Пособие по беременности и родам уже с 1971 г. составляло 90% дневной базовой заработной платы. Размер пособия семьям с одним кормильцем доходил до 50% базовой ставки.

Ордонанс 1967 г. ввел систему государственного вспомоществования безработным, лишенным средств к существованию либо имеющим незначительный доход. Критерий "незначительности" определялся на уровне префектуры. Нуждаемость подлежала доказыванию, но пособие не ограничивалось сроками выплаты. При этом оно снижалось на 10% каждый год при нетрудоустройстве <1>. Принципиальный характер имел Закон от 1 января 1988 г. о минимальных доходах, о борьбе с нищетой и о социальных и профессиональных льготах. Согласно ему отдельным видом социальной помощи выступает минимальный социальный доход (RMI) - общественная программа поддержки социально незащищенного населения. Она предоставляется каждому, кто не может обеспечить себе доход на уровне прожиточного минимума. В настоящее время этот вид социальной помощи получают 2 млн. человек, если считать супругов и детей. Пособие было предназначено для содействия в поисках работы по специальности или возвращению к ней, что придает ему новаторский социальный характер. Получателями такого пособия могут стать не только французы, но и длительно живущие во Франции иностранцы, способные подтвердить этот факт. Пособие выплачивается лицам, достигшим 25 лет, или моложе, если на их попечении находится, по крайней мере, один ребенок. Обязательное условие получении пособия - соответствие определенным требованиям, предъявляемым к соискателю. Прежде всего это готовность участвовать в мероприятиях по социальной реабилитации и адаптации, курсах по профессиональной и образовательной переподготовке и т.д. Как правило, основной круг получателей социальной помощи - семьи с незначительным доходом, больные и престарелые лица, не достигшие пенсионного возраста, беженцы и др. Обычный срок предоставления социальной помощи - три месяца, которые могут быть продлены в случае необходимости до года. Размер ежемесячных необлагаемых налогом денежных выплат дифференцирован в зависимости от числа членов семьи - от 398 евро на одного человека до 994 евро на семью из двух родителей с тремя детьми. За исключением ограниченного числа пособий, расходы на социальную помощь финансируются государством и распределяются через кассы семейных пособий. Однако часть финансовых обязательств находится в ведении муниципалитетов: это касается вопросов предоставления и распределения социальной помощи.

--------------------------------

<1> См.: Доморацкая Э.И. Социальное законодательство Франции. М., 1975. С. 144 - 169.

 

В настоящее время Франция обладает одной из наиболее развитых систем публичного призрения бедных и пособий нуждающимся. По доле социальных затрат на душу населения в Евросоюзе она отстает только от Нидерландов, Бельгии и Дании. В конце 90-х гг. прошлого века уже около трех четвертей французских семей пользовались помощью государства, а система семейных пособий отличается большим разнообразием (28 видов) и разветвленностью. Около 15% социальных выплат имеют нестраховой характер, причем около 6% приходится на семейные пособия. Их целью являются материальная поддержка семьи и достойное воспитание детей через уменьшение бремени семейных расходов и снижение социального неравенства. Отметим, что бюджет национальной кассы семейных пособий превышает расходы на оборону страны <1>. Семейная политика заключается в том, чтобы помочь родителям успешно сочетать воспитание детей и работу. Поэтому значительные суммы, предоставляемые в качестве социальных пособий на малолетних детей, предназначены для того, чтобы либо уменьшить расходы семьи на няню, либо дать родителям возможность самим обеспечить присмотр за детьми.

--------------------------------

<1> См.: Роик В.Д., Степанов Б.Г., Эченикэ Е.В. Зарубежный опыт организации и модернизации пенсионных систем: уроки для России. М., 2007. С. 221 - 222; и др.

 

Выплата пособий родителям на воспитание детей вне зависимости от наличия у них собственных средств назначается, если один из родителей, имеющий стаж работы не менее двух лет, решает прервать работу для воспитания детей в возрасте до трех лет. На помощь семье для няни по уходу за детьми также выделяется помощь (до исполнения ребенку шести лет). Существуют также ежемесячные выплаты в качестве пособия на ребенка дошкольного возраста для категории малоимущих. Существуют и другие специфические виды помощи. Например, пособие к началу учебного года, выплачиваемое семьям с низким доходом, и семейная надбавка, выплачиваемая многодетным семьям с детьми старше трех лет. Выплачивается также поощрительное пособие для женщин, желающих вернуться на работу. Оно также выплачивается не имеющим дохода женщинам, ищущим работу, в том числе получающим минимальные социальные пособия (пособие на трудоустройство, надбавка одинокому родителю, пособие вдовам), а также женщинам, получающим специальное пособие солидарности или пособие на трудоустройство. Кроме того, в случае возобновления работы временно сохраняется пособие по уходу за ребенком. Этот порядок предусматривает получение совокупно как пособия, так и дохода от трудовой деятельности в течение двух месяцев при возрасте ребенка от 18 до 30 месяцев и призван облегчить возвращение женщины на работу, сокращая время ее отсутствия на рынке труда.

Важную роль имел Закон 1948 г., связавший получение квартирных пособий с размером квартплаты, заработной платы и числом комнат на одного члена семьи. В настоящее время во Франции существуют законы, регулирующие рынок социального жилья, которое предоставляется на льготных условиях отдельным категориям граждан. Особое внимание уделяется предоставлению жилья и льгот при его приобретении молодым семьям, родителям-одиночкам и холостякам, а также обеспечению жильем престарелых и инвалидов. Социальное жилье во Франции предоставляется в форме аренды. Во Франции 45% таких квартиросъемщиков получают жилищные пособия. Семьям с низкими доходами выдаются субсидии на оплату арендуемого жилья. Во Франции существует Закон, принятый в 1990 г., по которому ни один квартиросъемщик не может быть выселен, не получив финансовой помощи для погашения своей задолженности по квартплате. Суды, рассматривающие такие дела, могут продлевать сроки выселения до трех лет, если квартиросъемщик не может переселиться в приемлемое по цене и качеству жилье. Следует отметить, что во Франции на приобретение жилья и его бесплатное (льготное) содержание ежегодно выделяется 1,9% ВВП. По действующему законодательству в каждой комплексной застройке должно выделяться как минимум 20% под социальное жилье. Согласно новому законопроекту <1> с конца 2008 г. наиболее нуждающиеся категории - собственно бездомные, а также низкооплачиваемые работники и матери-одиночки - смогут добиваться предоставления жилья через суд. С начала 2012 г. такое же право получат те, кто живет в ветхом и неприспособленном жилье. Благодаря такой законодательной инициативе право на жилье во Франции окажется на одном уровне с правами на другие формы государственного социального обеспечения, такие как образование и здравоохранение. Аналогичное право в мире предусмотрено пока только в Шотландии, где в 2003 г. был принят Акт о бездомных. Однако из проекта закона остается неясным, в каких именно судах можно будет требовать предоставления жилья и кто конкретно в конечном счете будет обязан обеспечивать им нуждающихся <2>.

--------------------------------

<1> Projet de la loi instituant le droit opposable au logement et portant diverses mesures en faveur de la cohesion sociale.

<2> См.: Лукьянова Т.К. Система социальной защиты во Франции // Социальное обеспечение. 2005. N 1. С. 22 - 24; Роговина О.М. Труд и социальное развитие Франции в канун XXI века // Труд за рубежом. 2001. N 3. С. 52 - 69.

 

Понятно, что социальное жилье - это далеко не дворцы и в своей основе составляют общественные строения, незатейливо называемые "дома с умеренной платой за жилье", в которых селились рабочие и выходцы из других стран, в которых ощущалась острая необходимость во время бурного экономического развития в 50 - 70-х гг. прошлого столетия. В 80-х гг. XX в. потребность в дешевом труде стала снижаться, а затем совсем отпала, и люди оказались фактически на улице. А еще через 15 - 20 лет подросли их никому ненужные дети. Таким образом, новые и новые волны молодых искателей лучшей жизни продолжают захлестывать страну. Так образуются безликие социальные кварталы с их обитателями, лишенными корней, традиций, образования и, как следствие, будущего, которые превратились в очаги социальной напряженности. События осени 2005 г., когда Париж фактически оказался на осадном положении стараниями молодых поджигателей из социальных пригородов, заставили общественность ЕС задуматься: ведь неизвестно, какие еще сюрпризы принесут социальные кварталы больших городов. Никаких конкретных широкомасштабных мер пока еще не было предпринято, но по крайней мере появилось понимание того, что к социальным вопросам необходимо подходить комплексно: само по себе предоставление крыши над головой, увы, еще ничего не решает.

Реформы социальной сферы 1993 и 2003 гг. были направлены на снижение государственных расходов, частичную приватизацию социальной сферы, реорганизацию социального обеспечения на страховых началах. Но вышеперечисленные проблемы сложно решить только при помощи очередной реформы системы социального обеспечения. Возможно, встанет вопрос о корректировке имеющейся модели социальной интеграции. Во Франции обосновалось до 80% всех выходцев из Алжира и Марокко, ныне живущих в Европе. При этом постоянную работу имеют лишь немногим более 40% всех выходцев из стран Магриба, Центральной Африки и Ближнего Востока, но на их долю приходится более трети фиксируемых в стране правонарушений. Возникает вопрос о том, могут ли иммигранты претендовать на равное с коренными жителями страны социальное обеспечение, образование, получение жилья и участие в общественной жизни. Международное право дает положительный ответ, а принятая 1 мая 2006 г. Директива Европейского союза о свободе перемещения призвана снять при соблюдении некоторых условий все еще оставшиеся ограничения на социальное обеспечение иммигрантов. Для сравнения отметим, что продуманная политика иммиграции и интеграции может быть экономически благоприятной для системы права социального обеспечения. Например, на территории США и Канады средний иммигрант получает меньше социальных выплат и платит больше налогов и взносов, чем представители коренного населения <1>. Большинство населения развитых стран считает, что социальное обеспечение должно распространяться на всех законно проживающих на их территории независимо от их срока пребывания, гражданства и размера экономических затрат.

--------------------------------

<1> См.: Цапенко И.П. Иммиграция в современном мире // Труд за рубежом. 2006. N 2. С. 60.

 

Между тем есть и другая точка зрения, не совсем политкорректная, но не имеющая отношения к национализму и расизму. Согласно ей все названные права проистекают не из самой человеческой природы, а из гражданского статуса человека. Напомним, что известные отечественные юристы С.С. Алексеев и М.В. Баглай также предлагали отнести социальные права к правам граждан конкретного государства, а не к естественным правам. И это не противоречит идеям свободы, столь укорененным во Франции. Не случайно словом "общество" (societe) во французском языке обозначается любое добровольное объединение, включая даже фирмы и компании. Общество - это совокупность граждан, имеющих обязательства друг перед другом, социальный организм, в котором права неразрывно связаны с обязанностями и немыслимы без последних. До сих пор Франция шла по иному пути. Иммигрантам предоставляется практически бесплатное жилье, выделяемое из расчета 12 кв. м на человека, включая детей. Помимо этого выплачивается минимальное пособие, RMI, которое получают даже те, кто нигде и никогда не работал. Это 390 евро в месяц. Пособие на ребенка - 160 евро в месяц. В Правительстве за соблюдение этих норм отвечает специальный член кабинета - министр по делам равноправия и социальной солидарности. Поэтому очевидно, что главной причиной недовольства иммигрантских сообществ является не отсутствие равенства, а в значительной части элементарная зависть к коренным жителям, имеющим более высокий статус. Дело в том, что сложились уже целые династии живущих исключительно на пособия бывших иммигрантов и их потомков, которые не только никогда не работали, но и, вероятно, не пытались искать работу. Низкий образовательный уровень, неумение, а иногда и нежелание адаптироваться к французским реалиям ограничивают их социальную мобильность и затрудняют возможность служебного роста. Низкооплачиваемая и малоквалифицированная работа в большинстве своем этих лиц уже не устраивает. Большие семейные пособия, пособия на жилье, а также бесплатные медицинские и образовательные услуги и в этом случае позволяют сносно, а по российским меркам вполне неплохо, жить. Это тот случай, когда трудовая помощь, о которой речь пойдет в следующем разделе, была бы более эффективной. Однако радикальному отказу от сложившейся модели социального обеспечения препятствует политическая система, сложившаяся в Европе, и в частности во Франции. Кроме того, французы испытывают своеобразное чувство исторической вины перед выходцами из бывших французских колоний. Здоровым силам общества становится все труднее противостоять требованиям меньшинства и не быть отнесенными к националистам. Очевидно, что в данном случае необходим поиск общественного консенсуса, когда не только не нарушаются права меньшинства, но и хотя бы уважаются права большинства. Реформирование всей социальной сферы является важнейшей задачей в современной Франции. Решением этой задачи придется заняться новому президенту Н. Саркози и его команде.

 

1.3. Государственное обеспечение бедных в США:

от индивидуализма к солидарности

 

История публичного призрения и благотворительности, как и всего права социального обеспечения, в США развивалась весьма своеобразно. Длительное время сам переезд в Америку, где были обширные земельные пространства и возможность для проявления предприимчивости, был своеобразной реализацией права на социальную защиту. Но крайний либерализм и отрицание государственного вмешательства придали исследуемым процессам черты неповторимости. На уровне как обыденного сознания населения, так и профессионального сознания юристов закрепилась доктрина "крайнего индивидуализма", согласно которой каждый белый мужчина отвечал за себя и свою семью. Так, в штате Нью-Йорк предприниматели получали плату с каждого бедного, которому оказывали помощь в трудоустройстве, а средства, затраченные на благотворительность, освобождались от обложения налогами. Определенная организация этому процессу была придана с созданием Бюро труда в Массачусетсе в 1869 г., а в 1884 г. аналогичный орган был создан и в других штатах США. Организатором и их первым главой стал К. Райт <1>. Для помощи нуждающимся практиковалось создание "лесных дворов" по типу основанного в Бостоне в 1876 г. двора-приюта для бедных. Ночлежки с приютами также имели достаточное распространение, но пропитание и размещение в них предполагало обязательную работу. Нью-Йоркское общество помощи бедным занималось созданием ферм и предоставлением земли для обработки трудоспособным беднякам. Изначально был проведен принцип, согласно которому помощь любому нуждающемуся предполагала для него необходимость трудиться. Российский исследователь А.М. Горовцев считал это "правильной постановкой благотворительности" <2>. Нетрудоспособные бедняки призревались в основном на уровне семьи или общины, тем более что среди иммигрантов была сильно развита национальная и корпоративная солидарность. На уровне местного самоуправления осуществлялось призрение нетрудоспособных лиц, оставшихся без семейной и общинной опеки. Если сюда прибавить развитую систему частной благотворительности, то общая картина получается достаточно отрадной. Это дало основание Т. Фаулю утверждать, что в США уже к концу XX в. все нуждающиеся лица имели право на необходимую помощь <3>. Это кажется нам логичным, но не бесспорным. Дальнейший ход событий подтвердил шаткость этого утверждения. Тем не менее, ответственность государства за благосостояние народа не закрепилась ни на уровне законодательства, ни на уровне идеологии. Даже в 1893 г., когда США охватил очередной экономический кризис, президент У. Кливленд заявлял, что "в функции правительства вовсе не входит оказание помощи народу" <4>.

--------------------------------

<1> См.: Луи П. Рабочие и государство. Сравнительная история трудового законодательства в странах Старого и Нового Света. М., 1907. С. 53.

<2> Горовцев А. Указ. соч. С. 228 - 229.

<3> См.: Фауль Т. Указ. соч. С. 12.

<4> См.: Шлезенгер-младший А.М. Циклы американской истории. М., 1992. С. 336.

 

Ситуацию изменил комплекс реформ, известный как "новый курс", проводимый американским президентом Ф.Д. Рузвельтом в 30-х гг. XX в. В определенном смысле "новый курс" означал реализацию в США тех же социальных реформ, что и в ряде европейских стран в начале XX в. В то же время он являлся завершением длительного пути к регулируемой экономике, начавшегося с контроля над железнодорожными тарифами и трестами в 80 - 90-х гг. XIX в., и социальных реформ президентов Т. Рузвельта и В. Вильсона. Действительно новаторской в "новом курсе" была быстрота его осуществления, уложившаяся в считанные годы. В европейских странах аналогичный процесс занял десятилетия. В нашу задачу не входит анализ всего "нового курса", который представлял целую систему реформ практически всех сторон социально-политической жизни. Его стержнем явилось усиление государственного регулирования, составной частью которого было становление государственной системы социального обеспечения <1>.

--------------------------------

<1> См.: Иванов С.В. "Война с бедностью" Ф.Д. Рузвельта. Саратов, 1989; Мальков В.Л. "Новый курс" в США. Социальное движение и социальная политика. М., 1973; Он же. Рабочее движение в США в период мирового экономического кризиса. М., 1961; Наджафов Д.Г. Америка на перепутье. М., 1967; Шкудин М.З. К истории государственно-монополистической политики США. 1929 - 1939. М., 1980; и др.

 

Сами реформы были вызваны крайней необходимостью, т.к. вопрос стоял о сохранении социально-политической системы. Паника на бирже и банковский кризис, обострение классовой борьбы и рост преступности, около 25% безработных от всего трудоспособного населения - все это требовало эффективных и оперативных мер со стороны государства. Еще будучи губернатором штата Нью-Йорк в конце 20-х - начале 30-х гг. XX в., Рузвельт заявил: "Помощь этим несчастным гражданам (безработным) должна быть представлена правительством не в форме милостыни, а в порядке выполнения общественного долга" <1>. В противовес саморегулируемой экономике новый президент выдвигал идею "сочетания интересов", где каждой социальной группе, будь то работники, будь то предприниматели, надлежит осознать себя частью целого, звеном общего плана. Члены "мозгового" центра президента, профессора Колумбийского университета Р. Моли, Р. Тогвелл и А. Берли предполагали сотрудничество всех классов во имя общественных интересов. Целью развития Тогвелл считал "необходимое для всех, а не роскошь для немногих". Берли был сторонником "коллективизма без коммунизма" <2>.

--------------------------------

<1> Цит. по: Яковлев Н.Н. ФДР - человек и политик // Яковлев Н.Н. Избранные произведения. М., 1988. С. 122.

<2> См.: Яковлев Н.Н. Указ. соч. С. 129 - 130.

 

Значительное место в государственной политике в период кризисного состояния экономики отводилось вопросам социальной защиты населения, в том числе общественному призрению. Создается целый ряд организаций, которые при различной степени участия государства и в основном на бюджетные средства организовывали для безработных общественные работы, прежде всего для лиц в возрасте от 18 до 25 лет. Это Гражданский корпус сохранения ресурсов, Администрация гражданских работ и Администрация по обеспечению работой. Первоначально профсоюзы осудили такую практику, заявляя, что идет милитаризация труда и "сбивание" заработной платы, но впоследствии функционеры АФТ были вынуждены сделать шаги навстречу государственной политике занятости. Общественные работы облегчали положение безработных, но не решали проблему занятости в целом. Федеральный фонд помощи безработным всех возрастов, имевших ранее постоянную работу, создавался за счет специального налога на предпринимателей, а распоряжались им власти штатов. К 1938 г. каждый штат ввел ту или иную форму страхования по безработице. 14 августа 1935 г. был подписан Закон о социальном обеспечении, предполагавший в числе прочего создание Управления по социальному обеспечению. Многим категориям рабочих по достижении 65-летнего возраста назначались небольшие пенсии. Взносы в пенсионный фонд делались работниками и предпринимателями <1>. Система выплаты пенсий и пособий оказалась очень сложной, с существенными отличиями в различных штатах. Но принципы заботы государства о гражданах, ответственности правительства за благосостояние народа получили свое законодательное утверждение. На повестке дня стало образование двух новых министерств: социального обеспечения и общественных работ.

--------------------------------

<1> См.: Краткая история США. М., 1993. С. 158 - 159; Левчук С.В. Политико-правовые основы "нового курса" Ф.Д. Рузвельта в США (1929 - 1939). М., 2000. С. 8 - 17; Лушников А.М., Лушникова М.В. Курс трудового права. Т. 1. М., 2003. С. 268 - 272.

 

Отметим, что еще в 1933 г. был принят закон Вагнера-Пейзера, учреждающий службу найма Соединенных Штатов при Министерстве труда. Раздел III Закона о социальном обеспечении 1935 г. требовал, чтобы штаты выплачивали социальное пособие только через государственные службы найма или через такие органы, которые создаются с одобрения Министерства труда США. Впоследствии во всех штатах требовалось, чтобы претенденты на пособия были зарегистрированы в местных государственных службах найма.

Формированию основ социального обеспечения способствовал ряд факторов. Это целенаправленная государственная социальная политика, активизация рабочего, в том числе забастовочного, движения, осознание частью предпринимателей необходимости идти на уступки, объективная потребность в социальном взаимодействии в условиях обострения кризисов и угрозы для всей социально-экономической системы. В определенной мере сказывалось и влияние ситуации в СССР. Активное государственное вмешательство в экономику, значительная степень материального равенства граждан, мощная система социального обеспечения и гарантия занятости в Советском Союзе являлись существенными "раздражителями" Запада. Такая ситуация давала дополнительный стимул и пример рабочему движению, одновременно демонстрируя правительствам и предпринимателям возможные последствия революционного взрыва. Американский писатель Т. Драйзер имел все основания заявить по поводу появления социального законодательства в США в 30-х гг: "За это я благодарю Маркса и красную Россию". Таким образом, в 30-е гг. XX в. в США выделились две традиционные для других развитых стран сферы социального обеспечения: социальное страхование и государственное вспомоществование.

Существенные изменения начали происходить после Второй мировой войны, которая значительно повлияла на средний уровень доходов населения США. По сравнению с 1939 г. к 1945 г. он вырос более чем в 2 раза, а прибыль сельского хозяйства - в 2,5 раза <1>. Некоторые американские ученые даже говорят о "порожденном войной процветании". Тем не менее именно в это время начала складываться система государственных программ помощи социально незащищенным слоям населения, расцвет которой пришелся на конец 60-х - 70-е гг. Социальное обеспечение, получившее наименование welfare, по американской терминологии означает социальное страхование и государственную помощь бедным. Последняя не была связана с внесением каких-либо взносов в соответствующие фонды и не соотносилась с величиной получаемой заработной платы. Критерием выступала нуждаемость, определяемая по "социально необходимому" минимальному доходу для семьи. Право на такие выплаты сопровождалось по общему правилу доказыванием нуждаемости. Они касались прежде всего родителей малолетних детей и мужей, обязанных содержать своих жен. Уровень нуждаемости определялся в результате обследования, а официальной целью вспомоществования определялась борьба с бедностью. Социальная доктрина президента Л. Джонсона (1964 г.) именовалась даже "войной с бедностью". В целом США эту "войну" выиграли, и в 1973 г. число бедняков снизилось по сравнению с концом 50-х гг. более чем в 2 раза и составило 11,1% населения. При этом стандарты бедности были достаточно высокими, а по российским меркам это даже трудно назвать бедностью. С 1972 г. федеральное правительство перестало выдавать субсидии штатам для оказания помощи престарелым, слепым и нетрудоспособным. Взамен была создана финансируемая федеральным правительством Дополнительная программа социального обеспечения с целью поддержания единого общенационального уровня жизни данной категории лиц. Примечательно, что уже в 1973 г. средний доход семьи наемного работника превысил доход среднестатистической американской семьи <2>. Ниже мы рассмотрим основные государственные программы помощи бедным, система которых сформировалась к концу 70-х гг. XX в. <3>. Отметим, что на две трети они финансируются федеральным правительством.

--------------------------------

<1> См.: Лушников А.М. Стратегия Победы // Вестник Верхне-Волжского отделения Академии военно-исторических наук. Вып. 1. Ярославль, 2000. С. 33 - 43.

<2> См.: Лапшина И.К. Разделенное правление в постиндустриальном обществе США // Вопросы истории. 2006. N 10. С. 45 - 47.

<3> См.: Макконнелл К.Р., Брю С.Л. Экономикс: В 2 т. Т. 2. М., 1992. С. 285 - 289; Социальная политика современного буржуазного государства / Под ред. О.Б. Осколковой. М., 1980. С. 23 - 38.; Фишер С., Дернбуш Р., Шмалензи Р. Экономика. М., 1993. С. 398 - 411.

 

1. Программа помощи семьям, имеющим на иждивении детей, один из родителей которых, обычно отец, умер, не имеет работы или ушел из семьи. Она была принята еще в 40-х гг. XX в., а затем ее масштабы непрерывно расширялись. При этом среди получателей такой помощи оказывалось немало трудоспособных лиц, что вызывало недовольство значительной части американских налогоплательщиков. Для последних приоритетом были образование, государственный транспорт и работа полиции. Согласно все еще господствующей "индивидуалистической доктрине" трудоспособные бедняки должны были содержать себя и свою семью собственным трудом при поддержке частной благотворительности. В 1967 г. были введены материальные стимулы для работы неработающих матерей. В случае их трудоустройства они сохраняли за собой на некоторое время право на получение пособия. В тот период получило распространение предложение при отказе от имеющихся вакансий лишать трудоспособных безработных права на получение пособия по бедности.

2. Программы оказания медицинской помощи. Принятие этих программ было обусловлено отсутствием единой системы медицинского страхования и медицинской помощи. Самой первой программой вводилось медицинское обслуживание матерей и детей посредством софинансирования из государственного бюджета и бюджета штатов. Она была введена еще в конце 30-х гг. XX в. Программа Medicaid (медицинская помощь) была введена на основании XIX раздела поправок к Закону Керра-Миллса (1960 г.), которые были приняты в 1965 г. Она касалась лиц, получавших пособие по вспомоществованию, прежде всего увечных детей и престарелых, подростков и молодежи до 21 года, имеющих низкие доходы, и др. Ее финансирование осуществлялось совместно из федерального бюджета и бюджета штатов, причем доля государственного федерального финансирования колебалась от 83 до 50%. Критерии для получения данной помощи были настолько размыты, что более 30% ее получателей даже по официальным данным не относились к беднякам. Другая программа Medicare (медицинское обслуживание) предполагала оказание медицинской помощи путем частичного возмещения затрат на медицинские услуги всем лицам пожилого возраста. Ее основой послужили уже названные поправки 1965 г. к Закону Керра-Миллса 1960 г., причем такая помощь предоставлялась независимо от дохода и не предполагала нуждаемости пожилого лица. Medicare предоставляет также возможность добровольного страхования со скидкой, предназначенного для оплаты медицинской помощи. Центры медицинского обслуживания по месту жительства начали создаваться в 60-е гг. в целях улучшения медицинского обслуживания бедняков <1>.

--------------------------------

<1> См.: Сивачев Н.В. Правовое регулирование трудовых отношений в США. М., 1972. С. 99 - 105.

 

3. Программа предоставления талонов на продовольствие. Она была введена Законом 1964 г., согласно которому право на их получение имели семьи с ежемесячным доходом меньше 30 долл. на человека. Получающие такие талоны обязаны были выполнять любую предлагаемую им работу, от которой освобождались имеющие на иждивении малолетних детей, студенты и лица, работающие более 30 час. в неделю. В США получение таких талонов стало нарицательным обозначением крайней бедности, а их количество было обратно пропорционально размеру дохода семьи. При этом ассортимент получаемых по талонам товаров рос, и с 1973 г. они распространились на некоторые алкогольные напитки и лекарства. Отметим, что на протяжении 70-х - 80-х гг. пособия натурой росли достаточно быстро, что способствовало некоторому выравниванию доходов. Кроме того, государственные трансфертные платежи составляют 75% доходов людей с самыми низкими доходами и являются наиболее важным средством ослабления бедности в США <1>.

--------------------------------

<1> См.: Макконнелл К.Р., Брю С.Л. Указ. соч. С. 279.

 

4. Компенсация рабочим и их семьям за производственный травматизм. Эта программа осуществлялась либо наличными средствами, либо в форме предоставления бесплатных медицинских услуг, что распространялось и на членов семей погибших на производстве или от профессиональных заболеваний. Компенсации по общему правилу выплачивались за счет бюджетов штатов.

5. Помощь ветеранам войны и их семьям. Она предоставлялась участникам боевых действий, которые утратили трудоспособность в результате ранений. Первоначально помощь распространялась на ветеранов Второй мировой войны, затем войн в Корее, Вьетнаме, других локальных войн. Это была федеральная программа.

6. Помощь студентам вузов. Она была введена по Закону 1965 г., согласно которому студентам, семьи которых имели годовой доход меньше 15 тыс. долл., выдавались займы на покрытие расходов, связанных с обучением. Для выплаты процентов по ним предоставлялись государственные субсидии. Постепенно эта программа не только распространилась на бедные семьи, но и стала доступна большинству американских студентов.

7. К числу менее масштабных программ относились помощь лицам пожилого возраста, слепым и нетрудоспособным (из бюджета штатов), оплата за государственный счет школьных завтраков и обедов, предоставление пособий для улучшения жилищных условий или получение государственного жилья, оказание продовольственной помощи лицам пожилого возраста, помощь по уходу за детьми и др. В ряде штатов существовали отдельные программы вспомоществования, причем их количество и объем финансирования иногда различались в разы.

8. Особо следует отметить ряд программ повышения уровня образования лиц с низкими доходами, их профессиональной подготовки и трудоустройства. Программа профессиональной подготовки на предприятиях предполагала государственную компенсацию за расходы на обучение и амортизацию оборудования. Программа расширения занятости на частных предприятиях для представителей национальных меньшинств была связана с выплатой владельцам предприятий компенсаций и доплат. Трудовой корпус был создан для подготовки к трудовой деятельности молодых людей, бросивших школу. На время обучения в этом корпусе выплачивалась небольшая стипендия. Время обучения доходило до двух лет, а учащиеся в этот период проживали вне дома в условиях полувоенной организации. Трудовые корпуса для молодежи создавались и по месту жительства, но действовали только в летнее время, когда бросившие школу должны были получать первичные трудовые навыки. В период увеличения безработицы с 1971 г. принимаются государственные программы трудоустройства. Впоследствии они неоднократно возобновлялись, что способствовало перераспределению ресурсов и несколько снижало безработицу.

Во второй половине 70-х гг. XX в. при президенте Д. Картере часть натуральной помощи была заменена денежными выплатами, своеобразной "монетизацией льгот" по-американски. В случае отказа безработного от трудоустройства он лишался части пособий по бедности. Охват населения такими пособиями расширился, а их размер в 22 штатах превышал уровень минимальной заработной платы. Это породило своеобразное социальное иждивение. Например, в тот период резко выросло число детей, рожденных вне брака, особенно в негритянских семьях. Но это было связано не с резким падением уровня морали, а с тем, что пособие матери-одиночки позволяло вполне сносно жить не только его матери, но и отцу ребенка. Правда, отцы были вынуждены уходить из семьи или хотя бы имитировать это. Появились даже специальные термины "культивируемая бедность" и "культура бедности". Для части детей, выросших на пособия одиноким матерям, особенно для девочек, открывался достаточно легкий путь к умеренному достатку без всяких трудовых усилий. Он сводился к оставлению школы в юном возрасте, внебрачному рождению ребенка, дальнейшей жизни на пособие. Нередко такой путь проходило несколько поколений подряд. Вольно или невольно такое положение дел стимулирует рождение внебрачных детей и распад семьи.

Политкорректные американские ученые отмечают, что "ложное общественное представление о том, что пособие получает непропорционально большое число негров, мешает основной части населения (белым) проникнуться их проблемами и их обстоятельствами" <1>. Между тем, "ложного" здесь немного. Среди получающих пособия по бедности негров в 3 раза больше, чем в структуре населения, а белых - соответственно в 5 раз меньше. В абсолютных цифрах белых среди бедных в 3 раза меньше, чем негров. Более 40% черных семей возглавляет женщина без участия взрослого мужчины (в среднем по стране - 16%), а более половины из них живет за чертой бедности. Среди тинэйджеров трудоспособного возраста (16 - 19 лет) безработных негров в 2,5 раза больше, чем их белых сверстников. И это тоже "не только социальная проблема, но и вообще труднообъяснимый феномен" <2>. Здесь также, вероятно, не обошлось без осознания исторической вины белых за эксплуатацию негров до отмены рабства и Гражданской войны в США 1861 - 1865 гг.

--------------------------------

<1> Макконнелл К.Р., Брю С.Л. Указ. соч. С. 289.

<2> Фишер С., Дернбуш Р., Шмалензи Р. Указ. соч. С. 405.

 

Размер семейных пособий в различных штатах отличался порой в разы, а среди их получателей оказывались отнюдь не бедные люди. К тому же при получении нескольких пособий нахождение работы означало не улучшение, а ухудшение финансового положения. Это ослабляло инициативу и порождало иждивенчество. Кроме того, содержание аппарата поглощало до 1/3 средств на борьбу с бедностью, а сам этот аппарат доходил до 400 тыс. человек (1984 г.). Все это порождало бюрократизм и волокиту, коррупцию и неэффективное расходование бюджетных средств. Отсюда выводят термин "дырявое ведро", подразумевая, что на каждый доллар государственного социального обеспечения теряется, по меньшей мере, столько же. В этой связи консервативная политика президента Р. Рейгана в 80-х гг. XX в. была до определенной степени объективна, а ее лозунгом стал переход "от пособий к труду". В этот период получение пособия по бедности обусловливалось предыдущей трудовой деятельностью, готовностью безработного занять имеющиеся вакансии и соответствием более четкому критерию нуждаемости. Сами эти пособия стали более дифференцированными и выплачивались преимущественно нетрудоспособным беднякам.

В конце 1988 г. принимается Закон о помощи семьям, который чаще называют Законом о реформе благотворительной системы. Он предполагал формирование на уровне штатов программ "Рабочие места и основные профессии" для обучения и подготовки к трудовой деятельности родителей, получающих семейные пособия. Федеральное правительство субсидировало расходы на обучение, а также помощь в поиске работы, занятость на общественных работах и др. Родители моложе 20 лет, живущие на пособия, обязаны получить аттестат об окончании средней школы. При этом семьям, перешедшим с пособий на зарплату, продолжали выплачиваться пособия на детей и обеспечивалась медицинская помощь на переходный период. Наконец, с 1990 г. штаты стали оказывать помощь отдельным полным семьям, кормилец которых оказался безработным. При этом один из членов такой семьи с 1994 г. должен был работать на организуемых штатом работах 16 часов в неделю бесплатно. С этого же года работодатели стали удерживать платежи на содержание детей из зарплаты бросивших их родителей (аналог алиментов). Эта программа потребовала даже некоторого увеличения социальных расходов, но в некоторой степени стимулировала занятость.

 

1.4. Благотворительность и общественное призрение

в России до второй половины XX в.: христианские традиции

и советские новации

 

Первые сведения о благотворительности мы можем почерпнуть из источников только в применении к концу первого тысячелетия нашей эры. В дохристианскую эпоху попытки такой благотворительности связаны почти исключительно с организацией выкупа пленных за счет казны. Очевидно, что отечественная благотворительность была генетически связана с крещением Руси. Древнерусские князья со всею пылкостью неофитов пытались проводить некоторые мероприятия публичной благотворительности <1>. В тот период, по общепризнанному мнению В.О. Ключевского, человеколюбие на деле значило нищелюбие <2>. Это сделало нищенство важнейшим феноменом общественной жизни России, а его уникальность даже для средневековой Европы неоднократно подчеркивалась в литературе <3>. Согласно Церковному уставу 996 г. попечение о бедных и надзор за общественным призрением возлагались на духовенство, а источником для этого должна была стать церковная десятина. Князь Владимир прославился не только своими масштабными и многочисленными пирами, но и раздачей щедрой милостыни у своего дворца. Больным и слабым, которые сами не могли явиться за княжеским подаянием, на дом развозились еда и питье. К 1091 г. относится учреждение первой больницы по инициативе киевского митрополита Ефрема, где бедным предоставлялось бесплатное лечение. При Ярославе Мудром учреждаются первое сиротское училище, начальные школы при монастырях. Сестра другого киевского князя, Владимира Мономаха, Анна основала воспитательное заведение для девиц, где они обучались грамоте. Московский князь Иван Калита прославился масштабной раздачей милостыни, хотя и его прозвище "Калита" (кожаный поясной кошель с деньгами), возможно, связано не с этим. Отметим, что князья во всех этих случаях действовали скорее как частные лица, в связи с чем публичная составляющая такой благотворительности была невелика.

--------------------------------

<1> См.: Георгиевский П.И. Призрение бедных и благотворительность. СПб., 1894. С. 15 - 18; Максимов Е.Д. Помощь бедным в Древней Руси. СПб., 1899; и др.

<2> См.: Ключевский В.О. Добрые люди Древней Руси. Исторические портреты. М., 2005. С. 156.

<3> См.: Максимов С. Бродячая Русь Христаради. СПб., 1877; Прыжов И.Г. Нищие на святой Руси. М., 1862; Сперанский С. К истории нищенства в России. СПб., 1897; и др.

 

Вопрос о нищенстве в России стал еще острее, чем в Западной Европе, т.к. Русская Церковь долго не имела внутренних течений, подобных Реформации, а секуляризация общественного сознания, как, впрочем, и церковного имущества, связана уже преимущественно с XVIII в. В свою очередь, массовое нищенство постоянно осложняло социальные отношения и ухудшало криминогенную ситуацию. Это неоднократно отмечали как русские наблюдатели, так и иностранцы. В Смутное время (конец XVI - начало XVII вв.) ватаги нищих и бродяг наравне с запорожскими казаками и интервентами стали важнейшим дестабилизирующим фактором в государстве. При этом уважительное и даже трепетное отношение к нищим и беспорядочная благотворительность воспроизводили нищету, не разделяя нетрудоспособных нищих и профессиональных попрошаек.

Первая, хотя и робкая, попытка в этом направлении была сделана при Иване Грозном. На Стоглавом Соборе 1551 г. было решено для действительно нуждающихся, прокаженных и престарелых устраивать богадельни, содержащиеся на добровольные пожертвования. Здоровым нищим проживать в них запрещалось и предписывалось, чтобы они "питались ходячи по дворам от боголюбцев якоже и до днесь". В виде пожелания предлагалось работать здоровым нищим. Это свидетельствует о полном непонимании правительством задач благотворительности. 80-я новелла Кодекса Юстиниана никак не вписывалась в мировоззрение русского человека той эпохи. В этой связи по-иному воспринимается задача приказа милостыни для нищих, который был создан приблизительно в то же время. Царь Федор Иоаннович был известным нищелюбцем, как и его преемник Борис Годунов, обещавший, что в его царствование не будет "ни сирого, ни бедного". Его мероприятия в этом направлении можно признать новыми для России и достаточно продуманными. Но нарастающая Смута и редкое стечение неблагоприятных климатических обстоятельств погубили его начинания, а затем и его семью. Он организовал выдачу дарового хлеба в период голода 1601 - 1602 гг., инициировал общественные работы, своеобразным итогом и памятником которых стала колокольня Ивана Великого в Кремле, построенная нуждающимся людом на государственные средства. При этом милостыню хлебом получали не только бедные, общественные работы притягивали к столице массы народа, что еще больше усилило голод, итогом которого стало более 100 тыс. умерших в одной Москве. При царе Михаиле Федоровиче управление делами призрения было сосредоточено в Патриаршем приказе, а патриархом в тот период был отец царя Филарет. При царе Алексее Михайловиче был устроен общегосударственный сбор на выкуп пленных, а в 1670 г. учреждается особый Приказ строения богаделен. Патриарх Никон, с чьим именем связан Церковный раскол, был известен как основатель четырех домов для бедных, вдов, сирот и престарелых. Боярин Ф.М. Ртищев в целом ряде городов построил богадельни и больницы <1>. Тем не менее благотворительность до конца XVII в. не имела не только государственного, но даже и местного значения. Не случайно В.Ф. Дерюжинский писал о нравственно-религиозной основе социального призрения в Древней Руси <2>. Формальный взгляд на милостыню как средство спасения души наравне с постом и молитвой абсолютно преобладал. В силу этого пожертвования в основном передавались церкви, которая и была главным организатором помощи бедным. Никакой системы и градации такой помощи не было, в результате чего нищенство росло, приобретая отчасти наследственный и профессиональный характер.

--------------------------------

<1> См.: Ключевский В.О. Указ. соч. С. 165 - 167.

<2> См.: Дерюжинский В.Ф. Заметки об общественном призрении. М., 1897. С. 52.

 

Новая эра призрения бедных, по общепризнанному мнению, началась в царствование Федора Алексеевича, третьего царя из династии Романовых <1>. Она связана с Указом 1682 г., который не имел практических последствий, кроме открытия двух приютов для нетрудоспособных нищих и даже не вошел в Полное собрание законодательства (ПСЗ). Тем не менее, впервые все бедные, нуждающиеся в призрении, были разделены на нетрудоспособных ("увечные и старухи") и здоровых нищих. Первым предписывалось давать бесплатный приют и "по смерть кормить". Здоровые же нищие должны были "хлеб свой заживать работою или каким ремеслом к общей пользе". Примечательно, что в Указе предполагались и превентивные меры против нищенства: учить грамоте детей нищих, причем мальчиков отдавать на учение мастерам, а девочек - по монастырям. Для борьбы с профессиональными нищими ("бродячими всякими ворами") предусматривались исправительные работы закрытого характера со скудной пищей. Отметим, что в этой части Указа имеется ссылка на опыт "государств Еуропских". Этот Указ можно назвать первым российским нормативно-правовым актом общественного призрения как сферы государственного управления. Впрочем, до создания системы общественного призрения как отрасли государственного управления должно было пройти почти столетие.

--------------------------------

<1> См.: Георгиевский П.И. Указ. соч. С. 16 - 17; Горовцев А.М. Указ. соч. С. 235 - 236; и др.

 

В период царствования Петра I правовая регламентация публичного призрения проделала ту же эволюцию, что и в Англии, но более чем за полвека - с 1536 по 1601 г. Первоначально преобладало карательное и полицейское начало. Указами молодого царя 1691 и 1694 гг. профессиональных нищих предписывалось наказывать кнутом и ссылать в Сибирь. В 1700 г. старых, увечных и вдов предполагалось содержать за счет казны пожизненно, а молодых и здоровых привлекать к труду. В той или иной степени эти положения дублировались Указами 1710 и 1712 гг., причем последний запрещал любое нищенство в Москве. Совсем невиданные ранее меры предписывали Указы 1717 и 1718 гг., вводившие штрафы за подаяния нищим в 5 руб. на первый раз и 10 руб. на второй раз. Здоровых нищих ждали батоги, а в случае рецидива нищенства - кнут и каторга. Для женщин все ограничивалось закрытым прядильным домом, а для детей - битьем батогами. Штрафам за "неусмотрение" и допущение нищенства должны были подвергаться помещики, старосты и приказчики. В 1719 г. общее руководство борьбой с нищими перекладывалось на воевод. Чрезвычайная суровость мер, как отмечал В.Ф. Дерюжинский, близко напоминала политику репрессий нищенства в Англии и Франции XIV и XV вв. <1>. В следующем году в Москве начал строиться госпиталь для незаконнорожденных, с последующей отдачей его пациентов в учение. Это была одна из первых мер, предупреждающих нищенство.

--------------------------------

<1> См.: Дерюжинский В.Ф. Указ. соч. С. 60.

 

Регламенты Главному магистрату (1721 г.) и Духовной коллегии (1721 г.) предполагали устройство трех видов заведений общественного призрения: "смирительных домов" для здоровых нищих; "прядильных домов" для "непотребного и неистового женского пола", т.е. для нищих женщин; "гошпиталей" для сирых, убогих больных, увечных и престарелых обоего пола. Но привязка места призрения к месту проживания или месту рождения бедного не удалась. В 1723 г. было велено не проводить новых пострижений в монахи, а на освободившиеся места в монастыри брать увечных солдат на довольствие. Наконец, в 1724 г. предпринимается попытка провести перепись всех бедных, итоги которой нам не известны. Если до сих пор правителями "принимались частичные меры призрения, то Петр I стремился создать цельную систему организации призрения". Призрение бедных было поставлено в число главных задач светской и духовной власти <1>.

--------------------------------

<1> Там же. С. 63.

 

В целом законодательство Петра I об общественном призрении по своему размаху было сопоставимо с другими его реформами, но результативность принятых мер была крайне невелика. Юстинианова новелла была учтена, но до принципа Турского собора дело еще не дошло. Ближайшие преемники Петра на престоле ограничивались многочисленными запретами нищенства, предписаниями брать годных бродяг в солдаты, публично наказывать, ссылать в каторжные работы или на казенные заводы. В период голода 1740 г. Анна Иоановна разрешила временно нищенствовать. В целом до воцарения Екатерины II даже самые благожелательные исследователи не могут найти систему в проводимых мероприятиях. Как правило, это была только реакция на рост нищенства. Екатерина II первоначально ограничилась отдельными гуманными мерами: созданием воспитательного дома для бедных и беспризорных детей в 1763 г., преобразованием Шляхетского кадетского корпуса, куда принимались дети-сироты из дворянских семей. Престарелые и увечные нищие отсылались в те селения, где они были положены в подушный оклад. В 1772 г. были образованы первые работные дома, о чем речь пойдет в дальнейшем.

Ситуация изменилась с изданием Учреждения о губерниях 7 ноября 1775 г., которое ввело организацию общественного призрения, сохранявшуюся почти на протяжении века <1>. В каждой губернии для заведования делом общественного призрения были учреждены Приказы общественного призрения под председательством губернатора и с участием представителей всех сословий. Эти Приказы ведали практически всей социальной сферой: народными школами и сиротскими домами, больницами и богадельнями, домами для неизлечимо больных и домами для сумасшедших, работными домами и смирительными домами. Примечательно, что неимущие могли бесплатно обучаться в народных школах, также бесплатно для них было содержание в богадельнях и домах сумасшедших. Средств приказам не хватало постоянно, отчего призрение часто носило унизительный и жалкий характер. Эти приказы стали бюрократическими учреждениями с некоторыми элементами самоуправления. Их бюджет формировался как из средств российской казны, так и из поступлений губернского уровня (сборы за учреждение аптек, частные пожертвования и др.). В современной литературе можно встретить утверждение о том, что "реформой 1775 г. Екатерина II создала универсальную систему благотворительности" <2>. Это - явное преувеличение, тем более что к благотворительности эти мероприятия имели касательное отношение. Скорее прав В.Ф. Дерюжинский, который назвал учреждение названных Приказов первой серьезной попыткой создать систему общественного призрения, но их деятельность свидетельствовала о том, что опыт устройства у нас общественного призрения оказался неудачным <3>.

--------------------------------

<1> См.: Дурденевский В.Н. Указ. соч. С. 176 - 177.

<2> Мельников В.П., Холостова Е.И. История социальной работы в России. М., 2002. С. 50.

<3> См.: Дерюжинский В.Ф. Указ. соч. С. 77.

 

При Павле I бюрократические начала в деятельности этих приказов возросли, но богадельни были впервые открыты не только в городах, но и деревнях. Данные приказы просуществовали до 1863 г., а в некоторых губерниях и позднее, передав свои функции земствам. Из-за излишней бюрократизации и нехватки средств они плохо справлялись со своим предназначением. Наделение приказов функциями кредитных учреждений (до 1859 г.) во многом нацелило их на получение прибыли и придало деятельности некоторый коммерческий оттенок. Некоторые параллели с современностью при этом напрашиваются сами собой.

Супруга Павла I Мария Федоровна приняла на себя попечение над Воспитательным обществом благородных девиц и мещанским его отделением, а затем над воспитательными домами для младенцев, мещанским и коммерческим училищами. Этим было положено начало Учреждению императрицы Марии Федоровны, ведавшему воспитательными и образовательными заведениями (приюты, ясли, воспитательные дома, дома призрения, лечебницы и больницы, попечительства о слепых и глухонемых, учебные заведения). В 1854 г. они приобрели особый ведомственный статус.

При Александре I капитал приказов призрения значительно увеличился, а отношение к нищим стало существенно мягче. Их по-прежнему должны были отсылать "откуда пришли", но "без всякого огорчения". Указ 1805 г. только дублировал традиционные меры против нищенства. В 1823 г. учреждаются Духовные попечительства о бедных духовного звания. При Александре I Россия обзавелась первыми благотворительными обществами, наиболее значимым из которых было учрежденное в 1802 г. несколькими частными лицами Филантропическое общество. В 1816 г. оно получило новую организацию и наименование "Императорское человеколюбивое общество" <1>, просуществовав до начала XX в. Его целями являлось учреждение заведений для призрения "дряхлых, увечных, неизлечимых и вообще к работе неспособных", а также "доставления неимущим, кои в состоянии работать, приличных упражнений" и "воспитания сирот и детей бедных родителей". Члены Совета как руководящего органа могли посещать везде и всех нуждающихся, кроме государственных преступников. В 1807 г. создается Виленское человеколюбивое общество, в 1812 г. - Харьковское общество благотворения, в 1821 г. - Дерптское общество помощи и др. В этот же период начали учреждаться первые общества самопомощи, о чем будет сказано в следующем разделе. С этого времени общественное призрение приобретает двоякий характер: как сфера государственного управления ("полиция благочиния") и как сфера деятельности общественных организаций по призрению бедных, но в рамках государственной регламентации и под публичным контролем.

--------------------------------

<1> См.: Троицкий В. Исторический очерк Совета Императорского Человеколюбивого Общества. СПб., 1898.

 

Новая попытка привлечения общественности к борьбе с нищенством была предпринята в царствование Николая I. Его Указ 1829 г. обязывал задерживать за прошение милостыни отставных нижних чинов. Они должны были определяться в присутственные места на службу или обрабатывать на отведенных землях огороды. Видимо, в то время в отношении этих лиц и появилось выражение "отставной козы барабанщик". В 1835 г. в столице был учрежден Комитет для разбора и призрения нищих и изыскания способов к искоренению нищеты. Он должен был определять ("разбирать") задержанных полицией действительно впавших в нищету лиц и отделять их от праздношатающихся, а также изыскивать средства для приобщения последних к труду. Для нищих должны были изыскиваться средства для учреждений заведений призрения. Сначала Комитет был учрежден на три года, а затем продолжил работу "до распоряжения правительства". Деньги на его деятельность выделяли городская Дума и Адрес-контора, а также Императорское Человеколюбивое Общество. В 1838 г. подобный комитет учреждается в Москве.

Итоги деятельности органов общественного призрения в царствование Николая I были крайне противоречивыми. С одной стороны, шло масштабное создание больниц для бедных, сиротских приютов, богаделен. В больницы, находящиеся в ведении Приказов общественного призрения, бедных принимали бесплатно. Также бесплатно выдавались лекарства бедным, проходящим лечение вне стационара, но по письменному удостоверению полиции. Некоторый простор был дан общественной инициативе. С другой стороны, Общество посещения больных было закрыто по представлению полиции за "неблагонадежность", т.к. нельзя было проконтролировать, кто и кого посещает на дому. Высылка нищих-профессионалов из столиц по месту жительства приобретала порой анекдотический характер. Наиболее ловкие из них, получив новую одежду, отправлялись домой, продавали ее там и опять возвращались в столицу. У одного нищего рекорд составил 16 таких "ходок". Для них был даже введен специальный термин - "спиридоны-повороты". Заканчивалось это для названных лиц чаще всего судом и ссылкой, но масштабы нищенства почти не изменялись. По мнению видного российского ученого и государственного деятеля Н.Х. Бунге, при Николае I в общественном призрении не произошло существенных изменений <1>.

--------------------------------

<1> См.: Бунге Н.Х. Полицейское право. Т. 2. Киев, 1869. С. 250.

 

С проведением земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформ и закрытием приказов общественного призрения обязанности последних перешли к земским учреждениям, которые могли устанавливать в необходимых случаях сборы на общественное призрение <1>. В. Васильчиков в этой связи писал, что "общественное призрение является неотъемлемой принадлежностью земского самоуправления". Это связано с тем, что правительство и правительственные агенты, не принадлежащие к местному населению, не могут вникать в нужды народа так глубоко, чтобы определить степень нужды, дряхлости, болезни, дающей право на пособие <2>. В.Ф. Дерюжинский также отмечал следующее: "Нет сомнения, что и в дальнейшем развитие общественного призрения должно быть вверено органам самоуправления, земству и городским общественным учреждениям. Они в достаточной степени уже доказали свою способность к созданию различных условий благоустройства", обеспечивают адресность временной и постоянной помощи нуждающимся, объединение усилий и взаимодействие всех благотворительных учреждений (общественных, государственных, сословных) <3>.

--------------------------------

<1> См.: Максимов Е. Очерки земской деятельности в области общественного призрения. СПб., 1895.

<2> См.: Васильчиков В. О самоуправлении. СПб., 1869. С. 51.

<3> Дерюжинский В.Ф. Указ. соч. С. 87.

 

В том же 1864 г. издается Положение о приходских попечительствах при Православных церквах, предполагавшее первоначальное обучение детей, сбор средств и распределение их среди нуждающихся через церковные приходы. При этом допускалось оказание помощи не только иноверцам (католикам и протестантам), но даже и не христианам. Призрение неимущих крестьян возлагалось на крестьянскую общину. В городе оно также носило сословный характер (для мещан, купцов и дворян). Впрочем, функции общественного призрения были хаотично разделены между земскими и городскими учреждениями, сословными обществами и полицией. При крепостнической системе задача законодателя была существенно проще, т.к. каждый помещик обеспечивал существование своих крестьян с целью сохранения их трудоспособности. В этой связи и нищих было относительно немного, хотя бедность была вопиющая.

Предпринимались попытки стимулировать благотворительность посредством гражданского законодательства. В этом контексте особенно интересны положения Закона 1882 г. об освобождении от наследственной пошлины имущества, завещанного в пользу благотворительных, ученых и учебных учреждений, а равно монастырей и церквей. П.И. Астров констатировал, что в данном случае надобности благотворительности и просвещения ставятся выше фискального интереса <1>.

--------------------------------

<1> См.: Астров П.И. Налог на наследство и общественное призрение. М., 1910. С. 20 - 21.

 

В пореформенный период более широкое развитие получили и частные благотворительные общества и учреждения, число которых в одной Москве в конце XX в. доходило до 200 (в 1866 г. - 4), а в Петербурге было в 2 раза больше. Это, например, уже упомянутое Учреждение императрицы Марии Федоровны, имевшее ряд воспитательных заведений и ведавшее стипендиями для обучения в гимназиях и вузах сирот чиновничества. Сюда же относится Мариинский комитет, учреждавший больницы и убежища для слепых, Романовский комитет для попечения над беспризорными, Союз для борьбы с детской смертностью, Петровское благотворительное общество, Общество попечения о больных и раненых воинах (Общество Красного Креста) и др. Благотворительной помощью пользовалось несколько миллионов человек, а в богадельнях, приютах, работных домах и других заведениях проживало до полумиллиона человек.

Складывающуюся систему общественного призрения, совмещавшую публичные и частные начала, подорвала Первая мировая война и почти разрушил революционный вихрь 1917 г. С началом боевых действий была налажена система пособий семьям, единственный кормилец которых был призван в армию. Помощь оказывалась многодетным семьям и вдовам погибших на фронте. Для нуждающихся открывались бесплатные столовые, а для сирот и детей из неполных семей - приюты и ясли. Но это только незначительно ослабляло пагубные последствия войны. Не случайно Февральская революция 1917 г. началась с демонстрации женщин, у многих из которых мужья были призваны в армию и положение которых во всех отношениях было плачевным. Временное правительство имело в своем составе Министерство общественного призрения, а его последним руководителем был один из самых гуманных политиков того времени Н.М. Кишкин. Преобразовательные замыслы Временного правительства были обширны, но реально в условиях мировой войны и внутренней смуты было сделано крайне мало.

В советский период о публичной, а тем более частной, благотворительности говорить не приходится, а об общественном призрении речь можно вести только с большой долей условности. Новая власть начала с того, что упразднила все ранее существующие благотворительные заведения и общества. При этом в ноябре 1917 г. был создан Наркомат государственного призрения, который возглавила А.М. Коллонтай. В его функции входило оказание помощи несовершеннолетним и престарелым гражданам, инвалидам войны и их семьям. Вопросами охраны материнства и детства занималась специальная коллегия во главе с той же А.М. Коллонтай <1>. В марте 1918 г. на Наркомат были возложены также вопросы, связанные с выплатой пенсий и пособий, а при Народном банке учреждается Учетно-ссудный комитет социального обеспечения. Одновременно в марте 1918 г. Наркомат возглавил А.Н. Винокуров, а уже с апреля его переименовывают в Наркомат социального обеспечения, органы которого ведали содержанием домов для престарелых и инвалидов. Наркомат обеспечивал пенсиями и пособиями, которые в годы гражданской войны выдавались натурой, 9 млн. семей военнослужащих. Согласно принятому в октябре 1918 г. Положению о социальном обеспечении оно осуществлялось за счет государства и распространялось на всех лиц, источником существования для которых был труд <2>. С 1920 г. функции Наркомата соцобеспечения начали ограничиваться. После войны государственный характер сохранило обеспечение инвалидов войны и семей красноармейцев. На рабочих распространялась система социального страхования, а крестьяне обеспечивались в порядке самопомощи. С этой целью 3 мая 1921 г. Декретом СНК РСФСР учреждаются крестьянские общества взаимопомощи (КОВ). Они организовывали проведение общественной запашки и уборку полей, организовывали сбор средств в пользу нуждающихся. Никакой государственной помощи они не получали.

--------------------------------

<1> См.: СУ РСФСР. 1918. N 13. Ст. 193.

<2> См.: Там же. N 89. Ст. 906.

 

Первая общественная организация правозащитного и отчасти благотворительного характера была создана весной 1918 г. Она именовалась "Политический Красный Крест", а возглавил ее известный российский адвокат Н.К. Муравьев. В сентябре 1922 г. эта организация прекратила свое существование, или, как тогда грустно шутили, "Красный Крест утонул в потоке красного террора" <1>. Отдельные элементы общественной благотворительности можно увидеть в работе Помгола. Это была Комиссия помощи голодающим при ВЦИК РСФСР под председательством М.И. Калинина, которая действовала в июле 1921 - сентябре 1922 гг. Она объединяла деятельность советских и общественных организаций по организации помощи голодающим, а также по распределению зарубежной помощи.

--------------------------------

<1> См.: Варфоломеев Ю.В. Николай Константинович Муравьев // Вопросы истории. 2006. N 11. С. 64 - 65.

 

Социальное страхование к декабрю 1922 г. охватывало уже около 80% рабочих и было передано в ведение Наркомата труда. Отметим, что с ноября 1919 по апрель 1920 г. эти наркоматы действовали как единый Наркомат труда и социального обеспечения РСФСР. Помощь ветеранам войны осуществлял Всероссийский комитет помощи инвалидам войны, больным и раненым красноармейцам и семьям лиц, погибших на войне (Всерокомпом) при ВЦИК <1>. Он содействовал государственным органам в оказании помощи красноармейцам в период лечения, организовывал заготовку необходимых вещей и др. В состав комитета входили представители Компартии, профсоюзов, советов, отдельных наркоматов.

--------------------------------

<1> См.: СУ РСФСР. 1919. N 55. Ст. 548.

 

Материальную помощь инвалидам оказывала кооперация инвалидов. В 1923 г. возникло Всероссийское общество слепых, в 1926 г. - Всероссийское общество глухонемых. Помощь научным работникам оказывала Петроградская комиссия по улучшению быта ученых (Петрокуба), действовавшая в 1919 - 1923 гг. под председательством А.М. Горького. Она выдавала установленные правительством академические пайки, содействовала улучшению медицинского обслуживания, улучшению труда и быта. Ее услугами пользовались более 6 тыс. научных работников Петрограда. С 1921 г. аналогичные функции, но уже в масштабах страны выполняла Центральная комиссия по улучшению быта ученых (ЦЕКУБА) под председательством А.Б. Халатова. При Наркомате социального обеспечения существовали самостоятельные, полномочные и межведомственные организации: Комиссия несовершеннолетних (1918 - 1919 гг.), занимавшаяся организацией борьбы с детской преступностью; Комиссия по назначению персональных пенсий (1926 - 1930 гг.) и др. <1>. В борьбе с беспризорностью важную роль сыграла специальная комиссия во главе с председателем ВЧК Ф.Э. Дзержинским, да и сами чекисты активно участвовали в этом процессе. В итоге к середине 20-х гг. прошлого века большинство беспризорников либо обрели приемные семьи, либо находились в детских домах.

--------------------------------

<1> См.: Коржихина Т.П. Советское государство и его учреждения: ноябрь 1917 г. - декабрь 1991 г. М., 1994. С. 78 - 82; и др.

 

После образования СССР в 1922 г. социальное обеспечение осталось в ведении союзных республик, а общефедерального органа управления создано не было. Социальным обеспечением сначала ведали наркоматы республик, а с 1923 г. - Наркомат труда СССР. В 1926 - 1927 гг. в некоторых закавказских республиках наркоматы социального обеспечения были слиты с республиканскими комиссариатами внутренних дел и комиссариатами труда. Аналогичный процесс произошел и в ряде автономных республик РСФСР. В.Н. Дурденевский оценивал эти процессы неоднозначно <1> и даже скорее настороженно вопреки официальным разъяснениям об оптимизации структуры управления. Государственным обеспечением инвалидов войны и труда занимались созданные в некоторых республиках комитеты помощи инвалидам войны, больным и раненым красноармейцам и семьям лиц, погибших на войне. В 1930 г. они были ликвидированы, а новые общественные организации получили наименование "Общества помощи". В том же году трудоустройство инвалидов было передано республиканским наркоматам социального обеспечения.

--------------------------------

<1> См.: Дурденевский В.Н. Указ. соч. С. 296.

 

Учебными заведениями ведал Наркомат просвещения РСФСР, а все виды образования первоначально были бесплатными. Постановлением СНК РСФСР от 6 октября 1925 г. была введена плата за содержание детей в детских учреждениях и за обучение в школе, но она не могла превышать 6% заработной платы родителей независимо от числа детей.

Крестьянство так и осталось без государственной социальной помощи, а на местах продолжали действовать уже упомянутые КОВ, упраздненные к 1931 г. Во время голода 1933 - 1934 гг. советское крестьянство было предоставлено самому себе, что стоило жизни не менее 5 млн. человек. Впоследствии в некоторых "зажиточных" колхозах создавались ясли и дома престарелых за счет доходов самих хозяйств. При этом с 1930 г. социальное обеспечение нетрудоспособных колхозников официально возлагалось на сами колхозы. Пенсии колхозникам были назначены только в 1964 г., а другие социальные пособия стали выплачиваться и того позже.

На общественных началах действовали такие организации, как "Друг детей" (1923 - 1935 гг.), Литфонд РСФСР (с 1934 г. - СССР), Общество для призрения престарелых и лишенных труда артистов Большого и Малого театров (до 1927 г.), Республиканские общества слепых и глухих, Союз цыган, проживающих на территории РСФСР (до 1928 г.) и др. Жалкие остатки общественной благотворительности были окончательно уничтожены в 30-е гг. XX в.

В государственное призрение, как и во все социальное обеспечение, все более внедрялся принцип целесообразности и примат государственных интересов, не предусмотренный "рабочей страховой программой". Так, по экономическим причинам "старческие пенсии" так и не стали всеобщими. Впрочем, лица старше 50 лет, утратившие трудоспособность и имеющие восьмилетний стаж наемного труда, имели право на пенсию в порядке социального страхования <1>.

--------------------------------

<1> См.: Каминская П.Д. Советское трудовое право. Харьков, 1927. С. 348 и далее.

 

Согласно Постановлению ВЦИК и СНК СССР от 2 июля 1931 г. впервые было введено понятие "социально-бытовая помощь". Соцстрах взял на себя все расходы на санаторно-курортное лечение и путевки, а также финансирование яслей, детских садов, молочных пунктов, пионерских и молодежных лагерей, бань, прачечных. Слияние Наркомата труда СССР и ВЦСПС (Всесоюзный центральный совет профессиональных союзов) в 1933 г. означало не только огосударствление профсоюзов, но и перенос всех социальных расходов на государственный бюджет. Постановлением СНК СССР и ВЦСПС от 23 марта 1937 г. все органы социального обеспечения и здравоохранения финансировались только за счет бюджета.

В 1940 г. вводится плата за обучение в старших классах и вузах, хотя в очень ограниченных размерах и "в связи с ростом благосостояния народа". Обязанность трудиться и уголовная ответственность за тунеядство впоследствии вывели из числа объектов призрения неработающих трудоспособных лиц. На еще или уже неработающих, а также на временно нетрудоспособных распространялась система социального страхования. О безработных в первые годы советской власти речь пойдет в следующих разделах. В жесткой централизации государственного призрения есть свои плюсы, да и успехи советской системы социального обеспечения очевидны. Но это уже не общественное призрение в первоначальном смысле слова, а государственная опека со всеми вытекающими отсюда последствиями. До начала 50-х гг. даже формально отсутствовал централизованный отраслевой орган управления названной сферой. В этот период во главу угла часто ставили не декларируемые "интересы человека труда", а интересы государства, которые не всегда совпадали с интересами его граждан. В послевоенный период трудно усмотреть какие-либо специальные мероприятия социального призрения, хотя государство предпринимало определенные меры по искоренению детской безнадзорности, помощи инвалидам и ветеранам войны. Все они осуществлялись за счет средств государства и государственными чиновниками, чаще всего в рамках системы социального страхования. Современная система благотворительности и общественного призрения в настоящее время только формируется. В заключение этой главы можно сделать следующие выводы:

1. Благотворительность является ровесником человечества, но публичная благотворительность впервые появилась в государствах Древнего Востока (Египет, Китай и др.). Это было связано с помощью голодающим в период неурожая, организацией общественных работ, раздачей милостыни и др. Эта благотворительность носила преимущественно религиозный характер.

2. Относительно организованное общественное призрение как отрасль государственного управления встречается в Древней Греции и в Древнем Риме. Примечательно, что и там, и там оно со временем выродилось в бессистемную раздачу милостыни и подкуп сограждан. Крушение некоторых древних государств в значительной степени было связано с порочностью данной системы общественного призрения.

3. Христианство внесло возвышенное духовное начало в общественное призрение и активизировало благотворительность. Христианская церковь более тысячелетия была центром и основным органом оказания благотворительной помощи бедным. Вместе с тем безадресность и беспорядочность церковной благотворительности, а также ее недостаточность не только не позволяли преодолеть бедность, но и генерировали нищету. Угроза общественной безопасности и отток нищенствующих из сферы производства актуализировали необходимость вмешательства государства. Оно первоначально ограничивалось карательными мерами против нищих, т.к. прерогатива на позитивные действия вплоть до начала II тысячелетия нашей эры оставалась за Церковью.

4. В раннее Средневековье были выработаны два принципа, которые легли в основу организации государственного призрения. Во-первых, разделение бедных на трудоспособных и нетрудоспособных (малолетних, стариков, больных, увечных). Первым помощь оказывалась посредством предоставления труда, а для вторых предусматривалось безвозмездное общественное призрение преимущественно закрытого типа (в госпиталях, богадельнях и др.). Этот принцип проявлялся в законодательстве Древнего мира, а окончательно был закреплен в 80-й новелле Кодекса Юстиниана. Во-вторых, местом оказания помощи признавалось место жительства нуждающегося, а первоначально его церковный приход. Этот принцип был закреплен в пятом каноне второго Турского собора 567 г.

По мнению большинства исследователей, первоначально обеспечение неимущих (стариков, вдов, детей-сирот, нетрудоспособных, а затем в некоторой части безработных и многодетных семей) помимо семейной помощи выражалось в следующих формах. Во-первых, благотворительность частных лиц. Во-вторых, государственная и областная (публичная) благотворительность. Государство первоначально предоставляло право привилегии для бывших воинов и представителей привилегированных сословий, а затем выступило инициатором создания работных домов для бедных и бездомных, в-третьих, церковная благотворительность (в том числе приюты и больницы при монастырях). В четвертых, благотворительность частных обществ наравне с благотворительностью частных лиц, доминировавшая над церковной с XVIII в., в-пятых, корпоративная благотворительность, вытекающая из форм социальной солидарности и коллективной взаимопомощи (прежде всего цеховой), в-шестых, общинная и городская благотворительность. Первые четыре выделенные формы преобладали.

5. Европейские государства в первой половине второго тысячелетия нашей эры все активней вмешивались в дело благотворительности и постепенно стали формировать систему социального призрения. В XV - XVI вв. преобладали государственные карательные меры против трудоспособных нищих. За ними последовали меры позитивного воздействия, монополию на которые Церковь постепенно утрачивала начиная с этого же времени. Одновременно начали складываться три модели общественного призрения, наиболее ярко представленные тремя государствами:

а) Англия, где возобладала модель централизованного государственного призрения, сформировавшаяся между 1536 и 1601 гг. После реформы 1834 г. и крупных преобразований в XX в. оно существенно изменилось, но сохранило свои модельные признаки;

б) Германия, где получила распространение модель децентрализованного земельного и муниципального призрения. Она начала складываться в XVI в., а окончательно закрепилась в качестве общегерманской модели в 1870 г. С существенными изменениями и некоторым усилением централизации она действует и в настоящее время;

в) Франция, где сформировалась смешанная модель при важной роли государства, но с приоритетом департаментов и муниципалитетов в некоторых видах призрения. Она была первоначально хуже двух предыдущих моделей и сложилась под влиянием стечения большого числа факторов между серединой XVI и концом XIX в. Роль государства в XX в. в осуществлении социального призрения во Франции существенно возросла.

При всей уникальности национальных систем общественного призрения западных государств все они в той или иной степени тяготеют к трем названным моделям. Так, бельгийская система более близка английской, а Скандинавские страны исторически тяготели к германской модели, но с более выраженной централизацией.

До начала XIX в. вышеназванные формы помощи бедным продолжали преобладать. К ним можно добавить мероприятия отдельных работодателей по материальной поддержке своих работников. По мнению В.Ф. Дерюжинского, в начале XX в. в развитых странах сложились два типа организации призрения бедных по критерию его обязательности. Во-первых, оно могло носить обязательный характер, что было свойственно Германии, Англии, США, Скандинавским странам. Во-вторых, оно могло строиться на факультативном принципе, как во Франции, Италии и Бельгии. Но и в последнем случае явно прослеживалась тенденция к его обязательности. Например, во Франции с 1843 г. представлялась общественная даровая медицинская помощь нуждающимся больным. В большинстве государств средства на призрение бедных отчислялись из государственных или местных бюджетов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Дерюжинский В.Ф. Полицейское право. Пг., 1917. С. 402.

 

Впервые общегосударственная система вспомоществования социально незащищенным слоям населения (страхование без взноса) была создана в Дании в 1891 г. Ее источником служило перераспределение налогов. Государственные пенсии по старости выплачивались также в Новой Зеландии (с 1898 г.), Австралии (с 1908 г.), Великобритании (с 1908 г.). Австралия стала единственной страной, где государственные пенсии выплачивались также и по инвалидности.

6. В России до конца XVII в. доминировала церковная благотворительность при слабой роли государства. В начале XVIII в. наша страна форсированными темпами прошла путь от сугубо карательных мер против нищих до зачатков общественного призрения. Его постановка как части системы государственного управления была связана с Указом 1775 г. и созданием Приказов общественного призрения. Земский этап общественного призрения начался в 1864 г. На последнее предреволюционное 30-летие приходится период наиболее активной деятельности общественных организаций по призрению бедных. Система общественного призрения дореволюционной России быстро эволюционировала по европейскому типу, хотя страдала всеми пороками российской государственной машины - бюрократизм, недостаточное финансирование, казнокрадство и др. Эту эволюцию прервала Первая мировая война, а остатки системы были уничтожены вихрем революционных событий 1917 г. и последующей Гражданской войной.

7. В советский период общественная благотворительность по необходимости имела место только в годы Гражданской войны и военного коммунизма фактически при отсутствии социального страхования. Это же можно сказать и об общественном призрении, которое было жестко централизовано и сводилось в основном к натуральному снабжению некоторых категорий нуждающихся по классовому и производственному принципу. Дореволюционные общественные благотворительные организации были распущены уже в конце 1917 г., а новые в большинстве своем просуществовали до начала 30-х гг. XX в. Государственное финансирование всех органов призрения с приматом классового подхода и экономической целесообразности деформировали общественное призрение и благотворительность, а затем свели последнее из них на нет.

8. Наконец, общий урок. В общественном призрении, как и в благотворительности, главным является мера. Вот уж где воистину "да не оскудеет рука дающего, да не озолотится рука берущего". Бездумное расходование общественных и частных средств поддерживает скорее не нуждающихся в ней бедняков, а бессовестных нищих-профессионалов. Отсюда распространение таких исторически известных типажей, как "нищие-золоторотцы", попрошайки, "спиридоны-повороты" и др. В западных странах это относится к достаточно обширной категории "новых бедных", представителей "культивируемой бедности", которые вполне сносно живут на многочисленные социальные пособия и даже не пытаются найти работу. Наоборот, оставление действительно нуждающихся нетрудоспособных один на один с угрозой голода ставит их в положение безысходности. Это же касается добросовестных трудоспособных бедняков, которым необходима поддержка в период безработицы, болезни и др. В России наличествует отсутствие меры и в том и в другом.

 

1.5. Трудовая помощь как средство призрения бедных

(работные (рабочие) дома, общественные работы,

указание (приискание) труда)

 

Выше мы уже неоднократно отмечали, что, начиная с 80-й новеллы Кодекса Юстиниана, закрепился принцип разделения нуждающихся на трудоспособных и нетрудоспособных. Помощь первым из них посредством предоставления труда, дающего средства на пропитание, постепенно оформилась в отдельную область общественного призрения, получившую название "трудовая помощь". Она включала превентивные меры против бедности (подготовка к труду детей, инвалидов, переподготовка потерявших работу), а затем и содействие в поисках (приискании) работы. Последнее получило наименование "указание труда". Отметим, что трудовой помощи как в России, так и за рубежом в конце XIX - начале XX вв. было посвящено большое число исследований <1>. Многие из них не утратили своего значения в настоящее время. Большие разделы по данной проблеме есть в общих работах по общественному призрению, принадлежащих перу российских ученых, - В.А. Гагена, В.П. Георгиевского, В.Ф. Дерюжинского, западных авторов П. Ашротта, Г.Д. Оссонвиля, Э. Мюстерберга, Т. Фауля, о которых уже говорилось.

--------------------------------

<1> См.: Ганзен П.Г. Трудовая помощь в скандинавских государствах. СПб., 1899; Гибсон Д. Проблемы бедности и безработица. СПб., 1900; Горовцев А. Трудовая помощь как средство призрения бедных. СПб., 1901; Лекок М. Трудовая помощь во Франции. СПб., 1905; Обнинский П. Трудовая помощь как общественный корректив. СПб., 1898; Раевский А.А. Трудовая помощь как задача государственного управления. Харьков, 1910; и др.

 

В предыдущем разделе приводились примеры велений представителей высшей власти о привлечении к труду способных к нему нищих под угрозой наказания вплоть до смертной казни. Но данные меры не могли быть эффективными, если за организацию таких работ не бралось само государство. Эта трудовая помощь выражалась в создании работных (рабочих) домов, а затем и в организации общественных работ. В литературе предлагалось работными домами считать только исправительные учреждения с принудительным трудом для профессиональных нищих. Соответственно рабочими домами именовались учреждения, где труд выступал средством общественного призрения и помощи нуждающимся <1>. Но на практике такого различия не проводилось ни в научных исследованиях, ни в официальных документах.

--------------------------------

<1> См.: Горовцев А. Указ. соч. С. 54 - 55.

 

Таким образом, "путем опыта человечество приходит к убеждению, что раздача пособий и милостыни, значительное развитие богаделен не только обходится слишком дорого, но и приносит многим нуждающимся в помощи больше вреда, чем пользы, приучая их жить без труда за счет общества или государства" <1>. По мере общественного развития прежние формы призрения заменяются новыми: вместо денег и вещевой помощи нуждающимся дают заработок, обучают ремеслам. Г.Г. Швиттау охарактеризовал трудовую помощь не только как форму благотворительности, но и как принцип рациональной системы общественного призрения, который лежит в основе деятельности домов трудолюбия, организации посредничества по приисканию работы, общественных работ, обучения и подготовки к профессиональному труду, снабжения материалами, орудиями труда, содействия по сбыту продуктов ручного труда <2>.

--------------------------------

<1> Филантропов. Трудовая помощь, ее основания, задачи и важнейшие формы // Трудовая помощь. 1898. N 10. С. 370.

<2> См.: Швиттау Г.Г. Трудовая помощь в России. Ч. 1. Пг., 1915. С. V, 11 - 12.

 

Работные (рабочие) дома как вид трудовой помощи. Первоначально работа применялась в качестве репрессии для профессиональных нищих и бродяг, не желающих менять образ жизни. Субъектом осуществления таких репрессий выступало исключительно государство, а сами они носили строго публичный характер. Впоследствии на этой почве выросла идея создания рабочих домов закрытого типа с принудительным трудом и скудным питанием. Но трагизм ситуации заключался в том, что почти до конца XIX в. не проводилось различий между злостными тунеядцами и честными бедняками, временно лишившимися работы и средств к существованию. Отсюда почти повсеместное совмещение в таких заведениях как наказываемых, так и призреваемых трудом лиц. Отметим, что помещение в рабочие дома обычно сопровождалось ограничением гражданских прав, в том числе на участие в выборах всех уровней, а также ограничивались свобода передвижения, в отдельных случаях и право на создание семьи, распоряжение имуществом и др. Эти ограничения начали отменяться только в конце XIX в., причем постепенно и не во всех странах. Отчасти в задачу этих домов входило приучить бедняков жить своим трудом под угрозой оказаться в подобных учреждениях, напоминавших по своему режиму тюрьму. Как гласил популярный в Англии "слоган", распространенный при помещении бедняков в рабочий дом: "Мы дадим тебе хлеб, но мы хотим, чтобы он был для тебя горьким". Созвучным было и распространенное выражение у тех же англичан: "Тебе будет предоставлен кров, но ты должен знать, что тебе здесь не рады" <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Фауль Т. Призрение бедных в Англии. СПб., 1899.

 

Франция. Здесь попытки учредить заведения с принудительным трудом предпринимались в 1612 г., 1662 г. (знаменитый Парижский "Генеральный госпиталь"), затем депо, созданные в 1767 г. Временные учреждения трудовой помощи благотворительного характера открывались и ранее, начиная с 1547 г. Это уже был прообраз общественных работ, о которых речь пойдет ниже. Депо, которые были заново воссозданы Наполеоном, обосновывались тем, что "арестовывать нищего для того, чтобы поместить его в тюрьму, было бы глупостью и варварством: его нужно задержать только для того, чтобы научить его добывать средства существования посредством труда". По Декрету 1808 г. нищие должны были содержаться в депо до тех пор, пока не получат возможность сами приобретать себе средства к существованию, но не менее одного года. До конца XIX в. депо были местом содержания как неспособных к труду больных и увечных, так и трудоспособных, напоминая больше больницу и богадельню. В начале XX в. нищих либо заключали за совершенные преступления в тюрьму по приговору суда, либо направляли в закрытые учреждения с почти тюремным режимом. В 80-х гг. XIX в. в отдельных департаментах стали создаваться рабочие дома открытого типа, где бедняки могли временно найти пристанище, которое предоставлялось им за выполнение определенного объема работы. По мере роста уровня гуманизма в обществе и осознания самоценности личности право не трудиться, в том числе нищенствовать, по сути, признавалось, как и другие права человека. Аналогичная эволюция произошла и в других странах. Необходимость в рабочих домах была во многом нивелирована с развитием системы социального страхования и выплатой различных социальных пособий.

Англия. Первый работный дом как учреждение закрытого типа был открыт в Англии в 1697 г. в Бристоле. В 1723 г. король Георг I предоставил приходам право учреждать такие дома и лишил права на помощь нуждающихся, отказавшихся вступить в такой дом. С 1782 г. один рабочий дом могли учреждать несколько общин. При этом дети и старики составляли преобладающий контингент этих домов весь период их существования. Помещенным туда не давали умереть от голода, но нахождение в таком доме практически с тюремным режимом было для них наказанием "без вины". Ситуация изменилась в 1844 г., когда для детей начали создаваться специальные школы и приюты, имеющие воспитательный характер. Они постепенно были выселены из рабочих домов, но в остальном смешение трудоспособных и нетрудоспособных осталось. Деятельность подобных домов была упорядочена Актом о бродягах в 1824 г., а затем и Законом 1871 г. "О предупреждении преступлений". Заключение в рабочий дом не было наказанием, но являлось практически единственным средством получить общественное призрение. Это была не ответственность нищих, но способ предотвращения дальнейшего нищенствования. При этом закрытый характер и жесткий режим рабочих домов, о которых так натуралистично писал К. Маркс, действительно сделали их заведениями хуже тюрьмы, настоящей "Бастилией бедных". Н.Х. Бунге назвал работу в таких домах "непроизводительной барщиной" и даже "своего рода рабством" <1>. (Отметим, что обоснованная критика этого режима содержится в работах практически всех объективных исследователей проблем общественного призрения.) Исключение составили праздношатающиеся и неисправимые бродяги, заключение которых в рабочий дом было принудительным, но содержались они там практически на общих основаниях. Плохая организация работы в таких домах, а зачастую ее полное отсутствие уничтожали последние позитивные последствия пребывания там бедняков. Только в последней четверти XIX в. ситуация улучшилась, и рабочие дома стали местом призрения бедных с определенной трудовой компонентой. Постепенно они трансформировались в приюты преимущественно для нетрудоспособных, а помощь трудоспособным беднякам оказывалась через систему социального страхования и выплату пособий.

--------------------------------

<1> Бунге Н.Х. Полицейское право. Ч. 2. Киев, 1869. С. 244.

 

Германия. Традиционно в германских землях организация рабочих домов была более рациональной, основывалась на изоляции профессиональных нищих и преступников от простых бедняков. О необходимости создания рабочих домов для нищих упоминалось уже в указе прусского короля 1758 г. Первый рабочий дом учреждается в 1791 г., но этот процесс был упорядочен только прусскими законами об обязательном призрении 1842 и 1843 гг. Окончательно устройство таких домов было регламентировано Имперским уложением 1870 г. <1>. При этом, что особенно важно, эти дома сохраняли характер не столько карательного, сколько исправительного заведения. Но если сначала помещение в рабочий дом требовало только решения местной администрации, то с 1870 г. необходимым условием стало наличие еще и решения суда. Неукоснительным было условие помещения в рабочие дома только трудоспособных лиц. Они содержались за счет государства, а в Германии частично и за счет средств общин. Режим содержания тем не менее был вполне тюремным с запретом сношения с внешним миром. Продолжительность работ доходила до 12 час. в день, чтобы "не оставалось времени на праздность" <2>. В начале XX в. значение таких учреждений также постепенно утратилось под влиянием социального страхования и развития открытых форм общественного призрения.

--------------------------------

<1> См.: Мюнстерберг Э. Общественное призрение. СПб., 1900.

<2> См.: Буксгевден О.О. Об устройстве рабочих домов в Германии, Швейцарии и Австрии. СПб., 1897.

 

Лучше всего дело призрения было поставлено в данном контексте в Швейцарии и Бельгии, которые во многом опирались на германскую модель. В Швейцарии было четыре отдельных рабочих дома, где по решению суда содержались лица, склонные к бродяжничеству и нищенству. Остальные восемь рабочих домов были учреждениями общественного призрения, куда добровольно помещались лица, желающие своим трудом получить средства к пропитанию. Бельгийский закон 1891 г. учредил специальные депо исключительно для трудоспособных профессиональных нищих, а для "честных бедняков" организовывались отдельные специальные приюты. При этом помещению нищего или бродяги в депо не должно было предшествовать тюремное заключение, как это было чаще всего во Франции и даже отчасти в Германии. Помещенным в депо гарантировались все личные права, а судья выносил решение о помещении туда с учетом личности нищего на срок от двух до семи лет. Условия содержания там также были сходны с тюремными, но в бельгийской системе соблюдались четыре основных принципа деятельности рабочих домов. Во-первых, оценка нищенства не как преступления, а как социального зла, требующего не кары, а длительного "лечения". Во-вторых, обеспечение результата путем длительного приобщения нищего к труду, трудового воспитания. В-третьих, специализация рабочих домов, строгое разделение содержания в них "несчастных нищих" и преступников, профессиональных нищих и попрошаек. И, в-четвертых, помещение в рабочий дом только по решению суда с соблюдением личных прав и гарантий, а также индивидуальный подход к каждому лицу.

В начале XX в. с введением социального страхования по безработице и системы вспомоществования бедным необходимость в рабочих домах постепенно отпала. Этому способствовали и рост частной благотворительности, и деятельность общественных организаций, таких как "Армия спасения" и др. Законодательное закрепление личной неприкосновенности привело к тому, что в качестве организаций публичного призрения сохранились только богадельни, приюты и больницы. Принудительные работы стали прерогативой уголовного и административного права, а их осуществление утратило характер общественного призрения.

Россия. Решение об открытии первых рабочих домов в столице было принято в 1772 г. с целью приобщения к труду "молодых лет ленивцев, дабы прекратить им средства к развратной праздности". Это были заведения не столько карательного, сколько предупредительного характера, а длительность содержания там зависела только от усмотрения администрации. В 1782 г. эти дома были переданы в ведение Приказов общественного призрения, но в них стали помещать не только нищих и тунеядцев, но и вообще преступников. По Уставу благочиния 1782 г. рабочим домам было придано значение обыкновенных тюрем <1>. Одновременно в Москве создается смирительный дом для "буйных ленивцев, лиц непотребного и невоздержанного житья", куда принимали на исправление либо по приговору суда, либо по решению Приказов общественного призрения на основании прошения родителей или родственников, а для крепостных - по требованию помещика. При этом население смирительного и рабочего домов содержалось вместе, с одним тюремным режимом. Общими для них были и работы, которые приобрели качество наказания. В 1866 г. рабочие и смирительные дома перешли в ведение губернского правления, а в 1870 г. преобразуются в Московскую исправительную тюрьму.

--------------------------------

<1> ПСЗ РИ. Т. XXI. N 15. Ст. 378.

 

Идея трудовой помощи на русской почве приживалась крайне медленно в связи с традиционным "нищелюбием", бюрократической волокитой и инертностью правящей элиты. В 1821 г. Александру I был предложен Устав Рязанского дома трудолюбия, по образцу которого должна была быть создана сеть подобных учреждений в центральной России. Но очень скоро они приобрели характер приютов для бедных детей с начальным профессиональным обучением. В 1847 г. данные учреждения переименовываются в Елисаветинские убежища для бедных детей. В 1833 г. в Петербурге была создана женская мастерская для оказания трудовой помощи нуждающимся женщинам, которая просуществовала до начала XX в. В 1859 г. в столице создается Общество дешевых квартир с мастерской, кухней, детским садом и школой. В 1861 г. предпринимается попытка учредить Общество женского труда и ряд других организаций по трудовой помощи женщинам. Частично они имели целью эмансипацию женщин через труд <1>.

--------------------------------

<1> См.: Лушников А.М., Лушникова М.В., Тарусина Н.Н. Гендерное равенство в семье и труде: заметки юристов. М., 2006. С. 103 - 104; и др.

 

На действительно новых основах органы трудовой помощи начали работать только в конце XIX в. Они получили наименование "дома трудолюбия", а первый из них был создан в 1882 г. по инициативе священника Иоанна Кронштадтского. В этот же период появилась масса публикаций, связанных с подобного рода учреждениями <1>. В современной литературе этот вопрос достаточно освещен в уже упомянутом "Курсе российского трудового права" (Т. 2. Рынок труда и обеспечение занятости). Свою лепту в изучение данного вопроса внесли видный историк, один из основателей высшего женского образования в России В.И. Герье и известный юрист и общественный деятель А.Ф. Кони <2>. Последний из них писал о том, что люди, нуждающиеся в общественной поддержке, - это те, кто либо ищет труд, либо не способен к нему или испорчен для него. Именно для первой категории нужны дома трудолюбия, которые должны "широко и гостеприимно раскрывать двери предложению труда". По отношению ко второй категории, т.е. "празднолюбцам, относящимся к труду с отвращением", общество должно настойчиво и систематически действовать принудительными мерами. А.Ф. Кони обоснованно утверждал, что необходимость принудительных работ для профессиональных нищих должна неминуемо вызвать вопрос об устройстве рабочих домов рядом с домом трудолюбия, но с неизбежным разделением в смысле дисциплины, надзора и распределением рабочего дня <3>.

--------------------------------

<1> См.: Белявский Н.Н. Рабочие дома и дома трудолюбия. Юрьев, 1898; Волков Д. Что такое дома трудолюбия. СПб., 1898; Дмитриев М.Н. Дома трудолюбия. СПб., 1900; Евреинов В. Краткая записка о домах трудолюбия. СПб., 1898; Одинец К. Дом трудолюбия и его задачи. СПб., 1887; Сперанский М. Рабочие дома в России и за границей. СПб., 1896; и др.

<2> См.: Герье В.И. Что такое дома трудолюбия? СПб., 1897; Он же. О способах помощи безработным. СПб., 1898; Кони А.Ф. Задачи трудовой помощи. СПб., 1898; и др.

<3> См.: Кони А.Ф. Указ. соч. С. 5 - 6.

 

К началу XX в. число домов трудолюбия доходило до 140. Они обеспечивали нуждающихся работой, которая оплачивалась в зависимости от финансовых возможностей данного учреждения. Для части нуждающихся эти дома обеспечивали также кров и питание, но срок нахождения в них ограничивался, как правило, 6 месяцами. Карательная функция труда исключалась вовсе, а некоторые дома брали на себя функции дальнейшего трудоустройства призреваемых.

Для унификации данных учреждений и оказания им помощи в 1895 г. образуется Попечительство о домах трудолюбия и работных домах (с 1905 г. - Попечительство о трудовой помощи), состоявшее под покровительством императрицы Александры Федоровны <1>. Оно находилось в ведении МВД и только в мае 1917 г. передается в ведение Министерства государственного призрения. Преимущественное участие в учреждении домов трудолюбия принимали частные благотворительные общества и отдельные лица, в меньшей степени - земские учреждения. Участие государства сводилось к общему надзору МВД и губернского руководства. Трудовое начало в домах трудолюбия проводилось не всегда последовательно, в связи с чем часть из них превратилась в обыкновенные приюты и богадельни. В конце 1917 г. подобные учреждения были ликвидированы.

--------------------------------

<1> См.: Швиттау Г.Г. Трудовая помощь в России. Ч. 2. Пг., 1915.

 

Общественные работы как вид трудовой помощи. Следы таких работ можно найти еще в Древнем Египте. Возможно, они связаны даже со строительством египетских пирамид. Впрочем, это были достаточно беспорядочные мероприятия высшей власти в экстренных ситуациях. Как вид трудовой помощи, общественные работы проявились только в Новое время. В Италии XVI в. попытка организации общественных работ имела место в Турине, Палии, Леди и др. Как уже указывалось, во время голода в начале XVII в. Борис Годунов не только бесплатно выдавал зерно из государственных запасов, но и организовал для нуждающихся оплачиваемые работы, зримым результатом которых стала колокольня Ивана Великого в Московском Кремле.

Первый опыт действительно организованной постановки общественных работ связан с Великой Французской революцией. Декретом 1790 г. учреждались общественные работы в Париже и провинции как для мужчин, так и для женщин. Это было связано преимущественно с прокладкой улиц, осушением и орошением, земляными работами для мужчин, ткачеством и шитьем для женщин. Французские Конституции 1791 и 1793 гг. провозглашали государственную поддержку безработных либо хлебом, либо трудом. Подобные учреждения были в основном ликвидированы после 1796 г. Революция 1848 г. была во многом спровоцирована массовой безработицей среди парижан, которые остались практически без поддержки государства. Под напором "низов" впервые было создано Министерство общественных работ. По его поручению Э. Томас возглавил Центральное бюро национальных мастерских, где работы были организованы почти на военных началах. В них сосредоточилось свыше 100 тыс. безработных. Государство не могло организовать работы для такой массы людей, а частный сектор в условиях спада производства не был заинтересован в сотрудничестве. В итоге вместо работы за деньги все ограничилось преимущественно раздачей денег без работы. Результатом стало решение призвать в армию всех безработных в возрасте 18 - 25 лет, а работу предоставлять только имеющим шестимесячный ценз оседлости в Париже. Остальных безработных предполагалось рассылать по департаментам. Все это закончилось июньским вооруженным восстанием и закрытием мастерских в начале июля 1848 г. <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Глебов А. Общественные работы. СПб., 1906. С. 11 - 17.

 

Попытка организации общественных работ предпринималась и в других странах. Это касается рабочих текстильной промышленности Англии в период перебоя поставок хлопка из-за гражданской войны в США (1861 - 1865 гг.), организации работ на уровне общин в период экономических кризисов в Пруссии и др. Уже в то время определилась ключевая проблема, а именно организация и финансирование, т.к. такие работы были заведомо убыточными. Если они оправдывали половину затрат, то это считалось отличным результатом.

Новая волна внедрения этого вида трудовой помощи была связана с распространением теории Д.М. Кейса и экономическим кризисом 30-х гг. XX в., особенно с Великой депрессией в США. Частично эта проблема затрагивалась нами выше, а об учении Д.М. Кейса в контексте права социального обеспечения будет сказано в следующих разделах данной работы. Здесь же подчеркнем, что с ростом интеллектуализации труда и его техническим оснащением организация общественных работ, по своей природе преимущественно неквалифицированных и ручных, отошла на второй план. Этому способствовало и социальное страхование на случай безработицы.

Россия. После благородного, но в целом скорее неудачного опыта общественных работ при Борисе Годунове наступил более чем вековой перерыв. Окрепшая центральная власть, особенно при Петре I, неоднократно привлекала массы населения к труду. Но это были не общественные работы для нуждающихся, а принудительный труд для нищих, бродяг и всех остальных "гулящих людей" для государственных нужд. Это были репрессивные по своему характеру меры в рамках уголовного и административного права. Своеобразным памятником для них стали здания раннего Санкт-Петербурга и вырытый вручную Ладожский канал. В дальнейшем верховная власть пыталась организовать общественные работы в период голода (1734, 1774 гг. и др.), но об их результативности ничего достоверно неизвестно. Организующую роль внес Указ Екатерины II 1776 г., предписывающий на случай неурожаев "учреждать работы для нуждающихся" <1>. Между тем их организация была крайне редкой и достоверно известно об этих событиях 1785 и 1823 гг. Поскольку крепостные крестьяне являлись "крещенной собственностью" помещика, то ответственность за их жизнь ложилась на последнего, что и закрепил царский Указ 1811 г. Это тормозило развитие общественных работ, которые несколько активизировались только в царствование Николая I. Они проводились в голодные годы в ряде губерний, в том числе по ходатайству местных администраций. Общественные работы позволили многим крестьянам пережить голод, но были крайне неэффективны, плохо организованы, сопровождались волной взяток и злоупотреблений. Наиболее заинтересованными лицами оказывались частные подрядчики, получавшие на организации таких работ немалые прибыли.

--------------------------------

<1> ПСЗ РИ. Т. XX. Ст. 14418.

 

Переход местного продовольствия в ведение земств после 1864 г. первоначально ничего не изменил. Общественные работы во время голода 1891 г. проводились преимущественно правительством на средства казны под общим руководством члена Госсовета А.А. Абазы. Он в 1891 - 1892 гг. возглавлял Особое совещание и был председателем Комитета по руководству общественными работами для голодающих. В целом они проводились до 1894 г. и свелись преимущественно к разработке казенных лесов, строительству и благоустройству дорог, к земляным работам и др. Аналогичные работы проводились и в 1898 г., когда они стали носить относительно постоянный характер, преимущественно по линии Лесного департамента при участии Попечительства о трудовой помощи. Наконец, с 1901 г. в организации таких работ стали более активно участвовать земства, но этот опыт в большинстве своем оказался неудачным.

В дореволюционной России общественные работы носили преимущественно сельскохозяйственный характер и были связаны со случаями неурожая. Камнем преткновения при этом оказывалось сочетание государственных задач, преобладавших первоначально, и общественной полезности, которая стала выходить на первый план в дальнейшем. Отношение земств к таким работам оставалось достаточно настороженным, хотя они иногда их и инициировали. В ходе организации общественных работ определились основные принципы их проведения. Это добровольность, полезность, доступность, привлекательность для пострадавшего от неурожая населения, минимальное использование материалов, организация их по месту жительства с учетом трудовых навыков населения и др. В отношении заработка, по возможности, исключалось его обращение на погашение недоимок и иных платежей <1>.

--------------------------------

<1> См.: Курс российского трудового права. Т. 2. С. 194 - 196.

 

В советский период общественные работы активно организовывались в 1918 г., когда было отмечено 122 подобных случая с общим числом занятых около 30 тыс. человек. Оценка эффективности, как и добровольности таких работ, достаточно различна <1>. В мае 1918 г. в ВДНХ создается Временный совет общественных работ, что придало проведению такого рода мероприятий государственный масштаб. Они должны были быть не только формой трудовой помощи безработным, но и частью восстановления народного хозяйства. Общественные работы были связаны традиционно с ремонтом дорог, землеустройством и мелиорацией, но распространялись также и на добычу угля. При незначительных государственных ассигнованиях и материальном вознаграждении в виде скудного пайка они не дали существенного результата и вряд ли оправдали десятую часть вложений.

--------------------------------

<1> См.: Астапович З.А. Первые мероприятия советской власти в сфере труда (1917 - 1918). М., 1958. С. 91 - 96; Исаев А.А. Безработица в СССР и борьба с нею: за период 1917 - 1924 гг. М., 1924. С. 5 и далее; Борисова Л.В. Трудовые отношения в Советской России (1918 - 1924 гг.). М., 2006; и др.

 

Масштабное использование общественных работ было возобновлено с 1922 г., причем первоначально только в Москве и Петрограде, а до 1926 г. - преимущественно в городах. Организаторами таких работ выступали обычно биржи труда, а финансирование шло как из госбюджета, так и из средств социального страхования. С 1924 г. масштаб таких работ вырос, а сами они приобрели плановый характер. Для работников устанавливалась преимущественно сдельная оплата труда, а сами работы носили неквалифицированный характер в соответствии с задачами периода реконструкции народного хозяйства: разбор зданий, благоустройство городских территорий, дренажные работы и др. На занятых полностью распространялись нормы КЗоТ 1922 г., кроме права на выходное пособие и на оплачиваемый отпуск. Они продолжали числиться безработными и по мере появления постоянных вакансий трудоустраивались.

В мае 1925 г. НТК СССР издал Инструкцию о проведении общественных работ <1>. При достаточно высокой оплате и хорошей организации они стали привлекательными для безработных, тем более что при этом соблюдались практически все принципы их проведения, выработанные дореволюционной практикой. Отказ от таких работ, если работник был способен их выполнять по состоянию здоровья и они не вели к его профессиональной дисквалификации, имел следствием лишение пособия по безработице на 1 месяц, а повторный отказ - снятие с учета на бирже труда и прекращение выплаты пособия по безработице. Новая инструкция 1927 г. о порядке проведения общественных работ сохранила принципиальные положения предшествующей <2>.

--------------------------------

<1> Известия НТК СССР. 1925. N 25.

<2> Известия НТК СССР. 1927. N 12.

 

Начавшаяся индустриализация уменьшила потребность в неквалифицированном ручном труде, а снабжение кадрами новых отраслей промышленности приобрело плановый характер. К тому же выяснилось, что проведение общественных работ в городе притягивает туда сельское население, еще больше увеличивая число желающих найти работу. Централизованная экономика с крепнущими командно-административными началами перестала нуждаться в данной форме общественного призрения. Работа органов труда в области трудовой помощи была реорганизована на основе Циркуляра Народного комиссариата труда СССР от 3 марта 1930 г. <1>, что предполагало, по сути, свертывание общественных работ, начиная с резкого сокращения их финансирования. Вслед за этим начало проводиться плановое распределение рабочей силы, не имевшей ничего общего с трудовой помощью. Возрождение общественных работ, хотя и в очень незначительных масштабах, связано уже с постсоветским периодом и принятием Закона о занятости населения в РФ от 19 апреля 1991 г.

--------------------------------

<1> Известия НТК СССР. 1930. N 10.

 

Указание (приискание) труда и профессиональная подготовка как виды трудовой помощи. В современных терминах указание труда может быть определено как посредничество, помощь в трудоустройстве лиц, ищущих работу. Это превентивный и один из наиболее эффективных видов трудовой помощи, направленной на предотвращение впадения в нищету трудоспособных лиц. Очевидно, что подобные меры были невозможны в Древнем мире, где господствовал преимущественно сельскохозяйственный труд в условиях рабовладельческого хозяйства. Цеховая организация труда также не способствовала свободному перемещению рабочей силы, а ее мобильность была сведена к минимуму корпоративными установлениями. Только с развитием промышленного производства капиталистического типа и устранением цеховой организации вопрос согласования предложения труда и спроса на него стал сначала актуальным, а затем одним из самых острых социальных вопросов.

Франция. Возможно, что составленная Э. Бухало около 1268 г. Книга ремесел имела отношение к более рациональному использованию имеющихся людских ресурсов. Она содержала компиляцию различных актов, регулирующих ремесло в Париже, что позволяло ищущим работу или желающим начать свое дело лучше разобраться в местном рынке труда <1>. Там же лейб-медик короля Т. Ренодо основал в 1613 г. справочное бюро с целью прийти на помощь тем, кто "приехав в Париж искать счастья и работы, не находит ни того, ни другого, проживаются, гибнут, впадают в преступления или своими болезнями заражают воздух". Великая Французская революция смела цеховые пережитки, следствием чего стало создание большого числа частных и общественных организаций (бюро) указания работы. В 1804 г. органы указания труда были подчинены полицейскому управлению, которое само назначало заведующих бюро, а с целью надзора за безработными были введены особые рабочие книжки. Только при их наличии бюро имело право предоставлять нуждающимся работу. Уже в 1823 г. эти ограничения были сняты для всех рабочих, кроме пекарей, имевших внутрикорпоративную систему указания труда. Частное трудовое посредничество в периоды экономических кризисов порождало массовые злоупотребления, что способствовало возникновению революции 1848 г. Особая правительственная комиссия в 1852 г. высказалась за усиление контроля муниципалитетов за конторами по указанию труда, но на этот раз не столько в полицейских интересах, сколько в интересах самих рабочих. Особое раздражение вызывала высокая оплата за посредничество без гарантии трудоустройства. С 1886 г. начали основываться бесплатные посреднические бюро при общинных управлениях. Закон 1884 г. предоставил право рабочим самим создавать "биржи труда", как они официально стали именоваться. Первая биржа труда была открыта в конце 1886 г. При этом политическая и популистская составляющие в их работе часто мешали собственно техническому сведению спроса на труд и его предложения. Впоследствии существовали как бесплатные для работников биржи труда, так и коммерческие частные бюро занятости <2>. После введения страхования от безработицы постановка на учет на бирже труда была связана с выплатой пособия по безработице. Биржи труда и в настоящее время не утратили своего значения.

--------------------------------

<1> См.: Лушников А.М. Становление и развитие науки трудового права и науки права социального обеспечения в России. Ярославль, 2001. С. 47.

<2> См.: Пеллутье Ф. История бирж труда. М., 1906.

 

Во второй половине XX в. стала складываться смешанная модель трудоустройства и профессиональной подготовки, основанная на тесном взаимодействии государственных и частных органов по трудоустройству на принципах социального партнерства. В 60-е гг. во Франции сложились три вида обеспечения на случай безработицы: 1) общегосударственная система социального страхования по безработице; 2) система государственного вспомоществования; 3) дополнительные системы страхования на случай безработицы. Режим государственной помощи безработным имеет характер вспомоществования и выдается лицам, либо совершенно лишенным средств к существованию, либо имеющим очень незначительные доходы. Для получения государственной помощи в дополнение к страховому пособию по безработице необходимо представить доказательства о нуждаемости, начиная с четвертого месяца безработицы. Выплата пособия не ограничивается сроком, но его размер ежегодно уменьшается на 10% <1>. Важной составляющей политики занятости являются профессиональная подготовка и переобучение безработных. В этой части первым актом государственного вмешательства в осуществление политики занятости явилось создание Законом от 18 декабря 1963 г. Общенационального фонда занятости в целях облегчения трудящимся переквалификации для устройства на работу. Согласно другому Ордонансу от 13 июля 1967 г. были созданы Национальное агентство занятости, его региональные и департаментские центры и местные секции, которые были обязаны заниматься перемещением рабочих, оставшихся без работы, информировать их о вакантных должностях, способствовать прохождению безработными профессионального обучения. Впоследствии отмечается переплетение функций и частных служб занятости через коллективные договоры, частные и предпринимательские органы, связанные с профессиональным обучением. Согласно Закону от 1 июля 1971 г. регулирование конкретных вопросов, связанных с профобучением, осуществляется посредством двух- или многосторонних соглашений государства с обучающими органами, в которых закреплялись сроки стажировки, отпуска для рабочих и распределение расходов, связанных с оплатой стажеров, педагогов и оборудованием учебных центров <2>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Доморацкая Э.И. Социальное законодательство Франции. М., 1975. С. 158 - 161.

<2> Там же. С. 118.

 

Формально трудоустройство персонала длительное время признавалось монополией государства, но реально это положение не соблюдалось. Более того, частные бюро трудоустройства имели достаточно разветвленную сеть, а государство узаконило практику временного трудоустройства через эти бюро. Временная работа перестала быть второстепенным элементом рынка труда. Деятельность обществ по временному трудоустройству была урегулирована Законом от 3 января 1972 г.

Англия. Первые попытки организации указания труда профессиональными союзами были осуществлены уже в начале XIX в., и вплоть до начала следующего века эта система действовала относительно масштабно и эффективно <1>. В дальнейшем в Англии стала складываться централизованная государственная модель организации трудоустройства. Бюро указания работы начали основываться только с 1885 г., как правило, органами самоуправления. Но масштаб их деятельности до Первой мировой войны был невелик. Наряду с общими бюро труда успешно действовали особые общества для указания труда отдельным категориям работников. Это касается женщин, отставных солдат и матросов, бывших чинов полиции и др. Первый Закон об организации бирж труда был принят в Англии по инициативе У. Черчилля в 1910 г. Образованное в 1916 г. Министерство труда одной из главных своих функций имело оказание услуг по трудоустройству. В Северной Ирландии трудоустройством ведало Министерство здравоохранения и социального обслуживания. В годы экономического кризиса начала 20-х гг. XX в. биржи труда получили более широкое развитие, тем более что впервые пришедшие к власти лейбористы провозгласили ликвидацию безработицы одной из своих партийных целей. В дальнейшем помощь в поиске работы осуществлялась в соответствии с Законом о трудоустройстве и производственном обучении 1948 г. Сеть местных бирж труда в Англии непрерывно росла, и уже к концу 70-х гг. прошлого века их было около тысячи. При некоторых из них имелись специальные местные комитеты по трудоустройству, состоящие из представителей предпринимателей, работников и иных групп населения, которые действовали в качестве консультативных органов. При 38 наиболее крупных биржах труда имелись дополнительные службы трудоустройства для лиц с высшим специальным образованием. При Министерстве труда Англии существовали две специальные службы трудоустройства: для молодежи и инвалидов. Цель первой заключалась в оказании помощи выпускникам школы в выборе профессии, овладении ею и поиске подходящей работы. Эта помощь оказывалась специальными органами в системе народного образования и по большей части финансировалась Министерством труда.

--------------------------------

<1> См.: Вебб В., Вебб С. Теория и практика английского тред-юнионизма. Т. 1. СПб., 1900; Вебб В., Вебб С. История рабочего движения в Англии. СПб., 1899; и др.

 

В Англии раньше, чем во многих других странах, осознали тесную связь проблемы трудоустройства с проблемой производственного обучения. Это касалось не только начинающей трудовую деятельность молодежи, но и взрослых рабочих, проходящих переквалификацию в связи с необходимостью перехода на работу в новые отрасли или в связи с работой на новых механизмах и агрегатах. С этой целью в 1964 г. был принят специальный Закон о производственном обучении, а вслед за этим в ведущих отраслях промышленности создавались специальные комиссии, отвечающие за производственное обучение, в том числе безработных. При Министерстве труда был создан Центральный совет по производственному обучению, состоящий из представителей предпринимателей и профсоюзов. Были созданы частные курсы технической подготовки кадров, а также специальные правительственные центры обучения молодежи, рассчитанные на подготовку профильных специалистов, которые отчасти финансировались правительством. Мероприятия по организации занятости были связаны с перенаправлением высвобождающихся работников из так называемых старых отраслей промышленности в новые отрасли. При этом правительство финансировало подготовку высвобождающихся работников и устанавливало некоторые гарантии от массовых сокращений без предварительного переучивания на новые специальности. Службы трудоустройства чутко реагировали на запросы промышленности и совместно с частным капиталом достаточно оперативно организовывали переучивание на нужные промышленности профессии <1>. Таким образом, английская модель организации трудоустройства связана не только с определяющей ролью государства в перераспределении трудовых ресурсов, но и с активным его участием в обучении и переобучении кадров с целью их последующего трудоустройства.

--------------------------------

<1> См.: Каленский В.Г. Социальное законодательство Англии. М., 1969. С. 214 - 217.

 

Германия. Первое бюро указания труда было создано в 1865 г. в Штутгарте по инициативе и при содействии социал-демократов. Немецкие профсоюзы, как и британские тред-юнионы и французские рабочие синдикаты, ранее также организовывали корпоративное трудоустройство. Но именно с 1865 г. работники и работодатели получили возможность взаимовыгодного взаимодействия для соединения спроса и предложения труда. Услуга была платной для обеих сторон, но работники платили в 2 раза меньше. Первоначально число обратившихся в бюро работников и работодателей было почти равным, а процент трудоустроенных работников превышал 50%. Преобладающая часть вновь создаваемых бюро вообще не взимали с работников платы, а роль частных и рабочих союзов в их деятельности была велика. Бюро указания труда организовывались также объединениями работодателей, религиозными общинами, благотворительными организациями и даже при общинных полицейских домах и провинциальных союзах. Действовали и частные посреднические конторы коммерческого характера преимущественно при конкретных предприятиях. Этот пестрый конгломерат органов по указанию труда функционировал относительно эффективно, и уже в начале XX в. встал вопрос об организации общеземельных и общегерманского посреднических бюро.

В годы Первой мировой войны перераспределение трудовых ресурсов имело административный характер, а безработицы в условиях тотальной мобилизации практически не было. Послевоенный экономический кризис привел к усилению роли бюро указания труда, деятельность которых связывалась со страхованием от безработицы. Программное значение в этом контексте имел Закон от 16 июля 1927 г. "О трудовом посредничестве и страховании по безработице", который с изменениями действовал до начала XXI в. При фашистском режиме проблема трудоустройства была решена через принудительное распределение рабочей силы, а милитаризация экономики и массовый призыв в армию сняли проблему занятости с повестки дня.

В послевоенный период проблема трудоустройства стала монополией Федерального ведомства по труду, которое сохранилось вплоть до 1994 г., когда Законом от 26 июля 1994 г. "О стимулировании занятости" была легализована деятельность частных организаций по трудоустройству. Отметим, что Федеральное ведомство по труду действует на паритетных началах и в него входят представители работников, работодателей и публичных корпораций. В его функции включаются консультирование заинтересованных лиц по вопросам получения профессии, трудовое посредничество, организация профессионального обучения, создание новых рабочих мест, а также выплата пособий по безработице и пособий на случай неплатежеспособности работодателя. Примечательно, что существенное место в деятельности Федерального ведомства по труду отводится превентивным мерам по борьбе с безработицей. Его представители изучают положение на рынке труда, прогнозируют объем и виды занятости по экономике в целом и на отдельных производствах. На основании этой оценки они дают прогноз о потребности в работниках отдельных профессий и соответственно строят свою работу по профессиональному обучению. Эти меры согласовываются с Федеральным ведомством по труду. С этой целью они запрашивают и обрабатывают большой объем информации, получаемой от работодателей. Если последними она специально не предоставляется, то Федеральное ведомство по труду взыскивает с них все расходы на переобучение уволенных или переведенных работников. Как уже указывалось, наряду с государственными существуют и частные службы занятости. Они действуют только на основании разрешения, выданного Федеральным ведомством по труду, основанием для которого являются достаточно жесткие требования (специальные знания и опыт, стаж работы в области трудового посредничества не менее 3 лет, наличие профессионального образования и др.). Услуги, предоставляемые государственной службой в сфере трудового посредничества, являются для работников бесплатными, а необходимые расходы полностью или частично покрываются за счет средств работодателей. Аналогичный порядок действует и в частных службах трудоустройства, услуги которых для работников также бесплатны. Исключение составляют прямо установленные в законе категории работников (художники, артисты, профессиональные спортсмены, фотомодели и др.). Отметим, что в Германии отдельный т. 3 Социального кодекса специально посвящен стимулированию труда и занятости.

Специальный порядок трудоустройства установлен для лиц с пониженной трудоспособностью. Инвалиды имеют право на дополнительную помощь в получении адекватных рабочих мест. Организация деятельности таких рабочих мест возложена на ведомства по труду. Закон от 16 июля 1953 г. "О стимулировании занятости инвалидов" обязывает работодателей, имеющих в организации более 16 работников, предоставлять не менее 6 рабочих мест инвалидам. Работодатели, не соблюдающие установленный порядок приема инвалидов, обязаны платить ведомству по труду денежную компенсацию. Эти средства расходуются на трудоустройство инвалидов. Льготный режим предусмотрен и для трудоустройства лиц старше 50 лет, т.к. это сопряжено с получением дотаций работодателями <1>.

--------------------------------

<1> См.: Трудовое право зарубежных стран: основные институты / Под ред. Э.Б. Френкель. М., 2002. С. 170 - 172, 182 - 187.

 

Россия. До отмены крепостного права в указании труда не было необходимости. После этого, в связи с процессом обезземеливания и ростом отходничества, этот вопрос встал на повестку дня. С конца 60-х гг. XIX в. отдельные земства пытались проявить инициативу в создании бюро по указанию труда для сельскохозяйственных рабочих. Сеть частных контор была развита относительно слабо, а никакого центрального органа, координирующего их действия, просто не существовало. Этому способствовала пассивность правительства, убежденного в отсутствии "рабочего вопроса в европейском смысле слова". Частные посредники, оставаясь вне сферы правового регулирования, откровенно наживались на неграмотности крестьян. Открытие частных посреднических контор в приискании рабочих и работы было регламентировано только в 1882 г., но в саму их деятельность государство практически не вмешивалось. В этой связи В.А. Гаген настаивал на необходимости создания института особых правительственных инспекторов для надзора за частными посредническими конторами (по примеру Румынии) и содействовать устройству учреждений указания труда, не преследующих коммерческие цели <1>.

--------------------------------

<1> См.: Гаген В.А. К вопросу об организации указания труда в России. СПб., 1902.

 

Посредничество благотворительных организаций и земств было более оперативным и гибким, но относительно мелкомасштабным и территориально ограниченным. Их представляли в основном посреднические конторы при уже упомянутых домах трудолюбия. В Москве еще в начале XX в. хотели открыть четыре специальных "рынка труда", но все ограничилось учреждением одной территории для встречи представителей потенциальных работодателей с ищущими работу (1910 г.). В 1895 г. были открыты две посреднические конторы по найму прислуги, а впоследствии их число выросло до 9, причем для работников их услуги были бесплатными. Только в 1906 г. МВД разрешило открыть централизованную Московскую городскую контору, частично финансируемую из городского бюджета. Ее услуги первоначально были платными как для работодателей, так и для работников, а контингент ищущих работу состоял преимущественно из прислуги и чернорабочих. В задачу конторы входило только направление лиц, ищущих работу, к потенциальному работодателю с представлением основных сведений о кандидате. В Санкт-Петербурге городская посредническая контора была открыта в 1901 г., оплата также взималась с обеих сторон. Клиентура была традиционной: преимущественно женская прислуга, а также дворники и швейцары. Только в 1909 г. принимается Временное положение о Городской бирже труда, где в качестве клиентов уже преобладали рабочие-мужчины. По сути, это было все то же место встречи ищущих работу с обладателями вакансий на нее при элементарном учете и первичной обработке статистических данных.

Земское посредничество в дореволюционный период так и осталось в зачаточном состоянии. Попытки обобщить сезонную миграцию отходников и направить их поток в рациональное русло чаще всего заканчивались на этапе сбора данных. В 1899 г. Самарскому и Симбирскому земствам удалось открыть по конторе для трудоустройства, но они проработали всего несколько месяцев <1>. В этой связи В.А. Гаген писал о том, что Россия ощущает настоятельную нужду в развитии форм посредничества в приискании труда как организованного в виде особых контор, так и неорганизованного (биржи труда, частные посредники, публикации о вакансиях в газетах и журналах) <2>.

--------------------------------

<1> См.: Попов В. Очерки посредничества в приискании работы // Трудовая помощь. 1916. N 5, 8, 9.

<2> См.: Гаген В.А. К вопросу об организации указания труда в России. СПб., 1902.

 

Первая мировая война вызвала дефицит работников в тылу, сопряженный с притоком беженцев с оккупированных территорий. В столице существенную роль при подборе кадров сыграла Петроградская городская биржа труда, открытая в начале 1915 г. В контроле за ее деятельностью принимали участие представители рабочих. Функции трудоустройства выполняло и Всероссийское бюро труда, созданное всероссийским земским и городским союзами в августе 1915 г. С 1915 г. начали создаваться областные биржи труда, которые остались территориальными посредническими органами, формально не бравшими платы с лиц, ищущих работу. Временное правительство в июле 1917 г., придало учету рабочей силы значение дела государственной важности <1>. Этот учет находился в ведении Отдела рынка труда, являвшегося структурным подразделением нового Министерства труда. 19 августа 1917 г. утверждается Положение о биржах труда <2>. Они должны были создаваться во всех населенных пунктах с числом жителей более 50 тыс. человек и управляться на паритетных началах.

--------------------------------

<1> СУ. 1917. N 159. Ст. 874.

<2> СУ. 1917. N 219. Ст. 1475.

 

В советский период ситуация кардинально изменилась в связи с принятием Постановления СНК РСФСР от 11 декабря 1917 г., утвердившего Положение о страховании на случай безработицы, о котором будет сказано в следующем разделе. На биржу труда возлагались функции учета всех лиц, имеющих право на пособие по безработице. Новое Положение о биржах труда, опубликованное 31 января 1917 г., напоминало принятое Временным правительством, но имело ряд существенных отличий. Оно передавало биржи труда исключительно в руки рабочих организаций, а их основной функцией теперь являлось не трудоустройство, а точный учет и плановое распределение рабочих рук. Деятельность всех частных посредников запрещалась, и эта сфера объявлялась государственной монополией. Наем работников мог теперь осуществляться только через биржи труда. В условиях Гражданской войны и всеобщей мобилизации спрос на рабочую силу резко вырос, а материальные стимулы к труду ослабли. В качестве ответной меры новая власть ввела всеобщую трудовую повинность. Декретом СНК РСФСР от 3 сентября 1918 г. безработным запрещалось отказываться от предлагаемой работы, в том числе менее квалифицированной и в другой местности. Из органов указания труда советские биржи труда превратились в органы полупринудительного распределения рабочей силы.

КЗоТ РСФСР 1918 г. уже прямо провозгласил трудовую повинность для всех граждан, кроме лиц до 16 и старше 50 лет, а также для утративших навсегда трудоспособность вследствие увечья или болезни (ст. ст. 1, 2). Привлечение к работе могло осуществляться только через отделы распределения рабочей силы, кроме отдельных случаев выборного порядка при предоставлении работы, требующей политического доверия или редких, специальных знаний, связанных с личностью приглашенного (ст. ст. 16, 18 КЗоТ). Все это уже почти не имело отношения к праву социального обеспечения, а тем более к общественному призрению. Это было, по сути, административное распределение трудовых ресурсов в интересах государства. Между тем, согласно ст. 79 КЗоТ 1918 г., за безработным сохранялось право на пособие, а Правила о безработных и о выдаче им пособий стали приложением к этой статье закона. Еще раз подчеркнем, что политика военного коммунизма в сфере распределения рабочей силы носила строго административный принудительный характер, сопряженный с запретом совместительства, натурализацией заработной платы и военизацией управления производством.

В годы нэпа и послевоенной демобилизации из армии число зарегистрированных безработных почти непрерывно росло до конца 1927 г. В этой связи проблема трудоустройства и помощи безработным вновь стала актуальной и насущной. Важное место при этом занимала выплата пособий в рамках страхования по безработице, о котором речь пойдет в дальнейшем. С конца 1928 г. число безработных стало устойчиво уменьшаться <1>. В 1922 г. возрождаются биржи труда как монопольные органы государства по трудоустройству. КЗоТ РСФСР 1922 г. (ст. 7) предписывал наем рабочей силы осуществлять через органы Народного комиссариата труда (НКТ). Помимо этих органов можно было принимать только лиц, в случаях, "требующих политического доверия или специальных знаний", или когда органы НКТ не обеспечивали рабочую силу в трехдневный срок со дня поступления требования. Трудовая повинность сохранялась для исключительных случаев. Вопросы трудоустройства стали предметом рассмотрения в разделах о заключении трудового договора уже в первых советских учебниках по трудовому праву <2>.

--------------------------------

<1> См.: Суворов К.И. Исторический опыт КПСС по ликвидации безработицы. М., 1968.

<2> См.: Варшавский К.М. Трудовое право СССР. Л., 1924; Войтинский И.С. Трудовое право СССР. М.-Л., 1925; и др.

 

В конце 1925 г. обязательный наем через органы НКТ был отменен, а обращение на биржу труда стало добровольным. Они вернули себе функции посредников в указании труда, но эта благостная картина сохранялась недолго. Постановление ЦИК и СНК СССР от 4 марта 1927 г. "О мероприятиях по регулированию рынка труда" означало переход к плановому распределению рабочей силы <1>. С 1929 г. с учета на биржах труда стали снимать лиц, лишенных избирательных прав, использовавших наемный труд, членов их семей и др. Это было уже политическое манипулирование правом на пособие по безработице. Распределение рабочей силы становилось все более принудительным, упрощался порядок снятия с учета за отказ от предлагаемой работы даже по уважительной причине. Окончательно социально-обеспечительные начала в указании труда были уничтожены Постановлением НКТ СССР от 9 октября 1930 г. о немедленной посылке безработных на работу и о прекращении выплат пособий по безработице <2>. Безработные утратили право отказа от предложенной работы безотносительно к уровню квалификации и месту ее выполнения. Отбор носил уже строго классовый характер, а единственным законным основанием отказа от работы была болезнь. По официальным данным, в 1931 г. закрывается последняя биржа труда, а безработица признается полностью ликвидированной. В действительности скрытая безработица существовала весь советский период, несмотря на статью в УК РСФСР о запрете тунеядства. Существовали даже своеобразные "законные" периоды безработицы для юношей от окончания школы до призыва в армию, для девушек - в случае непоступления в вуз до второй попытки и др. Но это уже совсем другая история.

--------------------------------

<1> Известия НКТ СССР. 1927. N 13.

<2> Известия НКТ СССР. 1930. N 28.

 

Возрождение указания труда (бирж труда) в их первоначальном смысле произошло уже в постсоветский период в связи с принятием Закона РФ от 19 апреля 1991 г. "О занятости населения в Российской Федерации".

В качестве выводов отметим следующее.

1. В странах Запада уже к началу XX в. органы занятости создавались в основном либо при структурах местного самоуправления, союзах и обществах, реже при религиозных организациях. Их деятельность регламентировалась, как правило, на уровне закона. При этом работа частных контор занятости и бирж труда была либо запрещена, либо существенно ограничена.

2. Исторически первой формой указания труда было элементарное трудовое посредничество, т.е. сообщение работнику об имеющихся вакансиях и сообщение работодателю о желающих занять эти вакансии. Органы занятости при сообщении о вакансиях с работников, как правило, платы не взимали либо взимали в очень умеренном размере. В последнем случае считалось, что это позволяет самим работникам не причислять себя к обузе для общества. Это относится и к деятельности коммерческих посредников, работа которых достаточно жестко контролировалась государством. Объем и порядок сбора данных о работнике определялись обычно на уровне союза или общины, реже законом или подзаконным актом. Приоритет отдавался оперативности, тем более что предоставление работы не связывалось с выполнением формальных требований о предоставлении данных о личности кандидата. Этот вопрос стал более актуальным после введения страхования по безработице, когда получение пособия связывалось с подтверждением факта отсутствия работы.

3. В дальнейшем трудовое посредничество было дополнено страхованием по безработице и выплатой соответствующего пособия. При этом учет безработных также осуществлялся органами, ведающими указанием труда. Во второй половине XX в. на службы занятости была возложена функция организации профессионального обучения и переобучения безработных.

4. В России более или менее развитая система указания труда существовала только в начале XX в. В отличие от стран Запада российские биржи труда не влияли на ситуацию в сфере занятости, а только реагировали на изменение спроса и предложения рабочей силы. В советский период органы трудоустройства относительно самостоятельно функционировали только в период нэпа, хотя и тогда они были связаны большим количеством административных предписаний. В конце 20-х гг. XX в. система органов трудоустройства была свернута, а распределение рабочей силы стало носить централизованный административный характер при сильном влиянии классовой доктрины. Ликвидация бирж труда означала примат административно-командных методов в сфере распределения трудовых ресурсов.

 

Глава 2. СОЦИАЛЬНО-СТРАХОВОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

В ЗЕРКАЛЕ ИСТОРИИ

 

2.1. Исторические типы и модели социального страхования

в странах Запада и в досоветской России

 

Социальное страхование генетически связано с общественным призрением. Более того, именно недостаточность и неэффективность системы общественного призрения, о чем говорилось выше, вызвали к жизни феномен социального страхования. При этом данные виды социального обеспечения не следовали строго один за другим. Скорее можно говорить сначала о последовательном (социальное призрение - социальное страхование), а затем и о их параллельном существовании. Сразу оговоримся, что исторически под социальным страхованием понимают организованную взаимопомощь, а не просто помощь нуждающимся, которая отличается двумя признаками: 1) коллективная ответственность за индивидуальный риск; 2) предварительный учет возможных рисков. Н.А. Вигдорчик выделил три основных этапа развития социального страхования до начала XX в: 1) период добровольного социального страхования; 2) период факультативно-обязательного и частно-обязательного социального страхования; 3) период обязательного социального страхования <1>. Аналогичную периодизацию предлагал и Б.А. Любимов, дополняя ее четвертым периодом: обеспечение без взноса нанимателей и страхуемых <2>. В целом с этим можно согласиться.

--------------------------------

<1> См.: Вигдорчик Н.А. Теория и практика социального страхования. Вып. 1. Пг.-М., 1919. С. 29 - 44.

<2> См.: Любимов Б.А. Очерки по истории социального страхования в России и СССР. М., 1930. С. 9.

 

1. Период добровольного социального страхования. Он начался, по меньшей мере, около двух тысяч лет назад. В источниках содержатся отрывочные сведения о союзах взаимопомощи и похоронных кассах первых христиан в Риме и Греции. В Средние века некоторое распространение получило цеховое (гильдейское) страхование, при котором подмастерьев страховали, как правило, их мастера. Некоторые элементы социального страхования можно встретить в тот период и в религиозных организациях (духовные ордена, отдельные церковные приходы и др.). Но значительного развития в Средние века социальное страхование получить не могло. Феодальная зависимость и патернализм, высокая степень патриархальности, взаимопомощи и сословной солидарности сформировали своеобразный смягчающий механизм наступления социальных рисков. Немаловажную роль играла и помощь бедным в рамках благотворительности и общественного призрения. Социальная малоподвижность средневекового общества, связанного с землей, обеспечивала известную социальную стабильность. С определенными нюансами это касалось всех цивилизаций <1>.

--------------------------------

<1> См.: Ле Гофф Ж. Цивилизация средневекового Запада. М., 1992; Васильев Л.С. История Востока: В 2 т. Т. 1. М., 1993; и др.

 

Если синонимом средневековья была стабильность, то в Новое время с ростом капиталистических отношений доминантой стала динамика. Урбанизация и массовая миграция населения, рост промышленного производства и интенсификация глобальных торговых связей в корне изменили ситуацию вначале в Европе, а затем в Северной Америке. Слом патриархальных связей в условиях социальной мобильности лишил людей традиционной опоры на приходы, цеха, сословия, общины и др. Появление массового слоя пролетариев, не имевших собственности и зарабатывавших себе на хлеб только личным трудом, создало совершенно новую ситуацию. Теперь возможность потерять работу или заработок означала для наемных рабочих "потерю всего" и в перспективе создавала угрозу голодной смерти. Рыночные колебания и экономические кризисы делали такую ситуацию не только возможной, но и достаточно типичной. В отдельных отраслях производства в XVIII в. кризисы случались более десятка раз и могли длиться по несколько лет <1>. Естественно, они сопрягались со спадами производства и ростом безработицы.

--------------------------------

<1> См.: Кулишер И.М. Промышленность и рабочий класс на Западе в XVI - XVIII столетиях. СПб., 1911. С. 73 - 74.

 

В этой связи уже с середины XVIII в. в наиболее экономически развитых странах получило развитие добровольное страхование рабочих, имевшее характер взаимопомощи ("дружественные общества" и др.). Первоначально оно осуществлялось на случай болезни или смерти работников. Несколько позднее к этой деятельности подключились профессиональные союзы. Особенно впечатляет разнообразие страховых касс английских профсоюзов. Это похоронные кассы, формируемые из взносов работников; кассы на случай болезни, проводившие лотереи, подписки, сбор пожертвований и др.; кассы для престарелых, через которые осуществлялись как страхование, так и безвозмездная помощь; кассы страхования от несчастных случаев на работе, которые исторически были самыми первыми. Выплаты лицам, утратившим общую трудоспособность, были в два раза выше, чем утратившим профессиональную трудоспособность. Кассы на случай безработицы не только выплачивали небольшие пособия, но и могли оплатить переезд в другую местность, где имелась работа. С. Вебб и Б. Вебб отмечали, что "в известном смысле можно рассматривать все виды деятельности тред-юнионов как формы взаимного страхования... Но "взаимное страхование" - только составление из общих взносов фонда с целью обеспечения членов в разного рода случаях, когда они лишаются средств к существованию вследствие причин, не зависящих ни от них, ни от союза" <1>.

--------------------------------

<1> Вебб С., Вебб Б. Теория и практика английского тред-юнионизма. Т. 1. М., 1925. С. 169 - 170.

 

В отечественной литературе деятельность этих касс оценивалась в основном положительно <1>. Высшая власть относилась к ним также достаточно терпимо. В королевском указе 1793 г. даже допускалась мысль о полезности касс взаимопомощи "дружественных обществ". Англия стала также и первой страной, где было введено еще в конце XVII в. страхование жизни в акционерных обществах.

--------------------------------

<1> См.: Кедров П. Рабочие союзы в Англии, Германии, Франции, Америке, Бельгии, Австрии, Швейцарии. М., 1906. С. 11.

 

Помимо роста числа обществ и союзов, осуществлявших страхование своих членов, в XIX в. расширилось и число страхуемых случаев. Это связано с выдачей небольших пенсий старикам и инвалидам, а затем и безработным. Постепенно страхование распространилось на членов семьи работника, а к выдаче денежных пособий добавилась организация медицинской помощи. Одновременно увеличиваются размер выдаваемых пособий и продолжительность их выдачи. Европейские государства на протяжении XIX в. всячески стимулировали добровольное страхование. Это выражалось в предоставлении кассам добровольного страхования прав юридических лиц, освобождении от налогов их капиталов. Для привлечения вкладов меценатов и благотворителей им давались престижные звания почетных членов, вручались ордена и др.

Это дало свои плоды. С начала XIX в. широкое развитие получили рабочие товарищества самопомощи и взаимопомощи. Частично они выполняли потребительские цели, прежде всего обеспечение рабочих жильем и снабжение продуктами. Но начали появляться и страховые кассы (на случай болезни, инвалидности) <1>. Это было проявлением рабочей солидарности. Кассы рабочей взаимопомощи делились на вспомогательные и страховые, добровольные и обязательные. Во вспомогательные кассы основные взносы делали сами рабочие, а доля участия работодателей, например в Германии, не превышала одной трети. Такие кассы требовали в названной стране обязательной регистрации, для них оговаривались размер взносов, правила приема и выхода, перечень сведений, необходимых для отражения в уставе. В большинстве развитых стран принимаются специальные законы, регламентирующие деятельность касс рабочей взаимопомощи. Во Франции это произошло в 1852 г., в Германии - в 1876 г., в Италии - в 1883 г., в Дании - 1892 г. <2>.

--------------------------------

<1> См.: Любимов Б.А. Социальное страхование в прошлом и настоящем. М., 1925. С. 6 - 7; Тернер Ф.Г. О рабочем классе и мерах к обеспечению его благосостояния. СПб., 1861. С. 152 - 179; и др.

<2> См.: Микулин А.А. Рабочий вопрос и капитализм. Киев, 1908; Шенберг Г. Положение труда в промышленности. М., 1896.

 

По мере роста добровольного социального страхования все более проявлялись присущие ему недостатки. Во-первых, оно осуществлялось только за счет средств работников, и так имевших небольшой доход. Во-вторых, в силу названной выше причины оно охватывало работников с наиболее высокой заработной платой ("рабочую аристократию"). Наименее оплачиваемые и наиболее нуждающиеся в страховании работники, как правило, оказывались вне его. В-третьих, в силу небольшого заработка рабочих отчисления на страхование были малы. Соответственно страховые средства оказывались весьма скудными, а размер выплачиваемых пособий не позволял относительно безболезненно преодолеть последствия наступления страховых случаев. Можно констатировать неизбежную ограниченность добровольного социального страхования и недостаточную помощь застрахованным. В-четвертых, цели добровольного страхования мало согласовывались с целью деятельности профессиональных союзов. Последние должны были отстаивать корпоративные интересы работников всеми законными средствами вплоть до забастовки. Эта форма самозащиты коллективных трудовых прав работников могла исчерпать все средства, предназначенные для страховых выплат.

2. Период факультативно-обязательного и частно-обязательного страхования. Названные недостатки добровольного страхования резко снижали его эффективность и ограничивали круг застрахованных лиц. В этой связи на повестку дня встал вопрос о введении обязательного страхования. Его основными признаками можно считать: а) обязательное участие в страховании работников и работодателей; б) материальное и организационное содействие этому со стороны государства, прежде всего через создание нормативно-правовой базы. Задача обязательного страхования сводилась к охвату как можно более широких слоев населения и оказанию им как можно большего объема материальной помощи. В условиях господства идеологии крайнего либерализма на рубеже XVIII - XIX вв. даже постановка такого вопроса вызывала повсеместное возражение, ситуация менялась медленно, а прорыв произошел только в конце второй четверти XIX в. В 1845 г. в Пруссии впервые были легализованы факультативно-обязательные кассы страхования на случай болезни. Дело в том, что сами застрахованные или местные власти имели право делать участие в этих кассах обязательным для рабочих данного района. Более того, Закон 1849 г. дал право органам местного самоуправления возлагать на работодателей определенную часть страховых взносов.

Но этого было явно недостаточно. Для значительной части населения риск потери работы вследствие утраты трудоспособности означал вопрос физического выживания. Только меры благотворительности и взаимной помощи эту проблему разрешить не могли. На повестку дня встал вопрос о ее законодательном решении. Первым нормативным актом, регулирующим предоставление вознаграждения рабочим за увечья на производстве, был германский Закон от 7 июня 1871 г. Ответственность предпринимателей наступала только за несчастные случаи, происшедшие по их вине, причем бремя доказывания лежало на потерпевшей стороне. Это сильно усложняло возможность рабочих получить материальное вознаграждение за причинение вреда жизни и здоровью. В 1872 г. в Германии создается Союз социальной политики, главной задачей которого было улучшение положения рабочих законодательными мерами. Один из создателей Союза, видный немецкий экономист А. Вагнер, называл эти меры "государственным социализмом". Он выступил за законодательное обязывание предпринимателей содержать лиц, утративших трудоспособность. А. Вагнер высказал следующие соображения: "В конце концов, весь вопрос сводится к тому, кто должен нести бремя по обеспечению инвалидов труда. Должно ли это делать все население посредством общин (коммун), или это должно лежать на обязанности предпринимателей, которые извлекают наибольшую выгоду из труда рабочих. Я нахожу, что гораздо правильнее, чтобы платил за рабочих тот, кто приобретает выгоду от их труда. Современное законодательство о призрении бедных сваливает это бремя на плечи тех, кто по справедливости нести его вовсе не должен, и это есть самая вопиющая несправедливость!" <1>. Вопрос об ответственности предпринимателей и необходимости государственного страхования рабочих поднимали такие известные немецкие экономисты, как Л. Брентано, Ф.А. Ланге, Г.Ф. Шенберг, Г.Ф. Шмоллер и др. <2>. Принимались также государственные меры по борьбе с безработицей, которые были, впрочем, слабы и непоследовательны <3>.

--------------------------------

<1> Цит. по: Яроцкий В.Г. Страхование рабочих в связи с ответственностью предпринимателей. Т. 2. СПб., 1895. С. 602. См. также: Вагнер А. Социальный вопрос. СПб., 1906.

<2> См.: Ланге Ф.А. Рабочий вопрос, его значение в настоящем и будущем. СПб., 1895; Шмоллер Г.Ф. Происхождение, сущность и значение современной благотворительности. М., 1903; и др.

<3> См.: Адлер Г. О безработице. СПб., 1903; Пеллутье Ф. История бирж труда. М., 1906.

 

3. Обязательное страхование. Обязательное страхование первоначально коснулось отдельных категорий работников, для которых профессиональные риски, связанные с возможностью смерти или увечья, были наиболее вероятны. Речь идет о горнорабочих, для которых в ряде стран на уровне закона была закреплена обязанность устройства касс страхования. Первоначально это произошло в Австрии и Пруссии (1854 г.), Бельгии (1868 г.) и др. Во Франции такое страхование началось с рабочих-судостроителей (1881 г.). На этом фоне Россия внешне смотрелась вполне достойно, т.к. согласно Закону 1861 г. учреждались обязательные "вспомогательные товарищества" при казенных горных заводах.

Наконец, обязательное страхование с участием государства для относительно большого числа работников стало следующим логичным шагом в развитии данного института. Этому способствовало своеобразное совпадение интересов "верхов" и "низов". С одной стороны, сильная государственная власть могла игнорировать недовольство некоторого слоя предпринимателей, упорно придерживающихся устаревших взглядов. С другой стороны, достаточно активное рабочее движение создавало угрозу массового протеста и стимулировало законодательную деятельность правительства. При этом широкие круги научной общественности, особенно левого толка, а также некоторая часть предпринимателей выступили за обязательное социальное страхование.

Современный исследователь В.Д. Роик выделил три этапа развития системы социального страхования до конца XX в. <1>.

--------------------------------

<1> См.: Роик В.Д. Социальное страхование: история, проблемы, пути совершенствования. М., 1994. С. 18 - 30.

 

1. Патерналистский этап (модель) (90-е гг. XIX в. - конец 20-х гг. XX в.), который характеризуется следующими чертами:

а) оценка факторов социального риска для трудящихся, выплачивающих взносы, производится с помощью актуарных расчетов;

б) социальное страхование от несчастных случаев на производстве и пенсионное обеспечение являются наиболее распространенными видами социальной защиты. При этом все затраты по страхованию от профессиональных рисков несет работодатель;

в) финансирование бюджетов социального страхования осуществляется во многих случаях еще на нестраховых принципах;

г) добросовестное выполнение своих профессиональных обязанностей и лояльность по отношению к работодателю являются обязательными условиями для получения работниками пенсии;

д) необходимым условием для участия в системе социального страхования выступает способность самих трудящихся платить страховые взносы. При этом часть расходов по социальному страхованию несли и работодатели.

2. Коллективно-договорный этап (30-е - 50-е гг. XX в.), толчок которому дали экономический кризис 30-х гг., а затем и Вторая мировая война. Для него характерны:

а) отказ от конфронтации в пользу сотрудничества и социального партнерства работников и работодателей, в том числе через участие застрахованных в управлении системами социального страхования <1>;

--------------------------------

<1> См.: Лушникова М.В. Государство, работодатели и работники. Ярославль, 1997.

 

б) активизация участия государства в системах социального страхования не только через страховые взносы, но и в случаях финансовой поддержки при недостаточности средств страховых фондов;

в) легализация права на социальное страхование происходит практически во всех развитых государствах. К 1958 г. отдельные его виды были введены в 80 странах мира.

В этот период шло напластование ряда факторов, активизировавших роль государства в социальной сфере. Это теория Дж. М. Кейнса (кейнсианство), "Новый курс" Ф.Д. Рузвельта, доклад лорда У. Бевериджа в английском парламенте в 1942 г., Филадельфийская декларация МОТ 1944 г. Наконец, на волне победы над фашизмом некоторые государства приступили к активным социальным реформам. Так, во Франции в 1944 - 1946 гг. был разработан и принят план социального обеспечения, утверждены ключевые законы о социальном страховании, семейных пособиях, о порядке рассмотрения споров в сфере социального обеспечения. В Конституции Франции 1946 г. закрепляются все основные социальные и экономические права человека <1>.

--------------------------------

<1> См.: Александрова А.В. Социальное законодательство Франции периода временного режима и Четвертой республики (1944 - 1958 гг.) (социально-правовой аспект): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003.

 

3. Этап сбалансированного развития социального страхования и государственного обеспечения (с 60-х гг. XX в.). На этом этапе социальное страхование сочетается с гарантией государственного обеспечения всех граждан независимо от взносов в страховые фонды и стажа работы. Важную роль играют превентивные меры как страхового, так и нестрахового характера: общедоступная медицина, профилактика профессиональных заболеваний и производственного травматизма, реабилитационные программы, особый акцент на профессиональном обучении и вопросы техники безопасности. Именно в 60-е гг. произошел резкий количественный рост государств, использующих отдельные виды социального страхования и государственного обеспечения. Если в 1940 г. их было 57, то в 1967 г. - уже 120. Далее этот рост несколько замедлился, и к 1997 г. таких стран было 146. В дальнейшем мы рассмотрим эти этапы более подробно.

Настоящий прорыв совершило правительство Германии под руководством канцлера О. Бисмарка, которое ввело обязательную систему страхования для работников промышленности. Эта система включала обеспечение по болезни (1883 г.), при несчастных случаях на производстве (по трудовому увечью) (1884 г.), по инвалидности и старости (1889 г.). Взносы в больничные кассы и страховые фонды делали и работодатели, и работники. Эта система была настолько удачной, что она функционирует, с модификациями, в Германии по сей день <1>. В этой стране после ее объединения имелись как сильная политическая власть, так и развитое рабочее движение, в том числе социалистического толка. Требования рабочих о введении социального страхования поддерживались рядом предпринимателей, желавших минимизировать материальные издержки при выплате рабочим, пострадавшим от несчастных случаев на производстве. Выразителем идеи необходимости его введения стал первый немецкий канцлер О. Бисмарк, который по этому поводу говорил: "Единственное средство задержать социалистическое движение состоит в осуществлении того, что оказывается справедливым в требованиях социалистов и что может быть осуществлено в пределах настоящего государственного и общественного порядка". Позитивные результаты функционирования немецкой системы страхования четко прослеживаются уже после первого десятилетия ее существования. Всего за 1885 - 1897 гг. доход на страхование рабочих составил 2908,2 млн. марок. При этом рабочие внесли 1308,1 млн., предприниматели - 1303,9 млн., казна - 98,4 млн., а проценты составили соответственно 197,8 млн. марок. За это время было истрачено на выплаты 2034,3 млн., а наличный капитал оставался в размере 889,5 млн. марок.

--------------------------------

<1> См.: Социальное страхование в ФРГ // Человек и труд. 1994. N 12. С. 94 - 95.

 

В.П. Литвинов-Фалинский так описал факторы, способствовавшие введению обязательного социального страхования в этой стране: "Небольшая сравнительно территория, густое население, высокая степень культуры и развития общественной самодеятельности, издавна существующий корпоративный строй предпринимателей и рабочих, развитие частной инициативы и существовавшие уже множество различного рода учреждений по обеспечению рабочих" <1>. Очевидно, что в России ситуация была зеркально противоположной и усугублялась невысокой зарплатой, в среднем в 2 раза меньше, чем в Германии. К тому же ее перепады в России по регионам, профессиям и даже в рамках отдельных предприятий были огромны. Например, только в европейской России разрыв между средними заработками доходил до 2 раз. Все это затрудняло введение аналогичной системы в России, о чем будет сказано в дальнейшем.

--------------------------------

<1> Литвинов-Фалинский В.П. Организация и практика организации страхования в Германии и условия возможного обеспечения рабочих в России. СПб., 1903. С. 210.

 

Участие государства в социальном страховании осуществлялось двояко. Во-первых, оно легализовало эту систему и стало осуществлять функции контроля. Во-вторых, за счет государственных средств формировалась часть страховых фондов, что проводилось через довольно большие "казенные приплаты". При обсуждении вопроса об этой приплате в германском рейхстаге главным аргументом в ее пользу было то, что она будет для рабочих вознаграждением за участие в обязательном страховании. Кроме того, она являлась своеобразной премией со стороны государства с целью отстранения от опасности, происходящей от распространения социалистических идей. Германские парламентарии в этом случае учитывали как экономическую и социальную, так и политическую сторону проблемы. Такую активность государства большинство российских исследователей оценивали положительно <1>.

--------------------------------

<1> См.: Гольденвейзер А.С. Социальное законодательство Германской империи. Киев, 1890. С. 163 - 165; Герценштейн М.Я. Государственное страхование рабочих в Германии. М., 1905. С. 44 - 46; Святловский В.В. Государственное страхование рабочих в Германии. Историко-статистический очерк. М., 1895; и др.

 

Вслед за Германией на рубеже XIX - XX вв. обязательное страхование рабочих с участием государства от последствий несчастных случаев, по старости и инвалидности вводится в Австрии (1887, 1888 гг.), Англии, Франции, а также Норвегии, Новой Зеландии и др. Эта проблема получила международный резонанс. Раз в три года проходили международные конгрессы страхования от несчастных случаев на производстве. Первый из них состоялся в Париже в 1889 г. Действовало Постоянное бюро этих конгрессов, в которых были представлены и российские делегаты <1>. Германская система, как уже указывалось, предполагала обязательное участие и работников, и работодателей. В большинстве других стран страхование было добровольным, с участием практически только самих рабочих.

--------------------------------

<1> См.: Роик В.Д. Эволюция систем социального страхования в западных странах // Труд за рубежом. 1994. N 3. С. 13 - 24.

 

В странах с англосаксонской правовой системой ответственность предпринимателей за увечья на производстве строилась первоначально на прежних гражданско-правовых началах, что нашло отражение в английских Законах 1880 и 1897 гг. о компенсации за увечье на производстве. Предприниматели освобождались от ответственности, если несчастные случаи произошли не вследствие их прямых действий, ибо рабочий и предприниматель считались сотоварищами по совместному труду. На работнике по-прежнему лежала тяжесть доказывания происхождения несчастного случая как результата действий предпринимателя. Еще проблематичнее была ситуация в США, где первый закон о выплате компенсаций работникам за увечье на производстве или их семьям в случае потери кормильца был принят в штате Нью-Йорк только в 1910 г.

С начала XX в. социальное страхование начинает приобретать глобальный характер, распространяясь не только вширь (на большинство стран Европы, Австралию и Океанию, затем Америку и Азию), но и вглубь (за счет увеличения страхуемых социальных рисков). Если первоначально страховались несчастные случаи на производстве, болезнь, старость и инвалидность, то затем добавились вдовство и сиротство (потеря кормильца), материнство, безработица. Таким образом, от благотворительности и общественного призрения через добровольное страхование произошел переход к обязательному социальному страхованию с активным участием государства. Этот колоссальный сдвиг в социальной сфере произошел менее чем за полвека в конце XIX - начале XX в.

Основные тенденции развития социального страхования в начале XIX в. на примере Германии были отмечены Н.А. Вигдорчиком <1>. Это, во-первых, постепенное расширение круга страхуемых. Последними в их число обычно включались сельскохозяйственные рабочие, домашняя прислуга и рабочие домашней промышленности. Пределом расширения было всеобщее страхование, которое стало реальностью сначала в СССР, а после Второй мировой войны и в экономически развитых странах. Отметим, что период с конца Второй мировой войны до середины 70-х гг. в литературе иногда называют "золотым тридцатилетием" социального страхования. Во-вторых, расширение функций социального страхования. Это касается увеличения страхуемых случаев, роста выдаваемых при их наступлении пособий и увеличения срока их выплаты. Страхование стало распространяться на членов семей застрахованных. При этом страховые учреждения приобретали собственные больницы, приюты, санатории и др. Участие государства в страховании становится все более активным, особенно в страховании инвалидности, старости, вдовства и сиротства. Качественно важное значение имело введение государственного обеспечения по старости в начале XX в. в Дании, Англии, Австралии и Новой Зеландии. В-третьих, продолжалась демократизация института социального страхования. Голос застрахованных постепенно приобретал все больший вес в управлении делами страховых организаций. Данная тенденция в той или иной мере проявилась практически во всех государствах.

--------------------------------

<1> См.: Вигдорчик Н.А. Теория и практика социального страхования. Вып. 1. Пг.-М., 1919. С. 44 - 48.

 

Ниже мы рассмотрим эволюцию страхования основных социальных рисков в государствах Запада и в России. О приоритете Германии в этой сфере уже говорилось, а ее опыт стал своеобразным примером для других стран. Германия выполняла роль своеобразного ледокола, взламывая сопротивление отсталых слоев буржуазии, предрассудки части пролетариата, косность чиновников и консерватизм части общественности. Опираясь на пример этой страны, другие могли учитывать чужие ошибки, выбирать апробированные схемы и эффективные новации. В этой связи отдельно и более подробно будет рассматриваться исторический опыт Германии и России. Социального страхования в других странах мы будем касаться в контексте основных направлений его развития.

Как уже указывалось, с начала 60-х гг. XX в. начался третий, современный, этап развития социального страхования. Условно его можно разделить на две части. Это 60-е - конец 70-х гг. и с 80-х до настоящего времени. 60 - 70-е гг. можно назвать периодом бурного роста системы социального страхования. Существенно увеличилось число социальных программ, расширился круг застрахованных лиц и перечень страховых случаев. За этот период бюджетные расходы в развитых странах выросли в 3 раза в Великобритании и в 13 раз в Японии. Этот рост имел и качественную сторону: учитывались нужды безработной молодежи, одиноких родителей, был легализован досрочный выход на пенсию безработных пожилого возраста, продлен срок оказания медицинской помощи и страховых выплат и др. Это был период господства доктрины "государства всеобщего благоденствия", которую иногда называли доктриной "государства всеобщего социального обеспечения". На первый план стали выходить не размеры вносимых страховых платежей и стаж работы, а нужды конкретного работника, причем независимо от причины их возникновения. В развитых странах в 60 - 70-е гг. XX в. социальные расходы росли в среднем на 8% в год, в 2 раза превышая рост валового внутреннего продукта (ВВП). В ряде европейских стран доля таких расходов составляла до 30% ВВП <1>. Обратной стороной этого процесса стал рост дефицита системы социального обеспечения, покрываемый из бюджетных средств. Это вызывало не только позитивную реакцию значительной части населения, но и волну неприятия сначала бизнеса, а затем и правительств ряда стран. Отсюда берут начало "рейгономика" (политика президента США Р. Рейгана) и "тетчеризм" (политика премьер-министра Великобритании М. Тетчер), расцвет которых пришелся на 80-е гг. Суть этой политики сводилась к уменьшению участия государства в регулировании социальной сферы, в том числе социального страхования и государственного обеспечения. Этой политике нельзя дать однозначно отрицательную оценку, ибо давление социальных расходов на бюджет и бизнес резко понижало объем инвестиций в реальный сектор экономики. Между тем только рост производства мог обеспечить реальное повышение социальных расходов. Основными направлениями реформы социального страхования стали: во-первых, переход управления социальным страхованием в определенной части с национального и отраслевого на территориальный и корпоративный уровни; во-вторых, уменьшение прямого участия государства в финансировании социальной сферы при сохранении роли контролера и социального партнера; и, в-третьих, выход на первый план стимулирования здорового образа жизни и частных сбережений, а не страхование потерь от социальных рисков. В наибольшей степени это коснулось страхования от безработицы.

--------------------------------

<1> См.: Социальное страхование и социальная защита: Доклад Генерального директора МКТ. Женева, 1993. С. 32.

 

В США продолжительность выплат пособий по безработице в начале 80-х гг. была уменьшена с 39 до 26 недель, продление его получения на оставшиеся 13 недель обусловливалось рядом требований, в том числе активным поиском работы. Предусматривалось лишение пособия по безработице, если его получатель многократно и немотивированно отказывался от предложенных вакансий. Это привело к тому, что число лиц, получавших пособия по безработице, могло снижаться почти наполовину. В ходе борьбы с забастовочным движением в начале 80-х гг. Верховный суд США в июне 1986 г. принял решение, предоставляющее властям штатов право отвергать прошение о назначении пособия по безработице работникам, уволенным в ходе забастовки, даже если они не принимали в ней участия. Изменения коснулись и медицинского страхования. В частности, были ужесточены условия получения финансовой помощи по возмещению расходов на медицинское обслуживание. Одновременно страховые программы штатов, муниципалитетов и отдельных корпораций получили свободу инвестиционной деятельности, что повысило размеры страховых фондов и позволило увеличить соответствующие выплаты.

Аналогичный процесс шел и в Великобритании. Первоначально М. Тетчер добилась пересмотра социального законодательства, в частности принятия нового Закона о занятости (1980 и 1982 гг.). С 1979 по 1984 г. были уменьшены пособия по безработице, а затем по болезни и специальные пособия для семей бастующих рабочих. Более жесткими стали требования для получения пенсии по инвалидности, пособий в связи с несчастными случаями на производстве <1>. Это позволило оживить экономику. К тому же социальные расходы не перестали расти, но темп их роста замедлился. Отметим, что своеобразным пиком стал 1983 г., когда доля выплат по социальному обеспечению в большинстве развитых странах была наибольшей.

--------------------------------

<1> См.: Киселев И.Я. Неоконсерваторы против рабочего класса. М., 1988. С. 73 - 126.

 

Русский ученый И.И. Чистяков в начале XX в. выделил два исторических типа (модели) социального страхования. Во-первых, это германский тип, где внесение вкладов и управление страховыми средствами осуществляют работники и работодатели при участии государства. Во-вторых, это англо-романский тип, имеющий добровольное начало и преимущественное участие работников в формировании страховых фондов <1>. Такое деление уже тогда было несколько устаревшим, т.к. германская "обязательность" все более проникала в системы социального страхования других стран. Благодаря германскому опыту в Англии в 1911 г., а во Франции в 1928 г. были приняты одновременно законы, регулирующие почти все виды обязательного социального страхования. То же самое произошло в США в 1935 г.

--------------------------------

<1> См.: Чистяков И.И. Страхование рабочих в России. М., 1912. С. 6.

 

В современной литературе традиционно выделяют уже три исторически сложившиеся модели социального страхования <1>:

--------------------------------

<1> См., например: Антропов В.В. Социальная защита в странах ЕС: современные тенденции, проблемы, перспективы // Труд за рубежом. 2005. N 4. С. 47 - 58; Роик В.Д. Основы социального страхования: организация, экономика и право. М., 2007. С. 90 - 103; и др.

 

1. Модель Бисмарка (германская модель - Германия, Австрия, Бельгия, Италия, Испания и др.). Для нее характерно максимальное сохранение для застрахованного работника при наступлении страхового случая достигнутого уровня и качества жизни, а также социального статуса. При обязательном социальном страховании доля замещения заработной платы составляет 60 - 70%. Страховая нагрузка делится на паритетных началах между работниками и работодателями, а размер пенсий и пособий зависит от размера заработной платы, величины страховых платежей и продолжительности страхового стажа.

2. Модель Бевериджа (английская модель - Великобритания, Нидерланды, Швейцария, Франция, Япония и др.). Она сочетает обеспечиваемый государством минимальный уровень социальной защиты с дополнительным обязательно-факультативным профессиональным и дополнительным добровольным личным страхованием работника (двух-трех уровневая система социального страхования). При этом по линии гарантированных государством пенсий и пособий, равных для всех, происходит замещение около 10 - 20% заработной платы (уровень прожиточного минимума).

Модель Бевериджа предполагает государственное перераспределение доходов от более богатых к более бедным слоям населения посредством взимания налогов и проведения целевых государственных социальных программ с целью обеспечения каждому прожиточного минимума. Таким образом, государственная социальная политика охватывает все общество и имеет целью борьбу с нищетой. Модель Бисмарка подразумевает финансирование социальных программ особыми отчислениями работающих слоев населения и распространяется исключительно на них. Первая модель рядом авторов характеризуется как либерально-солидаристская, вторая - как консервативно-корпоративистская.

3. Советская модель (СССР, Австралия, Дания, Новая Зеландия и др.) государственного социального обеспечения, когда страхование осуществляется исключительно за счет средств работодателей и государства. Иногда эту модель называют страхованием без взносов.

В настоящее время между этими моделями происходит некоторое сближение. Так, в государствах с германской моделью широкое развитие получили профессиональные и личные системы страхования. Модель Бевериджа дополнена во многих странах страховыми системами, в рамках которых размер выплат зависит от заработка застрахованного. Советская модель в России переживает период трансформации, а в Австралии и Новой Зеландии получили распространение добровольные системы страхования. Условность модельного деления подтверждает и то, что в США сложился гибридный тип социального страхования, совмещающий черты германского и английского.

Положительные и отрицательные стороны взаимодействия моделей Бисмарка и Бевериджа хорошо прослеживаются на примере Франции. Сформированную в первые послевоенные десятилетия при непосредственном участии государства и профсоюзов французскую систему социального обеспечения первоначально предполагалось строить на принципах единообразия, универсальности и всеобщности по модели, предложенной английским экономистом У. Бевериджем. Хартия Сопротивления, принятая во время войны находившимся в Лондоне Национальным советом Сопротивления, призвала к созданию "системы полного социального обеспечения", призванной гарантировать всем гражданам Франции "средства к поддержанию существования к моменту утраты ими способности добывать их своим трудом и управляемой представителями получателей средств и государством" <1>. Однако часть схем социального страхования, действовавших до 1945 г., с их особыми условиями страхования была сохранена из-за отказа их участников присоединиться к общей системе. В итоге с начала своего возникновения современная французская система социального страхования имела характер компромисса между моделью Бевериджа и моделью Бисмарка. Со времени возникновения французская система социального обеспечения определила свою цель исходя из модели Бевериджа, а средства ее достижения формировались по модели Бисмарка. Модель социального страхования Бисмарка в настоящий момент доминирует на европейском континенте. Эта система, получившая затем распространение и в других странах, рассматривалась скорее как человеческий эквивалент технического ремонта машин.

--------------------------------

<1> Supiot A. Critique du droit de la securite sociale. Paris, 2006. P. 118.

 

Похожая ситуация сложилась в XIX в. и во Франции. Экономический патернализм заключался в том, что предприятия (например, угольные шахты Шнейдера в Крезе) предоставляли медицинскую помощь и обучение рабочим и их семьям, чтобы избежать социальных волнений. Но требовалась централизация под контролем государства. Ордонанс от 4 октября 1945 г. предполагал, что "система социальной безопасности" будет охватывать все население, уважать принципы социальной солидарности, единства и справедливости. При этом она должна управляться "заинтересованными лицами" и финансироваться посредством особых отчислений. Период ее дальнейшего развития до конца 70-х гг. XX в. характеризовался все большим расширением и диверсификацией охватываемых системой страховых случаев. С начала 80-х гг. стали очевидны раздутость и дороговизна всей системы, несоответствие ее новым социально-экономическим реалиям. Доля выплат на ее содержание постоянно росла. В 1980 г. она составляла 23,9% ВВП, в 1990 г. - 26,4% ВВП, а в 1995 г. - 29% ВВП. В результате дефицит общего режима в 1993 г. достиг 56,4 млрд. франков. Причин финансового кризиса системы социального обеспечения было несколько.

Во-первых, финансирование, основанное на модели Бисмарка, сильно зависит от экономической конъюнктуры. Снижение темпов экономического роста приводит к дестабилизации счетов: объем отчислений сокращается, объем выплат растет. Рост расходов на социальные нужды стал создавать эффекты, ограничивающие занятость. Вследствие усилившейся конкуренции на мировом рынке, предполагающей повышение конкурентоспособности товаров, а следовательно, минимизацию уровня издержек, стали предъявляться более жесткие требования к размерам оплаты труда и социальных выплат. Во Франции этот показатель слишком высок из-за "перегруженности" разного рода отчислениями в социальные фонды. В итоге в 90-е гг. XX в. отчетливо стал проявляться феномен "новой бедноты". К ней стали относить безработных, не способных или не желающих трудоустроиться на долгое время и имеющих минимальные доходы. Во-вторых, старение населения Европы и преимущественно распределительный характер пенсионной системы привели к ее финансовому кризису, т.к. количество людей в возрасте свыше 60 лет (пенсионный возраст во Франции) постоянно увеличивается. В-третьих, в стране, где средняя продолжительность жизни одна из самых высоких (в 1995 г. она составляла 81,9 года для женщин и 73,8 года для мужчин), возрос уровень потребления медицинских услуг и товаров. Таким образом, вопрос о реформировании системы социального обеспечения приобрел во Франции уровень национальной проблемы.

Последние два десятилетия во Франции шел пересмотр масштабов, форм организации и финансирования социальных программ. Причины, как и в других странах ЕС, были обусловлены изменениями макроэкономических, демографических и социальных условий: низкими темпами экономического развития, старением населения, увеличением нагрузки на трудоспособное население, а также значительной долей государственных расходов на социальные программы. С начала 90-х гг. темпы развития Франции замедлились и стали несопоставимы с 1960 - 1970 гг. Так, если в конце 60-х гг. среднегодовой прирост ВВП составлял 5,7%, то в 90-е гг. он снизился до 1,3%. По данным Национального института статистики и экономических исследований, в 90-х гг. уже три четверти французских семей пользовались помощью государства. При этом постоянно возрастали суммы практически всех социальных пособий.

Неуклонный рост дефицита бюджета социального обеспечения выявил настоятельную необходимость реформирования системы социальной защиты. Поэтому с 1993 г. французское правительство приступило к осуществлению реформы. Новая социальная программа предусматривала прежде всего снижение социальных расходов, частичную приватизацию социальной сферы, реорганизацию социального обеспечения на страховых принципах и изменение приоритетов в политике занятости <1>. Помимо общей для Европы проблемы кризиса "государства всеобщего благоденствия" дополнительным импульсом для частичного сокращения широкомасштабных социальных программ стала необходимость соответствия общеевропейским критериям интеграции.

--------------------------------

<1> См.: Снисаренко К. Реформы социального обеспечения во Франции 1993 - 1997 гг. // Белорусский журнал международных прав и международных отношений. 2004. N 4. С. 65 - 67.

 

Особенность французской системы права социального обеспечения - очень сложная организационная структура, а также высокая доля расходов на социальные программы, превышающая средний уровень по ЕС. Для нее характерны следующие особенности. Во-первых, это существование разветвленной системы профессионально-отраслевых схем социального страхования. Во-вторых, наличие развитой системы семейных пособий, которая стала результатом длительной эволюции, в ходе которой вводились и совершенствовались различные инструменты государственной семейной политики и формы семейных пособий. В-третьих, большая роль дополнительных систем социального обеспечения, особенно в области пенсионного и медицинского страхования <1>. Наряду с общими (базовыми) схемами социального страхования в стране функционирует множество дополнительных профессионально-отраслевых систем. В-четвертых, существенное отличие французской системы социальной защиты (например, от шведской или английской) - ее финансирование преимущественно за счет взносов специального страхования. Наконец, еще одна особенность - существование различных страховых фондов, реализующих отдельные социальные программы, которые дополняют обязательные социальные услуги в рамках общих обязательных схем социального обеспечения (например, программы социальной помощи на дому для престарелых). Таким образом, в системе социального страхования Франции тесно переплелись, и не всегда органически, элементы моделей Бисмарка и Бевериджа.

--------------------------------

<1> См.: Антропов В.В. Система социального обеспечения во Франции: опыт и перспективы // Труд за рубежом. 2005. N 2. С. 96 - 116.

 

К концу XX в. для социального обеспечения развитых стран характерны следующие тенденции. Во-первых, все большее замещение государственного обеспечения социальным страхованием; во-вторых, стабилизация уровня социальных расходов по отношению к ВВП, но с постоянным ростом абсолютного размера этих расходов; в-третьих, уменьшение непосредственного государственного вмешательства в социальное страхование, перенос акцента на региональный, местный и корпоративный уровни. При этом государство стимулирует дополнительные (обязательные и добровольные) программы социального страхования, которые охватывают все его виды; в-четвертых, стимулирование занятости через систему подготовки, переподготовки и обучения, а не через повышение выплат безработным; в-пятых, соизмерение социальных рисков и размеров страховых взносов с суммами пособий и пенсий, а последних - с уровнем жизни и социальными потребностями личности; в-шестых, с ростом заработной платы процентная ставка страхового взноса работников, как правило, снижается или остается неизменной <1>.

--------------------------------

<1> Здесь и далее при анализе систем социального страхования на Западе используются материалы следующих публикаций: Ветрова Н.С. Финансирование социальных программ в странах Запада. М., 1993; Государственное регулирование занятости в развитых капиталистических странах / Под ред. Н.Ф. Фрумкина. М., 1975; Истомина Е.А. Пенсионная система Французской Республики (правовые вопросы): Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005; Лабейкин А.А. Некоторые вопросы функционирования социальной защиты в странах Западной Европы. Орел, 1997; Качество жизни: концепция и практика / Под ред. Л.И. Турусова. М., 1978; Социальное обеспечение в зарубежных странах / Под ред. М.С. Ланцева. М., 1989; Социальная политика современного буржуазного государства / Под ред. О.Б. Осколковой. М., 1980; Социальное обеспечение в странах Запада: Франция, ФРГ, Италия. М., 1994; Роик В.Д. Социальное страхование: история, проблемы, пути совершенствования. М., 1994; Роик В.Д., Степанова Б.Г., Эченикэ Е.В. Зарубежный опыт организации и модернизации пенсионных систем: уроки для России. М., 2007; Тодоров А.С. Качество жизни. Критический анализ буржуазных концепций. М., 1980; Трудовое и социальное право зарубежных стран / Под ред. Э.Б. Френкель. М., 2002; Шиманова М.Я. Страхование: история, действующее законодательство, перспективы. М., 1989; и др.

 

Россия. Развитие социального страхования в дореволюционной России можно разделить на три периода. Первый из них, подготовительный, охватывает примерно последние 40 лет XIX в. Он связан с отменой крепостного права и интенсификацией капиталистического развития. Первыми инициативу проявили горнопромышленники Царства Польского, которое в то время было частью Российской империи. Там же возникли и первые добровольные больничные кассы, а также обязательно-факультативное страхование. Обязательное страхование горнорабочих, введенное в 1861 г., также в первую очередь коснулось этого экономически развитого края. У многих промышленников возникло естественное желание легализовать страховую деятельность, уже фактически имевшую место, и уравнять положение всех работодателей в части социальных затрат. Таким образом, сам характер капиталистических отношений и обостряющаяся конкуренция требовали унификации законодательства о социальном страховании. Вопросы социального обеспечения рабочих нашли некоторое отражение в деятельности комиссий по рабочему вопросу при Министерстве финансов в 1859, 1870, 1874 и 1883 гг. Но сама идея социального страхования на них в открытую не выдвигалась.

Первые проекты такого рода начали разрабатываться с конца 60-х гг. XIX в., а первые смешанные комиссии из представителей горнопромышленников и правительства работали в 1871 и 1877 гг. Первый съезд горнопромышленников Царства Польского в 1883 г. возбудил ходатайство об учреждении пенсионных касс и об утверждении нормального устава больничных касс. Речь пока шла еще не об обязательном, а об обязательно-факультативном страховании, но в рамках закона. В 1883 г. министр финансов Н.Х. Бунге подготовил законопроект об ответственности работодателей за увечье и смерть работников. Ответным шагом предпринимателей стало предложение Л.Э. Нобеля о создании страховых касс, в которые централизованно отчислялся определенный процент с заработка работников. С некоторыми изменениями законопроект Н.Х. Бунге был рассмотрен на заседании Госсовета в феврале 1889 г. Его лоббировал новый министр финансов А.И. Вышнеградский, который ссылался на опыт Германии. Под влиянием почти единодушного неприятия предпринимателями он был отклонен. Новый законопроект об ответственности владельцев промышленных предприятий за увечье и смерть работников подготовил уже следующий министр финансов С.Ю. Витте в марте 1893 г. Впрочем, он был противником безусловной ответственности работодателя за несчастья с работниками, т.к. это нарушало основы гражданского права и вводило ответственность независимо от вины.

Дело в том, что правительство желало переложить финансовые последствия несчастных случаев с работниками на конкретных работодателей. Объединения последних, наоборот, предлагали осуществлять страхование за счет взносов из заработной платы самих работников с возможным участием государства и гипотетически возможным участием работодателей. За обязательное социальное страхование выступили Союз горнопромышленников России, Съезд бакинских промышленников, Общество содействия русской промышленности и торговле, Всероссийский торгово-промышленный съезд в Нижнем Новгороде в 1896 г. и др. Вероятно, обе стороны увлеклись финансовой составляющей проблемы, недооценивая ее социальный аспект. Российские исследователи социалистической ориентации единодушно указывали на робость и непоследовательность государственной политики в этом вопросе и противоречивость позиции предпринимательских кругов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Канель В.Я. Государственное страхование торговых служащих и лиц частного наемного труда. М., 1906. С. 66 - 70; Чистяков И.И. Страхование рабочих в России. М., 1912. С. 26 - 100.

 

С начала XX в. и формально до 1903 г. в России была предпринята попытка внедрения новой концепции разрешения рабочего вопроса, которая получила название "полицейский социализм" и связана с именем начальника Московского охранного отделения С.В. Зубатова. Нас интересуют только те положения доктрины полицейского социализма, которые касаются социально-обеспечительных отношений <1>. Именно полицию заинтересовал опыт Харьковского Общества взаимопомощи металлистов. Идейную помощь в поисках законного основания для самоорганизации рабочим оказали такие известные деятели, как академик И.И. Янжул, либеральные ученые В.И. Анофриев, И.Ф. Езерский, А.Э. Вормс, А.А. Мануйлов, И.Х. Озеров, В.Э. Дэн. Двое последних в 1901 г. оказали группе рабочих содействие в составлении проекта Устава кассы взаимопомощи для всех рабочих механического производства Москвы и губернии. Подобные же уставы были составлены для обществ взаимопомощи ткачей, табачников, кондитеров и пуговичников. В 1901 - 1903 гг. организуются Общество взаимного вспомоществования рабочих в механическом производстве в Москве, Собрание русских фабрично-заводских рабочих Санкт-Петербурга и др.

--------------------------------

<1> См.: Айнзафт С. Зубатовщина и гапоновщина. М., 1925; Лурье Ф. Полицейские и провокаторы: Политический сыск в России. 1649 - 1917. М., 1998. С. 195 - 209; и др.

 

В начале XX в. были осуществлены первые попытки страховой защиты отдельных категорий работников. Закон от 15 мая 1901 г. ввел в действие Временные правила о пенсиях рабочим казенных горных заводов и рудников, утратившим работоспособность на заводских и рудничных работах.

Начало второму периоду развития социального страхования в России положило принятие Закона от 2 июня 1903 г. "О вознаграждении потерпевших вследствие несчастных случаев рабочих и служащих, а равно членов их семей в предприятиях фабрично-заводской, горной и горнозаводской промышленности". Названный Закон распространялся на незначительный круг работников (рабочих фабрично-заводской, горной и горнозаводской промышленности, что составляло 2 - 2,5 млн. из 14 - 16 млн. наемных работников к 1900 г.) и ограниченный перечень оснований социального страхования: пенсии - только фабрично-заводским рабочим, а в отношении иных наемных работников - возмещение ущерба, причиненного несчастным случаем на производстве. Шагом вперед явилось то, что Закон 1903 г. освободил рабочих от обязанности доказывать, что несчастный случай произошел по вине работодателя. В то же время Закон предоставил право работодателю доказывать наличие злого умысла или грубой неосторожности со стороны потерпевшего, которые не оправдывались условиями и обстановкой производства. Работодатели не отвечали за несчастные случаи, происшедшие во время производства, но не вследствие проводимых работ. Это давало хорошие основания работодателям для освобождения от ответственности. Они также не отвечали за потерю трудоспособности работниками по болезни, вызванной вредными условиями производства, т.е. за профзаболевания <1>. По мнению русского юриста М.М. Винавера, принятие Закона 2 июня 1903 г. стало следствием того, что "...правосознание общества в вопросах, касающихся вознаграждения за потерю трудоспособности, сделало уже громадный шаг вперед от теории вины к теории профессионального риска" <2>. Принятие данного Закона означало переход к системе обязательного страхования профессиональных рисков. В Уставе о промышленном труде (УПТ, изд. 1913 г.) были предусмотрены некоторые льготы женщинам в связи с родами. В частности, мог частично оплачиваться четырехнедельный послеродовой отпуск из средств особого капитала, который формировался из денежных взысканий, налагаемых на работников. Более подробно о Законе 1903 г. речь пойдет далее, в соответствующем разделе. Активизация деятельности правительства и предпринимателей связана с революцией 1905 - 1907 гг. и работой ряда государственных комиссий. С 1906 г. законотворческая работа была сосредоточена в значительной части в Государственной Думе.

--------------------------------

<1> Литвинов-Фалинский В.П. Новый закон о вознаграждении увечных рабочих. Текст Закона от 2 июня 1903 г. с объяснениями. СПб., 1903; Крузе Э.Э. Положение рабочего класса России в 1900 - 1914 гг. Л., 1976. С. 42.

<2> Винавер М.М. Из области цивилистики. СПб., 1908. С. 250.

 

Временные правила о профессиональных обществах (4 марта 1906 г.) позволяли создавать рабочие организации путем уведомительной регистрации, но со значительными ограничениями политического характера. Цель профессиональных обществ обозначалась как "выяснение и согласование экономических интересов, улучшение условий труда своих членов или поднятие производительности принадлежащих им предприятий". Профсоюзы могли ставить целью в том числе: выдачу пособий своим членам; устройство касс похоронных, приданных, взаимопомощи и иных; оказание содействия по приисканию работы или рабочих рук; оказание юридической помощи своим членам <1>.

--------------------------------

<1> См.: Дерюжинский В.Ф. Полицейское право. Пг., 1917. С. 98 - 104; Святловский В.В. Профессиональное движение в России. СПб., 1907.

 

Для рассмотрения рабочего вопроса с целью восполнения пробелов в правовом регулировании начиная с января 1905 г. создается ряд специальных комиссий и совещаний, называемых по фамилиям возглавляющих их лиц. Это комиссии Н.В. Шидловского (1905 г.), В.Н. Коковцова (1905 г.), М.М. Федорова (1906 г.), особое совещание под председательством Д.А. Философова (1906 - 1907 гг.), межведомственное совещание под председательством Н.А. Остроградского (1908 г.). Рассматривался этот вопрос и в соответствующей комиссии во главе с бароном Е.Е. Тизенгаузеном в III Государственной Думе. Работа большинства из названных органов носила преимущественно конструктивный характер. Так, комиссия В.Н. Коковцова выработала программу из четырех основных пунктов, в числе которых была обязательная организация больничных касс на базе совместных взносов хозяев и рабочих <1>. Совещание под председательством Д.А. Философова взяло за основу решение следующих проблем: страхование по болезни, несчастному случаю, инвалидности; сберегательные кассы обеспечения; правила о найме рабочих; врачебная помощь; меры поощрения строительства здоровых и дешевых жилищ; промысловые суды; фабричные инспекции и фабричные присутствия <2>.

--------------------------------

<1> См.: Рабочий вопрос в комиссии В.Н. Коковцова. М., 1926.

<2> См.: Стенографический отчет Особого совещания при Министерстве торговли и промышленности под председательством министра торговли и промышленности шталмейстера Д.А. Философова для обсуждения законопроектов по рабочему законодательству. СПб., 1907.

 

Результатом работы вышеупомянутых комиссий стало утверждение в июне 1912 г. пакета страховых законов, который известен под общим наименованием "Страховой закон 1912 г.". Это положило начало третьему периоду развития социального страхования в России. Этот Закон включал три основных раздела:

1. Страхование на случай болезни. Органами страхования стали больничные кассы, каждая из которых имела устав, утвержденный страховым присутствием - особым органом государственного надзора. Бюджет больничных касс формировался за счет взносов как самих страхуемых, так и владельцев предприятий. Управление осуществлялось паритетными органами.

2. На работодателя возлагались все расходы по лечению рабочих, в том числе амбулаторно. Лекарства, перевязочные и другие средства выделялись безвозмездно. Если в случае болезни рабочий терял работоспособность, то работодатель должен был обеспечить бесплатное лечение в течение 4 месяцев.

3. Страхование от несчастных случаев предусматривало материальную помощь рабочим при потере работоспособности, связанной с выполнением профессиональных функций. Государство было обязано создавать страховые товарищества, объединявшие владельцев всех подлежащих страхованию предприятий нескольких губерний по территориальному принципу. Средства состояли исключительно из взносов работодателей, размер которых устанавливало товарищество <1>. Законы от 23 июня 1912 г. "О страховании от несчастных случаев" и "О страховании на случай болезни" предусматривали выплату незначительного пособия по случаю родов для работниц, состоящих членами больничных касс. Роженицам оказывалось бесплатное родовспоможение и больничное лечение не более 4 месяцев, сопровождавшееся бесплатной выдачей лекарств и "медицинских принадлежностей". Фактически эти виды помощи также оказывались через больничные кассы. В перспективе эта система могла распространиться на большую часть работающих женщин и относительно эффективно защищать права работниц.

--------------------------------

<1> См.: Литвинов-Фалинский В.П. Новые законы о страховании рабочих. СПб., 1912.

 

Для своего времени страховое законодательство России было прогрессивным. Однако его реализация шла с большим трудом и нередко саботировалась предпринимателями. Внутренние пороки этого законодательства, охват всего около 25% наемных работников, нестабильность социально-политической ситуации и Первая мировая война с последующими революционными катаклизмами свели к минимуму, а затем и вовсе прекратили первые в стране масштабные социально-обеспечительные преобразования <1>.

--------------------------------

<1> См.: Иванов Л.М. Страховой закон 1912 года и его практическое применение // Отечественная история. 1995. N 5. С. 73 - 87; Лаверычев В.Я. Царизм и рабочий вопрос в России (1861 - 1917 гг.). М., 1972. С. 241 - 246; Литвинов-Фалинский В.П. Новые законы о страховании рабочих. СПб., 1912; Лушникова М.В., Лушников А.М., Тарусина Н.Н. Единство частных и публичных начал в правовом регулировании трудовых, социально-обеспечительных и семейных отношений. Ярославль, 2001. С. 63 - 64; и др.

 

Более подробно это законодательство будет проанализировано в соответствующих разделах. К сожалению, третий период был слишком коротким с учетом того, что уже Первая мировая война деформировала всю социальную сферу Российской империи. В то же время с начала XX в. развитие социального страхования шло по восходящей линии, причем страховой Закон 1912 г. изрядно увеличил ее крутизну. Первая мировая война замедлила, но не остановила этот процесс.

После Февральской революции 1917 г. социальное страхование переживало невиданный ранее подъем и по своей правовой базе и общественному характеру было одним из самых прогрессивных в мире.

В советский период относительно полноценное социальное страхование существовало только в период нэпа. С 1919 г., а затем с конца 20-х гг. XX в. в нашей стране сложилась довольно своеобразная и по-своему эффективная система государственного социального обеспечения, в значительной части лишенная страховых начал. Феномену советского социального страхования будет посвящен специальный раздел нашей работы.

 

2.2. Страхование от несчастных случаев на производстве

 

В докапиталистическую эпоху вопрос о страховании от несчастных случаев на работе остро не стоял. Более того, эти несчастные случаи чаще всего были связаны с виной конкретного лица (мастера, бригадира и др.) либо самого работника. В этой связи до начала XIX в. проблемы, связанные с несчастными случаями на производстве, разрешались на общих гражданско-правовых основаниях, единых для возмещения любых убытков. Только с появлением массового машинного производства и, как следствие, промышленного травматизма ситуация резко обострилась. Это обострение совпало с теоретическим обоснованием конструкции источника повышенной опасности. По усредненным данным, до 40% несчастных случаев на производстве не были связаны ни с виной работника, ни с виной работодателя.

В рамках гражданского права постепенно выработалось понятие "профессиональный риск", присущий тому или иному производству. Нанимая работника, работодатель уже только этим подвергал его определенному виду профессионального риска. Отсюда вытекает обоснование необходимости законодательного закрепления ответственности предпринимателей за несчастные случаи с рабочими. В.Г. Яроцкий выразил эту идею через указание на взаимодействие социального обеспечения рабочих и специальной ответственности предпринимателей <1>. Это позволило сделать вывод о том, что риск несчастного случая на работе есть естественный и неизбежный фактор, характеризующий определенную профессиональную деятельность.

--------------------------------

<1> См.: Яроцкий В.Г. Страхование рабочих в связи с ответственностью предпринимателей. Т. 1 - 2. СПб., 1895. С. III - IV.

 

Расширение ответственности предпринимателей впервые было закреплено в Гражданском кодексе Франции (Кодексе Наполеона) 1804 г. Согласно этому Кодексу предприниматель был обязан возместить убытки, причиненные работнику несчастным случаем и тогда, когда последний произошел по вине его служащего и по смыслу, в том числе другого наемного работника. В 1834 г. в Пруссии издается закон, обязывающий работодателей вознаграждать рабочих в железнодорожных предприятиях за убытки, причиненные им несчастьем на службе во всех случаях, в которых он не мог доказать, что несчастье произошло по вине самого пострадавшего или вследствие непреодолимой силы. Аналогичные законы в отношении железнодорожников впоследствии были приняты во многих странах. Очевидно, что в этом случае применялась конструкция источника повышенной опасности, коим и являлся подвижной состав.

В силу фактического неравенства сторон потерпевший от несчастного случая работник чаще всего в суде проигрывал споры своим работодателям. Это тем более касается семей погибших работников. Обобщающей статистики нет, но в любом случае выигрыш дела работником был редкостью даже в высокоразвитых странах. Зачастую потерпевшие даже не обращались в суд, не имея средств на судебную тяжбу. Отметим, что в России в начале 90-х гг. XIX в. рабочие выигрывали только около четверти судебных дел о возмещении вреда здоровью на производстве <1>. В этот период широкое распространение получила теория "общего блага", или "совместного труда", особенно активно использовавшаяся английскими адвокатами. Она сводилась к тому, что работодатель и работник делают общее дело и соответственно никто не должен нести ответственность за возможный вред здоровью любого участника совместного труда. Это был своеобразный противовес английскому Закону 1846 г. о вознаграждении увечных, согласно которому работодатель отвечал за смерть работника на производстве, а при некоторых обстоятельствах - и за его инвалидность. Получалось так, что, подписывая трудовой договор, работник добровольно соглашался подвергнуть себя профессиональному риску без всякой возможной компенсации. Данная теория проявила изрядную живучесть и была повсеместно отвергнута и единодушно осуждена учеными только в конце XIX в. <2>. В Англии с 1864 г. в отношении работников активно практиковалось государственное (добровольное) страхование жизни, а во Франции в 1868 г. легализуются кассы для страхования от несчастных случаев. Но при этом элемент обязательности отсутствовал, а роль государства в обоих случаях сводилась только к организационной стороне вопроса.

--------------------------------

<1> См.: Зайцев Д. Государственное страхование рабочих. СПб., 1906. С. 6.

<2> См.; Дементьев Е.М. Иностранное законодательство об ответственности предпринимателей за несчастные случаи с рабочими. СПб., 1899; Оленов М. Государство и страхование рабочих. СПб., 1906. С. 24 - 25; Яроцкий В.Г. Указ. соч. С. 58 - 60; и др.

 

Наконец, 7 июня 1871 г. в Германии принимается закон, распространяющий общую ответственность работодателей на те случаи, в которых виновником несчастья были не только они лично, но и их служащие. Вина работодателя презюмировалась. Но при этом на работника возлагалось бремя доказывания своей невиновности в случившемся несчастье. Это весьма нестандартная юридическая конструкция. Но тем не менее работнику гораздо легче было доказать свою невиновность, нежели виновность работодателя. В отличие от Кодекса Наполеона этот закон предполагал введение не индивидуальной ответственности работодателя, а добровольного страхования от убытков, возлагаемых на них при несчастных случаях с работниками. Соответственно предприниматели либо страховали себя от убытков, связанных с возмещением вреда, причиненного работнику несчастным случаем, в частных страховых обществах, либо создавали специальные общества взаимного страхования. Таким образом, как по содержанию (обеспечение от профессиональных рисков), так и по форме (страхование в частных обществах или взаимное страхование) ответственность работодателя за несчастные случаи на производстве стала носить страховой характер. Добровольность страхования в данном случае сочеталась с принудительным обеспечением данного вида социальных рисков. Отсюда остался только один шаг до придания страхованию обязательного характера через посредство страховых организаций. Этот шаг был сделан в Германии с принятием Закона от 6 июня 1884 г. о страховании несчастных случаев. В 1887 г. аналогичный закон принимается в Австрии, в 1894 г. в Норвегии, в 1895 г. в Финляндии, в 1898 г. в Италии и др. С началом XX в. такая практика стала повсеместной и охватывала Венгрию, Сербию, Швейцарию, Португалию, Румынию, Болгарию, Японию и др. Первоначально эти законы распространялись только на рабочих и служащих промышленных предприятий, в отдельных случаях - только на горнорабочих и рабочих в судостроении. Постепенно круг страхуемых все более расширялся.

Многие страны достаточно долго ограничивались законами об обязательной ответственности работодателей за несчастные случаи с работниками. Так, в Англии Закон 1880 г. расширял ответственность работодателя на случаи плохого качества материала, неосторожности персонала и др. Этот же Закон установил срок исковой давности всего в 6 месяцев, а также требование о предупреждении хозяина о недостатках на производстве, которые могли привести к несчастному случаю. Если работодатель доказывал в суде, что работник знал о таких недостатках, но не сообщил о них, то он мог быть освобожден от материальной ответственности. Эта архаичная оговорка была отменена только в 1897 г. Английский Закон 1906 г. в полном объеме ввел презумпцию вины работодателя, который освобождался от ответственности только при доказывании виновности самого пострадавшего, посторонних предприятию лиц и др. Вина работодателя за несчастные случаи с работниками презюмировалась и французским Законом 1898 г., но обязанность страхования от несчастных случаев так и оставалась факультативной, за исключением обязательного страхования судорабочих. Аналогичные законы были приняты в Швейцарии (1881 г.), Дании (1898 г.), Швеции (1903 г.) и др. Впрочем, в большинстве этих стран законы о страховании от несчастных случаев на производстве были приняты, но несколько позднее. В.М. Догадов отмечал, что это означало признание принципа профессионального риска, при наступлении которого работодатель обязан возместить ущерб работнику независимо от своей вины <1>. По мнению З.Р. Теттенборн, законы об ответственности предпринимателей за вред здоровью работника имели два положительных момента. Во-первых, они давали толчок к усилению мер по охране труда и, во-вторых, развивали идеи и начала социального страхования <2>.

--------------------------------

<1> См.: Догадов В.М. Правовое регулирование труда при капитализме. М., 1959. С. 172 - 174.

<2> См.: Теттенборн З.Р. Советское социальное страхование. М.-Л., 1926. С. 21 - 23.

 

В США ситуация складывалась достаточно своеобразно. В 1910 г. впервые в штате Нью-Йорк законодательно было закреплено право на выплату компенсаций рабочим и их семьям в случаях гибели, увечья, потери кормильца в результате несчастного случая на работе. Постепенно аналогичные законы принимались и другими штатами, а в последнем из них это произошло в 1948 г. В настоящее время в некоторых штатах этот вид страхования управляется государственными службами, а в некоторых - страховыми компаниями.

Прежде чем перейти к анализу германского Закона 1884 г., хотелось бы сделать два замечания. Во-первых, от профессиональных рисков, по сути, страхуются не работники, а работодатели. В данном случае именно они несут риск выплаты возмещения вреда, причиненного работнику при наступлении страхового случая. Очевидно, что и работник заинтересован в таком страховании, ибо он является выгодоприобретателем. Его риск опосредованно страхуется через риск работодателя. Страхователем же является именно работодатель, и страховой взнос уплачивает исключительно он. При наступлении страхового случая выплаты пострадавшему работнику осуществляются из страхового фонда. Это в чистом виде коллективная ответственность за индивидуальный риск. На эту путаницу в терминологии указывалось неоднократно уже 100 лет назад <1>, но Закон 1884 г. в качестве застрахованного указал на работника, и это положение сохраняется до сих пор. Нам это представляется правильным, ибо связано с главной целью подобных законов - защитой имущественных интересов работников как экономически более слабой стороны.

--------------------------------

<1> См., например: Мюллер А. Рабочие секретариаты и страхование рабочих в Германии. М., 1907. С. 237.

 

Во-вторых, "несчастный случай на производстве" является собирательным понятием и, строго говоря, не относится к отдельной категории социального риска. На это правомерно указывалось как в дореволюционной, так и современной литературе <1>. В результате такого несчастного случая наступают последствия, возникающие при реализации иных социальных рисков: болезнь, смерть, инвалидность и др. Но правомерность выделения несчастного случая на производстве обоснована не особой его правовой природой или последствиями наступления, а генетической причинно-следственной связью с самой работой по трудовому договору. Этого, конечно, нельзя сказать о старости, беременности и родах и др. При этом даже такой страховой случай, как болезнь, может быть вызван различными причинами, включая эпидемии, несоблюдение личной гигиены, наследственность и др. Совсем другое дело, когда болезнь вызвана производственными факторами и может быть отнесена к категории профессиональных заболеваний. К тому же и исторически именно несчастные случаи на производстве в их собирательном выражении подлежали сначала добровольному, затем факультативно-обязательному и, наконец, обязательному страхованию.

--------------------------------

<1> См.: Вигдорчик Н.А. Социальное страхование. М., 1912. С. 161 - 162; Ковалевский С.М. Обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве (правовые вопросы). М., 2004. С. 5.

 

Вернемся к опыту Германии <1>. К принятию Закона 1884 г. правительство подтолкнуло осознание очевидных недостатков Закона 1871 г. Необязательность страхования привела к тому, что для мелких работодателей даже несколько одновременных несчастных случаев могли привести к банкротству. В сферах деятельности, связанных с техногенными рисками (химическая и военная промышленность, металлургия и др.), такая угроза "нависала" уже и над крупным предприятием из-за возможности наличия одновременно большого числа потерпевших. Работники при банкротстве незастрахованного работодателя также оказывались под угрозой необеспеченности по инвалидности, а семьи погибших - без выплат по случаю потери кормильца. Ситуацию усугубили разнобой в судебной практике, оценочность понятия "профессиональный риск" в различных сферах деятельности, а отсюда порой непрогнозируемые судебные решения с большой разницей в выплачиваемых суммах за аналогичные случаи.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Литвинов-Фалинский В.П. Организация и практика страхования рабочих в Германии и условия возможного обеспечения рабочих в России. СПб., 1903. С. 43 - 64; Репенак А.В. Страхование рабочих от несчастных случаев в Германии. М., 1911; Сувиров Н.И. Страхование рабочих в Германии. СПб., 1905. С. 47 - 79.

 

Закон 1884 г. ввел обязательность страхования несчастных случаев на производстве. Это расширило круг потерпевших, имевших право на обеспечение, и увеличило устойчивость страхования. Отчисления работодателей носили характер обязательного платежа, недоимка по которым взыскивалась в бесспорном порядке. Размер взноса санкционировался публичной властью, а обязанность его внесения вытекала из закона. Страховые организации (страховые товарищества работодателей) функционировали под административным контролем, который распространялся на формирование и использование страховых фондов. Размер ежегодных взносов определялся в конце года в размере, необходимом для покрытия выплат за предыдущий год. Страховые товарищества были скорее публичными организациями, объединявшими всех работодателей определенной отрасли в пределах конкретного округа. При этом управлялись они самими страхователями. Страховые товарищества были прямо заинтересованы в уменьшении уровня травматизма и количества несчастных случаев <1>. Государство брало на себя обязанность осуществления выплат потерпевшим при недостаточности средств у страховой организации.

--------------------------------

<1> См.: Игнатов Л.Н. Деятельность немецких промышленных страховых товариществ по предотвращению несчастных случаев. М., 1911.

 

Таким образом, Закон 1884 г. предполагал уже не ответственность работодателя за несчастные случаи, а оказание помощи потерпевшим на началах социального страхования. Частный элемент присутствовал только в "снятой", внешней форме, уступив ведущее место публичному началу. Размер возмещения определялся не судом на началах гражданского права, а законом или органом публичной власти - на основе закона. Принцип формального равенства уступил место приоритету прав работника как слабейшей стороны, что способствовало достижению фактического равенства. Важно было и то, что споры, связанные со страховыми выплатами, рассматривались в третейских судах. Их председатели назначались государством, а по два представителя определялись работниками и работодателями. Германская система показала свою эффективность, в том числе в силу своей жесткости и принудительности.

Закон 1884 г. неоднократно дополнялся, в 1911 г. в его развитие были приняты Правила страхования, уточненные в 1963 г. и обновленные в 1997 г. В настоящее время нормативная база данного вида страхования определена в соответствующем разделе т. 7 Социального кодекса "Обязательное страхование от несчастных случаев" и Государственными правилами страхования <1>. Понятие профессионального риска в Германии исторически трактовалось достаточно широко. Уже в 1884 г. при 14 млн. рабочих страхованием было охвачено 16,7 млн. чел., в том числе служащие, работники сельского хозяйства и др. В начале XXI в. число застрахованных увеличилось до 54 млн. чел., причем 30 млн. приходится на наемных работников, а 16 млн. - учащиеся школ, средних и высших учебных заведений и даже дети, посещающие детские сады. Для служащих существует отдельный режим страхования, организуемый и финансируемый государством. Общий надзор за товариществами страхователей осуществляют Министерство труда и социальных вопросов и Федеральное страховое бюро. Задачи этих товариществ состоят в помощи предприятиям по профилактике несчастных случаев и профессиональных заболеваний; в медицинской, социальной и профессиональной реабилитации персонала, пострадавшего в результате несчастных случаев и профессиональных заболеваний; в возмещении ущерба утраты трудоспособности пострадавшему или членам его семьи путем денежных или других возможных форм компенсаций (в том числе врачебное обслуживание, обеспечение медикаментами, протезирование, уход за больными и др.).

--------------------------------

<1> См.: Трудовое и социальное право зарубежных стран: основные институты / Под ред. Э.Б. Френкель. М., 2002. С. 652 - 658.

 

Денежная компенсация при несчастном случае до возобновления работы аналогична обычному пособию по болезни, но без ограничений, характерных для последнего. Если нетрудоспособность длится более 13 недель и степень утраты профессиональной трудоспособности составляет не менее 20%, то выплачивается компенсационное пособие. При назначении пенсии по "снижению трудоспособности" учитывается степень ее утраты или снижения. Отметим, что понятие "инвалидность" в германском страховом законодательстве отсутствует, а страхуется именно снижение трудоспособности. Можно согласиться с мнением ученого-экономиста В.Д. Роика о том, что германская система социального страхования от несчастных случаев на производстве отличается четкой организацией и правовой структурой и по сравнению с другими странами выглядит наиболее совершенной и эффективной <1>.

--------------------------------

<1> См.; Роик В.Д. Профессиональные риски: оценка и управление. М., 2004. С. 171.

 

Ряд стран также пошли по пути обязательного социального страхования, но предоставили самим работодателям выбирать между вступлением в общество взаимного страхования и страхованием рисков в коммерческой страховой организации. Одной из первых в 1895 г. этот вариант выбрала Финляндия, являвшаяся в то время частью Российской империи на правах княжества. Выбор коммерческой страховой организации, для которой на первом месте стояла прибыль, был невыгоден не только работникам, но отчасти и работодателям. Такие организации не интересовали проблемы снижения травматизма, техники безопасности и другие важные вопросы. Принцип страхования в организациях работодателей под контролем государства после Второй мировой войны стал ведущим.

С начала XX в. обязательное страхование рассматриваемого социального риска ввело большинство европейских стран, а к концу 40-х гг. таких стран в мире уже было около 50. После Второй мировой войны этот процесс еще больше интенсифицировался, и в начале XXI в. данный вид страхования был распространен в 139 странах из числа 169 стран - членов Международной ассоциации социального обеспечения (МАСО). По мнению В.Д. Роика, такое широкое распространение страхования несчастных случаев на производстве обусловлено: достаточно высоким уровнем производственного травматизма и профессиональной заболеваемости в материальной сфере производства большинства стран мира; тяжелыми последствиями, а также необходимостью социальной защиты потерпевших на производстве и членов их семей <1>. Почти повсеместно этот вид социального страхования осуществляется исключительно за счет средств работодателей. При этом размер их взносов прямо пропорционально зависит от уровня профессионального риска, а границы дифференциации страховых тарифов составляют от 0,6 до 27% фонда заработной платы (в среднем 2 - 6%).

--------------------------------

<1> См.: Роик В.Д. Указ. соч. С. 21.

 

Достаточно типичной и в то же время своеобразной является система страхования несчастных случаев на производстве во Франции. Страхование обязательно для всех наемных работников. Французское законодательство не дает точного понятия несчастного случая. Однако оно определяет, что страхованию подлежат страховые риски, связанные с производственными травмами, травмами по пути на рабочее место и обратно, а также с профессиональными заболеваниями. В определении уровня пособия нетрудоспособные разделяются на три категории: 1) лица с уменьшенной трудоспособностью, которые могут осуществлять какой-либо вид деятельности, 2) нетрудоспособные лица и 3) нетрудоспособные лица, нуждающиеся в постоянном уходе со стороны третьих лиц.

В законодательстве различается временная и постоянная нетрудоспособность по причине производственной травмы или профессионального заболевания. Так, при временной нетрудоспособности пособие определяется на основе размера заработной платы перед наступлением страхового случая. Пострадавший имеет право на получение ежедневных пособий, выплачиваемых начиная со второго дня нетрудоспособности до полного выздоровления или смерти. Размер пособия составляет первоначально 60% средней ежедневной заработной платы (максимально - 137 евро в день), а после 28 дней - 80% (максимально - 182 евро в день). В случае длительной нетрудоспособности пострадавший имеет право на получение пенсии по нетрудоспособности, размер которой определяется на основе заработной платы за последние 12 месяцев, предшествовавших наступлению страхового случая. Кроме того, при расчете пенсии учитываются остаточная трудоспособность, характер травмы или заболевания, физическое состояние пострадавшего, возраст, образование и опыт работы. Так, наибольший размер пенсии при полной нетрудоспособности составляет 100% предыдущей заработной платы (при условии соблюдения низшего и высшего уровня ограничения). Далее размер выплачиваемой пенсии находится в прямой зависимости от степени нетрудоспособности пострадавшего, снижение которой приводит к соответствующему уменьшению пенсии: при 75% нетрудоспособности - 62,5% зарплаты, при 50% - 25% зарплаты.

В качестве современных тенденций и особенностей страхования от несчастных случаев можно выделить следующие. Во-первых, уровень замещения доходов в системах страхования несчастных случаев на производстве обычно выше, чем в системах страхования на случай болезни и в пенсионных системах. Во-вторых, дается широкая трактовка понятия "несчастный случай на производстве". В соответствии с этим данный вид страхования распространяется на надомников, членов семьи, занятых на семейных предприятиях, учеников, учащихся вузов и средних школ в отдельные периоды и др. В-третьих, гарантированные виды помощи не ограничиваются только денежными выплатами и организацией медицинской помощи пострадавшим от несчастных случаев. Сюда же относятся их медицинская и социальная реабилитация, пенсии по случаю потери кормильца, профилактика несчастных случаев и профессиональных заболеваний и др.

Россия. Как и на Западе, в России первоначально потерпевшие от несчастных случаев работники могли пользоваться только гражданским законодательством о возмещении убытков. Работник должен был в суде доказывать, что именно деянием работодателя ему причинен вред. В условиях поголовной правовой безграмотности и недостаточности средств на судебные издержки это было крайне проблематично. Ситуация усугублялась еще и тем, что человеческая жизнь традиционно ценилась невысоко, а на технику безопасности не обращалось особого внимания. Фабричные инспекторы и врачи собрали огромный фактический материал, свидетельствующий о пагубном влиянии производственных факторов на здоровье человека. Так, фабричный инспектор Е.М. Дементьев писал, что работа с фосфором на спичечных фабриках за период до 10 лет делала практически из любого рабочего инвалида труда. У тех, кто обрабатывал волокнистые вещества, с 40 лет начиналась преждевременная старость и утрата способности к труду. Статистика несчастных случаев и профессиональных заболеваний на отдельных производствах была настолько безрадостной, что за 30 лет работы работник имел больше шансов стать инвалидом или получить профессиональное заболевание, нежели остаться здоровым <1>.

--------------------------------

<1> См.: Дементьев Е.М. Фабрика: что она дает населению и что она у него берет. СПб., 1893. С. 205 - 250.

 

Первым шагом в решении этой проблемы стал Закон 1883 г., перенесший бремя доказывания невиновности за несчастный случай на железной дороге на ее правление. Данный Закон должен был защищать интересы пассажиров, но судебная практика распространила его и на железнодорожных рабочих. Впрочем, о защите от профессиональных рисков в данном случае говорить не приходится, т.к. имело место общее применение конструкции ответственности за вред, причиненный источником повышенной опасности.

Понятие "профессиональный риск" было впервые легализовано Временными правилами от 15 мая 1901 г. о пенсиях рабочим казенных горных заводов и рудников, утратившим трудоспособность на заводских или рудничных работах. Они распространялись на все случаи утраты трудоспособности, в том числе вследствие профессиональных болезней. Однако они касались крайне ограниченного круга лиц и не распространялись даже на частные предприятия данных отраслей.

Известной оригинальностью отличался Закон 8 июня 1901 г. "О пособиях больным и увечным рабочим и их семействам из штрафных капиталов". Пособия выплачивались из средств, полученных в результате наложения на работников дисциплинарной ответственности в виде штрафов. Порядок и основания их наложения определялись еще Законом от 3 мая 1886 г., а их максимальный размер ограничивался одним рублем за каждый случай правонарушения и одной третьей заработной платы в совокупности. Штрафные деньги должны были поступать в особый фонд и расходоваться с разрешения фабричной инспекции только на удовлетворение нужд рабочих. Согласно Правилам, изданным 4 декабря 1894 г., штрафные деньги должны были направляться на пособия рабочим, утратившим навсегда способность к труду или временно нетрудоспособным по болезни, а также роженицам за 2 недели до и 2 недели после родов. К началу XX в. реальный размер штрафов в целом не превышал 5% от заработка работника. Закон 1901 г. не внес существенных изменений в Правила 1894 г., несколько скорректировав размер и сроки выплат. Такое "благодеяние" возмущало большинство работников, тем более что штрафы зачастую налагались произвольно и зависели от личности руководителя. В целом этот Закон дал незначительный материальный результат. Большинством исследователей он оценивался негативно <1>.

--------------------------------

<1> См.: Любимов Б. Социальное страхование в прошлом и настоящем. М., 1925. С. 37 - 38; Тимофеев П. Чем живет русский рабочий. СПб., 1906. С. 65 - 76.

 

Переломное значение имел Закон от 2 июня 1903 г. "Правила вознаграждения потерпевших вследствие несчастных случаев рабочих и служащих, а равно членов их семейств в предприятиях фабрично-заводской, горной и горно-заводской промышленности". Он коснулся примерно четверти российского пролетариата и обходил стороной проблемы профессиональных заболеваний. Вознаграждению подлежали все несчастные случаи, происшедшие во время работы или в связи с ней, за исключением тех, которые были вызваны грубой неосторожностью или злым умыслом самого потерпевшего. Соответственно вина работодателя презюмировалась, а от ответственности его освобождало только доказательство злого умысла или грубой неосторожности работника. При этом оценочная категория "грубая неосторожность" открывала простор для широкого судейского усмотрения.

Вознаграждение потерпевшим осуществлялось в виде пособий и пенсий. Пособия назначались со дня несчастного случая до дня восстановления работоспособности или до момента признания ее утраты постоянной и равнялась половине заработка пострадавшего. При постоянной утрате трудоспособности пенсия назначалась в размере двух третей годового заработка и ее размер понижался соответственно понижению степени утраты трудоспособности. Независимо от этих выплат работодатель предоставлял потерпевшему бесплатную медицинскую помощь или возмещал расходы на лечение (по расчету из больницы). Право выбора между лечением или денежной компенсацией за него предоставлялось потерпевшему. В случае смерти потерпевшего в срок не позднее 2 лет со дня несчастного случая работодатель обязывался оплатить погребение и выдать пенсию семье умершего. Вдова получала пожизненную или до вступления в брак пенсию в размере одной трети годового содержания погибшего. С учетом детей совокупные пенсионные выплаты не могли превышать двух третей годового заработка погибшего <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Литвинов-Фалинский В.П. Новый закон о вознаграждении увечных рабочих (2 июня 1903 г.). СПб., 1904.

 

Для исчисления заработка за год, предшествующий дню несчастного случая, его сумма делилась на 260 (расчетное число рабочих дней). В действительности оно было 275 - 285 дней в центральной России и до 302 дней в Польше. Допускалась замена пенсии единовременной выплатой десятикратного годового заработка. Для развитых стран это было не характерно. Так, в Германии замена допускалась только в случаях, если получаемая пенсия не превышала 15% полной пенсии, т.е. при незначительной потере нетрудоспособности. В Австрии такая замена осуществлялась с согласия органа общественного призрения бедных. В России же возможность замены определялась только соглашением сторон. В этой связи в 1903 - 1908 гг. единовременные пособия получали от 82 до 92% имевших право на пенсию. Куда мог потратить увечный рабочий невиданную для него сумму, представить совсем не сложно. Рабочие были вынуждены соглашаться на такое предложение, т.к. при увечьи сохранение работы для них было важнее, чем получение достаточно небольшой пенсии.

Риск банкротства работодателя законом только смягчался путем отнесения задолженности по выплатам потерпевшим к "долгам первого разряда". А.М. Нолькен обоснованно отмечал новизну юридических принципов, установленных Законом 1903 г. Но он же подчеркивал, что "практическое применение этих новых принципов весьма существенно осложняется несовершенством, и притом главным образом в редакционном отношении, Закона 2 июня 1903 г." <1>. Это несовершенство налагало на него главный недостаток - отсутствие страховых организаций работодателей и слабый предварительный учет возможных рисков. Впрочем, в Законе назывались два вида страхования:

--------------------------------

<1> Нолькен А.М. Законы о вознаграждении за увечье и смерть в промышленных заведениях частных, общественных и казенных: Практическое руководство. СПб., 1911. С. 111.

 

1. Страхование в добровольных частных страховых обществах. Впервые в 1888 г. страховое общество "Россия" ввело в круг своих операций страхование от несчастных случаев рабочих и служащих торгово-промышленных, строительных и других предприятий. Его примеру последовали и другие страховые общества, такие как: "Помощь", "Заботливость" и др. Несмотря на столь "ласковые" названия, их интересовала только прибыль, а не уменьшение травматизма или профилактика профзаболеваний.

2. Страхование в обществах взаимного страхования. Первым в 1898 г. создается Рижское общество взаимного страхования фабрикантов и ремесленников от несчастных случаев с их рабочими и служащими. Министерство внутренних дел еще в 1887 г. утвердило Общие условия страхования, которые регламентировали отношения акционерного страхового общества, предпринимателей и рабочих при несчастных случаях во время или вследствие исполнения потерпевшими своих служебных обязанностей <1>.

--------------------------------

<1> См.: Зайцев Д. Государственное страхование рабочих. СПб., 1906. С. 7 - 14; Пресс А.А. Страхование рабочих в России. СПб., 1900. С. 1 - 7; и др.

 

Ситуация усложнялась в связи с недостаточной развитостью в России системы страхования вообще. Первое Российское страховое общество от огня было учреждено в 1827 г., второе - в 1835 г. Затем дело пошло активнее и страховые акционерные общества стали создаваться одно за другим: "Саламандра" (1855 г.), "Надежда" (1856 г.), "Якорь" (1872 г.), "Россия" (1881 г.) и др. В условиях отсутствия необходимой законодательной базы страхование в них жизни и здоровья работников теряло свою социальную составляющую, а прибыль для таких обществ была единственной естественной целью. На это особое внимание обращал А.Г. Гойхбарг, призывавший в законодательном порядке регламентировать все виды страхования, в том числе социального характера <1>.

--------------------------------

<1> См.: Гойхбарг А.Г. Источники договорного страхового права. СПб., 1914. С. 28 - 32.

 

Постепенно обязательное страхование профессиональных рисков получило широкое распространение в отношении отдельных категорий наемных работников на казенных предприятиях: в артиллерийских заведениях военного ведомства (1904 г.), государственной и сенатской типографиях (1905 г.), предприятиях морского ведомства (1906 г.), торговых портах (1906 г.) и др. При этом данный вид страхования касался достаточно ограниченного круга лиц <1>.

--------------------------------

<1> См.; Нолькен А.М. Закон о страховании рабочих: Практический комментарий. СПб., 1913. С. 33 - 35.

 

Действительно первым законом о страховании от несчастных случаев на работе стал Закон от 23 июня 1912 г. Одновременно принимаются Положение о страховании рабочих от несчастных случаев и Закон об учреждении Совета по делам страхования рабочих. Закон 1912 г. имел ряд положительных характеристик, отличающих его от предшествующего законодательства:

1) индивидуальная ответственность работодателей была заменена коллективной ответственностью через страховые товарищества. Последние имели экономическую устойчивость на уровне установленных законом стандартов. Это снимало вопрос о гарантированности выплат в случае банкротства конкретного предприятия;

2) центр тяжести был перенесен на выплату пенсий, а выдача единовременных вознаграждений взамен пенсии была существенно ограничена. Кроме того, устранялась материальная заинтересованность отдельных работодателей в понижении размера вознаграждения, ибо это не связывалось с размером их взносов. Ранее соблазн такого занижения был, очевидно, выгоден, а нечестная практика отдельных предпринимателей была достаточно богатой;

3) коллективная ответственность создавала почву для введения профилактики травматизма, которая ранее традиционно игнорировалась. К этому страховые товарищества толкал простой экономический расчет;

4) был несколько увеличен круг застрахованных и расширено понятие "страховой случай". Страхованию подлежали помимо охваченных Законом 1903 г. работники трамвайного транспорта, судоходства и частных железных дорог. На служащих оно распространялось без учета размера их содержания. Грубая неосторожность уже не служила основанием лишения потерпевшего права на вознаграждение, но умысел потерпевшего его по-прежнему исключал. Было увеличено вознаграждение для полностью нетрудоспособных (в отдельных случаях до сохранения полного размера утраченной заработной платы), а расчетная норма для исчисления годового заработка выросла с 260 до 280 дней. Пенсии для малолетних и подростков были повышены, а размер пособия, выплачиваемый с 14-й недели нетрудоспособности, был увеличен с одной второй до двух третей заработка. По мнению В.П. Литвинова-Фалинского, это были очевидные изменения в пользу работников <1>;

--------------------------------

<1> См.: Литвинов-Фалинский В.П. Новые законы о страховании рабочих. СПб., 1912. С. 114 и далее.

 

5) страхование осуществлялось по территориальному признаку, т.е. страна делилась на страховые округа, в каждом из которых учреждалось одно страховое товарищество. Напомним, что в Германии преобладал производственный признак, и Россия в этой части опиралась на опыт Австрии.

Однако в целом оценивая Закон 1912 г., А.М. Нолькен отмечал, что этот Закон "за немногими отступлениями, воспроизводит материальные и процессуальные положения Закона 2 июня 1903 г." <1>.

--------------------------------

<1> Нолькен А.М. Закон о страховании рабочих: Практический комментарий. С. III.

 

Если говорить о недостатках данного Закона, то они также очевидны. Например, в первые 13 недель нетрудоспособности холостым рабочим выплачивали от четверти до половины заработка, тогда как ранее всем работникам гарантировалась половина заработка. Умалялось право выбора медицинской помощи пострадавшим. Он мог даже лишится вознаграждения, если отказывался от того его вида, который предлагало страховое товарищество. С учетом того, что в состав товарищества входили только представители работодателей, наилучшего предложения медицинской помощи и беспристрастности никто не мог гарантировать. По-прежнему круг застрахованных был относительно невелик и немногим превышал четверть наемных работников. Часть профессиональных рисков не страховалась, а сам Закон не был распространен на всю страну. В целом его достоинства перевешивали недостатки, но правоприменительная практика внесла коррективы. Так, Н.А. Вигдорчик подчеркнул, что Закон обошел вниманием проведение врачебной экспертизы на предмет определения степени утраты трудоспособности. В итоге страховые товарищества подбирали "своих врачей", чей вердикт было трудно оспорить <1>.

--------------------------------

<1> См.: Вигдорчик Н.А. Социальное страхование. Вып. 5. Л.-М., 1925. С. 49 - 50.

 

Первая мировая война не дала возможности этому виду страхования показать свой истинный потенциал. На незавершенности страховой реформы акцентировалось внимание и во многих советских исследованиях <1>. Между тем революционные события 1917 г. затронули этот вид социального страхования в значительно меньшей степени, чем страхование на случай болезни. В общих чертах оно сохранилось до 1918 г.

--------------------------------

<1> См.: Иванов Л.М. Страховой закон 1912 года и его практическое применение // Отечественная история. 1995. N 5. С. 84; Шелымагин И.И. Законодательство о фабрично-заводском труде. М., 1952. С. 207 - 287; и др.

 

2.3. Страхование на случай болезни

 

Это было исторически одним из первых, наравне со страхованием смерти, видов социального страхования. Приоритет в части добровольного страхования принадлежал Англии и Франции. В Англии "дружеские общества" в числе страхуемых "несчастий" (рисков) включали страхование по болезни в перечне наиболее приоритетных еще с XVIII в. Круг участников этих обществ не был ограничен принадлежностью к какой-либо профессии или вообще к лицам наемного труда. Обычно это были территориальные объединения, которые за определенный периодический (ежемесячно или ежегодно) взнос обеспечивали в четко очерченных случаях конкретные выплаты своим участникам. Несколько позднее аналогичные "общества взаимного вспомоществования" появились и во Франции. В течение XIX в. подобные общества, но уже структурированные преимущественно по профессиональному признаку, появились во всех развитых странах, включая Россию. Страхование на случай болезни осуществлялось и профсоюзами. Первоначально такая практика сложилась в Англии в конце XVIII в., а в следующем веке по мере роста профсоюзного движения - в других странах. Частные страховые компании подключились к этому процессу еще в 1820 г. Добровольное страхование в Англии охватывало в начале XX в. более трети населения и более половины наемных работников. Законодательно вопрос добровольного страхования на случай болезни в полном объеме был урегулирован только Законом 1896 г. Отметим, что законы о добровольном страховании по болезни до начала XX в. были приняты также в Италии, Бельгии, Швеции, Японии, Финляндии и Швейцарии.

Почти за двухвековую историю добровольного страхования по болезни ярко проявились его слабые стороны. Пособие по болезни по сравнению с заработной платой было невелико, а продолжительность его выдачи покрывала только фиксированную часть периода нетрудоспособности. В то же время длительная практика школы добровольного страхования привела к тому, что обязательное страхование в Англии в 1911 г. было введено достаточно безболезненно и страна заняла лидирующие позиции в этом отношении.

Германия. Как уже указывалось, первое факультативно-обязательное страхование на случай болезни было введено Прусским промышленным уставом 1845 г. Отметим, что это был вообще первый случай легализации факультативно-обязательного страхования. Законом 1849 г. открытие касс на случай болезни было вменено в обязанности органам местного самоуправления, которые могли не только делать обязательным участие в этих кассах для работников данной местности, но и облагать известными взносами работодателей. Максимальный взнос последних устанавливался в половине размера взноса рабочих. Названные кассы ограничивались выдачей пособий на случай болезни и пособий на похороны. В среднем пособие было равно половине заработка, а если предоставлялась и медицинская помощь, то ее стоимость вычиталась из пособия. Примечательно, что немецкие профсоюзы, получившие простор для своей деятельности по Промышленному уставу 1869 г., осуществляли добровольное страхование преимущественно на случай болезни. Аналогичной деятельностью занимались и так называемые свободные вспомогательные кассы. С целью оживления работы последних Законом 1876 г. им были даны права юридического лица, а участие рабочего в такой кассе освобождало его от взноса в местную обязательную кассу. Они получили статус свободных зарегистрированных касс и наряду с горно-заводскими кассами, действовавшими с 1854 г., сохранились и после введения обязательного социального страхования. Добровольное страхование практиковалось в Германии в больших масштабах до Первой мировой войны. Часть рабочих страховалась в незарегистрированных кассах, что не освобождало их от участия в государственном страховании.

Страхование на случай болезни в частных кассах было относительной редкостью. В целом в Германии переход от добровольного к обязательному страхованию стал следствием естественной эволюции этого института и прошел достаточно плавно. Более того, система больничных касс сложилась в рамках добровольного страхования и почти без изменения перешла в структуры обязательного страхования. Это же можно сказать о фабричных и ремесленных кассах. Сохранились пропорции взносов в больничную кассу, определенные еще Законом 1849 г.: две трети средств вносят работники и одну треть - работодатели. Закон 1876 г. определял размер пособия по болезни не менее чем вполовину заработка, а максимальную продолжительность его выдачи в 13 недель. Он также ввел так называемый выжидательный период, когда в первые два дня болезни пособие не выплачивается. Размер похоронного пособия равнялся десятикратному недельному заработку. Все эти положения почти без изменений перешли в германский Закон от 15 июня 1883 г. об обязательном страховании на случай болезни <1>. По сути, он систематизировал уже существующие правовые нормы, внес однообразие в функции различных страховых касс и несколько расширил их. Первоначально этот Закон охватывал около 40% наемных работников, но не распространялся на торговых служащих, ремесленников и др. На часть из них по-прежнему распространялось только факультативно-обязательное страхование. Постепенно в круг страхуемых были включены все наемные работники, в том числе домашняя прислуга и рабочие домашних промыслов. Данный вид страхования распространялся также на служащих, а в отдельных случаях и на учащихся, самостоятельных ремесленников и др. <2>. Так, перед Первой мировой войной страхование на случай болезни охватывало около 20 млн. человек при 14 млн. наемных работников. Эта система пережила две мировые войны, т.к. заложенные Законом 1883 г. основания оказались настолько прочными, что с изменениями дожили до сегодняшнего дня.

--------------------------------

<1> См.: Германский закон о страховании рабочих на случай болезни, утвержденный 15 июня 1883 г. (Закон о лечебных кассах). Варшава, 1886.

<2> См. подробнее: Литвинов-Фалинский В.П. Организация и практика страхования рабочих в Германии и условия возможного обеспечения рабочих в России. СПб., 1903. С. 27 - 42; Сувиров Н.И. Государственное страхование рабочих Германии. СПб., 1905. С. 24 - 46.

 

В дальнейшем страхование по болезни регламентировалось Имперским страховым уставом 1911 г., который неоднократно дополнялся. В 90-е гг. XX в. по данной проблеме было принято 10 федеральных законов, в том числе "О реформе обязательного страхования по болезни - 2000". Данный нормативный материал систематизирован в т. 5 Социального кодекса "Страхование по болезни". Обязательное страхование по болезни в Германии охватывает не только наемных работников и лиц, заключивших ученический договор, но и фермеров, работников искусства и публицистов, студентов и др. Законодательно определен круг лиц, имеющих право отказаться от обязательного страхования (чиновники, военнослужащие, работники религиозных организаций и др.). В добровольную систему страхования по болезни могут вступать лица, утратившие членство в обязательной системе или не входящие в нее. Система семейного страхования распространяется на членов семьи застрахованного (супруга и детей) при условии, что они постоянно проживают в Германии, не подлежат обязательному или добровольному страхованию, не имеют самостоятельного заработка, а совокупный месячный доход не превышает одну седьмую официально установленного расчетного месячного размера. Члены семей - инвалиды страхуются без каких-либо ограничений. В целом германская система страхования по болезни признается одной из наиболее эффективных.

Вернемся к опыту других стран. Первой за Германией в деле страхования по болезни последовали Австрия (1888 г.), Венгрия (1891 г.), Норвегия (1890 г.), Швеция (1910 г.) и др. Англия во многом переняла германский опыт и приняла аналогичный закон в 1911 г. Размер взносов застрахованных в этой стране составлял от 11 до 44%, а работодателей - от одной трети до двух третей страховых сумм. Участие государства изначально было обязательным, а его взнос доходил до 37,5%. Отметим, что из всех развитых стран в Англии взнос работников даже по верхнему пределу был самым маленьким. Эта страна стала первой, где взносы участников страхования носили дифференцированный характер в зависимости от пола. Взносы женщин-работниц и работодателей были равными, а взносы застрахованных мужчин были на одну четверть больше. Доплаты от государства составляли половину взноса застрахованного мужчины. Пособие по болезни выплачивалось в фиксированном размере, а через 26 недель со дня заболевания нетрудоспособный застрахованный мог быть переведен на пособие по инвалидности. Пособие по материнству состояло из пособия по болезни за 4 недели и единовременного пособия по родам в твердой ставке. В целом при болезни и материнстве работодатель и государство возмещали 15 - 20% заработка застрахованных <1>. Одним из самых прогрессивных для своего времени был и английский Закон о национальном страховании 1946 г., регламентировавший и страхование по болезни. В ходе реформы 90-х гг. система выплат по медицинскому страхованию была децентрализована. При этом широкое развитие получило добровольное страхование по болезни, которое может быть долгосрочным и общим. К первому относится обычное страхование здоровья на длительный срок и производственное страхование. В понятие общего страхования включается несколько его видов, в том числе страхование от несчастного случая и по болезни. Долгосрочное страхование предполагает заключение страхового договора на срок не менее 5 лет, достижение страхуемым пенсионного возраста или без срока действия. Страховщик при этом принимает на себя обязанность выплачивать страховые суммы в случае потери застрахованным трудоспособности в результате заболевания или несчастного случая <2>.

--------------------------------

<1> См.: Догадов В.М. Правовое регулирование труда при капитализме. М., 1959. С. 180.

<2> См.: Антропов В.В. Система социальной защиты в Великобритании // Труд за рубежом. 2005. N 3. С. 37 - 55.

 

Аналогичную английской структуру формирования страхового фонда можно было наблюдать и в Норвегии, где дополнительные взносы осуществляли не только государство, но и муниципалитеты. Достаточным своеобразием отличается система обязательного страхования на случай болезни во Франции, которая первоначально распространялась только на горнорабочих. Общества взаимного вспомоществования осуществляли добровольное страхование и имели смешанный состав, включая не только рабочих, но и мелких буржуа, лиц свободных профессий и др. Отношения в таких обществах были патриархальными: больных часто посещали на дому, помогали осуществлять за ними уход и др. В их работе важную роль играли меценатство и филантропия, причем около 10% участников обществ только делали взносы, но не пользовались их услугами. Главной целью многих из таких обществ была не выдача пособий больным, а оказание медицинской помощи в натуре, о чем подробнее будет сказано в разделе, посвященном медицинской помощи. Здесь же отметим, что публичная составляющая в работе данных обществ была связана с финансовым участием в их деятельности государства, департаментов и местных общин. Закон об обязательном страховании по болезни во Франции был принят уже в 1928 г., а общенациональная программа пособий по болезни была введена в 1930 г. В Швейцарии Законом 1912 г. каждому кантону или общине было предоставлено право вводить обязательное страхование по болезни, но в этом случае государство возмещало треть расходов по страхованию.

Отметим, что страхование по болезни является наиболее гибким и близким ко всему населению. В этой связи в его рамках традиционно осуществляется непрофильное страхование материнства (помощь беременным женщинам и кормящим матерям). Обычно страхование материнства включает выплату единовременного пособия, а также пособия по беременности и родам сроком от 5 до 9 месяцев. Размер этого пособия либо совпадает с размером этого пособия по болезни либо превышает его. Обычно оно покрывает весь потерянный заработок. В рамках страхования по болезни также обычно оказывается помощь увечным в течение известного периода (обычно до 13 недель), что формально относится к страхованию от несчастных случаев на производстве, и пособие на погребение, что имеет отношение к страхованию на случай смерти. Такая гибкость привела к тому, что во многих странах страхование на случай болезни и медицинское страхование структурно не разделены.

В настоящее время взнос в страховой фонд работодателя обычно превышает взнос работников, либо, что достаточно редко, их доли равны. Субсидии государства в подобные фонды традиционно не велики, а их максимальный размер составляет одну четвертую суммарного финансирования в Бельгии. Взнос наемных работников обычно ниже взноса иных застрахованных лиц. Во Франции застрахованные из своих средств оплачивают до одной трети стоимости предоставляемых им медицинских услуг. Это привело к тому, что в этой стране возникли общества взаимопомощи, финансирующие дополнительные медицинские услуги. По сути, это добровольное медицинское страхование. Право на получение денежного вознаграждения по временной нетрудоспособности в большинстве стран связано с достижением определенного страхового и трудового стажа, которые, как правило, не совпадают. В ряде стран членство в фонде (кассе) страхования сразу же ведет к возникновению права на пособие по временной нетрудоспособности (Германия, Италия, Нидерланды). Период ожидания от наступления страхового случая до первого дня выплаты составляет 1 - 3 дня и может покрываться из средств работодателя. Период выплат составляет от 26 недель (стандарт МОТ по Конвенции МОТ 1952 г. N 102) в Великобритании и Италии до бессрочного (Дания). Во многих развитых странах он равен 52 неделям (Франция, Бельгия, Норвегия и др.). Размер выдаваемого пособия колеблется от 50 до 100% величины среднего заработка в зависимости от страхового стажа. При госпитализации размер пособия либо не изменяется (Германия), либо сокращается (Франция) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Антропов В.В. Система медицинского страхования в государствах - членах ЕС // Труд за рубежом. 2006. N 2. С. 109 - 128; Роик В.Д. Социальное страхование: история, проблемы, пути совершенствования. М., 1994. С. 40 - 42.

 

Россия. Страхование на случай болезни в России впервые было легализовано Законом 23 июня 1912 г. Одновременно было учреждено Присутствие по делам о страховании рабочих <1>. Круг застрахованных включал фабрично-заводских, горных и горно-заводских рабочих, а также работников трамвайных предприятий, внутреннего судоходства и частных железных дорог. Постановлением Правительства в 1913 г. оно было распространено на предприятия Ленского золотопромышленного товарищества в Иркутской губернии. Вне системы страхования остались широкие слои наемных работников. Кроме того, не подлежали страхованию работники, работающие на предприятиях с числом менее 20 занятых, если на нем имелся двигатель, и менее 30, если двигателя не было. В целом застрахованными оказались около 25% работников, а из-за начавшейся вскоре Первой мировой войны их реальное число оказалось даже меньше.

--------------------------------

<1> См.: Нолькен А.М. Закон об обеспечении рабочих на случай болезни: Практическое руководство. СПб., 1914.

 

Органами страхования по германскому образцу выступили больничные кассы. Они учреждались исключительно при конкретных предприятиях, как и фабричные кассы, о которых речь шла ранее. Это касалось предприятий с численностью рабочих не менее 200, а для более мелких разрешалось открывать общие кассы на несколько предприятий. Теоретически можно было создать и общегородские кассы, но властями это не приветствовалось и подобные случаи имели единичный характер. Каждая касса имела свой устав, утверждаемый владельцем предприятия. Предварительно он представлялся для получения мнения рабочих, которое имело рекомендательный характер. Уставы утверждались Присутствием по делам о страховании рабочих. Руководящим органом касс были общие собрания и правления. Их средства формировались из взносов самих застрахованных и работодателей в пропорции 3 к 2. Примерно 10% средств тратилось на помощь роженицам, 4% - на похоронные выплаты, а остальные - собственно на оплату периода временной нетрудоспособности по болезни. В литературе традиционно подчеркивается половинчатость, нерешительность и узость Закона 1912 г. о страховании на случай болезни <1>. Это выражалось, во-первых, в узости круга застрахованных (четверть наемных работников), во-вторых, в недостаточно развитом самоуправлении больничных касс с большим числом контролирующих инстанций, в-третьих, в узости функций этих касс, вне которых остались оказание медицинской помощи и профилактика заболеваемости, в-четвертых, в возложении материальной тяжести страхования преимущественно на рабочих. Более того, первые 13 недель из средств касс должны были вознаграждаться и увечные рабочие, что было шагом назад по сравнению с достраховым законодательством, т.к. ранее эти расходы полностью возлагались на работодателя.

--------------------------------

<1> См.: Вигдорчик Н.А. Теория и практика социального страхования. Вып. 3. Пг., 1922. С. 111 - 112.

 

В то же время этот Закон впервые ввел принцип обязательности страхования. В него были вовлечены достаточно широкие слои работников, которые через больничные кассы удовлетворяли свои социальные потребности. Закон 1912 г. стал исходным пунктом для дальнейших реформ в сфере социального страхования. При всех своих недостатках он представлял собой крупное прогрессивное общественное явление, что признавалось всеми беспристрастными наблюдателями.

Особый интерес представляет собой социальная реформа, проведенная Временным правительством. За считанные месяцы в Закон 1912 г. были внесены изменения, исправляющие основные его недостатки и удовлетворяющие главные требования работников. Даже при критическом отношении к деятельности Временного правительства можно констатировать, что за столь короткие сроки оно сделало максимум возможного в данных исторических условиях. В этой связи можно выделить четыре основные новеллы:

1. Решением от 25 июля 1917 г. круг застрахованных рабочих был существенно расширен, сам вид этого страхования был распространен на всю Россию. Вне страхования остались сельскохозяйственные рабочие, рабочие казенных железных дорог и еще несколько достаточно небольших категорий.

2. Тем же решением были реорганизованы больничные кассы. Разрешалась организация общих касс, в том числе в масштабах города, без согласия работодателей. Было увеличено минимальное число членов одной кассы: с 200 до 500 человек, а их участники получили полное самоуправление.

3. Бюджет касс вырос на 20% за счет увеличения взносов, а сами взносы стали платиться в равных долях работниками и работодателями. Первые 13 недель увечные рабочие должны были содержаться за счет кассы, но эти суммы в дальнейшем должны были возмещаться страховыми товариществами работодателей. Вследствие этого расходы касс уменьшались еще на 20%. Кроме того, рабочие с низким заработком освобождались от взносов, но сохраняли право на страховые выплаты. Взносы за них должны были делать работодатели. 11 октября 1917 г. принимается новелла о страховых Присутствиях. Число чиновников уменьшилось в них в 2 раза, а число выборных выросло в 2 раза. При этом был снижен возрастной ценз для выборов.

4. Последней по срокам была реформа страхования материнства (17 октября 1917 г.). Срок выдачи пособия по беременности и родам увеличился с 6 до 8 недель, причем если ранее 2 недели до и 4 недели после родов исчислялись отдельно и пропуск срока лишал права на пособие, то теперь 8-недельное пособие суммарно гарантировалось в любом случае. Это же касается сохранения обязательного 6-недельного послеродового отпуска. Размер пособия по-прежнему составлял от половины до полного заработка. Пособие кормящим матерям выплачивалось 20 недель с момента прекращения выплаты материнского пособия, т.е. общая продолжительность выплат составляла 28 недель.

Многие положения этой реформы даже после формальной отмены в советский период продолжали действовать, а их влияние на советскую систему социального страхования не вызывает сомнения. К этому можно добавить, что еще при Временном правительстве начались централизация и укрупнение больничных касс, а медицинская помощь во многих городах фактически перешла из ведения работодателей в ведение названных касс. В данном случае мы можем присоединиться к мнению Н.А. Вигдорчика: "Подводя последний итог страховой реформе Временного правительства, мы скажем, что во всякое другое время это была бы крупная и смелая реформа; но октябрьский переворот, сместивший русскую жизнь в совершенно новое русло, отнял у этой реформы почву под ногами и свел к минимуму ее историческое значение" <1>. Даже критически настроенный советский исследователь Б.А. Любимов впоследствии косвенно признавал масштабность проведенных Временным правительством преобразований <2>. В советский период страхование по болезни оставалось таковым только по форме, а не по существу.

--------------------------------

<1> Вигдорчик Н.А. Указ. соч. С. 129.

<1> См.: Любимов Б. Социальное страхование в прошлом и настоящем. М., 1925. С. 64 - 71.

 

2.4. Пенсионное страхование

 

Этот вид социального страхования носит, если можно так выразиться, наиболее не страховой характер и находится на границе с обязательным публичным общественным призрением. Это связано с гарантированностью минимальных пенсий по старости, инвалидности и в случае потери кормильца независимо от предшествующей трудовой деятельности и размера внесенных страховых платежей. Данная черта придает им оттенок помощи нуждающимся. Неслучайно в некоторых странах выплаты инвалидам именуются не пенсиями, а пособиями. Отметим, что во всех промышленно развитых странах для пожилых граждан введен институт гарантированных социальных пенсий, позволяющий получать минимальный доход по твердой ставке за счет налоговых поступлений. Очевидна и страховая природа пенсий через коллективную ответственность за индивидуальный риск и его предварительный учет. Определенный взнос застрахованного или члена его семьи (при потере кормильца) также, как правило, имеет место. Неслучайно в Германии третьим страховым законом 1889 г. был Закон о страховании по инвалидности и старости. Исторически выплаты членам семьи погибшего на производстве регламентировались законами о страховании от несчастных случаев на производстве, а оказание семье медицинской помощи - законами о страховании по болезни.

Первые попытки пенсионирования заслуженных и увечных воинов мы встречаем уже в Древней Греции и Древнем Риме, но они носили скорее характер акта общественного призрения. Содержание старых и увечных государственных служащих в Средние века зависело обычно от воли монарха. Приоритет в формировании пенсионной системы заслуженно принадлежит Франции. Начало этому процессу положило принятие Закона 22 августа 1790 г. об основных принципах пенсионирования лиц, прекративших свою служебную деятельность. Он касался узкого круга чиновников, представителей центральной администрации, которым причиталось денежное пособие по старости или инвалидности. В 1803 г. данный Закон подтвердил Наполеон. Этот акт не предполагал взносов самих чиновников и вводил, по сути, вид государственного обеспечения. Наполеоновские войны обострили ситуацию и увеличили число нуждающихся в содержании по инвалидности или ранению. Отметим, что еще Закон 1793 г. ввел пособия для лиц старше 60 лет, но только при наличии признака нуждаемости. Это был акт социального призрения. Законы о пенсиях государственных служащих во Франции принимались в 1806, 1831, 1858, 1924 гг. При этом определенные отчисления делались уже и из заработной платы государственных служащих, что придавало содержанию старых и увечных чиновников черты пенсионного страхования. Специальный Закон 1919 г. касался пенсий ветеранам Первой мировой войны, причем лицам, получившим ранения, предоставлялось право более раннего выхода на пенсию.

Пенсионный режим государственных служащих является своего рода моделью, с которой списаны практически все иные специальные пенсионные режимы (затрагивающие пенсионное обеспечение моряков торгового флота и др.). Минимальная продолжительность выслуги лет, дающей право на назначение соответствующей пенсии, составляет 15 лет действительной службы. Пенсия за выслугу лет может быть назначена вне зависимости от продолжительности службы в случае наступления инвалидности, полученной при исполнении служебных обязанностей либо при выполнении общественного долга или спасения жизни людей. В части 2 ст. 1 Кодекса гражданских и военных пенсий <1> установлено, что размер пенсии за выслугу лет зависит от уровня, продолжительности и природы исполняемой службы и гарантирует ее получателю после окончания трудовой деятельности материальные условия существования, соответствующие его статусу.

--------------------------------

<1> Code des pensions civiles et militaires de retraite // Code de la fonction publique // Paris, Dalloz, 2004.

 

Что касается наемных работников, то первоначально страхование по старости, инвалидности и потере кормильца носило добровольный характер, о чем уже говорилось в предыдущих разделах. Добровольное страхование этих рисков еще в конце XIX в. было регламентировано в Англии, Финляндии, Италии и ряде других стран. Обязательное страхование касалось лиц отдельных наиболее травмоопасных профессий (горнорабочие и судостроительные рабочие).

По мнению французского исследователя С. Розенблюма, в XIX в. системы социального обеспечения, в том числе пенсионного страхования, как таковой во Франции не существовало, если не считать предоставление социальной помощи престарелым беднякам и разного рода социальных схем, существовавших в государственных учреждениях и крупных компаниях. Лишь в 1895 г. был принят закон, обязывавший компании вкладывать средства в фонды, признанные государством и подконтрольные ему <1>. Первой попыткой создать пенсионную схему, основанную на принципе отчислений, стало принятие в 1910 г. Закона о рабоче-крестьянских пенсиях. Была установлена единая ставка отчислений, которая делалась в фонд, организуемый работодателем, профсоюзом, обществом взаимопомощи, или в национальные, региональные, отраслевые фонды, которыми управляли представители работодателей, получателей пособий и правительства. Однако разногласия по поводу обязательного характера отчислений не позволили этой схеме охватить все население. Франция все еще находилась под влиянием либеральных идей и не была готова к "велфэрному" государству. После окончания Первой мировой войны, когда к Франции была вновь присоединена Эльзас-Лотарингия, германские концепции социального обеспечения, успешно действовавшие в этой области, постепенно распространились по всей французской территории. В 1930 г. была введена система социального страхования, основанная на подоходном принципе начисления пенсий и пенсионных выплат. Так же как и модель Бисмарка, эта схема обязательного социального страхования реально защищала только тех людей, чей заработок не превышал некоего установленного "потолка". Пенсии напрямую зависели от уровня капитализации. При этом некоторые группы населения, такие, например, как государственные служащие, уже имевшие собственные схемы пенсионного обеспечения, были исключены из новой системы.

--------------------------------

<1> Rozenblum S.-A. L'histoire du droit sociale // Revue politique et parlementaire. 1998. P. 35.

 

Граждане, чьи доходы превышали установленный "потолок" социального страхования (в частности, большинство "кадров" - управленцев и верхушки технического персонала) тоже могли присоединиться к данной схеме, но обычно предпочитали страховаться за свой счет или пользоваться отраслевыми схемами, охватывавшими людей той или иной профессии и создаваемыми на основе коллективного соглашения. В 1937 - 1938 гг. были подписаны коллективные соглашения о создании пенсионных схем в важнейших отраслях промышленности, таких как металлургия, химическая промышленность и строительство. И хотя пенсионные обязательства не затрагивали все компании без исключения, на отраслевом уровне договоренность о пенсионных выплатах была достигнута.

После Второй мировой войны продолжать развивать довоенные схемы пенсионного обеспечения оказалось невозможным, т.к. выделенные средства были съедены послевоенной инфляцией и необходимостью выплаты так называемого AVTS (единого социального пособия), выплачиваемого всем вышедшим в отставку работникам старше 65 лет на основании результатов проверки их финансового состояния. Сегодня это пособие представляет собой часть пенсионного минимума, гарантированного всем жителям Франции старше 65 лет и выплачиваемого также по результатам проверки их доходов. Стремительный рост инфляции привел к тому, что принцип выплаты пенсий не из фондов, а за счет отчислений из текущих расходов оказался единственным возможным решением в сложившейся ситуации.

Вернемся к истории вопроса. В марте 1947 г. между национальным союзом работодателей и профсоюзами было заключено коллективное соглашение о создании дополнительной пенсионной схемы для руководящих сотрудников ("кадров"), получившей название АГИРК. Она представляла собой подлинное новаторство в деле социального обеспечения и имела огромный успех. Решающую роль здесь сыграла техника repartition - перераспределения средств: провал предыдущих схем, основанных на консолидации средств, оставил целое поколение "кадров" вообще без пенсий. Отныне же благодаря принципу перераспределения выплата пенсий стала реальным делом. Вскоре подобные схемы были взяты на вооружение многими другими компаниями. Некоторые, наиболее крупные из них, правда, предпочитали пользоваться собственными схемами, но они, как правило, были общими для предприятий одной отрасли или одного региона, что было важно в контексте унификации, но в целом она все еще носила более или менее хаотический характер и не всегда могла предложить реальные гарантии. Вот почему в декабре 1961 г. было подписано второе национальное и межпрофессиональное (межотраслевое) соглашение в этой области. Для всех компаний, входивших в национальный союз работодателей, была установлена единая ставка обязательных отчислений и создана АРРКО - система финансовой солидарности разных профессий. В результате в 1962 г. помимо базового социального обеспечения большая часть трудящегося населения Франции была охвачена дополнительной пенсионной схемой. И, наконец, в 1972 г. парламент принял закон, распространивший дополнительную схему на те немногие компании, которые до сих пор не были связаны коллективными соглашениями. В 90-е гг. реформа пенсионного обеспечения была начата Декретом от 28 августа 1993 г. План экономии предполагал постепенное увеличение периода пенсионных выплат с 1994 по 2003 г. со 150 до 160 триместров при постепенном, до 2008 г., расширении периода подсчета пенсий с 10 до 25 наилучших лет страхового стажа.

Пенсионное обеспечение всех трудящихся во Франции гарантируется схемами общего социального обеспечения и АРРКО в той части зарплат, которая не превышает определенного "потолка" для социальных отчислений. Выше этого потолка действуют схемы АРРКО и АГИРК, образуя, таким образом, второй уровень социального обеспечения. Принцип действия этих схем на разных уровнях один и тот же: они являются общенациональными и обязательными. В этом их общий плюс и необходимое условие функционирования системы выплаты пенсий из текущих доходов. Другим общим плюсом является то, что пенсии не "привязаны" к конкретному предприятию, а зависят от общей суммы зарплат в частном секторе. Но у них есть и общий минус: они не отличаются особой гибкостью.

Система перераспределения теоретически означает, что пенсии бывших работников зависят от отчислений работников нынешних, т.е. тех, кто трудится сегодня и получает зарплату в той же компании, отрасли или стране. Ежегодно общая сумма выплаченных пенсий складывается из общей суммы полученных отчислений, разделенной между всеми пенсионерами пропорционально положенной каждому доле. А общая сумма отчислений, в свою очередь, зависит от ставки отчислений, размер которой определяется коллективным соглашением.

Во Франции в настоящее время любой человек, проработавший 40 лет, имеет право на минимальную пенсию (порядка 750 евро в месяц). Пенсионные схемы, предлагаемые компаниями или предприятиями своим сотрудникам, являются дополнением к этой общенациональной системе. Французская система социального обеспечения и пенсионная система как одна из ее составляющих функционируют по принципу перераспределения. Это означает, что страховые взносы, уплачиваемые работающими гражданами либо их работодателями, непосредственно направляются на выплату пенсий. В этом случае речь идет о "солидарности поколений" - идее, очень важной для французской нации. За основу брался принцип pay-as-you-go: каждое поколение через налоговые платежи обеспечивает пособия по старости предыдущему поколению. Но необходимо отметить, что подобная система строится годами. В настоящее время она испытывает серьезные трудности, связанные с нехваткой средств. К такому положению привел не только спад в экономике, но и снижение рождаемости, а также увеличение продолжительности жизни.

Германский Закон 1889 г. предписывал выплату пенсии по инвалидности, в случае если наступившая постоянная неспособность к труду привела к потере возможности зарабатывать две трети заработка по специальности. Пенсии по старости назначались при достижении 70-летнего возраста независимо от состояния трудоспособности. Для получения права на пенсию нужно было платить страховые взносы в течение 5 лет при пенсионировании по инвалидности и 30 лет - по старческой пенсии. Страховые взносы в равных долях были возложены на работников и работодателей. При этом размер пенсий был крайне небольшим <1>. В 1910 г. страхование на случай инвалидности и старости было введено во Франции. Пенсионный возраст был установлен в 65 лет, но в отдельных случаях он понижался. По английскому Закону 1911 г. о страховании инвалидности пенсии выплачивались за счет средств работодателя и государства в размере до 10% среднего заработка, т.е. в 2 раза меньше, чем пособие по временной нетрудоспособности. Пенсия по старости в этой стране Законом 1908 г. назначалась с 70 лет.

--------------------------------

<1> См.: Быков А.Н. Германское страхование и другие способы обеспечения рабочих. Ростов-н/Д, 1905; Литвинов-Фалинский В.П. Организация и практика страхования рабочих в Германии и условия возможного обеспечения рабочих в России. СПб., 1903. С. 65 - 75; Сувиров Н.И. Государственное страхование рабочих в Германии. СПб., 1905. С. 80 - 109.

 

Шагом вперед стало пенсионирование наемных работников по старости нестрахового характера, когда пенсии выплачивались за счет средств бюджета. Впервые такая практика была введена в Дании Законом 1891 г. для лиц старше 60 лет. В Новой Зеландии Законом 1898 г. пенсии назначались с 65 лет. Первой страной, где пенсионный возраст дифференцировался в зависимости от пола, стала Австралия. Законом 1908 г. мужчинам пенсия назначалась с 65 лет, а женщинам - с 60 лет. В Австралии также согласно названному Закону впервые пенсии по инвалидности стали выплачиваться за счет бюджета. В данном случае мы имеем дело уже не с социальным страхованием, а тем более общественным призрением. Пенсии за счет бюджета выплачивались и в Канаде (1927 г.). Это был один из первых исторически сложившихся видов государственного социального обеспечения, осуществляемый за счет бюджетных средств и не зависящий от нуждаемости пенсионируемого лица. Пенсионные системы тяготели к одному из трех типов: государственные, частные, профессиональные (отраслевые) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Чубарова В.Т. Профессиональные пенсии в системе пенсионного обеспечения // Труд за рубежом. 2003. N 2. С. 106 - 123.

 

Программное значение для идеологии пенсионного обеспечения имел уже упомянутый доклад англичанина У. Бевериджа 1944 г., в котором пенсии по старости и инвалидности предлагалось сделать общедоступным благом, для чего обеспечивать равные пенсии при условии взимания равных страховых взносов безотносительно к размеру заработной платы. Следствием этого стал британский Акт национального страхования (1946 г.). Впоследствии на этой базе выросла двухуровневая государственная пенсионная система (базовая государственная пенсия, страховая профессиональная государственная пенсия, зависящая от размера страхового взноса из заработной платы), дополняемая частным страхованием.

После Второй мировой войны произошел стратегический сдвиг в концептуальных подходах к пенсионному страхованию. Если ранее пенсионные системы были нацелены преимущественно на гарантированность минимального уровня доходов, то теперь основной задачей признавалось сохранение прежнего уровня доходов (с небольшим возможным понижением, но сопоставимым с прежним заработком) и достойного постпенсионного статуса. Это нашло закрепление в Конвенции МОТ 1952 г. N 105 "О минимальных нормах социального обеспечения", установившей минимальный уровень пенсионного обеспечения в размере не менее 40% от заработной платы при наличии 30 лет страхового стажа. В связи с этим во многих странах, где ранее выплачивались только пенсии по твердым ставкам, были введены также пенсионные системы, зависящие от предыдущего заработка (Швеция, 1960 г.; Великобритания, 1975 г. и др.). В 1957 г. после пенсионной реформы в ФРГ законодательно был установлен нижний предел возмещения утраченного заработка при выходе на пенсию по возрасту в 60%, а в 1972 г. признается право на минимальную пенсию и пенсионное страхование распространяется на всех граждан, включая самозанятых. Закон о профессиональных пенсиях 1974 г. легализовал пенсионные программы предприятий, учреждение которых сопрягалось с льготами по налогообложению и создавало дополнительные инвестиционные возможности.

В этой связи интересна государственная пенсионная система США, начало которой положил Закон от 14 августа 1935 г. Это была общая федеральная программа (ОФП), позволившая с 1937 г. выплачивать пенсии по старости, а затем по случаю потери кормильца и по инвалидности. Размер этих выплат с 1950 по 2000 г. вырос с 1 млрд. до 407 млрд. долл. Это позволило покончить с бедностью в старших возрастах, и в настоящее время пенсионеры имеют большие доходы, чем в среднем граждане США. 70% работников охвачены системой пенсионного страхования, а несколько меньше - частным пенсионным страхованием. Либерализация вложения пенсионных средств сделала пенсионные фонды одним из главных институтов инвестиционной политики США <1>.

--------------------------------

<1> См.: Попов А.А. Государственная пенсионная система США // Труд за рубежом. 2004. N 4. С. 118; Он же. Пенсионное инвестирование // Труд за рубежом. 2005. N 3. С. 55 - 75.

 

Во многих странах, осуществляющих пенсионное страхование по модели Бисмарка (о ней уже говорилось) с возмещением 60 - 70% заработной платы, развитие получило добровольное дополнительное пенсионное страхование, были введены минимальные социальные пенсии по возрасту. Добровольное пенсионное страхование в рамках предприятий позволяло замещать еще 10 - 20% заработной платы. Модель Бевериджа первоначально была нацелена на возмещение 18 - 20% заработка как гарантии прожиточного минимума для всех лиц, достигших определенного возраста. Получившее в ее рамках развитие обязательное и факультативно-обязательное профессиональное страхование, зависящее от размера заработка, покрывало еще 35 - 45% его размера. В результате между названными моделями произошло существенное сближение. Отсюда широкое распространение единых национальных пенсионных систем (Бельгия, Испания, Италия, Греция и др.). Это не исключает специального правового регулирования пенсионного обеспечения военнослужащих, государственных служащих, судей и некоторых других категорий работников формального сектора занятости.

К концу XX в. для пенсионного страхования на случай старости и инвалидности в странах Запада были характерны следующие основные тенденции. Оно традиционно выполняло троякую функцию: защита от бедности при наступлении старости или инвалидности, а также при потере кормильца; выплата застрахованному лицу при наступлении страхового случая пенсии, пропорциональной вносимым им страховым взносам; поддержание пенсионных выплат на определенном уровне независимо от инфляции, что выгодно отличает пенсию от личных сбережений. Для получения пенсии по старости изначально требовались минимум два условия: достижение установленного законодательством пенсионного возраста и определенный страховой стаж, т.е. период выплаты взносов в фонд пенсионного страхования. В большинстве развитых стран Запада нормативный пенсионный возраст устанавливается исходя из финансовых возможностей государства. Он в большинстве развитых стран был равен 65 годам для мужчин и женщин (Германия, США, Япония, Канада, Швеция и др.), причем в Норвегии и Дании он был наибольший (67 лет, с 2004 г. в Дании снижен до 65 лет), а во Франции и Италии - наименьший (60 лет для мужчин). Для женщин в Италии этот возраст составлял 55 лет, а в Австрии, Греции, Италии, Великобритании, Франции - 60 лет. Впрочем, в большинстве стран этот возраст имеет тенденции к повышению в соответствии с ростом средней продолжительности жизни. Так, в Италии уже сейчас он составляет 62 года для мужчин и 57 для женщин. В большинстве стран, где пенсионный возраст гендерно дифференцирован, принято решение о его выравнивании или он уже уравнен (Австралия, Бельгия, Великобритания). При этом во многих странах сохранено право на досрочный выход на пенсию, которая в этом случае выплачивается, как правило, частично. Эти изменения оцениваются неоднозначно, а во Франции, где к низкому пенсионному возрасту добавляется самая короткая рабочая неделя (35 часов), обсуждение этих проблем вызвало жаркие дискуссии и даже уличные беспорядки. Отметим, что еще в 1999 г. было предложено увеличить пенсионный возраст с 60 до 65 лет, а период уплаты страховых взносов для получения полной пенсии - с 37,5 до 42,5 года. В результате попытка проведения даже ограниченных реформ пенсионной системы стоила отставки трех правительств, а все ограничилось небольшими изменениями. Перспективы дальнейших изменений во Франции достаточно неопределенны <1>.

--------------------------------

<1> См.: Новая Франция Николя Саркози // Аргументы недели. 2007. 31 мая.

 

В большинстве государств размер пенсии зависел от среднего заработка и может быть ограничен минимальным и максимальным уровнем. Дополнительные отраслевые или внутрифирменные пенсии в среднем не превышали 20% основной. Отчисления самих работников в пенсионный фонд составляли около 40%, а остальное приходилось на работодателя и государство. Наиболее высокие пенсионные взносы установлены в Нидерландах, а также в странах Скандинавии и Франции.

Исторически пенсионные выплаты формировались на трех уровнях: гарантированные государством основные пенсии, не зависящие от размера страховых выплат; пенсии, зависящие от названного параметра, выплачиваемые на принципе перераспределения взносов работников и работодателей; добровольное страхование, как профессиональное, так и индивидуальное. Последнее связано с выплатой дополнительных пенсий. Это позволяло всем пенсионерам по возрасту получать минимальное содержание и в то же время стимулировало увеличение заработной платы, что вело к росту страховых платежей, а впоследствии и размера пенсии.

Пенсии по инвалидности связаны со стойкой утратой трудоспособности, которой, как правило, предшествует истечение периода временной нетрудоспособности (болезни). В связи с этим страхование по инвалидности в ряде стран, в том числе Франции, Великобритании и Дании, охватывалось страхованием по болезни. В Германии, Италии, Люксембурге страхование по инвалидности относилось к страхованию по старости. Для получения пенсии по инвалидности требовался определенный трудовой стаж, обычно от нескольких месяцев до 5 лет. Во всех развитых странах, кроме Италии, пенсии по инвалидности выплачивались до наступления законного пенсионного возраста, а затем заменялись на пенсию по старости. Помимо заработной платы и страхового стажа на пенсионные выплаты по инвалидности влияла степень утраты трудоспособности. При этом если инвалидность наступала в результате несчастного случая на производстве или профессионального заболевания, то достаточно небольшой утраты трудоспособности (от 10 до 20%). Если же инвалидность была связана с общим заболеванием или с непроизводственным несчастным случаем, то условия для получения пенсий изменялись, а степень потери трудоспособности должна была составлять от 50 до 100%. При полной утрате трудоспособности пенсии составляли обычно от одной второй до двух третей утраченного среднего заработка, исчисляемого за 12 месяцев, предшествующих несчастному случаю. Размер надбавок к пенсии мог зависеть от наличия иждивенцев в семье.

Пенсии по случаю потери кормильца выплачивались, как правило, вдовам и сиротам, реже родителям, внукам, братьям и сестрам умершего. Помимо пенсий могли выплачиваться единовременные пособия на погребение. Условием получения пособия являлись наличие семейных отношений, возраст, трудоспособность потерявших кормильца, а также средний заработок и страховой стаж умершего. Обычно вдовы получали либо фиксированную долю заработной платы умершего супруга, либо от 50 до 80% пенсии по старости или инвалидности, которую получали или могли получить их мужья. Присутствие государства в пенсионной системе, как правило, не уменьшается. Более того, в Швеции и Польше финансирование пенсий по инвалидности и по случаю потери кормильца начало осуществляться в настоящее время за счет бюджета.

В настоящее время в большинстве государств пенсионные системы трансформируются путем обновления соответствующей правовой базы. Это связано с повышением пенсионного возраста, выстраиванием четырехуровневой системы (минимальная социальная пенсия, обязательное пенсионное страхование, профессиональное страхование на предприятии, личное пенсионное страхование), выравниванием пенсионного возраста мужчин и женщин. Происходит сдвиг от распределительного в сторону смешанного и накопительного типа финансирования, активизация участия государства в регламентировании и финансировании пенсионных систем и др. Это связано со все более обостряющимся демографическим кризисом на Западе, усилением глобализации и активизацией миграционных потоков. Но ориентир пенсионной системы на гуманистические ценности остается неизменным.

Таким образом, в результате почти полуторавекового развития в странах Запада была создана разветвленная пенсионная система, основанная на солидарности поколений, которая гарантирует право на существование при наступлении старости, потере кормильца или инвалидности. Она предотвращает резкое снижение жизненных стандартов при наступлении данных страховых случаев и возмещает, как правило, не менее 40% среднего утраченного заработка <1>.

--------------------------------

<1> См.: Роик В.Д., Степанов Б.Г., Эченикэ Е.В. Зарубежный опыт организации и модернизации пенсионных систем: уроки для России. М., 2007. С. 172 - 294.

 

Россия. Первые попытки пенсионирования заслуженных и увечных воинов можно встретить еще в начале XVIII в. Так, в Морском уставе (1720 г.) содержатся положения об обеспечении "увечных в бою и состарившихся на службе", а также вдов и сирот лиц, "убитых или умерших на службе". Что касается вольнонаемных работников, то нормы Морского устава о пенсионном обеспечении были распространены в 1738 г. на семьи мастеровых Сестрорецкого завода и служащих Морской академии (бывшей Академии математических и навигацких наук). В 1758 г. принимается положение, согласно которому предполагалось пенсионное обеспечение семей убитых или умерших на службе генералов, офицеров и рядовых из дворян. При Екатерине II пенсионное обеспечение было распространено на лиц, оставивших военную, морскую и гражданскую государственную службу по выслуге лет. В целом в России пенсии организованно начали вводиться в конце XVIII в. для военных и гражданских чиновников. По мнению В.Н. Дурденевского, эта практика была заимствована у Франции <1>. С первой половины XIX в. право на пенсию получили офицеры Войска Донского, чиновники горного ведомства, затем ополченцы, чины иррегулярных войск, лесного, таможенного и карантинного ведомств, учебных округов, а также служащие в Сибири. Пенсии первоначально платились из средств бюджета и являлись видом государственного обеспечения. Первый Пенсионный устав был утвержден в декабре 1827 г., что не отменило ведомственного нормотворчества. Помимо названного Устава на 1857 г. действовали около 40 ведомственных актов. Со второй половины XIX в. вводятся учительские пенсии, которые формировались из удерживаемой части заработной платы. Пенсии в большинстве своем носили эмеритальный характер, т.е. формировались посредством отчисления определенных сумм из денежного содержания. Положение об эмеритальных кассах Морского ведомства было принято в 1858 г., Военного ведомства - в 1859 г., инженеров путей сообщения - в 1860 г. Наконец, в 1883 г. принимаются Главные основания для учреждения земских эмеритальных касс. Впоследствии подобные кассы были учреждены и в других ведомствах.

--------------------------------

<1> См.: Дурденевский В.Н. Лекции по праву социальной культуры. М.-Л., 1929. С. 101.

 

На некоторых промышленных предприятиях вводилось своеобразное корпоративное пенсионное страхование, причем средства в пенсионный фонд вносились, как правило, как работниками, так и работодателями. Такая практика была достаточно редкой и полностью зависела от доброй воли работодателя. Страхование инвалидности и потери кормильца отчасти осуществлялось в рамках страхования от несчастных случаев и касалось только лиц, получивших инвалидность или погибших в процессе трудовой деятельности, о чем уже говорилось.

В 1858 г. возникли сберегательно-вспомогательные и пенсионные кассы частных железных дорог. Согласно общему положению о них (1888 г.) данные кассы могли выплачивать небольшие пенсии увечным рабочим за счет средств, сформированных из отчислений из заработной платы работников и взносов работодателей. В июне 1894 г. утверждается Положение о пенсионной кассе служащих на казенных железных дорогах. Череда подобных актов о профессиональном страховании была продолжена Законом 15 мая 1901 г. о пенсиях рабочим казенных горных заводов и рудников, утративших трудоспособность на заводских или рудничных работах. Это был первый акт, предписывающий обязательное страхование инвалидности, полученной на производстве. По сути, это было страхование от несчастных случаев на производстве. При этом все названные акты касались отдельных, относительно немногочисленных категорий работников <1>.

--------------------------------

<1> См.: Быков А.Н. Страхование рабочих как фактор промышленности и русских страховых законов. СПб., 1913.

 

Между тем необходимость обязательного страхования рабочих по старости и инвалидности с участием государства осознавалась не только самими рабочими, но и представителями власти. Так, шеф жандармов П.Д. Святополк-Мирский в 1901 г. писал, что видит причину рабочего движения в том числе в необеспеченности мастеровых с наступлением старости или из-за неспособности к работе по болезни <1>. Но все ограничилось в итоге только отдельными нормативными правовыми актами о страховании на случай потери кормильца, от несчастных случаев лиц наиболее травмоопасных профессий, а затем и значительной части наемных работников, о чем мы уже упоминали в предыдущих разделах. До 1917 г. система обязательного пенсионного страхования так и не была создана.

--------------------------------

<1> См.: Озеров И.Х. Политика по рабочему вопросу в последние годы (по неизданным документам). М., 1906. С. 131.

 

Отметим, что в некоторых современных исследованиях без достаточного основания преимущественно из анализа Закона о страховании от несчастных случаев на производстве 1903 г., игнорируя сходный Закон 1912 г., делают вывод о генезисе принципов пенсионного обеспечения наемных работников в Российской империи <1>. В данном контексте правильнее говорить о принципах социального страхования (обеспечения) от несчастных случаев на производстве, в том числе посредством пенсионного обеспечения пострадавших. Пенсионное обеспечение представляет собой многообразное явление в рамках по меньшей мере трех институтов права социального обеспечения: страхования от несчастных случаев на производстве, по старости, на случай потери кормильца. Принципы этого обеспечения связаны с представляемыми ими институтами и достаточно разнородны. Это не позволяет принципы страхования от несчастных случаев на производстве в части пенсионирования, изложенные А.П. Федоровым <2>, считать универсальными для всего пенсионного обеспечения.

--------------------------------

<1> См.: Федоров А.П. К вопросу о генезисе принципов пенсионного обеспечения наемных работников в Российской империи // Российский ежегодник трудового права. 2005. N 1. С. 555 - 567.

<2> Там же.

 

2.5. Медицинская помощь и медицинское страхование

 

В нашу задачу не входит анализ эволюции всей системы медицинской помощи. Нас интересует только тот ее сегмент, который был связан с медицинской помощью наемным работникам, отчасти бедным, а также собственно медицинское страхование. О медицинской помощи в рамках общественного призрения и благотворительности мы уже говорили. К тому же исторически сложилось так, что часть медицинских услуг оказывалась в рамках страхования на случай болезни. Такая же помощь предоставлялась и при страховании от несчастных случаев, а также при страховании на случай инвалидности. В широком смысле все они, по мнению Н.А. Вигдорчика, могли быть отнесены к страховой медицине <1>.

--------------------------------

<1> См.: Вигдорчик Н.А. Теория и практика социального страхования. Вып. 4. М.-Пг., 1923. С. 6.

 

Начнем с медицинской помощи. Первоначально она носила неорганизованный характер и каждый больной сам искал возможность для получения им такой помощи соответственно своему месту в социальной структуре и материальным возможностям. В этой ситуации пролетарии изначально оказались в самом "низу" этой своеобразной пирамиды статусных и финансовых возможностей. На помощь приходила благотворительность, которая дополнялась услугами частной медицины. Первыми относительно организованными формами медицинской помощи стали общественно-благотворительная и корпоративная медицина.

Общественно-благотворительная медицина получила достаточное распространение на Западе в XIX в. Она предполагала оказание бесплатной медицинской помощи всем нуждающимся в ней, а ее учреждения (госпитали, приюты, богадельни и др.) создавались государством, департаментами, общинами, религиозными обществами. Это была уже организованная медицина, но ее учреждения создавались добровольно и действовали с учетом имеющихся материальных средств. Кроме того, в ней преобладал элемент общественной благотворительности. Со временем в некоторых государствах было закреплено своеобразное "право бедного" на медицинскую помощь. Так, французский Закон 1893 г. о бесплатной медицинской помощи обеспечивал ее оказание бедным гражданам за счет средств общин, департаментов, в отдельных случаях и государства. За счет этих же средств оплачивались услуги так называемых врачей для бедных, а также стоимость лекарств при амбулаторном лечении. Французский Закон 1905 г. предполагал оказание бесплатной медицинской помощи лицам старше 70 лет и неизлечимым больным. В.Н. Дурденевский, современник этих законов, достаточно высоко оценил их общественную значимость <1>. Специфика такой помощи заключалась в ее объекте, в качестве которого выступали бедные. Последними признавались не просто малоимущие, а те, кто не мог обеспечить себе элементарного физического существования. Соответственно такая бедность нуждалась в проверке, а список получателей медицинских услуг - в формальном утверждении. Отсюда вытекают две характерные черты общественно-благотворительной медицины. Во-первых, это публичный благотворительный характер, ограниченность контингента получателей таких услуг в силу специфики объекта защиты и недостаточности материальных средств. Во-вторых, унизительность предоставления таких услуг, т.к. до начала XX в. они были сопряжены с лишением бедных избирательного и части гражданских прав, не говоря уже о систематических проверках нуждаемости. На наш взгляд, в данном случае уместно вести речь о социальной помощи или социальных услугах за счет средств соответствующего бюджета.

--------------------------------

<1> См.: Дурденевский В.Н. Лекции по праву социальной культуры. М.-Л., 1929. С. 119 - 120.

 

Корпоративная медицина обслуживала членов различных корпораций (цехов, гильдий, орденов, братств и др.). Такой же характер имела возникшая несколько позднее медицинская помощь, организуемая профсоюзами. В этом случае можно говорить об организованной помощи членам корпораций, которая была лишена налета благотворительности и не носила унизительного характера. Медицинская помощь оказывалась ограниченному кругу лиц - членам корпорации, т.е. была основана на групповом начале. Ее пациенты могли влиять на качество и объем указанной помощи, тогда как в общественно-благотворительной медицине все зависело только от тех, кто выделял и распределял материальные средства, прежде всего от чиновников соответствующего аппарата. По мере развития и универсализации общественных отношений, ликвидации корпоративной замкнутости значение корпоративной медицины снизилось.

В этой ситуации с конца 80-х гг. XIX в. на первое место стало выходить медицинское страхование. Очевидно, что риск болезни был неразрывно связан с риском потери работы или заработка, что придавало ему социальный характер. Первоначально организация медицинской помощи оказывалась в рамках страхования по болезни, когда страховые кассы получали право оплачивать услуги врачей, а затем и создавать свои медицинские учреждения. Наиболее прогрессивной была система неограниченно свободного выбора, когда сами больные работники, а затем и члены их семей могли выбирать медицинского специалиста, к которому они хотели обратиться за помощью, а затем страховые кассы оплачивали работу этого специалиста.

В Германии, как и в ряде других стран, страхование на случай болезни не было структурно разделено с медицинским страхованием, а соответствующий Закон 1883 г. уже был рассмотрен. В данном случае выплаты в период временной нетрудоспособности дополнялись оказанием медицинской помощи работникам, а также членам их семей. В результате длительной эволюции к концу XX в. исторически сложились три системы оказания медицинской помощи.

1. Страховая медицина (ФРГ, Бельгия, Нидерланды и др.). Страховые взносы при этом распределялись между работниками и работодателями либо поровну, либо для работодателей являлись несколько большими. Государство субсидировало данные страховые фонды, но его доля была относительно невелика. Максимального размера она достигала в Бельгии, составляя четверть суммарного финансирования. Во многих странах самостоятельно оплачивается определенная часть медицинских услуг (первая медицинская консультация, лечение зубов, протезирование и др.).

В части государств, например во Франции, сами застрахованные оплачивали из собственных средств до одной трети стоимости предоставляемых им медицинских услуг. Это привело к тому, что во Франции возникли общества взаимопомощи, т.е., по сути, добровольное страхование, из средств которого покрывались дополнительные услуги, не охваченные обязательным медицинским страхованием. Французская система медицинского страхования представляет довольно сложное образование. Понимание особенностей функционирования этой системы упрощается при выделении ряда принципиальных положений, лежащих в ее основе. Во-первых, это принцип ответственности государства за здоровье каждого индивидуума, закрепленный во французской конституции, где подчеркивается гарантированность медицинского обеспечения для всех граждан. Во-вторых, принцип солидарности перераспределения средств между страховыми фондами, осуществляемого в целях покрытия возникающих дефицитов. Так, уменьшение численности наемных работников в сельском хозяйстве, приведшее к дефициту соответствующего профессионального фонда в середине 90-х гг. XX в., привело к перераспределению части средств из общего фонда медицинского страхования. Отметим тот факт, что, по оценке Всемирной организации здравоохранения, Франция стоит на первом месте в списке из 191 страны по уровню общего здравоохранения.

Хотя участие застрахованного и основывается на выплате взносов, а значит, зависит от формы занятости и размера заработка, застрахованными являются даже безработные, членство которых субсидируется местными органами власти. Широкий охват медицинским страхованием достигается в первую очередь за счет страхования на основе рабочего места. Под этим понимается тот факт, что трудоустройство на работу автоматически означает необходимость социального страхования через соответствующий профессиональный фонд. В результате такого подхода к страхованию неизбежным недостатком становится ограниченность в выборе страховой компании как наемными работниками, как и работодателями. Тем не менее в соответствии с названными ранее руководящими принципами французская система здравоохранения предоставляет возможность доступа граждан, по крайней мере к первичной медицинской помощи, без каких-либо ограничений. Французская система медицинского страхования подразделяется на несколько отдельных систем, различающихся по профессиональному признаку. Наиболее крупная, охватывающая свыше 80% населения, - общая система медицинского страхования. Наряду с ней существуют другие более мелкие страховые режимы для работников отдельных профессиональных групп и отраслей. Такова система страхования для государственных служащих и работников сельского хозяйства (около 9% населения), страхование для самостоятельно занятых работников (6%), а также более мелкие системы медицинского страхования наемных работников различных профессиональных групп (горняков, железнодорожников, моряков и др.). Медицинское страхование включает медицинские, стоматологические и фармацевтические, а также больничные расходы. При этом имеются в виду не только расходы на самого застрахованного, а также согласно закону и на сожительницу, если она полностью зависит от застрахованного лица. Кроме того, правом на медицинское обслуживание пользуются дети застрахованного до 20 лет, а также совместно проживающие родственники, ведущие с ним общее домашнее хозяйство.

Финансирование медицинского страхования во Франции построено по страховому принципу, а, значит, источниками финансирования медицинской помощи служат прежде всего страховые взносы, уплачиваемые в обязательном порядке работодателями и наемными работниками. Большая их часть приходится на работодателей (12,8%) и только 0,75% от заработной платы уплачивается трудящимися. Однако следует отметить, что во Франции широко практикуется соучастие пациентов в расходах на предоставляемую медицинскую помощь как средство сдерживания расходов на медицинские услуги. Но, в отличие от других стран Западной Европы, примерно в половине из которых предусматриваются платежи пациентов в случае первичного врачебного приема, а в другой половине - их расходы в процессе стационарного и специализированного амбулаторного лечения, во Франции такая практика применяется практически во всех случаях. Размер персональных расходов пациента, как правило, зависит от вида предоставляемых медицинских услуг и колеблется от 20% для стационарного лечения и 30% для зубоврачебной помощи до 60% в случае приобретения лекарственных средств.

Механизм соучастия населения в медицинских расходах, существующий и в других европейских странах, имеет цель ограничить чрезмерное потребление медицинской помощи и сдержать рост государственных расходов на здравоохранение. Кроме того, это способствует ограничению предложения услуг со стороны медицинского персонала, поскольку, зная, что пациент не сам платит за предоставляемую помощь, врач будет склонен рекомендовать более дорогостоящее лечение. Несмотря на необходимость соучастия в расходах, во Франции существуют различные исключения из этого правила. Так, частичное или полное освобождение от платежей применяется в отношении определенных групп пенсионеров, инвалидов, неимущих, неизлечимо больных, а также детей. Однако, несмотря на необходимость участия в расходах на медицинскую помощь, средства, затраченные пациентом, как правило, компенсируются из так называемого Фонда страхования на основе взаимопомощи, членами которого становятся большинство лиц, застрахованных на добровольной основе или посредством коллективных соглашений. Возмещение производится целиком или частично самому застрахованному или соответствующему медицинскому учреждению. Помимо страховых взносов здравоохранение во Франции финансируется за счет налоговых поступлений. Однако государство вовлечено в финансирование только как второстепенный плательщик, восполняя возможный дефицит средств страховых фондов.

Начиная со второй половины 90-х гг. XX в. французское правительство было вынуждено инициировать проведение реформы в сфере здравоохранения. Это было связано с рядом объективных причин, выразившихся в высоких темпах роста расходов на здравоохранение. Прежде всего это было обусловлено увеличением доли пожилых людей в структуре населения страны, в большей степени нуждающихся в медицинских услугах. Для преодоления дефицита системы медицинского обеспечения правительство предприняло ряд мер. Еще в 1991 г. был введен такой новый инструмент финансирования, как общий социальный взнос (CSG), обладающий статусом налога и предназначенный для финансирования социального страхования, и в частности медицинского и пенсионного. Источниками налогообложения стали доходы с продаж, инвестиционные доходы, доходы от имущества и от игровой индустрии. С 1998 г. размер общего социального взноса составляет 7,5% для всех видов доходов. Роль прямого и косвенного налогообложения в финансировании системы медицинского страхования во Франции в последние годы существенно возросла. Это связано с политикой занятости французского правительства, одной из составляющих которой было снижение взносов социального страхования для работодателей как меры, направленной на стимулирование спроса на рабочую силу <1>.

--------------------------------

<1> См.: Килимченко О. Реформы социального обеспечения Франции последнего десятилетия ушедшего века // Вестник государственного социального страхования. 2002. N 7. С. 74 - 77.

 

2. Государственное здравоохранение (Великобритания, Дания, Норвегия и др.). При этом государство финансирует все или подавляющую часть расходов на оказание медицинской помощи. Ставится вопрос о включении в сферу предоставления основных медицинских услуг всего населения, что пересекается с проблемами государственного социального обеспечения. Ключевой остается проблема эффективности финансирования медицинских услуг и справедливости их предоставления всему населению. Классический пример в этом плане дает Великобритания, где с 1948 г. действует Национальная служба здравоохранения, управляемая государством и финансируемая преимущественно за счет налоговых поступлений. С 1991 г. в этой стране была проведена реформа здравоохранения, направленная на сдерживание роста расходов и повышение эффективности оказания медицинских услуг. По Закону 1995 г. ликвидируются все региональные учреждения здравоохранения, а функции по стационарному медицинскому обслуживанию передаются районным учреждениям, финансируемым правительством. Практически все государственные больницы получили статус самоуправляемых организаций.

3. Частное здравоохранение. В этом случае медицинские услуги предоставляются частными организациями, а расходы на их приобретение оплачивает потребитель. К нему отчасти тяготеют США, Чили и др. Очевидно, что оно сочетается с различными схемами страхования на случай болезни. В большинстве развитых стран значительное развитие получили как обязательное, так и добровольное медицинское страхование, а исключительно частная медицина в классическом варианте все больше становится пережитком прошлого (кроме некоторых областей, таких как пластическая хирургия, зубопротезирование и др.). К этой проблеме мы еще вернемся в третьем разделе данной книги.

Россия. Развитие медицинского обслуживания в России значительно отличалось от аналогичных процессов на Западе. Если в предшествующих разделах мы говорили о некотором отставании нашей страны и заимствовании зарубежного опыта, то о медицинском обслуживании этого сказать нельзя. Дело не в том, что общественная медицина в России была поставлена лучше или хуже западных аналогов. Просто она имела иные организационные начала с чертами оригинальности и даже уникальности.

Начнем с того, что общественно-благотворительная и корпоративная медицина не получили в нашей стране достаточного развития, хотя уже в первой половине XIX в. было несколько учреждений оказывающих бесплатные медицинские услуги бедным. Для помощи раненым был создан Александровский комитет о раненых. До отмены крепостного права медицинская помощь крестьянам должна была организовываться помещиком. После 1861 г. крестьянская община должна была организовывать лечение всех принадлежащих к ней крестьян. Уникальной является общественная медицина, сложившаяся во второй половине XIX в., которая делилась на земскую, городскую, сельскую и фабричную. Нас будет интересовать главным образом последняя. Подчеркнем, что уникальность медицинской системы России в значительной части была вызвана бедностью подавляющей части населения, его культурной отсталостью и неразвитостью отраслевой инфраструктуры. Позитивную роль сыграло подвижничество русской интеллигенции, породившей такой уникальный тип, как земский врач. Принципы отечественной медицины были в какой-то степени социалистическими. Это ее общедоступность и бесплатность. Последний принцип реализовывался благодаря тому, что средства на медицину выделялись из соответствующих бюджетов.

Фабричная медицина выросла из потребности в оказании медицинской помощи все более увеличивающейся массе наемных работников. Их материальное положение не позволяло рассчитывать даже на минимальный объем платных медицинских услуг. Одним из первых актов о фабричной медицине можно считать Работные регулы на суконных и каразейных фабриках 1741 г., которые предписывали фабрикантам учреждать госпитали для рабочих. На практике этот акт не применялся, т.к. его нормы были слишком неконкретными, а санкции за неисполнение отсутствовали. Это же можно сказать и о Горном положении 1806 г., содержащем требование иметь госпиталь при каждом горном заводе. Больший эффект имели кассы врачебной помощи, куда отчислялись 1 - 3% от заработной платы работников. Начало их созданию положили Указ Александра I 1817 г. и Устав "О братских кассах", выработанный Келецкой горной администрацией в 1821 г. Впрочем, даже к 1912 г. таких касс было всего 12 <1>.

--------------------------------

<1> См.: Тигранов Г.Ф. Врачебная помощь на горных заводах и промыслах. СПБ., 1907.

 

В октябре 1862 г. было утверждено Положение о постоянных мастеровых и рабочих Морского ведомства по корабельной части, которое предписывало пострадавшим рабочим данной категории оказывать медицинскую помощь за счет средств ведомства. Аналогичную цель имели сберегательно-вспомогательные и пенсионные кассы частных железных дорог, Общие положения о которых были приняты 30 мая 1888 г. Отчисления в эти кассы осуществлялись за счет вычетов из заработной платы, но с добавлением определенных сумм из капиталов соответствующих управлений частных железных дорог. В данном случае мы можем говорить либо об организованной казенной помощи больным, либо о страховании отдельных категорий работников преимущественно за счет вычетов из их же заработной платы.

В пореформенный период услуги земской и городской медицины не могли удовлетворить запросы сплоченного и организованного пролетариата. Рабочие жили достаточно обособленно (рабочие поселки, слободы, рабочие окраины и др.), что способствовало повышению риска эпидемий. Кроме того, большой производственный травматизм имел здесь не только отраслевой, но и территориальный характер из-за мест компактного проживания потерпевших. Зачаточное состояние охраны труда и техники безопасности также требовали специфического медицинского подхода. Россия с очевидностью отставала от Запада в развитии фабричной санитарии и охраны труда. Например, по швейцарскому Закону 1877 г. представители правительства имели право закрывать фабрики, если оказывалось что "они представляют неудобства, угрожающие здоровью и жизни рабочих или соседнего населения". В России таких полномочий у государственных органов не было до начала XX в.

Первый Закон о врачебной помощи на фабриках и заводах от 26 августа 1866 г. стал следствием чрезвычайной ситуации, т.к. ожидалась эпидемия холеры. Этот временный Закон попал в Собрание узаконений и распоряжений правительства только в 1887 г., а в Своде законов Российской империи он отсутствовал и в начале XX в. Это была попытка организовать так называемое нестраховое обеспечение больных рабочих. Оно было публичным по уровню установления, но частным по порядку организации и финансирования. Данный Закон предписывал на всех фабриках и заводах создавать медицинские заведения из расчета одна койка на 100 человек. Медицинские услуги разрешалось заменять небольшой денежной выплатой. В.П. Литвинов-Фалинский отмечал, что Законами 1866 и 1886 гг. рабочим обеспечивалось бесплатное медицинское лечение при фабриках и заводах, но Положение о больничном сборе предполагало взимание с этих же рабочих особого налога за то же лечение <1>. По мнению другого фабричного инспектора Е.М. Дементьева, в 1897 г. все крупные фабрики и заводы уже имели правильно поставленную медицинскую помощь, а в 1907 г. организованную медицинскую помощь получали более 84% фабрично-заводских рабочих <2>. Но если в количественном отношении все обстояло относительно благополучно, то качество фабричной медицины не устраивало практически всех специалистов, занимающихся данной проблемой, а также левых и либеральных политиков <3>.

--------------------------------

<1> См.: Литвинов-Фалинский В.П. Фабричное законодательство и фабричная инспекция в России. СПб., 1904. С. 242.

<2> См.: Дементьев Е.М. Врачебная помощь фабрично-заводским рабочим в 1907 г. СПб., 1909. С. 9 - 10.

<3> См.: Астров П.И. Русская фабричная медицина. М., 1911. С. 5 - 8; Чистяков И.И. К вопросу о нормальном положении врачебной помощи фабрично-заводским рабочим. М., 1909; и др.

 

Российский врач и общественный деятель В.Я. Канель выделил следующие основные черты российской фабричной медицины. Во-первых, это противоречивость законодательства. В результате даже на 1906 г. больницы были открыты только при меньшинстве фабричных заведений. Во-вторых, значительная часть оказываемых медицинских услуг носила фиктивный характер. Чаще всего врач посещал фабрику один раз в месяц, необходимых лекарств систематически не хватало и т.д. В итоге многие фабриканты не лечили своих рабочих, и последние поневоле обращались в земские и городские больницы. В-третьих, фабричная медицина была преимущественно фельдшерского характера. Так, в 662 московских фабриках числилось всего 179 врачей, причем 120 состояли при одной фабрике, 27 - при двух, 16 - при трех, а 1 - при 10 фабриках. При этом те же 662 фабрики обслуживали 227 фельдшеров <1>.

--------------------------------

<1> См.: Канель В.Я. Фабричная медицина и бюрократия. М., 1906. С. 25 - 28, 35.

 

Фабричная медицина стала своеобразным переходным звеном между добровольным медицинским страхованием, не получившим в России широкого развития, и обязательным медицинским страхованием, ростки которого появились в последние предреволюционные годы. Закон от 23 июня 1912 г. о страховании на случай болезни практически не затронул фабричную медицину, но открыл пути для ее превращения в медицину кассовую, т.е. построенную на страховых принципах. Н.А. Вигдорчик выделил два пути для этого процесса. Во-первых, Закон предоставил больничным кассам право брать в свои руки лечение рабочих, если по этому поводу состоится особое соглашение с предпринимателем. Это соглашение должно было предусматривать переход к кассам целиком или частично тех обязательств в организации фабричной медицины, которые были возложены Законом на самого предпринимателя. При этом расходы по-прежнему должен был нести последний. Следовательно, фабричная медицина могла превратиться в кассовую только по доброй воле работодателя. Во-вторых, Закон 1912 г. предоставлял больничным кассам право, причем без всякого согласия работодателя, тратить часть своих средств на помощь членам семей застрахованных, в том числе на оказание им медицинской помощи. Соответственно кассы могли создавать свои медицинские организации, но только исключительно для членов семей застрахованных лиц. Страховые организации пытались использовать и первый, и второй пути <1>.

--------------------------------

<1> См.: Вигдорчик Н.А. Теория и практика социального страхования. Вып. 4. М.-Пг., 1923. С. 116 - 117.

 

С 1913 г. кассовая медицина становится фактом общественной жизни. Первенство принадлежит больничной кассе при тульских медно-прокатном и патронном заводах. Здесь в середине 1913 г. принимается решение не выдавать денежные пособия членам семей участников, а вместо этого организовывать для них бесплатное лечение, по крайней мере амбулаторно, вслед за чем была создана амбулаторная лечебница. До лета 1917 г. по всей стране было создано 10 подобных лечебных учреждений. Н.А. Вигдорчик утверждал, что данные лечебницы представляли собой "совершенно самобытное достижение русской кассовой медицины" <1>. Многие больничные кассы пошли по пути организации медицинского обслуживания членов семей, аналогичному со странами Запада. Это было заключение соглашений с небольшим количеством частнопрактикующих врачей и оплатой их труда по "чекам" или "талонам". В некоторых кассах просто оплачивались услуги врачей без всякого соглашения, но с предоставлением соответствующего документа. Такая практика продолжалась до исчерпания выделяемых средств и возобновлялась только с началом нового операционного года. Ни одна из касс не имела своего стационарного лечебного учреждения, хотя некоторые из них заключали договоры с земскими, городскими и даже частными лечебницами.

--------------------------------

<1> Там же. С. 122.

 

В результате сложилась парадоксальная ситуация, когда члены семей застрахованных могли получить квалифицированную помощь в лечебнице, а сами рабочие были вынуждены пользоваться чаще всего услугами фельдшера в убогой фабричной амбулатории. Как уже указывалось, Закон 1912 г. давал возможность с согласия предпринимателя перенести такую практику и на самих застрахованных, но такое согласие рабочие получали достаточно редко. В то же время работодателю было выгодно освободиться от проблем организации фабричной медицины и бесконечных нареканий на ее низкое качество. При передаче этого дела больничным кассам расходы обычно повышались незначительно, и они окупались уменьшением заболеваемости и социальной напряженности. Несмотря на это ни одного учреждения для лечения участников кассами так и не было создано. В этом не было бы и необходимости, если бы имелось эффективное медицинское страхование. Вместе с тем были единичные случаи, когда больничные кассы совместно с врачами и фабричными инспекторами вводили систему "свободного выбора", а кассы заключали прямые договоры с общественными организациями врачей. Такой опыт имелся в Казани, где инициатором введения такой системы выступил фабричный инспектор А.М. Пайкин <1>. По сути, имели место договорные отношения между больничными кассами и объединением врачей. Но в целом предреволюционный период стал только подготовительным этапом для введения медицинского страхования.

--------------------------------

<1> См.: Пайкин А.М. Больничные кассы. Казань, 1913.

 

После февраля 1917 г. ситуация в корне изменилась. Уже рассмотренной новеллой Временного правительства от 25 июня 1917 г. больничным кассам предоставлялось право без всякого согласия предпринимателей брать в свои руки лечение рабочих, а все расходы при этом возлагались на работодателя. Это означало фактическую замену фабричной медицины медицинским страхованием. Отметим, что уже до этого многие кассы путем политического давления на работодателей получили их согласие на подобное страхование. Основные изменения между февралем и октябрем 1917 г. имели следующую направленность. Во-первых, образовывались крупные кассовые объединения в виде общегородских территориальных касс. Это были финансово устойчивые организации, обладающие большими ресурсами. Во-вторых, эти вновь возникшие кассы практически повсеместно приступали к организации лечебного дела. Уже имеющиеся лечебницы для членов семей стали использоваться и для лечения участников касс. К октябрьскому перевороту организация кассовой медицины была в полном разгаре. После этого произошел резкий поворот в сторону организации бесплатной государственной медицины.

 

2.6. Страхование от безработицы

 

Безработица является неизбежной спутницей капиталистической рыночной экономики. Можно спорить о ее плодотворности и стимулирующей роли, но риск ее наступления со всеми вытекающими негативными последствиями для любого работника очевиден. Между тем долгое время считалось, что тяжесть этого риска должен нести только работник. Уже было сказано о добровольной взаимопомощи через различные общества и профсоюзы, в функции которых традиционно входила и помощь рабочим. Как правило, она заключалась в том, чтобы за определенный период безработицы из средств общества выплачивалась фиксированная сумма. Ее размер, как правило, мог обеспечить только физическое выживание до нахождения нового места работы. Помощь безработным оказывалась также общественными организациями и органами общественного призрения через приюты, рабочие дома, общественные работы, предоставление бесплатного питания и др.

Отдельные попытки ввести подобное страхование предпринимались с конца XIX в., в частности, в Германии <1>. В г. Берне (Швейцария) муниципалитет учредил кассу безработных, взносы в которую делали сами рабочие и муниципалитет. В Бельгии практиковалась так называемая гентская система (г. Гент), когда город выделял средства на пособия безработным совместно с государством. Но это были скорее отдельные попытки факультативно-обязательного страхования <2>. Некоторый интерес представляет опыт Дании, где в 1907 г. принимается Закон об учреждении правительственных касс для безработных <3>. В апреле 1913 г. принимается Закон о предоставлении труда (об общинных бюро труда). Эти бюро не только выполняли роль бесплатных бирж труда, но и выдавали пособия безработным для переезда к новому месту работы. Учрежденные кассы на случай безработицы вели учет безработных и выплачивали из государственных средств небольшое пособие. Это был вид государственного социального обеспечения или страхования без взноса <4>.

--------------------------------

<1> См.: Гаген В.А. Безработица в Германии и меры борьбы с нею. (Социально-политический этюд). СПб., 1904.

<2> См.: Сувиров Н.И. Безработица и страхование ее последствий в Западной Европе. СПб., 1907.

<3> Журнал Министерства юстиции. 1907. N 10. С. 267.

<4> Там же. 1914. N 6. С. 285 - 291.

 

До Первой мировой войны обязательное страхование от безработицы было введено только в Англии в 1911 г., причем в достаточно несовершенной форме. Издержки возлагались в равных долях на работников и работодателей, а государство должно было приплачивать третью часть общей суммы страховых взносов работников и работодателей. Размер пособия исчислялся в твердой сумме и составлял около одной четвертой пособия по болезни. Срок его выплаты не мог превышать 15 недель в году. Это страхование охватывало только работников ряда отраслей промышленности. Ситуация изменилась после Первой мировой войны, когда страхование от безработицы было введено в ряде стран, таких как: Италия (1919 г.), Австрия (1920 г.), Швейцария (1927 г.), Швеция (1934 г.), США (1935 г.) и др. Английский Закон 1911 г. также подвергся существенному улучшению. Круг застрахованных охватывал уже три четверти застрахованных лиц, упростились и стали более льготными условия получения пособия по безработице. Вместе с тем от безработных стали требовать подтверждения нуждаемости и доказательств поиска ими новой работы.

Весьма своеобразно ситуация развивалась в Германии. Имперским Постановлением об обеспечении безработных от 13 ноября 1918 г. вводилось его паритетное финансирование из государственных средств и средств областей и общин. На области и общины возлагалась вся техническая и организаторская работа. Немецкий ученый В. Каскель указал на следующие отличия такого обеспечения как от страхования от безработицы, так и от призрения бедных. Во-первых, Имперское постановление касалось всех безработных независимо от степени их нуждаемости и предшествующего периода работы. Во-вторых, страховые взносы не делались ни работниками, ни работодателями. В-третьих, размер предоставляемых услуг не соотносился с размером предыдущих взносов, не определялся принадлежностью к профессии, а соотносился только с потребностями в обеспечении отдельных индивидов. В-четвертых, безработные имели право-притязание на пособие, т.е. речь шла не о милости, а о публичной обязанности. В данном случае легализовалось публичное личное право-притязание на пособие <1>. С 1924 г. Германия начала переход к практике страхования безработицы, который завершился в 1927 г. Взносы работников и работодателей соотносились как две трети к одной трети. В ходе экономического кризиса к 1932 г. круг застрахованных от безработицы был ограничен, а размер пособия снижен при одновременном увеличении страховых взносов работников. Дополнительно был введен кризисный налог на заработную плату рабочих и служащих для помощи безработным. Все эти меры были встречены работниками крайне отрицательно. Напротив, первые мероприятия фашистского режима по борьбе с безработицей после 1933 г. воспринимались большинством работников позитивно. Об этом уже было сказано в предыдущих разделах.

--------------------------------

<1> См.: Каскель В. Новое трудовое право. М., 1925. С. 155 - 158.

 

В годы экономического кризиса в первой половине 30-х гг. XX в. практически во всех странах законодательство о страховании от безработицы было ужесточено через ограничение круга застрахованных, увеличение страховых взносов при уменьшении размера пособия по безработице. Эти меры сочетались с активным внедрением общественных работ, отказ от которых мог привести к исключению из списка безработных на бирже труда. При всей противоречивости этого процесса данные мероприятия были объективно необходимы и помогли преодолеть кризис. В этой связи однозначно негативная оценка мер по преодолению безработицы в советской научной литературе кажется нам излишне категоричной. Так, В.М. Догадов писал: "Привлечение к труду безработных, вынужденных работать за нищенскую заработную плату, давало дешевую рабочую силу организаторам общественных работ и владельцам частных предприятий и хозяйств, в том числе крупным земельным собственникам, поскольку значительное число безработных было направлено на работу в деревню" <1>.

--------------------------------

<1> Догадов В.М. Правовое регулирование труда при капитализме. М., 1959. С. 186 - 187.

 

Программное значение для идеологии страхования от безработицы имел уже упомянутый доклад англичанина У. Бевериджа 1944 г., в котором пособия по безработице предлагалось сделать общедоступным благом путем обеспечения равных для всех пособий при условии взимания равных страховых взносов безотносительно к размеру заработной платы. Следствием этого стал британский Акт национального страхования (1946 г.). В дальнейшем обязательное страхование от безработицы было распространено на все развитые страны и имело достаточно различную правовую регламентацию.

Французская система страхования от безработицы базируется на коллективных соглашениях между организациями работодателей и наемных работников. Во Франции существуют два крупных фонда страхования по безработице, управляемых на паритетных началах представителями трудящихся и предпринимателей: Национальный союз содействия занятости в промышленности и торговле (UNEDIC) и Союз содействия занятости в промышленности и торговле (ASSEDIC). Первая организация отвечает за финансовые вопросы и функционирование всей системы страхования по безработице. Кроме того, в ее компетенции находятся мероприятия по профессиональной реабилитации безработных, а также профессиональное обучение и переквалификация. Вторая управляет страховыми счетами, отвечает за поступление взносов, а также за выплату пособий по безработице. Наряду с этими двумя учреждениями во французской системе страхования по безработице действует еще одна организация - Национальное агентство занятости (ANPE), задача которого - содействие в поиске работы, информировании о состоянии ситуации на рынке труда и оказание услуг по профессиональной ориентации.

В системе обеспечения по безработице во Франции выделяются два основных вида пособий, выплата которых зависит от определенных предпосылок. Первый - это пособие, выплата которого связана с такими обстоятельствами, как наличие страхового стажа и выплата страховых взносов в течение определенного времени. Эта часть системы строится на общих страховых принципах. Второй вид - так называемое пособие солидарности (помощь по безработице), предназначенное для безработных, не имеющих права на страховое пособие.

Право на пособие в рамках социального страхования по безработице возникает при ряде условий. Прежде всего безработица не должна быть вызвана увольнением по собственному желанию. Кроме того, для получения пособия безработному следует зарегистрироваться на бирже труда, где он подписывает "план содействия для возврата к занятости", в котором определяются как права и обязанности самого безработного, так и обязанности службы занятости. Обязательным документом служит также специальный проект персональных действий, в котором определяется, что делает безработный для обретения работы. Наконец, типичны не только для Франции, но и для большинства других европейских стран следующие предпосылки получения пособия: активный поиск работы, а также необходимый страховой стаж в течение минимум 4 месяцев за последние 18 месяцев, которые предшествовали окончанию трудовых отношений. Размер пособия по безработице рассчитывается на основе доходов предыдущих 12 месяцев, которые предшествовали окончанию трудового контракта. Размер пособия по безработице рассчитывается на основе суммы, связанной с доходом, равной 40% от предыдущей заработной платы, и фиксированной суммы в размере 9,56 евро в день. Общая сумма обеих частей пособия по закону не должна превышать 57,4% предыдущей заработной платы. Продолжительность выплаты варьируется от 4 до 60 месяцев в зависимости от стажа, а продление срока выплаты пособия влечет снижение его размера через каждые 4 месяца. Как и ряд других социальных пособий, пособие по безработице подлежит прогрессивному подоходному налогообложению, которое несколько ослабляется в зависимости от числа членов семьи.

Второй вид пособий по безработице - пособие солидарности - предоставляется в качестве социальной помощи безработным, потерявшим право на получение основного пособия или не имевшим такого права ранее. Французское законодательство выделяет два вида пособий солидарности. Первое, так называемое специальное пособие солидарности, предоставляется лицам, использовавшим свое право на получение страхового пособия и длительное время находящимся без работы. Оно предоставляется на срок 6 месяцев и может при необходимости продлеваться. Его размер составляет в среднем около 13 евро в день. Второе, так называемое пособие на приобщение, выплачивается лицам, не имеющим права на получение страхового пособия: бывшим заключенным, молодым людям, начинающим трудовую деятельность, одиноким матерям, беженцам, лицам, окончившим военную службу и занимающимся поиском своей первой работы, и др. Система страхования по безработице финансируется из взносов работодателей (3,7%) и наемных работников (2,1%), а также из государственных субсидий, посредством которых обеспечивается в основном выплата пособий солидарности.

При всех очевидных плюсах указанной системы, дающей необходимую социальную поддержку человеку в трудной жизненной ситуации, нельзя не отметить ряд негативных моментов, которые могут привести к пугающим последствиям. Система пособий солидарности и на приобщение не мотивирует молодых людей, а также иммигрантов к труду, развращает, приучает к праздности и безделью. Нельзя не отметить, что Западная Европа уже пережила три десятилетия непрямой миграции из-за того, что социальные пособия искусственно создали высокие доходы для неквалифицированной рабочей силы и одновременно стимулировали избыточную иммиграцию и безработицу. Иммигранты просто вытеснили граждан Франции, которые предпочитают пользоваться пособиями, нежели вступать в конкуренцию за низкооплачиваемые рабочие места с вновь прибывшими. А принятая 1 мая 2006 г. Директива Европейского союза о свободе перемещения приведет к новой эре прямой миграции, и не только во Франции. Несмотря на введенные меры ограничения потенциального злоупотребления социальным обеспечением в течение первых пяти лет, включая обязательное страхование здоровья и требование наличия достаточных ресурсов при запросе о получении вида на жительство на срок до пяти лет, во вводной части данной Директивы говорится о том, что государство не может ссылаться на недостаток сбережений в качестве причины отказа в предоставлении вида на жительство, так как это будет считаться недопустимой дискриминацией.

В теории требования наличия ресурсов должны учитываться индивидуально для каждого иммигранта. Однако на практике назрела необходимость введения единых требований наличия финансовых средств в виде сбережений или постоянного дохода для всех иммигрантов независимо от их индивидуальных характеристик. Тем не менее в течение подготовительного пятилетнего периода до полного уравнивания в праве на социальное страхование иммигрант будет обладать большими правами. Даже если он обеднеет после получения вида на жительство, его нельзя будет автоматически вернуть в родную страну, что было возможно раньше. Вместо этого государство должно предоставить ему услуги своей системы социального обеспечения. Особенно заманчива данная директива для жителей Восточной Европы, где размер социальных выплат - от четверти до половины от уровня социального обеспечения во Франции. Становится очевидным, что новый поток прямой миграции неизбежен. В результате может быть уничтожена сама система социального обеспечения и не только во Франции, но и в других странах ЕС. Может начаться длительный период уменьшения размеров социальной помощи, вызванный конкуренцией: произойдет отказ от старых социальных ценностей <1>.

--------------------------------

<1> См.: Лукьянова Т.К. Реформы в социальной сфере: опыт Франции // Труд за рубежом. 2006. N 3. С. 95 - 118.

 

После Второй мировой войны начал закрепляться принцип, согласно которому размер пособия по безработице должен зависеть от утраченного заработка, хотя и может быть ограничен максимальным размером и сроком выдачи. При этом условия получения пособия по безработице были достаточно либеральными, а срок его получения либо ограничивался длительным временем (свыше 36 месяцев и более), либо вообще не лимитировался. К концу XX в. максимальное пособие по безработице в ряде стран превышало уровень минимальной заработной платы и было сопоставимо со средней заработной платой. Это было явной издержкой "общества всеобщего благоденствия", которое породило группы лиц, живущих на пособие по безработице и не имеющих стимула к поиску работы. Впрочем, начался и обратный процесс, связанный с легализацией права лишения пособия по безработице за неоднократный отказ от предоставляемой работы, уменьшением сроков выплаты пособия, введением обязанности для безработных пройти курс обучения и переобучения с последующим трудоустройством.

В России до начала XX в. обязательное страхование от безработицы так и не было введено.

 

Глава 3. СОВЕТСКОЕ И ПОСТСОВЕТСКОЕ

СОЦИАЛЬНО-ОБЕСПЕЧИТЕЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: КРАТКИЙ ЭКСКУРС

 

3.1. Советская модель социально-обеспечительного

законодательства: прорыв в будущее или торжество утопии

 

Наше государство и право прошли свой, особый, путь и на рубеже XX - XXI вв. вновь оказались на "перекрестке" дорог истории. Рассмотрим основные этапы этого пути.

Социальное обеспечение в России в период гражданской войны и политики "военного коммунизма" (конец 1917 г. - начало 1921 г.). Октябрьская социалистическая революция открыла первую страницу советской истории права. Это было пролетарское (революционное) право, которое носило классовый характер. В Манифесте коммунистической партии К. Маркс и Ф. Энгельс определяли право как возведенную в закон волю господствующего класса. Пролетарское право периода первых лет советской власти и военного коммунизма в соответствии с марксистско-ленинским учением рассматривалось как средство осуществления диктатуры пролетариата <1>. Это право оценивалось категориями не законности и правопорядка, а "революционного классового правосознания", "революционной целесообразности" <2>. Так, М.А. Рейснер, стоявший на позиции теории классового права, писал, что в первые годы советской власти трудовая повинность и трудовое землепользование являлись воплощением социалистического равенства, дополненного распределением продуктов питания и потребления пропорционально трудовой ценности каждого гражданина в Стране Советов <3>. Даже такой известный цивилист, как А.Г. Гойхбарг, стал глашатаем рискованных правовых экспериментов с целью предоставления пролетариату безвозмездно всех возможных социальных благ <4>. Создаваемая социалистическим государством в первые годы советской власти система социального обеспечения (распределения и потребления) носила ярко выраженный классовый характер. Напомним, что некоторые проблемы государственного социального обеспечения (социальной помощи) в советский период были рассмотрены в предыдущем разделе.

--------------------------------

<1> См.: Курский Д.И. На путях развития советского права. М., 1927.

<2> См.: Стучка П.И. Избранные произведения по марксистско-ленинской теории права. Рига, 1964. С. 227.

<3> См.: Рейснер М.А. Право. Наше право. Чужое право. Общее право. Л.-М., 1925. С. 217.

<4> См.: Гойхбарг А.Г. Социальное законодательство Советской республики. М., 1919. С. 59 - 60; и др.

 

После Октябрьской революции 1917 г. партия большевиков приступила к реализации страховой программы, принятой на VI Пражской конференции РСДРП(б), которая вошла в историю под названием Ленинской страховой программы <1>. Первые же мероприятия советской власти в анализируемой сфере носили довольно прогрессивный характер. 11 декабря 1917 г. принимается Положение о страховании на случай безработицы, а 22 декабря 1917 г. - Декрет "О страховании на случай болезни" <2>. Последний предусматривал пособия при болезнях, родах, по случаю смерти работника, а также следующие виды бесплатной врачебной помощи: первоначальную, амбулаторное лечение, лечение на дому, коечное лечение с полным содержанием, санаторное и курортное лечение. Сообщение СНК РСФСР от 30 октября 1917 г. распространило страхование за счет средств предпринимателей на всех наемных работников и на все виды потери трудоспособности, в том числе материнство, с возмещением, по меньшей мере, полного заработка <3>. Декрет СНК РСФСР от 22 декабря 1917 г. "О страховании на случай болезни" предусматривал выплату пособия при родах и родовспоможении, а также коечное лечение с полным содержанием только для застрахованных лиц <4>. Первые декреты советской власти касались прежде всего социального обеспечения победившего в революции пролетариата. Затем принимаются нормативные акты по обеспечению других категорий лиц. 7 августа 1918 г. издается Декрет СНК "О пенсионном обеспечении солдат Рабоче-крестьянской Красной Армии и их семейств" <5>.

--------------------------------

<1> Ленин В.И. ППС. Т. 21. С. 146.

<2> Ленинские декреты о социальном обеспечении. М., 1972. С. 61.

<3> СУ РСФСР. 1917. N 2. Ст. 17.

<4> СУ РСФСР. N 17. Ст. 188.

<5> СУ РСФСР. 1918. N 58. Ст. 637.

 

Страховые начала появились и в системе медицинской помощи. В соответствии с Декретом СНК от 14 ноября 1917 г. "О бесплатной передаче больничным кассам всех лечебных учреждений и предприятий или, в случае неимения таковых, о выдаче денежных сумм на оборудование их" <1> предприниматели передавали лечебные учреждения в ведение больничных касс. По сути, были экспроприированы лечебные учреждения при предприятиях. Если у предприятий отсутствовали лечебные учреждения, то предприниматели обязаны были выдать больничной кассе средства на оборудование лечебных учреждений из расчета 1 больничная койка на 100 рабочих и 1 родильная койка на 200 работниц. В соответствии с Конституцией РСФСР 1918 г. был создан Народный комиссариат здравоохранения. Указом СНК РСФСР от 21 февраля 1919 г. в его ведение были переданы санитарный надзор, лечебная помощь, а также страховые взносы на врачебную помощь. Больничными кассами были реквизированы стационары и амбулатории, принадлежавшие частным лицам, благотворительным обществам, земству <2>.

--------------------------------

<1> СУ РСФСР. 1917. N 3. Ст. 34.

<2> См.: Вигдорчик Н.А. Теория и практика социального страхования. Вып. 4. М.-Пг., 1923. С. 132 - 140.

 

Напомним о том, что в ноябре 1917 г. был создан Наркомат государственного призрения, который возглавила А.М. Коллонтай. В его функции входили организация и оказание помощи несовершеннолетним и престарелым гражданам, инвалидам войны и их семьям. Вопросами охраны материнства и детства занималась специальная коллегия во главе с той же А.М. Коллонтай <1>. В марте 1918 г. на Наркомат были возложены также вопросы, связанные с выплатой пенсий и пособий, а при Народном банке учреждается Учетно-ссудный комитет социального обеспечения. Одновременно в марте 1918 г. Наркомат возглавил А.Н. Винокуров, а уже в апреле его переименовывают в Наркомат социального обеспечения, органы которого ведали содержанием домов для престарелых и инвалидов. В Постановлении СНК, опубликованном 30 апреля 1918 г., особо подчеркивалось, что прежнее наименование "Народный комиссариат государственного призрения" не соответствует социалистическому пониманию задач социального обеспечения и является пережитком старого времени, когда социальная помощь носила характер милостыни и благотворительности <2>. Заместитель руководителя реорганизованного Наркомата социального обеспечения Н. Милютин писал о том, что "после Октябрьской революции рядом с социальным страхованием вырастает и новая форма обеспечения через государственный аппарат Наркомсобеса" <3>. Подводя итоги развития законодательства о социальном обеспечении в первые годы советской власти, в Программе РКП(б), принятой VIII съездом партии в марте 1919 г., подчеркивалось, что "Советская власть провела в законодательном порядке полное социальное обеспечение всех трудящихся, не эксплуатирующих чужого труда, от всех видов потери трудоспособности и - впервые в мире - от безработицы, за счет нанимателей и государства, при полном самоуправлении обеспечиваемых и при широком участии профессиональных союзов".

--------------------------------

<1> См.: СУ РСФСР. 1918. N 13. Ст. 193.

<2> СУ РСФСР. 1918. N 34. Ст. 453.

<3> Милютин Н. Социальное обеспечение в России // Вопросы социального обеспечения. 1922. N 2. С. 3 - 8.

 

Условия тяжелого экономического положения государства периода Гражданской войны и идеологические установки большевиков на быстрое построение коммунизма обусловили практику натурализации социального обеспечения, а главный источник существования населения лежал уже вне заработной платы. При военном коммунизме была введена карточная система распределения предметов питания в городе и деревне на основе классового принципа. Согласно Декрету от 30 октября 1918 г. предметы питания распределялись по 4 категориям "трудового населения": 1) рабочие физического труда, занятые в советских предприятиях и учреждениях; 2) лица, занятые умственным и конторским трудом на советских предприятиях и учреждениях; 3) лица, занятые в частных предприятиях и хозяйствах, не эксплуатирующие чужого труда; 4) сельское население, для которого устанавливалась твердая норма для личного потребления и хозяйственных надобностей. Излишки продуктов изымались в государственный фонд.

Пользование трудящимися общими благами, находящимися в руках государства (жилищем, транспортом, коммунальными услугами, медицинской помощью, услугами школы, театров и др.) было бесплатным и определялось в политико-административном порядке. Как писала З.Р. Теттенборн, в условиях Гражданской войны и разрухи, "всеобщей трудовой повинности...обеспечение неработающих (нетрудоспособных, безработных, учащихся и других, не обязанных трудовой повинностью) является последовательным и неизбежным" <1>. Денежная помощь государства ввиду обесценивания денег была сравнительно небольшой. Материальная помощь оказывалась главным образом натурой. В ряде губерний, например, инвалиды были приписаны к "домам инвалидов" и получали продукты наравне с обеспечиваемыми в этих домах. Натуральная помощь выражалась и в предоставлении обедов, особых продовольственных карточек, инвалидам выдавались одежда, обувь, дрова и др. <2>. Наряду с государственной системой социального обеспечения в качестве временной меры устанавливались семейно-алиментные формы обеспечения нетрудоспособных по Декрету ВЦИК от 27 апреля 1918 г. "Об отмене наследования" <3>.

--------------------------------

<1> Теттенборн З.Р. Социальное обеспечение и социальное страхование // Вопросы социального обеспечения. 1922. N 1. С. 13 - 17.

<2> См.: Социальное обеспечение за пять лет. М., 1923. С. 28.

<3> СУ РСФСР. 1918. N 34. Ст. 456.

 

В условиях Гражданской войны был осуществлен переход и от социального страхования (система которого так и не сложилась) к государственному социальному обеспечению трудящихся. Это выразилось в принятии Положения о социальном обеспечении трудящихся от 31 октября 1918 г. <1>, которым учреждалась система социального обеспечения всех нуждающихся лиц, не эксплуатировавших чужого труда. Как уже указывалось, если в Декрете от 22 декабря 1917 г. "О страховании на случай болезни" предусматривалось обеспечение только застрахованных лиц и членов их семей, то в рассматриваемом Положении от 31 октября 1918 г. - всех трудящихся. К основаниям предоставления социального обеспечения Положение относило: временную утрату средств существования вследствие нетрудоспособности, постоянную утрату трудоспособности, безработицу не по вине работника, к видам обеспечения - врачебную, лекарственную и другую научно поставленную медицинскую помощь, родовспоможение, предупредительные меры против заболеваний и по облегчению их последствий. В полуразрушенной революцией и Гражданской войной России это было не более чем благим, но несбыточным пожеланием. В литературе можно встретить констатацию чисто декларативного характера Положения 1918 г. <2>.

--------------------------------

<1> СУ РСФСР. N 89. Ст. 93.

<2> См.: Якушев Ю.В. Государственное социальное страхование в России. М., 1998. С. 8 - 9.

 

Натурализация социального обеспечения, карточная система распределения продуктов питания предопределили во многом отсутствие стимулов к труду рабочих. Это вызвало вал симуляций болезней, с которым малочисленный врачебный состав не был в состоянии справиться. Самоуправление страховых фондов было фактически свернуто, хотя их первые лица формально утверждались советами на местах. Недоимки по страховым платежам катастрофически росли, причем наиболее злостными неплательщиками были крупные национализированные, а не частные предприятия. Ситуацию усугубила ликвидация в феврале 1919 г. кассовой медицины, которая имела многие преимущества перед общегражданской и была максимально приближена к работникам. Застрахованные теперь лечились на "общих основаниях", которые были существенно хуже. В соответствии с Декретом СНК от 17 апреля 1919 г. все страховые фонды передавались во Всероссийский фонд социального обеспечения, а организации, владевшие этими фондами, подлежали ликвидации. С мая 1919 г. выдача пособий больным, беременным и роженицам была возложена непосредственно на предприятия и учреждения, которые данным лицам сохраняли заработную плату в течение 2 месяцев. Постепенно вал неплатежей при полной бесконтрольности расходования средств привел к фиаско всей системы сбора страховых взносов. Средств на выплаты тратилось не столько, сколько было собрано, а сколько требовалось. Дефицит покрывался за счет печатного денежного станка, что еще больше разгоняло инфляцию. В этой связи принципы социального страхования были замещены порядком прямого сметного финансирования социального обеспечения. Но ситуацию это не спасало. Таким образом, в духе революционных событий довольно стремительно произошла смена политического и экономического курса в сфере социального обеспечения: от провозглашенных в первых декретах советской власти страховых принципов социального обеспечения трудящихся к государственному социальному обеспечению.

К концу 1918 г. дело социального обеспечения, как отмечает Н. Милютин, приходит в упадок, и к началу 1921 г. положение становится тягостным. Как отмечали современники, в рассматриваемый период обнаружилось, что законодательство о социальном обеспечении значительно опережало экономические возможности молодого Советского государства и не было достаточно увязано с народнохозяйственной жизнью <1>. Более того, вне системы социального обеспечения вопреки закону оказался большой пласт населения: подмастерья, домашняя прислуга, приказчики, наемные работники в крестьянских хозяйствах, самостоятельные производители и др. Это же касается неработающих жен трудящихся, которые должны были страховаться за счет главы семьи, но таких случаев не было. По мнению Н.А. Вигдорчика, "это было колоссальное количество беспрерывно длящихся нарушений" <2>. Его вывод звучит как приговор: "Несмотря на все блага полного социального обеспечения, население чувствовало себя гораздо менее обеспеченным, чем когда-либо раньше, и возможность потери работоспособности была для всякого человека теперь неизмеримо страшнее, чем в прежнее время" <3>. Банкротство военно-коммунистической модели социального обеспечения было вызвано как утопичностью ее теоретических основ и дилетантизмом осуществления, так и чрезвычайными условиями войны и разрухи. Значительной части населения удалось выжить в этих условиях не потому, что осуществлялась эффективная государственная социальная помощь, а потому, что "диктатура пролетариата" недостаточно последовательно мешала ему самообеспечиваться и проявлять человеческую солидарность и взаимопомощь.

--------------------------------

<1> См.: Вишневецкий А. Развитие советского законодательства о социальном страховании. М., 1924. С. 18.

<2> Вигдорчик Н.А. Теория и практика социального страхования. Вып. 3. Пг., 1922. С. 147.

<3> Там же. С. 150.

 

Социальное обеспечение в период нэпа (конец 1921 - 1928 г.) Переход к нэпу продиктовал возрождение социального страхования для лиц наемного труда, появление новой формы обеспечения крестьянства (комитеты взаимопомощи) и государственное обеспечение в учреждениях социального обеспечения <1>. Переход от социального обеспечения к социальному страхованию в Тезисах ЦК РКП(б) о социальном страховании от 4 сентября 1922 г. объяснялся следующим образом: "Наличие частной промышленности и переход предприятий на хозяйственный расчет выдвинул ряд новых задач в области социального обеспечения. Если в минувший период социальное обеспечение осуществлялось исключительно за счет государства, то из современных отношений вытекает необходимость замены государственного социального обеспечения лиц, занятых наемным трудом, социальным страхованием их за счет предприятий, в которых они работают" <2>.

--------------------------------

<1> См.: Милютин Н. Социальное обеспечение в России // Вопросы социального обеспечения. 1922. N 2. С. 3 - 8.

<2> Вопросы страхования. 1922. N 1.

 

Декретом СНК от 15 ноября 1921 г. "О социальном страховании лиц, занятых наемным трудом" <1> система социального страхования распространялась на наемных работников по случаю временной и постоянной утраты трудоспособности, на случай безработицы, а также на случай смерти за счет предприятий, организаций и частных лиц, использующих наемный труд. Была установлена выплата пособий по временной нетрудоспособности застрахованным в размере фактического заработка Декретом СНК от 9 декабря 1921 г. "О социальном обеспечении при временной нетрудоспособности и материнстве" <2>. Беременные женщины на период времени 8 недель до и 8 недель после родов освобождались от трудовой повинности (ст. 3 КЗоТ РСФСР 1918 г.). Для работниц, кормящих ребенка грудью, должны были устанавливаться дополнительные перерывы через каждые три часа работы на срок не менее получаса. По сути, отпуск по беременности и родам приравнивался ко времени болезни (ст. 78 и приложение к ней). При этом размер пособий для беременных и рожениц устанавливался особым Постановлением Народного комиссариата труда. В КЗоТ 1922 г. впервые появилась специальная глава XIII "Труд женщин и несовершеннолетних". В этом Кодексе были сохранены нормы об освобождении беременных женщин от трудовой повинности, как и женщин, кормящих грудью, а также имеющих детей до 8 лет, при отсутствии лиц, ухаживающих за ними (ст. 13). Социальное страхование охватывало выдачу пособия по беременности и родам, а также по уходу за больным членом семьи (ст. 176) <3>.

--------------------------------

<1> СУ РСФСР. 1921. N 76. Ст. 627.

<2> СУ РСФСР. N 76. Ст. 627; СУ РСФСР. 1921. N 79. Ст. 682.

<3> См.: Правила о пособиях на рождение ребенка. Утверждены НКТ СССР 17 апреля 1932 г. // Известия НКТ СССР. 1932. N 20. Ст. 265.

 

28 декабря 1921 г. принимается Декрет "О социальном обеспечении при безработице" <1>. Одновременно были введены пособия на погребение застрахованных и членов их семей <2>. Вводилось взимание взносов с государственных, кооперативных, общественных и частных предприятий, которые шли на нужды лечения застрахованных в соответствии с Декретом от 19 декабря 1921 г. "О страховании на случай болезни" <3>. При этом сохранялся принцип бесплатности медицинского обслуживания, финансирование здравоохранения осуществлялось в пределах возможностей местных бюджетов. Однако застрахованным лицам расширялась медицинская помощь за счет средств социального страхования. Таким образом, к началу 1922 г. страховые взносы были расчленены на взносы на социальное страхование от безработицы, временной нетрудоспособности, болезни, на социальные пособия. При этом социальное обеспечение продолжало строиться на строго классовом подходе. Его лишались бывшие помещики, фабриканты, офицеры белых армий, служащие полиции и другие лица, лишенные избирательных прав.

--------------------------------

<1> СУ РСФСР. 1922. N 1. Ст. 23.

<2> СУ РСФСР. 1921. N 79. Ст. 669.

<3> СУ РСФСР. 1922. N 1. Ст. 20.

 

Как уже указывалось, после образования СССР в 1922 г. социальное обеспечение осталось в ведении союзных республик, а общефедерального органа управления создано не было. Социальным обеспечением сначала ведали наркоматы республик, а с 1923 г. - Наркомат труда СССР. В 1926 - 1927 гг. в некоторых закавказских республиках наркоматы социального обеспечения были слиты с республиканскими комиссариатами внутренних дел и комиссариатами труда. Аналогичный процесс произошел и в ряде автономных республик РСФСР. В.Н. Дурденевский оценивал эти процессы неоднозначно <1> и даже скорее настороженно, вопреки официальным разъяснениям об оптимизации структуры управления.

--------------------------------

<1> См.: Дурденевский В.Н. Лекции по праву социальной культуры. М.-Л., 1929. С. 296.

 

И.Ф. Энгель собрал статистические данные по результатам работы страховых касс за 1922 - 1928 гг. и пришел к неутешительным выводам. Во-первых, он констатировал, что при росте числа застрахованных не удалось охватить социальным страхованием пролетариат мелких предприятий и батраков в деревне. Во-вторых, он отметил, что "существующий страховой тариф совершенно недостаточен для того, чтобы покрыть расходы, обусловленные теми высокими нормами социального обеспечения, которые установлены социально-страховым законодательством пролетарской диктатуры" <1>.

--------------------------------

<1> Энгель И.Ф. Социальное страхование в СССР. М., 1929. С. 67.

 

В отношении пролетариата Наркомат социального обеспечения РСФСР ставил задачу приближения социального обеспечения к рабочим массам путем привлечения к работе по социальному обеспечению рабочих в комиссиях по охране труда на фабриках и заводах, создания при собесах выборных органов по социальному обеспечению. Совнарком РСФСР принимает также ряд постановлений: о социальном обеспечении при инвалидности лиц, занятых наемным трудом, о социальном обеспечении членов семейств трудящихся в случае смерти кормильца <1>, а позднее, в 1925 г., ЦИК и Совнарком принимают Положение об обеспечении в порядке социального страхования инвалидов труда и членов семейств умерших или безвестно отсутствующих застрахованных и инвалидов труда <2>. По страховому законодательству этого периода достижение престарелого возраста само по себе еще не являлось основанием для пенсионного обеспечения. Старость принималась во внимание лишь как одна из возможных причин инвалидности. По экономическим причинам "старческие пенсии" в тот период так и не стали всеобщими. Впрочем, лица старше 50 лет, утратившие трудоспособность и имеющие восьмилетний стаж наемного труда, имели право на пенсию в порядке социального страхования <3>.

--------------------------------

<1> СУ РСФСР 1921. N 79. Ст. 672, 681.

<2> СЗ СССР. 1925. N 57. Ст. 429.

<3> См.: Каминская П.Д. Советское трудовое право. Харьков, 1927. С. 348 и далее.

 

Постановлением СНК РСФСР от 30 августа 1923 г. "О порядке передачи учреждений социального воспитания, содержащихся за счет культурных фондов профессиональных союзов и хозяйственных органов, органам Народного комиссариата просвещения" <1> все учреждения социального воспитания, обслуживающие детей рабочих и служащих, школы, детские дома, учреждения дошкольного воспитания и т.п., были переданы Народному комиссариату просвещения РСФСР и содержались за счет отпускаемых государством средств.

--------------------------------

<1> СУ РСФСР. 1923. N 74. Ст. 723.

 

Предусматривалась и политика натурализации социального обеспечения рабочих по трем направлениям: 1) создать учреждения социального обеспечения, в том числе учреждения для использования труда инвалидов, школ для их обучения и переобучения; 2) включить обеспечиваемых, в известных случаях их нетрудоспособности, в сферу общего снабжения комитетом продовольствия наряду с трудоспособными элементами (например, снабжение беременных и рожениц по специальным карточкам); 3) охватить всю массу нетрудоспособных, сирот, вдов, которая не может быть обеспечена ни в учреждениях вследствие недостаточности последних, ни путем зачисления их на общее снабжение <1>.

--------------------------------

<1> См.: Милютин Н. Социальное обеспечение рабочих // Вопросы социального обеспечения. 1921. N 2. С. 13.

 

В отношении крестьянства политика социального обеспечения была иной. Декретом СНК РСФСР от 14 мая 1921 г. "Об улучшении постановки дела социального обеспечения рабочих, крестьян и семейств красноармейцев" предписывалось образовывать при сельсоветах и волостных исполкомах крестьянские комитеты взаимопомощи. Эти комитеты должны были осуществлять внутреннее самообложение для помощи нуждающимся, распределять государственные денежные средства, организовывать общественную трудовую помощь и др. Н. Милютин по этому поводу писал, что "построить сейчас в деревне социальное обеспечение на основах государственной помощи - дело совершенно безнадежное, здесь должен быть применен иной метод, отвечающий укладу жизни деревни - организация обществ взаимопомощи" <1>. Нарком социального обеспечения А.Н. Винокуров считал, что необходима дифференциация крестьянства в целях социального обеспечения. В отношении беднейшего крестьянства в будущем необходим их перевод на государственное обеспечение наравне с рабочими и служащими. Крестьяне-середняки получают помощь от крестьянских комитетов взаимопомощи на основании самообложения. Но такая форма социального обеспечения не является добровольной и, как следует из упомянутого Декрета, носит обязательный характер <2>.

--------------------------------

<1> Милютин Н. Перспективы социального обеспечения крестьян // Бюллетень Наркомата социального обеспечения. 1921. N 1. С. 5 - 6.

<2> См.: Винокуров А. Социальное обеспечение крестьян // Бюллетень Наркомата социального обеспечения. 1921. N 1. С. 10 - 12.

 

Таким образом, в период нэпа сложились три основные формы социального обеспечения: 1) социальное страхование лиц наемного труда; 2) государственно-обязательная взаимопомощь крестьянства; 3) государственное обеспечение в учреждениях социального обеспечения, учебно-профессиональных и производственных мастерских <1>. Этот период характеризуется восстановлением обязательного социального страхования наемных работников.

--------------------------------

<1> См.: Милютин Н. Социальное обеспечение в России // Вопросы социального обеспечения. 1922. N 3. С. 3 - 8.

 

Социальное обеспечение в период форсированного развития экономики (1929 - 1936 гг.) В этот период в стране решались задачи индустриализации, коллективизации сельского хозяйства и культурной революции. С учетом названных задач развивается и социальное обеспечение в русле его централизации и унификации. Социалистическая индустриализация определялась главной задачей в строительстве социализма. В этой связи особое внимание уделяется социальному обеспечению рабочих. В данный период вводится социальное страхование по старости трудящихся отдельных отраслей промышленности (вначале для рабочих предприятий текстильной промышленности - с 1928 г.). Если с 1917 по 1927 г. старость ("старческая дряхлость") признавалась как одна из причин инвалидности, дававшей право на пенсионное обеспечение, то с 1928 г. старость становится самостоятельным основанием пенсионного обеспечения. Как подчеркивал Е.И. Астрахан, пенсионное обеспечение по старости стало осуществляться "вне зависимости от состояния трудоспособности (но при наличии определенного трудового стажа)" <1>. Л.Я. Гинцбург, характеризуя нормативные акты о пенсионном обеспечении рассматриваемого периода, отмечал, что согласно Постановлению Союзного совета социального страхования от 5 января 1928 г. "право на обеспечение обусловлено двумя моментами: возрастом и стажем" <2>.

--------------------------------

<1> Астрахан Е.И. Развитие законодательства о пенсиях рабочим и служащим. М., 1971. С. 88.

<2> Гинцбург Л.Я. Трудовой стаж рабочих и служащих. М., 1958. С. 47.

 

В 1929 г. принимается решение о создании единого бюджета социального страхования СССР. В этот период принимается также ряд нормативных актов об отдельных видах социального страхования. Так, 13 февраля 1930 г. ЦИК СНК СССР утвердил Положение о пенсиях и пособиях по социальному страхованию <1>, которое называли "малой кодификацией". 23 июня 1931 г. было принято Постановление ЦИК и СНК СССР "О социальном страховании" <2>, которое поставило размеры пособий по временной нетрудоспособности в зависимость от принадлежности к социальной группе (рабочие или служащие), членства в профсоюзе, общего трудового стажа. Шагом вперед стало введение понятий профилактики заболеваемости и социально-бытовой помощи. Соцстрах взял на себя все расходы на санаторно-курортное лечение и путевки, а также финансирование яслей, детских садов, молочных пунктов, пионерских и молодежных лагерей, бань, прачечных. В этом акте впервые легализуются ограничения полной компенсации заработка наемного работника в период временной нетрудоспособности (для нечленов профсоюзов, служащих и др.). Это было сознательное отступление от "ленинской страховой программы", которая и до этого не исполнялась, а теперь стала игнорироваться в значительной части грубо и открыто.

--------------------------------

<1> СЗ СССР. 1930. N 11. Ст. 131.

<2> СЗ СССР. 1931. N 41. Ст. 283.

 

В связи с решением задач культурной революции вводится пенсионное обеспечение за выслугу лет народным учителям, работающим в сельской местности (1925 г.), затем и в городах (1929 г.), в 30-е гг. - медицинским, ветеринарным работникам, агрономам, писателям и работникам изобразительных искусств. В 1932 г. пенсионное обеспечение по старости было распространено на всех рабочих и на часть служащих, были повышены нормы пенсий, введены надбавки за продолжительный срок работы, легализован новый вид пенсии за выслугу лет.

С ростом колхозов (сплошной коллективизацией) повсеместно возникли кассы взаимопомощи колхозников, которые пришли на смену крестьянским обществам взаимопомощи (КОВ). Было утверждено Постановлением ЦИК и СНК РСФСР от 13 марта 1931 г. Положение о кассах взаимопомощи колхозников и колхозниц <1>, возложившее на кассы функции по оказанию помощи тем колхозникам, которые в силу различных причин потеряли трудоспособность и не могли своим личным трудом принимать участие в работе колхоза, содержание яслей, детских площадок, домов для престарелых.

--------------------------------

<1> СУ РСФСР. 1931. N 16. Ст. 184.

 

Но уже намечались контуры постепенного замещения социального страхования государственным социальным обеспечением, тем более что в упомянутых Тезисах ЦК РКП(б) о социальном страховании от 4 сентября 1922 г. оно определялось как временное отступление и с ростом промышленного производства "все эти недочеты" должны быть устранены. В конце 20-х гг. XX в. В.Н. Дурденевский писал о социальном страховании при социализме как форме преходящей, отмечая, что в "последнее время рабочие стали выходить из круга страхователей, так дело обстоит у нас и на том же положении настаивает передовая теория Запада". По его словам, это показывает, что "социальное страхование начинает приближаться к обеспечению, и с переходом в руки государства станет социальным обеспечением" <1>.

--------------------------------

<1> Дурденевский В.Н. Лекции по праву социальной культуры. М.-Л., 1929. С. 110.

 

Слияние Наркомата труда СССР и ВЦСПС (Всесоюзный центральный совет профессиональных союзов) в 1933 г. означало не только огосударствление профсоюзов, но и перенос всех социальных расходов на государственный бюджет. Соответственно управление социальным страхованием было передано от Наркомата труда СССР к ВЦСПС. Обычно в литературе этому придается принципиально важное и даже этапное значение. Между тем уже с 1931 г. республиканские и территориальные страховые кассы работали под контролем профсоюзов. Важность этого шага заключается только в фактической утрате профсоюзами статуса общественной организации и подчинении партийному диктату.

Победа социализма в СССР, как она понималась тогдашними партийными идеологами, была законодательно закреплена в Конституции СССР 1936 г., которая возводила в ранг конституционного право на материальное обеспечение в старости, в случае болезни и потери трудоспособности. К этому моменту существенно изменилось и законодательство о социальном обеспечении. Были отменены ограничения в пенсионном обеспечении, существовавшие для граждан, которые ранее лишались избирательных прав в связи с социальным происхождением или прошлой деятельностью. Назначение пенсий по старости на общих основаниях с рабочими было распространено и на служащих. Социальное обеспечение сформировалось как государственная система мероприятий по удовлетворению потребностей для рабочих и служащих, которые еще или уже не могли принимать участие в общественно-полезном труде ввиду своей нетрудоспособности. Как отмечалось в литературе, к принятию Конституции СССР 1936 г. в нашей стране в основном сложилась система социального обеспечения, охватывающая всех трудящихся <1>.

--------------------------------

<1> См.: Советское право социального обеспечения / Под ред. А.Д. Зайкина. М., 1982. С. 9.

 

До 1936 г. наряду с обеспечением всех трудящихся бесплатной медицинской помощью оказание такой квалифицированной медицинской помощи рассматривалось как вид обеспечения по социальному страхованию рабочих и служащих. Рабочим и служащим, а также иным застрахованным лицам предоставлялся ряд преимуществ в медицинском обслуживании и лечении за счет средств социального страхования. В соответствии с Постановлением СНК СССР от 23 мая 1937 г. бюджет государственного социального страхования был освобожден от расходов на медицинскую помощь <1>. С 1937 г. все органы социального обеспечения и здравоохранения финансировались только за счет бюджета, а медицинское обслуживание предоставлялось всем гражданам независимо от того, застрахованы они или нет. Аналогичное явление имело место и в отношении расходов на содержание детских яслей и садов. Формирование государственной системы здравоохранения было закреплено в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении, вступивших в силу с 1 января 1970 г. <2>.

--------------------------------

<1> СЗ СССР. 1937. N 22. Ст. 88.

<2> Ведомости Верховного Совета СССР. 1969. N 52. Ст. 466.

 

Интересно отметить, в данный период предпринимается попытка выплачивать все виды пенсий за счет ассигнований из государственного бюджета. Однако для такого решения еще не были созданы экономические условия.

Социальное обеспечение в период его огосударствления (1937 - 1989 гг.). Это период формирования единой государственной системы социального обеспечения. Еще до начала Великой Отечественной войны начались выплаты пособий при карантине, по уходу за заболевшим членом семьи, по случаю рождения ребенка, при переводе на другую работу в связи с заболеванием. Карательная направленность предвоенного трудового права выразилась в фактической замене дисциплинарной ответственности уголовной. В праве социального обеспечения была введена категория "непрерывный трудовой стаж", которая способствовала прикреплению работника к месту работы и затрудняла увольнение по собственному желанию. Приоритет экономической целесообразности привел к тому, что вместо конституционного равенства социально-обеспечительных прав преобладала их дифференциация. Работники были поделены на ряд социальных групп и категорий, а размер пособий стал зависеть также от важности отрасли народного хозяйства (ранжировались в специальном списке), принадлежности к партийно-хозяйственной номенклатуре и др.

Обычно отрезок времени до середины 50-х гг. выделяют в отдельный период, как и Великую Отечественную войну. Такая периодизация имеет основание, но, на наш взгляд, в данном случае их можно квалифицировать как подпериоды. Огосударствление было доминантой в развитии социального обеспечения с конца 30-х до конца 80-х гг., и в этом контексте он выглядит достаточно гомогенным. Еще раз подчеркнем, что мы не отрицаем более дробной градации внутри этого периода.

Важнейшим этапом в развитии законодательства о социальном обеспечении явились принятие 14 июля 1956 г. Закона о государственных пенсиях <1> и утверждение 5 февраля 1955 г. ВЦСПС Положения о порядке назначения и выплаты пособий по государственному социальному страхованию <2>. Эти нормативные акты распространялись на рабочих и служащих, был значительно расширен круг лиц, имеющих право на пенсию, повышены размеры пенсий. В Законе о государственных пенсиях 1956 г. произошел отказ от чрезмерной, часто необоснованной дифференциации в пенсионном обеспечении трудящихся по ведомственному признаку и была закреплена общая для всех рабочих и служащих пенсионная система. Однако эта система еще не охватывала колхозное крестьянство и нетрудоспособных лиц, не имеющих необходимого стажа для назначения пенсии.

--------------------------------

<1> Ведомости Верховного Совета СССР. 1956. N 15. Ст. 313.

<2> Бюллетень ВЦСПС. 1955. N 4.

 

Со второй половины 50-х гг. начали вводиться законодательные новеллы, направленные на улучшение условий социального обеспечения женщин, в частности по беременности и родам. С 1957 г. отменяется требование трехмесячного стажа для получения пособия по беременности и родам. Это право возникало с первого дня работы, но размер пособия зависел от трудового стажа. Для нечленов профсоюзов его размер был повышен с 1/2 до 2/3 заработка. Был установлен ряд льгот для женщин по Закону о государственных пенсиях от 14 июля 1956 г. Пенсионный возраст и трудовой стаж для выхода на пенсию по старости для женщин были установлены на 5 лет меньше, чем для мужчин. Многодетным матерям представлялись дополнительные льготы по возрасту и по трудовому стажу. Законом СССР от 15 июля 1964 г. для работающих в колхозах впервые были установлены оплачиваемый отпуск по беременности и родам и пенсии по старости и по инвалидности, а для членов их семей - пенсии по случаю потери кормильца. Государственное социальное страхование предусматривало предоставление за счет государства следующих видов материального обеспечения матери и ребенка: а) пособие по беременности и родам; б) пособие на рождение и кормление ребенка; в) путевки в пионерские лагеря, детские санатории; г) внешкольное обслуживание детей. Положение о порядке назначения выплаты пособий беременным женщинам, многодетным и одиноким матерям было утверждено Постановлением Совета Министров СССР от 12 августа 1970 г. <1>. При этом в зависимости от общего и непрерывного стажа в целях определения размера пособия по беременности и родам все женщины делились на четыре категории (общий стаж работы свыше 3 лет (из них не менее двух непрерывно; не менее 2 лет; от 1 до 2 лет; менее 1 года). Для первой категории на весь период отпуска (56 дней до и 56 дней после родов) пособие выплачивалось в размере заработка, а для последней категории - в размере 2/3 заработка. Эта явно надуманная градация была в 1975 г. отменена, и размер пособия перестал зависеть от трудового стажа. КЗоТ РСФСР 1971 г. включал специальную гл. XI "Труд женщин", где устанавливались гарантии работающим женщинам, а также беременным женщинам и женщинам, имеющим детей <2>.

--------------------------------

<1> СП СССР. 1970. N 15. Ст. 123.

<2> См. подробнее: Лушников А.М., Лушникова М.В., Тарусина Н.Н. Гендерное равенство в семье и труде: заметки юристов. М., 2006. С. 106 - 113, 196 - 205.

 

До 1965 г. социального обеспечения членов колхозов практически не существовало. Сами колхозы определяли размеры и периодичность выплат в соответствии с Примерным уставом сельскохозяйственной артели от 17 февраля 1935 г. В соответствии с уставом каждый колхоз создавал фонд помощи престарелым колхозникам, на содержание детей-сирот, яслей и т.д. Я.М. Фогель по этому поводу отмечал, что право членов колхозов на пенсию, осуществляющееся в рамках каждого колхоза за счет средств касс взаимопомощи, не носило безусловного, гарантированного характера <1>. Как отмечалось в литературе, в СССР функционировала особая система социального страхования кооперированных кустарей и ремесленников, названная вначале взаимным, а позже - кооперативным страхованием <2>. Социальное обеспечение колхозников было введено позднее Законом 1964 г. "О пенсиях и пособиях членам колхозов" <3>. Этим Законом устанавливались пенсии колхозникам по старости и инвалидности, их семьям по случаю потери кормильца, пособия по беременности и родам за счет централизованного фонда социального обеспечения в масштабе всей страны. Для реализации этого Закона был создан специальный фонд - централизованный союзный фонд социального обеспечения колхозников. Тем самым, как отмечалось в литературе, "завершилось создание единой системы пенсионного обеспечения, утвердились общие и единые принципы права на пенсию всех граждан страны социализма" <4>.

--------------------------------

<1> См.: Фогель Я.М. Право на пенсию и его гарантии. М., 1972. С. 21.

<2> См.: Кац Р.Р. Советское кооперативное страхование. М., 1960. С. 19; и др.

<3> Ведомости Верховного Совета СССР. 1964. N 29. Ст. 340.

<4> Фогель Я.М. Указ. соч. С. 22.

 

Только к началу 70-х гг. были решены проблемы обеспечения колхозников пособиями по временной нетрудоспособности. В 1969 г. III Всесоюзный съезд колхозников утверждает Примерный устав колхоза, в котором впервые в Советском государстве предусматривается социальное страхование колхозников за счет создания уже упомянутого фонда - централизованного союзного фонда социального страхования колхозников. Этот фонд образовывался за счет отчислений колхозов и выплачивал пособия по временной нетрудоспособности, предоставлял путевки в санатории, дома отдыха и другие виды социального страхования.

Затем в каждой следующей пятилетке совершенствуется, по официальной терминологии, социальное обеспечение советских трудящихся по нескольким направлениям: увеличение размеров пенсий; сближение размеров пенсий и пособий между рабочими, служащими и колхозниками; улучшение социально-трудовой реабилитации инвалидов и престарелых, усиление государственной помощи семьям, имеющим детей. В 1974 г. были введены пособия на детей малообеспеченным семьям <1>.

--------------------------------

<1> СП СССР. 1974. N 21. Ст. 121.

 

С середины 70-х гг. начинает развиваться система социального обслуживания. Наряду со стационарными учреждениями социального обслуживания появился и такой новый вид, как социально-бытовое обслуживание нетрудоспособных на дому. При районных отделах социального обеспечения местных органов исполнительной власти были организованы специальные отделения социальной помощи на дому одиноким нетрудоспособным гражданам. Получила дальнейшее расширение и система социальной реабилитации инвалидов (от домов-интернатов до их трудоустройства, обеспечения транспортными средствами, протезирования, а также профессиональной подготовки, переподготовки) <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Право социального обеспечения России / Под ред. К.Н. Гусова. М., 2004. С. 155 - 157; Тучкова Э.Г., Захаров М.Л. Социальное обеспечение и обслуживание пенсионеров. М., 1988; Фогель Я.М. Социальное обслуживание инвалидов и лиц пенсионного возраста. М., 1980.

 

К моменту принятия Конституции СССР 1977 г. была сформирована государственная система социального обеспечения, включавшая две организационно-правовые формы: государственное социальное обеспечение рабочих и служащих и социальное обеспечение членов колхозов, а также государственная система здравоохранения <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Андреев В.С. Право социального обеспечения в СССР. М., 1987. С. 103 - 113.

 

В 80-е гг. прошлого века огосударствление всех сфер социального обеспечения стало основой единой государственной системы социального обеспечения. Как писал В.С. Андреев, она имела единую социалистическую сущность и являлась государственной потому, что регулировалась им, финансировалась главным образом за счет государственных и частично колхозно-кооперативных средств без вычетов из заработка трудящихся <1>. В советской литературе социальное обеспечение как функция Советского государства рассматривалось в широком и узком понимании. В первом случае под социальным обеспечением понималась система социально-экономических мероприятий советского общенародного государства, проводимых им при осуществлении социального обеспечения граждан СССР, включающая деятельность не только органов социального обеспечения, но и других государственных систем (в первую очередь, здравоохранения и народного образования), выполняющих в этой сфере общественных отношений функции, аналогичные социальному обеспечению <2>. В узком понимании социальное обеспечение охватывало только мероприятия, направленные на материальное обеспечение граждан в старости, в случае болезни, полной и частичной утраты трудоспособности, при потере кормильца, поддержании социального статуса инвалидов, престарелых, семей с детьми, и не включало государственные системы здравоохранения и народного образования. Так, В.С. Андреев отмечал, что в своем развитии бесплатная медицинская помощь и лечение переросли рамки социального обеспечения. Они стали составной частью государственной системы здравоохранения, закрепленной в Конституции СССР 1977 г. (ст. 24) <3>.

--------------------------------

<1> Там же. С. 12.

<2> См.: Иванова Р.И., Тарасова В.А. Предмет и метод советского права социального обеспечения. М., 1983. С. 75.

<3> См.: Андреев В.С. Право социального обеспечения в СССР. М., 1987. С. 9.

 

Организационно-правовые формы социального обеспечения в СССР. Понятие "формы социального обеспечения" применялось в советской литературе в различных интерпретациях, их классификация проводилась по различным признакам. В.С. Андреев ввел в научный оборот понятие организационно-правовой формы социального обеспечения, отграничил его от видов социального обеспечения. Согласно его позиции для каждой из форм социального обеспечения специфичны: круг обеспечиваемых; способ образования общественного фонда, из которого производится обеспечение; виды обеспечения; органы, осуществляющие его <1>. В этой связи он выделил следующие формы социального обеспечения в СССР:

--------------------------------

<1> См.: Андреев В.С. Право социального обеспечения в СССР. М., 1987. С. 12 - 27.

 

1. Государственное социальное страхование рабочих и служащих и некоторых других лиц за счет средств фонда государственного социального страхования. Этот фонд образовывался из взносов предприятий, организаций, учреждений, организаций, исчисляемых в процентном отношении к фонду оплаты труда. За счет фонда государственного социального страхования работникам предоставлялись следующие виды социального обеспечения: пенсии по старости, инвалидности, по случаю потери кормильца, а также пенсии за выслугу лет; пособия по временной нетрудоспособности, беременности и родам; санаторно-курортное лечение, обслуживание профилакториями, домами отдыха, содержание детей в пионерских лагерях и т.д. Управление государственным социальным страхованием было возложено на профессиональные союзы. Но при этом и многие вопросы пенсионного обеспечения рабочих и служащих решались государственными органами управления социальным обеспечением с участием представителей профессиональных союзов.

2. Социальное страхование колхозников. Это система обеспечения колхозников и членов их семей пособиями и иными видами обеспечения и обслуживания. Источником являлись Централизованный союзный фонд социального страхования колхозников, формируемый из взносов колхозов в процентном отношении к сумме фактических расходов на оплату труда членов колхозов без каких-либо вычетов из заработка колхозников. Фонд управлялся советами профсоюзов и Союзным советом колхозников.

3. Социальное обеспечение колхозников за счет Централизованного союзного фонда социального обеспечения колхозников. Этот Фонд формировался за счет отчислений от валового дохода колхозов и дотации государства. Его средства направлялись на выплату пенсий и пособий колхозникам. Управление осуществлялось представительными органами колхозов - советами социального обеспечения колхозников при активной роли государственных органов социального обеспечения.

4. Социальное обеспечение за счет прямых ассигнований из государственного бюджета. Эта форма была предназначена для обеспечения, во-первых, определенных категорий граждан (пенсии военнослужащим); во-вторых, престарелых и инвалидов, многодетных и одиноких матерей (содержание в домах-интернатах, некоторые виды пособий и др.). Социальное обеспечение осуществлялось органами государственного управления социальным обеспечением (министерства социального обеспечения союзных республик, отделы социального обеспечения исполкомов областных, районных, городских Советов народных депутатов, органы Министерства обороны и др.).

Другими авторами предлагались иные классификации организационно-правовых форм социального обеспечения. Например, по кругу лиц они подразделялись на три вида: обеспечение в форме страхования рабочих, служащих и колхозников, т.е. тех, кто трудится (связь с трудовым вкладом); государственное обеспечение, охватывающее все население; социальная помощь нуждающимся <1>.

--------------------------------

<1> См.: Азарова Е.Г., Козлов А.Е. Личность и социальное обеспечение в СССР. М., 1983. С. 29.

 

Однако особо следует отметить, что единство государственной системы социального обеспечения также обусловливалось и тем, что ни одна из форм социального обеспечения не применялась на практике в чистом виде. Все они были взаимосвязаны и нередко взаимно дополняли друг друга <1>. Более того, как справедливо отмечают М.Л. Захаров и Э.Г. Тучкова, "формально в советский период пенсионное обеспечение трудящихся осуществлялось в порядке государственного социального страхования (что, в частности было закреплено в КЗоТ РСФСР), однако целевых страховых платежей никто не вносил - ни работодатели, ни застрахованные" <2>. Средства социального страхования практически сливались с обязательными отчислениями предприятий и аккумулировались в государственном бюджете. Аналогичная ситуация складывалась и с социальным страхованием временной нетрудоспособности и социальным страхованием колхозников. Экономическую основу Советского государства в этот период составляло единство государственной и колхозной форм собственности. Таким образом, по сути, выделение государственного социального страхования в качестве самостоятельной формы социального обеспечения было весьма формально и условно.

--------------------------------

<1> См.: Ачаркан В.А., Синицина Т.А. Фонды социального обеспечения в СССР. М., 1966. С. 6; и др.

<2> Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России. М., 2004. С. 46.

 

В практике социалистических стран встречались различные классификации правовых форм социального обеспечения. Их подразделяли на социальное страхование и социальную помощь (Германская Демократическая Республика, Народная Республика Болгария, Социалистическая Республика Румыния); либо на государственное обеспечение, социальное страхование и социальную заботу (Чехословацкая Советская Социалистическая Республика). При этом основными формами социального обеспечения во всех социалистических странах являлось социальное страхование за счет отчислений из средств организаций, учреждений и социальное обеспечение из средств государственного бюджета <1>.

--------------------------------

<1> См.: Шайхатдинов В.Ш. Право социального обеспечения: На материалах зарубежных европейских социалистических стран. Свердловск, 1986. С. 11 - 14.

 

Таким образом, единая государственная система социального обеспечения стала гарантией всеобщей занятости населения, бесплатного медицинского обслуживания, охраны материнства и детства, предоставления довольно широкого спектра социальных выплат (пенсии, пособия), социальных услуг и обслуживания населения. О страховом характере ряда форм социального обеспечения можно было вести речь в ключе лишь наименования этих форм, а не их сущности и содержания, т.е. о формальном, а не реальном социальном страховании. Освобождение трудящихся от страховых платежей провозглашалось величайшим достижением социалистической системы. В этом утверждении была известная доля лукавства, так как средства на социальные выплаты складывались во многом не благодаря высокому уровню заработной платы, а вследствие того, что социальные издержки включались в цену потребительских товаров, которые приобретали те же рабочие, крестьяне и интеллигенция.

Государственный контроль за мерой труда и мерой потребления в распределительных отношениях проявлялся в эгалитарном подходе, т.е. в уравнительности в распределении материальных благ. Социальные выплаты (пенсии, пособия) финансировались за счет государственных средств по "принципу социалистического равного распределения". Назначаемые пенсии, их размер не учитывали в необходимой мере трудовой вклад работников. Между тем работникам, занятым в партийных, профсоюзных структурах, органах советской власти, назначались более высокие по размеру персональные пенсии. Так, в конце 80-х гг. М.Л. Захаров и Э.Г. Тучкова писали о необходимости проведения пенсионной реформы и в качестве причин, которые диктуют ее проведение, называли следующие: 1) пенсионная система утратила производственную функцию, превратилась в систему равных пенсий; 2) эта система не защищала пенсионеров от реального снижения стоимости ранее назначенной пенсии; 3) в стране сложилось несколько обособленных подсистем пенсионного обеспечения, не продиктованных объективными причинами <1>. В тот период назначенные пенсии вообще не индексировались ни с учетом роста цен на потребительские товары, ни с учетом роста заработка. В этой связи неслучайно социальные реформы России в начале 90-х гг. начались с пенсионной реформы и связаны с принятием Закона РФ от 20 ноября 1990 г. "О государственных пенсиях в Российской Федерации".

--------------------------------

<1> См.: Тучкова Э.Г., Захаров М.Л. Социальное обеспечение и обслуживание пенсионеров. М., 1988. С. 47 - 55.

 

В заключение можно сделать следующие выводы.

1. В советский период социальное страхование существовало только в период нэпа. С 1919 г., а затем с конца 20-х гг. в стране функционировала довольно своеобразная и по-своему эффективная система государственного социального обеспечения, почти начисто лишенная страховых начал. Она имела некоторые черты модели Бевериджа, но не сопрягалась с профессиональным и индивидуальным страхованием. Можно говорить о формировании оригинальной советской модели социального обеспечения, основанной на "страховании без взносов".

2. Советская система государственного социального обеспечения в зрелый период развития имела очевидные сильные стороны. Во-первых, это охват практически всего населения, во-вторых, покрытие практически всех социальных рисков, универсальность, в-третьих, достаточно высокий процент замещения заработной платы (впрочем, при ее небольшом размере), особенно при временной нетрудоспособности, в-четвертых, бездефицитность страховых средств, т.к. выплаты осуществлялись, по сути, из государственного бюджета, в-пятых, гарантированность для всего населения бесплатной медицинской помощи (с акцентом на профилактические мероприятия) и образования, в-шестых, формальное достижение всеобщей занятости и преодоление безработицы, в-седьмых, реальная гарантированность права на существование (биологическое выживание) всем гражданам. В данном случае мы не касаемся политических аспектов вопроса (массовый голод начала 30-х гг., судьба миллионов заключенных ГУЛАГа и др.).

3. Очевидны также и слабые стороны советской системы социального обеспечения, которые ярко проявились еще в первые годы большевистской диктатуры, а затем и в конце 80-х гг. Это, во-первых, уравниловка, малая зависимость страховых выплат от предшествующей трудовой деятельности. Более того, очень часто на их размер влияли такие характеристики, как классовая и партийная принадлежность, место в номенклатуре и партийной иерархии и т.д., во-вторых, в целом невысокий уровень социальных выплат и невозможность их увеличить, в том числе через систему добровольного социального страхования, в-третьих, слабо выраженное страховое начало в связи с применением неразвитой модели формирования фондов социального страхования по принципу "единого котла" без учета социальных рисков, в-четвертых, полный отказ от уплаты взносов самими застрахованными, который понизил мотивацию работников в проведении мероприятий по недопущению страховых случаев, в-пятых, предприятия, которые несли основное страховое бремя, никак не могли влиять на распоряжение страховыми фондами. Между тем размер страховых платежей доходил до 38% фонда заработной платы. По сути, страховые платежи превратились в разновидность налога, а само социальное страхование приняло форму государственного обеспечения посредством перераспределения ресурсов.

Несмотря на достигнутые успехи и гарантированность социального обеспечения, СССР в последние годы существования находился по уровню жизни населения примерно на 50-м месте в мире.

 

3.2. Социально-обеспечительное законодательство

в постсоветский период: в поисках образа

 

История - железнодорожное полотно в одну колею,

поэтому во избежание несчастного случая не следует

нестись сломя голову навстречу приближающемуся поезду

или в поэтической задумчивости бродить по шпалам.

 

Э.Мунье (1905 - 1950),

французский философ

 

Распад Советского Союза, приватизация государственной собственности сопровождались глубоким системным социально-экономическим кризисом (рост инфляции, дефицит государственного бюджета, существенное снижение уровня жизни населения и т.д.). В начале 90-х гг. у российских реформаторов отсутствовала системная концепция социальной политики в переходный период. Отметим, что в этот же период в ряде европейских стран бывшего социалистического лагеря, где еще во времена социализма применялись элементы рыночного механизма (так называемый рыночный социализм), принимались подобного рода специальные программы. В Венгрии - это Программа перестройки и развития экономики, в которую был включен специальный раздел "Защита и развитие человеческих ценностей" с подробным анализом проблем и методов их решения в сфере занятости, социального обеспечения, образования, здравоохранения, культуры. В Чехословакии также в 1990 г. наряду со сценарием экономических реформ был разработан и принят Сценарий социальных преобразований на переходный период <1>. В России подобной программы в начальный период не было, и проблемы во многом решались по ходу их возникновения. Первые концептуальные социальные программы появились лишь к середине 90-х гг. (например, Концепция пенсионной реформы, одобренная Постановлением Правительства РФ от 7 августа 1995 г., и Программа пенсионной реформы, утвержденная Постановлением Правительства РФ от 20 мая 1998 г.).

--------------------------------

<1> См.: Соколова Т.В. Социальное реформирование в странах Центральной и Восточной Европы: проблемы и опыт // Труд за рубежом. 2002. N 1. С. 36.

 

Формирование новой системы социального обеспечения шло сложно, со значительными социальными издержками, не всегда эффективными и последовательными социальными реформами. Можно выделить три основных направления реформирования социалистической государственной системы социального обеспечения, которые сопровождались принятием соответствующих законов:

1) возрождение обязательного и добровольного социального страхования;

2) возрождение системы государственного вспомоществования (общественного призрения) бедных - государственной социальной помощи малообеспеченным гражданам;

3) реорганизация государственного социального обеспечения отдельных категорий граждан.

На первом этапе начали возрождаться страховые формы социального обеспечения. В России были созданы как самостоятельные кредитно-финансовые системы четыре социально-страховых фонда: Пенсионный фонд РФ (ПФР) (1990 г.); Фонд социального страхования (1992 г.); фонды обязательного медицинского страхования (1993 г.), Государственный фонд занятости населения в РФ (1991 г. (в 2001 г. упразднен)). Соответственно формируется нормативная база обязательного социального страхования по видам социальных рисков. Законом РФ от 19 апреля 1991 г. "О занятости населения" <1> были введены пособия по безработице и определялись государственные меры по трудоустройству безработных. Закон РФ от 28 июня 1991 г. N 1499-1 "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" предусмотрел как обязательные, так и добровольные (договорные) формы медицинского страхования населения <2>. В 1998 г. законодатель отказался от гражданско-правовых механизмов компенсации ущерба жизни и здоровью работников и принял специальный Федеральный закон от 24 июля 1998 г. N 125-ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" <3>. Практически до 2006 г. сохранялась советская нормативная база правового регулирования страхования на случай временной нетрудоспособности и зависимость размера назначаемых пособий от непрерывного трудового стажа <4>.

--------------------------------

<1> ВВС РСФСР. 1991. N 52. Ст. 1865.

<2> Ведомости ВС РФ. 1991. N 18. Ст. 572.

<3> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3803.

<4> Основные условия обеспечения пособиями по государственному социальному страхованию, утв. Постановлением Совета Министров СССР и ВЦСПС от 23 февраля 1984 г. N 191 // СП СССР. 1984. N 8.

 

Наконец, общие принципы обязательного социального страхования нашли закрепление в рамочном Федеральном законе от 16 июля 1999 г. N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования", которые соответствуют международно-правовым стандартам. Между тем они далеко не в полной мере реализованы в конкретных законах. Более того, специалисты отмечают тревожную негативную тенденцию развития современной системы обязательного социального страхования - это процесс ее огосударствления, сближения, а в перспективе, возможно, даже объединения с системой государственного социального обеспечения <1>. Вначале было ликвидировано обязательное социальное страхование по безработице. Выплаты пособий по безработице стали финансироваться из государственного бюджета, и, как следствие, снизился уровень социальной защищенности безработных. Государство отказалось от применения в качестве социальных нормативов прожиточного минимума и минимального размера заработной платы, сократились периоды выплаты пособия по безработице и т.д. Затем социально-страховые взносы в государственные внебюджетные фонды социального страхования были замещены единым социальным налогом. Следствием стало нарушение принципов автономности и финансовой устойчивости обязательного социального страхования. Так, принцип солидарной взаимопомощи работодателей и работников предполагает финансовое участие последних в формировании фондов страхования. В настоящее время отчисления в эти фонды поступают только от работодателей, самозанятых лиц и государства. Первоначально введенные страховые взносы в размере 1% с заработка работника в Пенсионный фонд и Фонд занятости были почти сразу отменены.

--------------------------------

<1> См.: Федорова М.Ю. Современные тенденции развития системы социального страхования // Современные тенденции в развитии трудового права и права социального обеспечения. М., 2007. С. 606.

 

По мнению западных ученых, для рыночной экономики принцип личной ответственности является одним из основных принципов построения национальных систем страхования социальных рисков усилиями в том числе самого работника. Именно при таком подходе можно вести речь и о паритетном участии социальных партнеров в управлении фондами обязательного социального страхования. Сложившаяся в настоящее время система обязательного социального страхования является государственной не только в силу установленной законом его обязательности. Средства этих фондов признаются государственной собственностью. По порядку формирования источниковой базы этих фондов они также являются государственными в связи с заменой обязательных социально-страховых взносов единым социальным налогом. Более того, на внебюджетные государственные социально-страховые фонды были возложены дополнительные публичные обязанности, которые выходят за пределы системы обязательного социального страхования. Так, ПФР в настоящее время обязан вести федеральный регистр лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи (поддержки). В этой связи в научной литературе делается вывод о том, что в России фактически произошел возврат к государственному социальному обеспечению по типу недавнего социалистического прошлого. Более того, сохранение данной тенденции может привести в итоге к окончательной ликвидации социально-страховых механизмов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Роик В.Д. Основы социального страхования. М., 2007. С. 365 - 366.

 

Таким образом, и сегодня на повестке дня остается проблема выбора Россией той или иной модели обязательного социального страхования с учетом сложившихся традиций социального обеспечения. Если в начале пути в российском законодательстве просматривались контуры так называемой страховой модели Бисмарка, то к началу XXI в. проявились черты либеральных моделей страхования, основанных не только на распределительных, но и на индивидуально-накопительных началах (модель Бевериджа). При этом результатом реформ является тот или иной вариант государственного уравнительного обеспечения с весьма низкими процентами замещения утраченного заработка, доходов (история обязательного социального страхования в России повторяется, если мы перелистаем назад ее страницы советского периода).

Яркой иллюстрацией этому служит современный этап пенсионной реформы. Так, уже названный Закон о государственных пенсиях 1990 г. положил начало пенсионной реформе в РФ. Он оценивался современниками как первый страховой закон, в котором была предпринята попытка практической реализации страховых принципов в государственной системе пенсионного обеспечения <1>. Этот Закон был основан на распределительных страховых принципах. Однако в условиях инфляции, дефицита бюджета, в том числе и Пенсионного фонда, замораживание размеров пенсий привело к "уравнительности в нищете". На этом этапе пенсионная реформа "зашла в тупик", утратив страховые начала распределения пенсионных средств. Не исправило ситуации и введение расчета размера пенсии на основании индивидуального коэффициента пенсионера (с 1 февраля 1998 г.).

--------------------------------

<1> См.: Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения в России. М., 2004. С. 48 - 49.

 

Следующий этап пенсионной реформы был связан с принятием пакета законов: Федеральные законы от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании" <1>, от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" <2>, от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" <3>. В соответствии с данным пенсионным законодательством пенсии по старости подразделялись на трудовые пенсии и пенсии по государственному пенсионному обеспечению. Первые имеют страховой характер, состоят из трех частей: базовой, страховой и накопительной и финансируются страховой пенсионной системой. Вторые, государственные, пенсии выплачиваются определенным категориям лиц (государственные служащие, военнослужащие и др.) за счет средств бюджетной системы. М.Л. Захаров и Э.Г. Тучкова в своем экспертном заключении к названным Законам отмечали, что пенсионная реформа была осуществлена в сжатые сроки, без тщательной переработки, экспериментальной и модельной проверки основных ее положений. Особо подчеркивались необоснованность отказа применительно к трудовым пенсиям от распределительной пенсионной системы и введение принудительной накопительной пенсионной системы <4>. Сегодня многие специалисты констатируют, что проведенная трансформация российской пенсионной системы не привела к достижению продекларированных реформаторами целей. В конечном счете создана пенсионная система, которую нельзя назвать страховой, так как она не обеспечивает в необходимом объеме увязку страховых взносов и пенсионных выплат. Базовая часть пенсии находится под угрозой дефицита ПФР. Более того, государство не гарантирует минимальный размер этой пенсии, хотя он должен быть не менее прожиточного минимума. Накопительная часть пенсии предназначена весьма незначительному кругу работающих (молодому поколению), но не гарантирована от обесценивания. Таким образом, сегодня вновь на повестке дня вопрос о формировании новой концепции пенсионного страхования <5>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2001. N 51. Ст. 4832.

<2> СЗ РФ. N 52. Ст. 4920.

<3> СЗ РФ. N 51. Ст. 4831.

<4> См.: Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Пенсионная реформа в России. Экспертное заключение. М., 2002. С. 7 - 51.

<5> См., например: Роик В.Д., Степанов Б.Г., Эченикэ Е.В. Зарубежный опыт организации и модернизации пенсионных систем: уроки для России. М., 2007.

 

В настоящее время накопительные пенсионные системы действуют во многих развитых странах, но чаще всего не как обязательные, а как добровольные. Введение добровольных накопительных систем, не взамен, а в дополнение к распределительным системам - следствие экономической зрелости указанных стран, стабильного развития, доверия граждан к государству <1>. В России также предпринят ряд мер по легализации добровольных форм социального страхования. Но они не носят системного характера и исчерпываются законодательством о негосударственных пенсионных фондах <2> и отчасти упомянутым законодательством о медицинском страховании. Еще раз подчеркнем, что добровольное договорное социальное обеспечение, основанное на принципе индивидуальной личной ответственности и предусмотрительности, является необходимым дополнением обязательного социального страхования. Как отмечается специалистами, развитие дополнительного социального страхования, в том числе добровольного, может способствовать преодолению самой неблагоприятной и устойчивой тенденции развития современной системы обязательного социального страхования, а именно повышению уровня социально-страхового обеспечения <3>.

--------------------------------

<1> См.: Захаров М.Л. Россия прощается с обязательным социальным страхованием // Новый Трудовой кодекс Российской Федерации и проблемы его применения. М., 2004. С. 410.

<2> См.: Федеральный закон от 7 мая 1998 г. N 75-ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах" // СЗ РФ. 1998. N 19. Ст. 2017.

<3> См.: Федорова М.Ю. Современные тенденции развития системы социального страхования. С. 606.

 

Роль обязательного социального страхования в системе социальной защиты населения должна быть ключевой, основной. Для лиц, не охваченных системами обязательного социального страхования, последствия социальных рисков должны компенсироваться на началах либо государственного обеспечения, либо государственной социальной помощи. В период социально-экономических реформ приобретает массовый общественный характер особый вид социального риска - нуждаемость, бедность. В связи с обнищанием населения получает развитие во многом новое по своим концептуальным подходам законодательство о государственной социальной помощи малообеспеченным гражданам, гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации <1>, всем тем, кто в силу объективных причин не может активно участвовать в процессе рыночных реформ наравне с другими (пенсионеры, инвалиды и т.д.). Формируется система социальной защиты детей и семей, имеющих детей (пособия семьям, имеющим детей, социальное обслуживание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в специальных учреждениях, подготовка их к труду и др.) <2>. Новое звучание приобретает и законодательство о социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов, ветеранов и лиц, оказавшихся в трудной жизненной ситуации (социальное обслуживание на дому, полустационарное и полное стационарное обслуживание в учреждениях социального обслуживания, профессиональное обучение и трудоустройство инвалидов и др.) <3>. Для всех этих "социально уязвимых" категорий граждан необходима надежная сеть мер государственной социальной поддержки.

--------------------------------

<1> См.: Федеральный закон от 17 июля 1999 г. "О государственной социальной помощи" // СЗ РФ. 1999. N 29. Ст. 3699.

<2> См.: Федеральные законы от 19 мая 1995 г. "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" (СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4693); от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1998. N 31); от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (СЗ РФ. 1996. N 52. Ст. 5880).

<3> См.: Законы РФ от 10 декабря 1995 г. "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1995. N 50. ст. 4872); от 2 августа 1995 г. "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" (Там же. Ст. 3198); от 24 ноября 1995 г. "О социальной защите инвалидов" (СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4563).

 

В рассматриваемый период формируется нормативная база государственного социального обеспечения отдельных категорий лиц. Перечень выплачиваемых пособий пополнился также новыми пособиями беженцам <1>, вынужденным переселенцам <2>, лицам, пострадавшим в связи с участием их в борьбе с терроризмом <3>, медицинским работникам, заразившимся ВИЧ-инфекцией при выполнении своих обязанностей <4> и др.

--------------------------------

<1> См.: Закон РФ от 19 февраля 1993 г. N 4528-1 "О беженцах" // Ведомости ВС РФ. 1993. N 12. Ст. 425.

<2> См.: Закон РФ от 19 февраля 1993 г. N 4530-1 "О вынужденных переселенцах" // Ведомости ВС РФ. 1993. N 12. Ст. 427.

<3> См.: Федеральный закон от 25 июля 1998 г. N 130-ФЗ "О борьбе с терроризмом" // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3808.

<4> См.: Федеральный закон от 30 марта 1995 г. N 38-ФЗ "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)" // СЗ РФ. 1995. N 14. Ст. 1212.

 

Наряду с социальными выплатами (пособия, пенсии), социальными услугами в социальной поддержке населения значительная роль отводилась социальным льготам и компенсациям. В 90-е гг. в связи с экономической нестабильностью, дефицитом государственных финансов законодатель пошел по пути расширения сферы предоставления социальных льгот (скидки по оплате жилья, коммунальных услуг, льготы по предоставлению жилищных субсидий, бесплатному проезду на транспорте, бесплатная или с частичной оплатой выдача лекарств и др.). Если первоначально правом на такие льготы пользовались в основном ветераны и инвалиды Великой Отечественной войны, Герои Советского Союза, Герои Социалистического Труда и др., то впоследствии их распространили на иные категории лиц, в том числе и пенсионеров. Количество этих льгот насчитывало свыше 400, и они охватывали значительную часть населения <1>. Льготы предусматривались не только законами, но и подзаконными актами. Закон "О государственной социальной помощи" (1999 г.) подразделил все социальные льготы на ряд категорий: профессиональные льготы (военнослужащим и др.); льготы за особые заслуги перед государством (ветеранам войны, труда и др.) и льготы нуждающимся лицам (многодетным семьям, инвалидам и др.). Этот перечень льгот можно было бы дополнить льготами-компенсациями пострадавшим лицам от политических репрессий <2>, подвергшимся воздействию радиации <3>, и др. При этом реально социальные льготы предоставлялись получателям далеко не в полном объеме. Кроме того, предоставление натуральных льгот в условиях действия рыночных механизмов означало, что бюджет должен был в полном объеме и своевременно компенсировать организациям, оказывающим социальные услуги, соответствующие затраты. Но этого не происходило. В этих условиях неизбежно встал вопрос о реформировании системы льготного обеспечения, тем более что в последние годы в связи с благоприятной конъюнктурой мировых цен на нефть в доходной части государственного бюджета появились значительные денежные ресурсы. Финансовая устойчивость государственного бюджета во многом продиктовала проведение реформ в форме монетизации льгот и расширения федеральных целевых программ.

--------------------------------

<1> См.: Право социального обеспечения России / Под ред. К.Н. Гусова. М., 2004. С. 422.

<2> См.: Закон РФ от 18 октября 1991 г. N 1761-1 "О реабилитации жертв политических репрессий" // Ведомости ВС РСФСР. 1991. N 44. С. 1428.

<3> См.: Закон РФ от 15 мая 1991 г. N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" // Ведомости ВС РСФСР. 1991. N 21. Ст. 699.

 

Административная реформа по разграничению полномочий федеральных, региональных уровней государственной власти и уровня местного самоуправления сопровождалась принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1>, названного впоследствии Законом "о монетизации льгот". Данным Законом все категории льготников были разделены по уровням бюджетной системы в зависимости от источника финансирования социальных льгот: "федеральные", "региональные" и "местные". Это положение сразу же вызвало критику, так как оно носит дискриминационный характер, явно нарушает принцип равенства и социальной справедливости, ставит основания и объем социальных льгот в зависимость от категорий льготников и места жительства. Названным Законом также предусматривается возможность замены ряда социальных льгот денежной компенсацией их стоимости. При этом, как указано в рассматриваемом Законе, должны вводиться эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты населения. К сожалению, и здесь мы вновь констатируем "сбои" в реализации административной реформы, что подтверждается значительным числом обращений граждан в Конституционный Суд РФ <2>. Ограниченность средств бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, неадекватный объем субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на осуществление переданных им полномочий в социальной сфере снижают уровень социальной защиты населения. Таким образом, в настоящее время явно наметилась тенденция к децентрализации законодательства о социальном обеспечении. Если в советский период сложилась система общесоюзного (централизованного) законодательства о социальном обеспечении, то современное российское социально-обеспечительное законодательство отличает многоуровневость правового регулирования. Между тем перераспределение полномочий центра и мест в социальной сфере до сих пор не обеспечено адекватным правовым механизмом защиты социальных прав граждан.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607.

<2> См.: Определения КС РФ от 4 апреля 2007 г. N 273-О-О; N 331-О-П; от 19 апреля 2007 г. N 265-О-О; от 20 марта 2007 г. N 185-О-О; 188-О-О; от 1 марта 2007 г. N 129-О-П; от 20 февраля 2007 г. N 152-О-О; от 8 февраля 2007 г. N 323-О-П; от 25 января 2007 г. N 100-О-О и т.д.

 

Государство вводит в практику организации социального обеспечения новые механизмы, которые находят выражение в государственных (федеральных) целевых программах. На основании Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 256-ФЗ "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей" женщинам, родившим второго (третьего), ребенка после 1 января 2007 г., мужчинам, являющимся единственными усыновителями второго (третьего) ребенка, предоставляются меры государственной поддержки в виде материнского (семейного) капитала, оформленного соответствующим государственным сертификатом, за счет средств федерального бюджета, переданных целевым назначением в бюджет ПФР. Материнский (семейный) капитал устанавливается в размере 250 тыс. рублей и может быть направлен на улучшение жилищных условий, получение образования ребенком, формирование накопительной части трудовой пенсии женщины. Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2005 г. N 832 была утверждена Федеральная целевая программа "Социальная поддержка инвалидов на 2006 - 2010 годы" и рекомендовано субъектам Федерации принять региональные целевые программы по социальной поддержке инвалидов. Другой Федеральной целевой программой "Жилище" на 2002 - 2010 гг. устанавливаются формы государственной финансовой поддержки обеспечения граждан жильем путем предоставления за счет средств федерального бюджета жилищных субсидий, удостоверенных государственным жилищным сертификатом <1>. Довольно широкий перечень программ социальной поддержки отдельных категорий граждан (инвалидов, многодетных семей, детей, оставшихся без попечения родителей, и др.) принимаются на уровне субъектов РФ и муниципальных образований за счет средств соответствующих бюджетов.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Правительства РФ от 21 марта 2006 г. N 153 "О некоторых вопросах реализации подпрограммы "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством".

 

Таким образом, в настоящее время в основе законодательства о социальном обеспечении лежат рамочные федеральные законы (частичная кодификация), регулирующие отдельные формы и виды социального обеспечения: обязательное социальное страхование, социальное обслуживание, государственная социальная помощь, трудовые пенсии и т.д. Следующим этапом развития социально-обеспечительного законодательства являются разработка и принятие соответствующего кодекса. В науке права социального обеспечения Е.Е. Мачульской предлагалась примерная структура кодекса социального обеспечения, включающая разделы, посвященные государственному социальному страхованию и государственной социальной помощи. Обеспечение особых субъектов (военнослужащих, государственных служащих и др.) за счет ассигнований из федерального бюджета в силу их особой специфики выносится за рамки кодекса <1>. Отметим, что в нашей истории развития социально-обеспечительного законодательства подобного акта не принималось. Следовательно, о традициях и преемственности говорить не приходится. В этой связи весьма плодотворным видится предложение Ю.В. Васильевой о рецепции международного опыта с ориентиром на Европейский кодекс социального обеспечения и его структуру <2>.

--------------------------------

<1> См.: Мачульская Е.Е. Право социального обеспечения: перспективы развития. М., 2000. С. 131 - 142.

<2> См.: Васильева Ю.В. О системе права социального обеспечения // Современные тенденции в развитии трудового права и права социального обеспечения. М., 2007. С. 609.

 

Раздел 2. ПРАВО СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ:

ОПЫТ КОМПЛЕКСНОГО АНАЛИЗА

 

Без социологии и этики общей теории права

никогда не удастся выяснить, что такое право

или что такое государство.

 

Г.Ф.Шершеневич

 

Глава 4. ФИЛОСОФИЯ ПРАВА СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

 

4.1. От общего к частному: учения о праве

и философия права социального обеспечения

 

Введение в уровни познания права социального обеспечения. Право - сложное многомерное явление, поэтому его изучение предполагает многоуровневость познания <1>. В юридической науке выделяется несколько уровней познания права: практическая юриспруденция, история права, общая теория права, философия права, социология права, сравнительное право и международное право. Каждый уровень имеет предмет и цели. Предложенную классификацию уровней познания права можно применить и в отношении конкретной отрасли права, в нашем случае - права социального обеспечения. Предметом практической юриспруденции служит действующее право социального обеспечения. Отметим, что оно является зрелым правовым образованием <2> более чем с вековой историей, а право на социальное обеспечение является одним из важнейших социальных прав человека <3>.

--------------------------------

<1> См.: Лейст О.Э. Сущность права. М., 2002. С. 215.

<2> См.: Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современности. М., 1997. С. 11.

<3> См.: Иваненко В.А., Иваненко В.С. Социальные права человека и социальные обязанности государства: международные и конституционные правовые аспекты. СПб., 2003; Права человека как фактор стратегии устойчивого развития / Под ред. Е.А. Лукашевой. М., 2000; и др.

 

Общая теория права социального обеспечения содержит систему основных отраслевых понятий, юридических фактов в праве социального обеспечения, социально-обеспечительных правоотношений, принципов права социального обеспечения и др. Это результат теоретического обобщения положений практической юриспруденции.

Социология права имеет своим предметом общественные отношения, регулируемые нормами права, эффективность правового регулирования и др.

Более высокой степенью абстрактности и выходом за пределы юридической проблематики обладает третий уровень познания - философия права социального обеспечения. Она, как часть философии права, изучает смысл, назначение и социальную ценность права социального обеспечения. Философия его права основана на нравственных идеалах, учениях о правах человека, идеалах естественного и позитивного права.

Прежде чем обратиться к философии права социального обеспечения, совершим небольшой экскурс в историю философии права вообще. Стремление создать науку, которая дала бы целостное представление о праве, существовала издавна. Древнегреческие философы видели в законах произведение человеческого разума, подавляющего страсти во имя справедливости либо созданного в интересах общего блага (Платон, Аристотель). Средневековые мыслители (Фома Аквинский, Марсилий Падуанский) делили законы на божественные и человеческие. В основе науки философии права лежат вопросы о сущности права, его оценке, социальной ценности. Философия права призвана "указать идеалы, к которым стремится право" <1>.

--------------------------------

<1> Михайловский И.В. Очерки философии права. Т. 1. Томск, 1914. С. 7.

 

Философия права как наука не имеет однозначной оценки. Начнем с того, что по-разному решается вопрос о том, является ли философия права юридической или философской дисциплиной. Г. Гегель в классическом труде "Философия права" (1820 г.) утверждал, что философия права есть часть философии и имеет своим предметом идею права как свободы, как проявление свободной воли и ее осуществление <1>. Он считал философию права философской наукой и в качестве таковой отличал ее от правовой науки, или юриспруденции <2>. Такие подходы встречаются и в современной литературе.

--------------------------------

<1> См.: Гегель Г. Философия права. М., 1990.

<2> См.: Туманов В.А. Гегель и современная буржуазная философия права // Философия Гегеля и современность. М., 1977. С. 32.

 

Другой подход связан с пониманием философии права как составной части науки о праве (юридической дисциплины). Но и здесь свою роль сыграл вечный спор представителей школ естественного и позитивного права. Философия права чаще всего ассоциировалась с системой естественного права, в том числе и представителями дореволюционной российской школы права <1>. П.И. Новгородцев отмечал, что философия права издавна развивалась на почве естественно-правовых воззрений. В частности, он писал, что "естественное право представляет собой неискоренимую потребность человеческого мышления и исконную принадлежность философии права. Можно сказать даже, что по своей идее это и есть сама философия права" <2>. В этом смысле философия права противопоставлялась позитивному (юридически действующему, положительному) праву. Философия права рассматривалась как "естественное... право или идеальное право, первообраз права, имея в виду представить то, что праведно и справедливо или в чем состоит право и справедливость" <3>. Иными словами, философия права, тождественная по сути теории естественного права, имела в основе доктринальную оценку действующего (позитивного) права с позиций "идеального права".

--------------------------------

<1> См.: Михайловский И.В. Очерки философии права. Томск, 1914; Чичерин Б.Н. Философия права М., 1900; и др.

<2> Новгородцев П.И. История философии права. М., 1897. С. 190.

<3> Редкин П.Г. Из лекции по истории философии права в связи с историей философии вообще. Т. 1. СПб., 1889. С. 198.

 

Представители школы позитивного права обосновывали иной взгляд на философию права как философию позитивного права. Яркий представитель этой школы Г.Ф. Шершеневич настаивал на том, что философия права должна изучать как действующее право - право как оно есть, так и право, каким оно должно быть. Задача философии права, по мнению ученого, двоякая - теоретическая и практическая. Практическая состоит в построении идеала правового порядка. В этом смысле она должна соединять в одно стройное представление различные теоретические положения отраслевых наук, быть связующим звеном и общим началом всей правовой политики. В этой связи в структуру философии права Г.Ф. Шершеневич включал три части: общую теорию права, историю философии права и политику права. Общая теория права составляла теоретическую часть философии права. Его история имела своей задачей последовательное изложение представлений о праве, его сущности, правовом порядке. Перед политикой права стояла задача оценки существующего законодательства и разработки мер, направленных на его совершенствование <1>.

--------------------------------

<1> См.: Шершеневич Г.Ф. Философия права. Т. 1. Вып. 4. М., 1911.

 

В советской юридической науке (1917 - 1991 гг.) не нашлось места философии права как самостоятельной юридической дисциплине. Единственно верным учением о праве была провозглашена марксистско-ленинская философия. Идеологическая направленность в исследовании догм права стала основой советского правоведения. Л.С. Явич писал: "В советской науке речь идет о диалектико-материалистической философии права - стержневой структуре марксистско-ленинской общей теории юридической надстройки над экономическим базисом классового общества" <1>. Господство нормативистского (позитивистского) подхода к праву предопределял примат общей марксистско-ленинской теории права в системе юридических наук. По словам Л.С. Явича, "марксистско-ленинская общая наука о праве оказалась в состоянии органически связать философское, социологическое, кибернетическое и другие подходы к правовой действительности. Общая теория права немыслима вне специальной юридической теории позитивного права" <2>. С позиций сегодняшних реалий С.С. Алексеев охарактеризовал советскую общую теорию права как некий конгломерат данных юридического позитивизма и "подогнанных" под современность марксистских догм, партийных директив <3>.

--------------------------------

<1> Явич Л.С. Сущность права. Л., 1985. С. 6.

<2> Явич Л.С. Общая теория права. Л., 1976. С. 10.

<3> См.: Алексеев С.С. Право. Опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 170.

 

В современной интерпретации философия права рассматривается как особое направление науки о праве, находящейся на стыке философии и правоведения, о взаимодействии теорий естественного и позитивного права в тех или иных их современных модификациях, течениях в оценке права. Так, В.С. Нерсесянц определял философию права как междисциплинарную науку, имеющую основополагающее место в системе юридических и других гуманитарных наук. Он подчеркивал, что философия права занимается исследованием смысла права, его сущности и понятия, его оснований и места в мире, его ценности и значимости, его роли в жизни человека, общества и государства, в судьбах народа и человечества <1>.

--------------------------------

<1> См.: Нерсесянц В.С. Философия права. М., 1997. С. 7, 14.

 

Многомерность права предполагает и различные подходы к его трактовке, определению сущности права. Несмотря на огромное количество различных правовых школ, в юридической науке выделяют три основные, каждая из которых имеет свои своеобразные течения, ответвления. Практически каждая из этих школ в той или иной мере затрагивала вопросы философии права социального обеспечения, в том числе проблемы права на существование, теории и практики социального права, о чем речь пойдет ниже. В этой связи остановимся на их общей характеристике. Во-первых, это школа естественного права (близкие этой школе течения: психологические, солидаристские и др.). В основе правовых учений такой школы лежат правовые идеи, идеальное право. В теории естественного права это естественные прирожденные неотчуждаемые права человека (Г. Гроций, Дж. Локк и др.); у солидаристов (Л. Буржуа, Л. Дюги и др.) - общественное согласие, солидарность, у сторонников психологической теории права - эмоциональные, нравственные начала (Г. Тард, Л.И. Петражицкий и др.) <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Петражицкий Л.И. Теория права и государства в связи с теорией нравственности. СПб., 1909. С. 137.

 

Другая школа предлагает нормативистские (позитивистские) теории и отдает приоритет нормам права. Многие представители дореволюционной юридической школы являлись сторонниками правового позитивизма (Н.М. Коркунов, Г.Ф. Шершеневич и др.). Право определялось как совокупность общеобязательных норм, обеспеченных принудительной силой государства. Согласно позитивистскому подходу права человека, их объем и содержание определяются государством, которое как бы "дарует" их человеку. Советское учение о праве также строилось на позитивистских началах.

Наконец, третья школа рассматривает право как правопорядок, отдает приоритет конкретным правоотношениям. Справедливости ради следует отметить, что названное направление нередко относят к одному из течений позитивного права - социологическому позитивизму. В дореволюционной российской науке приверженцем такой школы можно считать С.А. Муромцева <1>. Широкое распространение эта школа получила в Западной Европе и США. Так, известный американский ученый Р. Паунд (1870 - 1964), об учении которого мы еще будем говорить, в понятие права включал определенный порядок, поддерживаемый силой; совокупность норм права и фактическую реализацию этих норм, отправление правосудия. Вслед за Р.З. Лившицем отметим, что вряд ли имеет смысл давать оценки истинности теорий той или иной школы, "ведь в пределах каждой теории, если она является действительно научной теорией, содержится прирост знаний об обществе" <2> и о сущности права.

--------------------------------

<1> См.: Муромцев С.А. Определение и основное разделение права. М., 1879.

<2> Лившиц Р.З. Теория права. М., 1994. С. 19.

 

Однако, рассматривая развитие российской науки права социального обеспечения, мы вновь обратимся к оценке учений о праве на призрение, праве на социальное страхование с позиций названных школ, сторонниками которых являлись российские ученые-юристы (А.Ю. Вегнер, Н.А. Вигдорчик, В.А. Гаген, П.И. Георгиевский, В.Ф. Дерюжинский и др.).

"Кризисы и возрождения" этих школ во многом носят цикличный характер, сопровождая цивилизационные кризисы или смену одной общественно-экономической формации другой. Известно, что интерес к естественно-правовой проблематике в истории правовой науки возникал на переломных этапах развития человеческого общества. И.А. Покровский писал, что особенную глубину и интенсивность естественно-правовое настроение приобрело в XVII - XVIII вв., - в эпоху, которой и дается по преимуществу название эпохи естественного права <1>. Эта эпоха стала предтечей буржуазных революций, прошедших под лозунгами естественных и неотчуждаемых прав человека, равенства, частной собственности. Идеи естественных неотчуждаемых прав человека стали мощным фактором Великой Французской революции, породившей исторически значимый правовой акт - Декларацию прав человека и гражданина 1789 г. Таким образом, естественно-правовая доктрина явилась революционным поворотом в общественном сознании: индивид, ранее всецело подчиненный государству и зависимый от него, приобретает автономию, право на невмешательство государства в сферу свободы личности, очерченную законом, получает гарантии государственной защиты в случае нарушения его прав и свобод. Одним из проявлений экономической свободы человека и стала свобода труда, свобода в выборе средств социальной помощи согражданам, самопомощи в рамках своих финансовых возможностей. Ее постулировали еще в XVIII в. классики экономической мысли британцы А. Смит, Р. Кантильон, Д. Рикардо, французы А. Тюрго, Ф. Кенэ. В конце того же века французские социалисты Г. Бабеф и Ш. Фурье впервые поставили вопрос о праве человека на труд, а англичанин У. Годвин отнес к числу естественных прав человека право на существование, о чем подробнее будет сказано ниже.

--------------------------------

<1> См.: Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. М., 1998. С. 62.

 

В конце XVIII - XIX в. были легализованы программные требования естественного права, касающиеся закрепления гражданских прав. Формальное равное право воплотилось в законе, но не оправдало социальных ожиданий. Это привело к кризису данной теории, снижению ее влияния на массовое правосознание. Это место было занято теорией "юридического позитивизма", которая тоже имела довольно длительную историю развития. Юридический позитивизм характерен для периодов стабильного существования государства. На рубеже XIX - XX вв. возродилась теория естественного права, число сторонников которой среди российских юристов было достаточно обширно <1>.

--------------------------------

<1> См.: Гессен В.М. Возрождение естественного права. СПб., 1902; Кистяковский Б.А. Права человека и гражданина // Вопросы жизни. 1905. N 1. С. 116 - 142; Новгородцев П.И. Лекции по истории философии права. Учения Нового времени. XVI - XIX вв. М., 1914; Петражицкий Л.И. К вопросу о социальном идеале и возрождении естественного права // Юридический вестник. М., 1913. Кн. II. С. 5 - 59; Соловьев В.С. Право и нравственность: очерки из прикладной этики // Собр. соч.: В 9 т. Т. 7. СПб., б.г. С. 487 - 617; Чичерин Б.Н. Философия права. М., 1900; и др.

 

И.А. Покровский писал, что в этот период начались поиски "потерянной идеи права", "правильного права". И эти поиски привели не к чему иному, как к возрождению того, что казалось похороненным навсегда - к возрождению естественного права <1>. Начало этому положил теоретик неокантианской школы научного идеализма Р. Штаммлер, обосновавший новое понятие "естественное право с изменяющимся содержанием". Возрождение естественного права в конце XIX - начале XX вв. выражало чаяния рабочего класса об установлении нового правопорядка, так же как и естественное право XVII - XVIII в. выражало чаяния третьего сословия. Естественное право периода буржуазных революций имело в основном индивидуалистическую тенденцию, естественное право XX в. обладало преимущественно тенденцией социальной, доходящей до тенденции социализации <2>. В частности, П.И. Новгородцев и И.А. Покровский подчеркивали юридическое значение естественного права человека на существование и прямо связали его с "достойным вознаграждением" за труд на уровне не ниже прожиточного минимума и социальной поддержкой неимущих со стороны государства. Они резонно отмечали, что пользование самыми широкими политическими и гражданскими свободами может быть парализовано недостатком средств, что приведет к иной форме несвободы <3>. Основываясь на доктрине естественных прав человека, Л.С. Таль писал о том, что "рабочей силе, как предмету обязательства, присущи все особенности личных благ. Они не могут быть отчуждаемы". Продолжая эту мысль, Л.С. Таль подчеркивал: "Современное правосознание явно склоняется к признанию рабочей силы частью личной правовой сферы человека и требует охраны от посягательств наравне с другими личными благами" <4>. Его современник П.И. Астров прямо связывал законодательную охрану лиц наемного труда с их правом на жизнь и здоровье, которые не могут быть предметом договора. Он исходил из неразрывности личности и наемного труда работника, а правовую охрану трудовых прав личности в процессе труда признавал первейшей задачей рабочего права <5>. К изложенной идее мы еще вернемся, когда будем рассматривать теории индивидуализма и солидарности (солидаризма) в интерпретации социального права.

--------------------------------

<1> См.: Покровский И.А. Указ. соч. С. 75.

<2> См.: Гурвич В.Д. Философия и социология права. СПб., 2004. С. 297 - 298.

<3> См.: Новгородцев П.И., Покровский И.А. О праве на существование. Социально-философские этюды. СПб.-М., 1911.

<4> Таль Л.С. Очерки промышленного рабочего права. М., 1918. С. 125.

<5> См.: Астров П.И. Русская фабричная медицина. М., 1911. С. 6 - 9; Он же. Юридические предпосылки рабочего права. М., 1911. С. 5 - 8; и др.

 

Естественно-правовая концепция акцентировала внимание на свободе и автономии личности, ее индивидуальности, независимости от усмотрения и произвола государственной власти. Она строилась на трех исходных предпосылках: свобода поведения человека в отношении государства и других лиц; ограничение вмешательства государства и других лиц в частную сферу человека; определение границ дозволенного человеку и дозволенного в отношении него. И. Кант в этом контексте определил право как "совокупность условий, при которых произвол одного (лица) совместим с произволом другого с точки зрения всеобщего закона свободы" <1>. Н.М. Коркунов подчеркивал, что если нравственность дает оценку интересов, то право - их разграничивает <1>. Идея естественных прирожденных прав человека призвана была поставить заслон всевластию государства и заложить основы правового государства.

--------------------------------

<1> См.: Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб., 1898. С. 59.

 

Однако уже в конце XIX в. стали все более ярко проявляться классовые противоречия, резкая поляризация между богатством и бедностью, которые могли привести к социальному взрыву. Это предопределило поиск новых способов снятия социальной напряженности. Родилось новое, "позитивное" понимание свободы, означающее обязанность государства обеспечить социально ориентированную политику, политику "выравнивания социального неравенства" (приоритет равенства в отношении индивидуальной свободы). Это резко повысило авторитет нормативистской (позитивистской) теории. Новое, "положительное" понимание свободы, как писал П.И. Новгородцев, представляло целый переворот понятий, который знаменует новую стадию в развитии правового государства, трансформацию идеи свободы под влиянием идеи равенства <1>. Французский социолог и юрист Л. Дюги отмечал "умаление индивидуалистической доктрины" и появление обязанности правителей действовать. Одними из проявлений этой обязанности являются ее перевод "в юридическую обязанность обеспечить обучение и гарантировать труд" <2>, нормативное закрепление основных социальных и экономических прав человека.

--------------------------------

<1> См.: Новгородцев П.И. Введение в философию права. Кризис современного правосознания. СПб., 2000. (По изд. 1908 г.). С. 266 - 293.

<2> Дюги Л. Социальное право, индивидуальное право и преобразование государства. М., 1909. С. 72.

 

Различные подходы к естественно-правовой и позитивистской концепциям, к взаимодействию права и государства, человека и государства сохранились и в современном мире. Они не замыкаются в сфере научных дискуссий и находят отражение в конституциях современных государств. Так, в Конституциях США, Франции, Италии, Испании воплощена естественно-правовая доктрина прав человека, в Конституциях Австрии, ФРГ - позитивистская <1>. Между тем практика государств, признающих естественно-правовую доктрину происхождения прав человека, отнюдь не отвергает их позитивного оформления. Естественно-правовая доктрина и позитивистский подход в современном мире не выступают как антиподы. Конституционная практика развитых государств в известной мере сняла противостояние естественно-правового и позитивистского подходов к правам человека путем закрепления основных прав и свобод, которое исключает подавление и насилие государства по отношению к личности, отстаивает ее автономию и приоритет прав человека по отношению к государству. Отсюда выведенная американским юристом Р. Паундом конструкция "позитивные естественные права человека".

--------------------------------

<1> См.: Права человека / Отв. ред. Е.А. Лукашева. М., 2003. С. 23.

 

Таким образом, в настоящее время наука, законодательство и судебная практика смягчают противостояние естественно-правовых и позитивистских подходов. При этом развитие идет по пути позитивного закрепления естественных прав и принципов. Это благоприятная тенденция, снимающая крайность указанных доктрин - незащищенность естественных прав человека вне государственного закрепления и дистанцирование позитивистского учения от нравственных, личностных, социальных ценностей. Государство закрепляет права личности не произвольно, оно юридически оформляет естественные права человека, а также набор прав, который обусловлен уровнем экономического развития общества. Законодатель может закреплять только такие права, для осуществления которых сформировались социально-экономические и политические предпосылки, вытекающие из реальных общественных отношений. Права личности - не "дар" законодателя, а социальные возможности, обеспечивающие человеку определенный стандарт жизни.

История имеет известное свойство повторяться. В этой связи особо следует остановиться на марксистско-ленинском (советском) учении о праве, так как именно это учение стало основой формирования советской теории права социального обеспечения. В XIX в. сформировалось марксистское учение, которое стало в значительной части антиподом естественно-правовой доктрины. В основе этого учения лежала теория классовой борьбы, которая должна завершиться установлением диктатуры пролетариата, упразднением частной собственности как источника эксплуатации трудящихся. Марксизм был основан на идеях установления всеобщего равенства и справедливости путем революционного насилия, установления диктатуры пролетариата. При этом формальному закреплению права уделялось первоначально незначительное внимание. М.А. Рейснер по этому поводу писал: "Для нас различие форм объективного права или, как его называют в обычной юриспруденции, "источников права", не представляет особенного значения, ибо право всегда право. Объективное право может совершенно одинаково дать установление формального равенства при помощи каких угодно актов закона, договора, обычая, судебного прецедента или изречения ученых-юристов" <1>.

--------------------------------

<1> Рейснер М.А. Право. Наше право. Чужое право. Общее право. Л.-М., 1925. С. 271.

 

Режим, установленный после Октябрьской революции, отрицал права и свободы человека. Принципы прав и свобод человека не могли вписаться в главную концепцию революции - диктатуру пролетариата, которая, по выражению В.И. Ленина, должна была опираться на насилие и не была связана никакими законами, "дает ряд изъятий из свободы" по отношению к лицам, принадлежащим к "чуждым классам" <1>. Последующий период, период сталинизма, ознаменовался массовыми репрессиями, лишением граждан таких неотъемлемых прав, как право на жизнь, личную неприкосновенность и др. Октябрьская революция изначально отреклась от идеи равенства, свободы, универсальности прав человека, установив в этой сфере жесткий классовый подход. Таким образом, отрицалась теория естественных и прирожденных прав человека. Этой теории не было места в марксистско-ленинском учении. Соответственно и развитие учения о социальных правах в советский период было основано на отрицании идей индивидуализма, свободы. Доктринальным обоснованием социально-обеспечительных прав в условиях централизованного государственного регулирования стала юридико-позитивистская теория прав человека, когда социалистическое государство гарантирует рабочим и служащим права, установленные законодательством. Развитие этих прав в советский период предопределяли патерналистское отношение государства к работнику, концентрация внимания только на формально-юридической стороне объективных и субъективных прав. Уравнительность и остаточный принцип финансирования стали фирменными знаками советской социальной сферы. И это не случайно, так как условием полной "человеческой эмансипации" марксисты считали преодоление индивидуализма и утверждение принципа коллективизма, общности. Главным лозунгом стало полное подчинение личных интересов общественным. Правовая регламентация социально-обеспечительных прав осуществлялась в централизованном нормативном порядке.

--------------------------------

<1> См.: Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 33. С. 87 - 89; Т. 41. С. 384.

 

При этом надо иметь в виду, что положительные черты советской правовой системы были связаны, по мнению большинства ученых, преимущественно с трудовым правом и правом социального обеспечения. С.С. Алексеев по этому поводу писал: "В советской юридической системе существовали по формальному замыслу и объявленным принципам некоторые явно благородные, впечатляющие социалистические элементы, в том числе касающиеся оплаты и охраны труда, отдыха, компенсаций и др. Во многих правовых институтах прослеживалась направленность на "защиту интересов людей труда" <1>.

--------------------------------

<1> Алексеев С.С. Право: азбука - теория - философия: Опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 506.

 

Право в этой теории рассматривалось как орудие классового господства диктатуры пролетариата, позднее как продукт деятельности общенародного социалистического государства, как выражение воли господствующего класса - пролетариата, затем - общенародной воли новой общности - советского народа. На первых этапах становления социалистического государства, отказа от буржуазного права пролетарское право ассоциировалось не только с первыми декретами советской власти, но и с революционным правосознанием, революционными призывами. Ярким образчиком такого плакатно-лозунгового осмысления права служат первые исследования социальной сущности советского права и социального законодательства <1>. Этот переломный момент в истории, смена общественно-экономических формаций, как отмечалось в литературе, сопровождается возрождением естественно-правовой теории. Революционное правосознание, по оценке С.С. Алексеева, - что-то вроде революционного естественного права <2>. После 1917 г. в официальной науке утвердился взгляд, что декреты, суды и другие институты юриспруденции пришли к нам из прошлого, являются буржуазными, но могут быть использованы пролетариатом "при нанесении смертельного удара буржуазии" и будут заменены "социальным правом переходного периода" <3>. Первые декреты советской власти вводили известные прогрессивные (хотя и формальные) положения, обеспечивающие защиту интересов людей труда, малообеспеченных, обездоленных. Вряд ли здесь можно обойтись однозначными оценками, хотя декларативность и утопичность значительного числа законодательных актов очевидны.

--------------------------------

<1> См.: Аскназий С.Е. Очерк социального законодательства Советской Республики. М.-Пг.-Киев, 1920; Гойхбарг А.Г. Социальное законодательство Советской Республики. М., 1919; и др.

<2> См.: Алексеев С.С. Указ. соч. С. 482.

<3> См.: Гойхбарг А.Г. Пролетарская революция и гражданское право // Пролетарская революция и право. 1918. N 1. С. 17.

 

Становление советской правовой науки в первые годы советской власти характеризовалось разнообразием научных направлений: от социологических, которые определяли революционное право как порядок (систему) общественных отношений <1> либо правоотношений <2>, соответствующих интересам господствующего класса, до нормативно-юридических, где право рассматривалось как выражение в законах и правовых обычаях общественных отношений, охраняемых государством <3>. Революционное пролетарское право как право диктатуры пролетариата носило ярко выраженный репрессивный характер по отношению к "врагам революции" в лице буржуазии и прочих "нетрудовых элементов". Позднее, особенно в условиях сталинских репрессий, главными противниками стали "левые и правые уклонисты" от линии партии и народа - "враги народа".

--------------------------------

<1> См.: Стучка П. 13 лет борьбы за революционно-марксистскую теорию права. М., 1931.

<2> См.: Пашуканис Е.Б. Общая теория права и марксизм. М., 1924.

<3> См.: Крыленко Н.В. Беседы о праве и государстве. М., 1924.

 

30 - 40-е гг. XX в. - период укрепления сталинской диктатуры - предполагали "возвращение" в лоно жестко позитивного права. Вопрос об определении советского права был поставлен после принятия Конституции 1936 г. - Конституции победившего социализма. Этот вопрос был главным на первом Всесоюзном совещании по вопросам науки советского права и государства (1938 г.). Сформулированное в докладе А.Я. Вышинского понятие права в ключе юридического нормативизма (позитивизма) практически до 90-х гг. прошлого века было единственно верным и определяющим сущность советского права. Под правом понималась "совокупность правил поведения, выражающих волю господствующего класса, установленных в законодательном порядке, а также обычаев и правил общежития, санкционированных государственной властью, применение которых обеспечивается принудительной силой государства в целях охраны, закрепления и развития общественных отношений и порядков, выгодных и угодных господствующему классу" <1>. Это была официальная доктрина права, подкрепленная ссылкой на марксистско-ленинское учение о государстве и праве, которая на долгие годы предопределила развитие советской юридической науки и практики.

--------------------------------

<1> Вышинский А.Я. Вопросы теории государства и права. М., 1949. С. 84.

 

Определенные шаги к обоснованию широкой концепции права, отходу от одностороннего и крайнего позитивизма были предприняты юристами-теоретиками и отраслевиками лишь с конца 50-х по 70-е гг. XX в., когда в понятие права стали включать не только правовые нормы, но и правоотношения (С.Ф. Кечекьян, А.А. Пионтковский), а также правосознание (Я.Ф. Миколенко), субъективное право (Л.С. Явич). Этот период в развитии советской юридической науки С.С. Алексеев назвал своеобразной полосой правового романтизма, в чем-то похожей на обстановку в правоведении в дореволюционное время <1>. Однако советская юридическая наука оставалась заидеологизированной, скованной догмами марксизма-ленинизма, постановлениями и решениями правящей Коммунистической партии Советского Союза.

--------------------------------

<1> См.: Алексеев С.С. Право. Опыт комплексного исследования М., 1999. С. 173.

 

Безраздельное господство марксистской идеологии в годы советской власти в значительной мере способствовало утверждению в обществе и в науке унифицированного сознания и стандартизации мышления в русле единственно верного учения марксизма-ленинизма. Это учение имело благие цели - создание общества, "где свободное развитие каждого является условием свободного развития всех" <1>. Однако средства достижения этих целей были порочными, что и доказала наша история.

--------------------------------

<1> Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 4. С. 78.

 

В 80 - 90-е гг. XX в. в условиях "перестройки" начали появляться ростки возрождения естественно-правового подхода к определению права. Так, В.С. Нерсесянц писал, что право по своей сущности - это исторически определенная и объективно обусловленная форма свободы в реальных отношениях, мера этой свободы, форма бытия свободы, формальная свобода <1>. По мнению Р.З. Лившица, право должно рассматриваться в единстве идей, норм и общественных отношений. Он писал: "Право есть нормативно закрепленная справедливость, состоящая в реализации общественного компромисса" <2>. Здесь явно прослеживаются идеи школы солидаристов. В настоящее время общепризнано, что права человека - высшая ценность и в качестве таковой она является критерием "человеческого измерения" в оценке противоречивых процессов, происходящих сегодня как в России, так и в мире. Конституция РФ (ст. 2) провозгласила: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства". Впрочем, в России между де-юре и де-факто всегда традиционно существовало определенное рассогласование разной степени.

--------------------------------

<1> См.: Нерсесянц В.С. Право и закон. М., 1983. С. 342 - 343.

<2> Лившиц Р.З. Теория права. М., 1994. С. 69.

 

4.2. Право на существование, право на труд

и право на социальное обеспечение:

опыт философско-правового осмысления

 

Философия естественного права и идея "общего блага". Идея "общего блага" встречается в трудах еще древних философов (Демокрит, Платон, Аристотель и др.), затем разрабатывалась стоиками (Цицерон, Сенека и др.). В основе она имела естественно-правовые корни. По естественно-правовой сути общее благо всех членов сообщества в условиях государственной формы организации является и благом каждого. Именно государство призвано защитить "общее благо", "дело народа", "общий правопорядок". Аристотель высшим критерием блага признавал золотую середину, равновесие справедливости - распределяющей и уравнивающей. Принцип распределяющей справедливости означает необходимость деления соответствующих благ для всех граждан по достоинству, пропорционально вкладу или взносу в общее дело того или иного гражданина. Уравнивающая справедливость основана на воздаянии равным, например при назначении наказания.

Философия права Средневековья также имела в арсенале теорию общего блага. Ф. Аквинский (1226 - 1274) с позиций христианской теологии подчеркивал, что закон дает известное установление разума для общего блага всех членов общества.

Школа естественного права, начиная с периода Нового времени, имела два основных направления: индивидуалистическое, развиваемое Т. Гоббсом (1588 - 1679), С. Пуфендорфом (1632 - 1694), Д. Локком (1632 - 1704), Ж-Ж. Руссо (1712 - 1778) и И. Кантом (1724 - 1804), и социальное, представителями которого были Г. Гроций (1583 - 1645), Г. Лейбниц (1646 - 1716) и физиократы, позднее солидаристы, англосаксонские неолибералы.

Многие русские философы и теоретики права могут быть отнесены по философским воззрениям к числу неокантианцев, приверженцев индивидуалистических теорий. Главная заслуга И. Канта виделась в переносе христианских заповедей в сферу науки: "Не делай другим того, чего не желаешь самому себе" - "Действую так, чтобы правило твоей деятельности посредством твоей воли стало всеобщим законом" и "Люби ближнего, как самого себя" - "Действуй так, чтобы человечество, как в твоем лице, так и в лице всякого другого, всегда употреблялось тобой как цель и никогда как средство" <1>. Последователи индивидуалистической теории, основываясь на естественном законе "выживания наиболее приспособленных и сильных", боролись против идеи социальной политики государства, задача которой состояла в поддержке малоимущих и неблагополучных (Дж.С. Милль, Г. Спенсер и др.).

--------------------------------

<1> См.: Кистяковский Б.А. Социальные науки и право. С. 234 - 236.

 

Г. Гроций определял государство как союз свободных людей, заключенный ради соблюдения права и общей пользы. Философы, придерживающиеся социального направления, пытаясь преодолеть индивидуализм и этатизм, "юридизировали" социальный долг государства. Так, французские солидаристы полагали, что для осуществления справедливости первым делом нужно установить равновесие, уравнивание в положении разных членов общества, что происходит через социальное законодательство государства: защита женщин и детей, прогрессивные налоги на доходы и др. Весьма схожую позицию применительно к концепции социальной справедливости занимали и англосаксонские неолибералы (Г. Самуэль, Д. Ллойд Джордж), которые требовали установления равенства в исходном положении, а с этой целью - и "минимального жизненного стандарта".

Важнейшими проблемами для теоретического и философско-правового осмысления стали право на достойное человеческое существование и его взаимодействие с правом на труд. В настоящее время жизнь в самом общем смысле определяется как форма существования материи, закономерно возникающая при определенных условиях в процессе ее развития. При всем многообразии этого понятия во всех его определениях содержится термин "существование" (материи, белковых тел, мира организмов и др.). В интересующем нас контексте жизнь является формой существования человека как представителя органического мира и биологического вида. В то же время человек представляет собой единство телесно-душевно-духовных сущностей, в связи с чем его жизнь не только сводится к простому биологическому существованию, но и протекает в социальных и духовных мирах. Примечательно, что даже такой сугубо социальный термин, как бедность, определяется через термин "существование". Достаточно вспомнить классическую дефиницию "бедности", данную австрийским экономистом и философом А. Шеффле. Он определил ее "как такое состояние, при котором человек бывает не в силах собственными средствами поддерживать необходимое существование". Несогласный с ним русский ученый А.М. Горовцев рассматривал бедность как "несоответствие между потребностями и средствами их удовлетворения" <1>. При этом, очевидно, что удовлетворение этих потребностей опять же должно обеспечивать право человека на существование. Еще одно определение бедности гласит, что это - "состояние, в котором человек принужден прибегать к труду, чтобы добыть лишь средства к существованию" <2>. Отсюда видно, что такие понятия, как труд, бедность и существование человека, тесно связаны между собой и зависят друг от друга.

--------------------------------

<1> Горовцев А.М. Трудовая помощь как средство призрения бедных. СПб., 1901. С. 2.

<2> Фауль Т. Призрение бедных в Англии. СПб., 1899. С. 3.

 

Как уже указывалось, жизнь - многообразное существование человека. Соответственно формализованное право на существование имеет множество аспектов. Нас интересует только его социальная сторона, т.е. бытие человека в обществе как социального существа и сущности <1>. В этом контексте ведущая роль отводится трудовому праву и праву социального обеспечения. Генетическая и органическая связь этих отраслей никем не оспаривается, как и их тесное взаимодействие с гражданским правом. Но трактуется эта связь зачастую крайне упрощенно, а по сути, неверно. В общественном сознании почти по библейской терминологии отложилось, что гражданское право породило трудовое право, а трудовое право породило право социального обеспечения. Между тем, трудовое право сформировалось на стыке гражданского и административного (полицейского) права, олицетворяя единство частных и публичных начал. Право социального обеспечения выросло из полицейского права, а именно из института "полиции благосостояния" (в части общественного призрения бедных). На его формирование большое влияние оказало трудовое право, а в некоторой части гражданское (в части социального страхования). Отсюда также проистекает единство частных и публичных отраслевых начал права социального обеспечения при ведущей роли публичных начал <2>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Лушников А.М. Право на существование как социально-правовая категория // Роль социального обеспечения в решении проблемы бедности и совершенствование методики преподавания права социального обеспечения. М., 2004. С. 78 - 87.

<2> См.: Лушникова М.В., Лушников А.М., Тарусина Н.Н. Единство частных и публичных начал в правовом регулировании трудовых, социально-обеспечительных и семейных отношений. Ярославль, 2001.

 

У трудового права и права социального обеспечения есть объединяющие идеи. Если право на труд и право на социальное обеспечение - феномены XIX - XX вв., то идеи труда и общественного призрения имеют более чем тысячелетнюю историю и связаны с генезисом названных прав. Рискнем предположить, что эти идеи абсолютно неразрывны и лежат в основе генезиса и развития названных отраслей. В самом общем смысле эти идеи могут быть выражены следующим образом.

Во-первых, человек своим трудом зарабатывает себе средства к существованию. Это не только нормально с точки зрения права и экономики, но и соответствует человеческой морали. Именно с этим связано право на труд как основа трудового права и обоснование "указания труда" как составной части права социального обеспечения (предотвращение потери труда, помощь безработным, организация общественных работ и др.). Во-вторых, невозможность существования вызывается бездеятельностью человека или непроизводительностью его труда. Очевидно, что малолетство, старость или болезнь могут порождать нуждаемость не сами по себе, а потому, что они лишают человека возможности производительно трудиться. Людские пороки (лень, пьянство и др.) также ведут к нуждаемости, вследствие того что их носители работают непроизводительно или вовсе не работают. С этим связана идея общественного призрения (прообраза права социального обеспечения) только тех, кто не может обеспечить себе существование своим трудом. С данной идеей коррелируют такие институты трудового права, как оплачиваемый отпуск по беременности и родам, гарантии временно нетрудоспособным, беременным и лицам с семейными обязанностями. Примечательно, что еще в дореволюционной литературе наиболее эффективным видом общественного призрения признавалась трудовая помощь. Она сводилась к указанию труда (помощи в поиске работы), организации общественных работ, подготовке к последующему труду детей и др. <1>. Данную позицию разделяют и некоторые современные ученые <2>. Она является основой идеи социального страхования на случай временной или постоянной потери способности к труду (болезнь, старость, инвалидность и др.). Ниже мы остановимся на эволюции во взаимосвязи идей труда и социального обеспечения.

--------------------------------

<1> См.: Герье В.И. О способах помощи безработным. СПб., 1898; Кони А.Ф. Задачи трудовой помощи. СПб., 1897; Обнинский П. Трудовая помощь как общественный корректив. СПб., 1898; Швиттау Г.Г. Трудовая помощь в России. Ч. 1. Пг., 1915; и др.

<2> См.: Курс российского трудового права. Т. 2: Рынок труда и обеспечение занятости (правовые вопросы) / Под ред. С.П. Маврина, А.С. Пашкова, Е.Б. Хохлова. М., 2001. С. 134 - 323.

 

Рассматривая их в историческом развитии, можно выделить четыре периода: 1) подготовительный период (до IV в. н.э.); 2) христианская эпоха (V - XIV вв.); 3) период секуляризации общественного сознания (XV - конец XIX в.); 4) эпоха рационализма (с конца XIX в.). Подчеркнем, что речь идет прежде всего об идеях, правовое оформление которых получило развитие в основном после VI в. нашей эры. Именно к рациональной эпохе относится легализация права на труд и права на социальное обеспечение. Законодательная сторона данного процесса рассмотрена нами в предыдущих разделах.

Подготовительный период. На Древнем Востоке идея труда, а тем более идея общественного призрения (как отрасли государственного управления) не получили должного развития. При этом идея помощи нуждающимся на Древнем Востоке существовала издавна и базировалась преимущественно на религиозной основе. Она касалась больных, старых и слабых, а также просто нуждающихся в пище. Впрочем, в Китае со времен Конфуция существовала поговорка, гласившая, что "труд - часовой добродетели". Отметим, что в конфуцианстве одной из ключевых является концепция "жэнь". Этот многозначный термин переводится на русский обычно как "человеческое начало", "милосердие", "человеколюбие", "гуманность", "совесть". Философ вплотную подошел к идее самоценности личности и констатировал потребность людей друг в друге, во взаимной помощи и солидарности. Он оставил своеобразное лекало оценки эффективности социальной политики, которое применимо и в наши дни: "Если государство управляется правильно, бедность и незнатность вызывают стыд. Если государство управляется неправильно, то богатство и знатность также вызывают стыд" <1>.

--------------------------------

<1> Конфуций Лунь юй // Древнекитайская философия. Т. 1. Глава 8, фрагмент 13. М., 1972.

 

Отчасти в Древней Греции и почти всецело в Древнем Риме идея общественного призрения имела политическую основу. Этим мотивировались помощь увечным и старым воинам, организация общественных работ, централизованный сбор пожертвований для бедных. Все это достаточно быстро выродилось в бессистемную раздачу средств за счет казны, получившую особо уродливый характер в Спарте, а затем в Риме. Ни о какой укоренившейся идее социальной помощи говорить не приходится, а наемный труд для свободного римлянина считался делом унизительным. Это способствовало и тому, что в античную эпоху, не без основания, нищенство служило синонимом праздности и продажности. В дохристианском Риме не только бедность считалась пороком, но и подача милостыни признавалась признаком глупости или легкомыслия. Обратные примеры были большой редкостью. Так, Цицерон, размышляя о благотворительности, констатировал, что с тех пор, как мир существует, и до тех пор, пока он будет существовать, для всех времен и народов будет сохранять свою непреложную силу неумолимый и неизбежный закон благотворительности. Император Марк Аврелий утверждал, что "делать добро ближнему - это значит делать его самому себе".

Христианская эпоха. Христианство внесло мощные импульсы идеи как труда, так и благотворительности. Непреложным считалось, что хлеб человеку должен доставаться в поте лица. При этом оценка труда как наказания за грехи очень быстро была замещена его квалификацией как высшей добродетели. Христос и апостолы сами трудились, подавая пример своей пастве. Апогеем идеи труда стали слова апостола Павла: "Аще кто не хощет делати, ниже да яст". Отсюда почти дословное воспроизведение лозунга радикальными сторонниками социализма: "Кто не работает, тот не ест". Одновременно идеей благотворительности и помощи нуждающимся проникнут Ветхий Завет. Поскольку главным импульсом благотворительности было спасение души, то для нее по определению не было никаких пределов. Церковь своим высоким авторитетом придала бедности односторонне положительное значение, возведя ее, по сути, в ранг добродетели. Если для первых христиан общинная жизнь при минимальном достатке была нормой, то в дальнейшем ситуация изменилась. Когда христианская церковь стала господствующей, то она монополизировала как сбор средств, так и их распределение нуждающимся. Благотворительность стала носить беспорядочный характер, порождая нищету в еще больших размерах. Только отдельные духовные авторитеты возвысили свой голос против подобного губительного порядка вещей. Так, Василий Великий (IV в. н.э.) был категоричен: "Кто дает свои деньги первому попавшемуся бродяге, тот все равно что кидает их собакам". Это был один из первых страстных призывов к "зрячей" помощи бедным. Более подробно об этом будет сказано в разделе, посвященном социальному назначению отрасли права социального обеспечения.

Первые карательные меры против нищих были плодом политического анализа ситуации в период последних римских императоров и первых византийских базилевсов. Опасность и постоянная нестабильность содержания на средства церкви огромной армии нищих породили идею разделения нуждающихся на способных и неспособных к труду. В отношении первых, именуемых "нищими-профессионалистами", предполагалось принимать репрессивные меры, прежде всего изгонять из городов и принуждать к труду. Нетрудоспособных должна была призревать только церковь, и для них допускался сбор милостыни. Наконец, встал вопрос о месте церковного призрения. В условиях массового развития паломничества и просто бродяжничества в поисках лучшей доли богатые монастыри становились местом притяжения для масс нищих и бродяг. Это настоятельно требовало рассредоточения мест призрения бедных.

Данные идеи о связи труда и общественного призрения были реализованы в двух актах, ставших впоследствии образцами для дальнейшего законодательства. Речь идет о 80-й новелле Кодекса Юстиниана и 5-м каноне 2-го Собора в Туре 567 г. Поскольку Кодекс Юстиниана стал своеобразным прототипом правового регулирования помощи бедным, то идея о разделении нищих на трудоспособных и нетрудоспособных отразилась во всех законодательных актах вплоть до Нового времени. Согласно 80-й новелле неспособные к труду получили право нищенствовать, а затем должны были призреваться и государством. Способные к труду нищие назначались на общественные работы, отсылались к месту своего рождения. Напомним, что новеллами именуются Конституции 535 - 565 гг., большинство из которых касалось публичного и церковного права <1>. Постановление турского Собора также имеет явно выраженное трудовое начало. Запрет скитаться по другим приходам был связан с тем, что нуждающемуся должны помогать в том месте, где он трудился, где трудились его родители и родственники. Соответственно тяжесть призрения ложилась на местный приход. Практического значения рассматриваемый канон в то время не имел, но как руководящая идея получил широкое распространение, а в законодательство был внедрен уже в следующем периоде.

--------------------------------

<1> См.: Перетерский И.С. Дигесты Юстиниана. Очерки по истории составления и общая характеристика. М., 1956. С. 36.

 

Период секуляризации общественного сознания. Его начало связано с движением Реформации и почти совпало с началом Нового времени. М. Лютер, а затем и его последователи отвергали нищенство, считая его одним из величайших зол, которое должно быть устранено во всем христианском мире. Бедность утратила последние черты привлекательности, а желание быть бедным приравнивалось к желанию быть больным. Протестантская трудовая этика не только признавала труд высшей добродетелью, но и определяла успехи в земной деятельности как показатель покровительства небесных сил. Надежда на вечную жизнь связывалась с успешностью земной деятельности, с усердием в труде и бережливостью <1>. В этом контексте "кровавые законы против бродяг", принимаемые повсеместно высшей властью в XV - XVI вв., приобретают несколько иной смысл. Это была не только попытка полицейскими средствами уменьшить масштабы нищеты посредством репрессий против трудоспособных нищих, но и способ "привить" последним иное отношение к труду, заставить работать за любую плату и на любых условиях. Органическим пороком этого карательного законодательства было то, что борьба против бедных сопровождалась запретом права на свободный труд, в том числе на выбор профессии, перемещение в поисках работы и др. Обратной стороной этого процесса становится обязанность государства призревать нетрудоспособных бедных (общественное призрение).

--------------------------------

<2> См.: Вебер М. Протестантская этика и дух капитализма // Вебер М. Избранное. М., 1990; Неусыхин А.И. Основные идеи работы "Протестантская этика и дух капитализма" // Вебер М. Избранное. Образ общества. М., 1994. С. 600 - 624.

 

Первоначально основной задачей признавалось упорядочение частной и общественной благотворительности в совокупности с решением собственно полицейских проблем. Идея "права на помощь", или публичное призрение, зародилась в Англии, но была оглашена французскими энциклопедистами. Так, Ш.Л. Монтескье (1689 - 1755) утверждал, что "государство должно обеспечить всем своим гражданам средства к жизни". В числе требований гражданина к государству этот французский ученый выводил обеспечение такого способа добывания средств, который "не был бы сопряжен с вредом для здоровья". В 1755 г. приверженец утопического коммунизма француз Морелли озвучил мысль, обычно приписываемую Д. Дидро, о том, что "всякому гражданину общество должно обеспечить занятия и средства к жизни". Вольтер (1694 - 1778) был сторонником помощи бедным посредством предоставления им труда (трудовой помощи). Сама идея социального страхования явилась следствием осознания опасности необеспечения рабочих на случай потери трудоспособности. Впервые на это указал французский философ-просветитель и политический деятель Ж. Кондорсе (1743 - 1794) еще в конце XVIII в. <1>. Английский социалист У. Годвин (1756 - 1836) одним из первых высказался еще в 1793 г. за право человека на существование. Стоящий на индивидуалистической позиции немецкий философ И.Г. Фихте (1762 - 1814), тем не менее, пришел к аналогичному выводу. В своей работе "Замкнутое торговое государство" (1800 г.) он писал: "Цель всякой человеческой деятельности - иметь возможность жить... Задачей государства должно быть постепенное предоставление каждому своего" <2>. Но если для У. Годвина и его последователей государственное вмешательство было желаемым благом, то для И.Г. Фихте и приверженцев индивидуализма - необходимым злом. Социал-реформист С. Сисмонди (1773 - 1842) в 1819 г. в классическом труде "Новые начала политической экономии" утверждал, что заработная плата должна быть выше скудных средств существования и должна обеспечивать рабочего и в детстве, и в старости, и во время отдыха, и при временной потере трудоспособности <3>. Этот швейцарский ученый подчеркивал, что богатство является благом, распространяемым на все классы, следовательно, не равенство условий, а благополучие всех должен иметь в виду законодатель. Он считал, что в оценке социального законодательства ведущее место должен занять критерий морали. В качестве гаранта права на существование С. Сисмонди видел государство, которое "может подняться над материальным расчетом увеличения продукции, необходимой для выживания, и сравнить с ним рост потребления и достатка всех, что и должно быть целью, к которой стремится нация". Для достижения данной цели он предлагал комплекс мер: запрет труда детей, ограничение продолжительности рабочего дня, оплата предпринимателем времени болезни, безработицы, пенсии по старости и др. По сути, он обосновал идею о том, что право на труд и право на существование должны обеспечивать социальное законодательство. При проведении социальных реформ государство, по мнению ученого, не должно сковывать индивидуальной инициативы <4>.

--------------------------------

<1> См.: Иоллос Г.Б. Страхование рабочих в Германии // Русская мысль. Кн. 1. 1895. С. 124.

<2> Цит. по: Цвидинек-Зюденгорст О. Теория и политика заработной платы, в особенности исследование вопроса об установлении минимума заработной платы. М., 1905. С. 178.

<3> Там же. С. 179 - 188.

<4> См.: Сисмонди С. Новые начала политической экономии, или О богатстве и его отношении к народонаселению: В 2 т. М., 1937.

 

В этой части еще более категоричным был немецкий полицеист и экономист Л. Штайна (1815 - 1890), который писал о том, что бедность из экономического и этического понятия превратилась в административно-правовое. Отец полицейского права Р. Моль считал бедность стимулятором преступности, а главным условием преодоления последней называл искоренение бедности посредством целенаправленной государственной политики. Отметим, что теоретическое и философско-правовое осмысление права на существование и права на труд осуществлялось и в дальнейшем в тесной взаимосвязи.

Примечательно, что право на труд первоначально было тождественно понятию "свобода труда". Именно в этом контексте надо понимать слова первого министра французского короля Людовика XVI А. Тюрго: "Право на труд не есть заповедная вещь, которую государь может продать, а его подданные - покупать". Этот французский государственный деятель и ученый видел связь между прибылью и издержками на рабочую силу. Как позднее экономисты-классики, он считал, что заработок рабочего должен быть на уровне прожиточного минимума. Но А. Тюрго интересы общества ставил выше интересов экономики, а первые из них требуют защиты прав личности на удовлетворение потребностей. Соответственно в борьбе права на существование и права собственности первое выше <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Цвидинек-Зюденгорст О. Теория и практика заработной платы, в особенности исследование вопроса об установлении минимальной заработной платы. М., 1905. С. 117 и далее.

 

Существенный импульс развитию идеи труда и социального обеспечения дала Великая Французская революция 1789 г. Глава Комитета о нищенстве Национального собрания герцог П. Ларошфуко-Лакур выразил это четкой фразой: "Если каждое лицо имеет право сказать обществу "дай мне средства к жизни", то и общество со своей стороны имеет право ответить ему "дай мне твой труд". Во Франции спустя несколько лет эти идеи были отвергнуты, и только революция 1848 г. позволила вырвать у правительства легализацию права на труд и создание национальных мастерских. Получив право на труд в этих мастерских, в них сосредоточилось свыше 100 тыс. рабочих. Отсутствие организации работ привело к хаосу, а отказ правительства от них - к вооруженному восстанию, подавленному правительственными войсками. Это был первый опыт краха упрощенного понимания права на труд, которому корреспондирует обязанность государства предоставлять оплачиваемую работу всем нуждающимся в ней. Такое было возможно, на наш взгляд, только во времена египетских фараонов или при тоталитарном режиме, когда государство является единственным работодателем. Примечательно, что Декрет Временного правительства, опубликованный 25 февраля 1848 г., содержал следующее положение: "Правительство Французской Республики гарантирует рабочему существование путем предоставления ему права на труд".

Впервые концептуально право на труд обосновали французские социалисты Г. Бабеф (1760 - 1797) и Ш. Фурье (1772 - 1837). Первый из них отмечал: "Общество должно обеспечивать своим членам работу и определенную заработную плату в соответствии с ценами на все товары с тем, чтобы этой заработной платы было достаточно для приобретения продовольствия и для удовлетворения потребностей каждой семьи" <1>. В этом определении очевидна связь права на существование с правом на определенную заработную плату наемных работников. Великая Французская революция проходила под лозунгом "Свобода, равенство, братство". Именно противоречие между свободой и равенством стало одним из главных предметов осмысления для многих социальных наук, в том числе права. Ш. Фурье доказывал, что право на существование человека в обществе должно было заменить те основные естественные права, которые он имел до образования общества.

--------------------------------

<1> Цит. по: Миронов В.И. Законодательство о труде: теория и практика. М., 2000. С. 16.

 

Этот период дал нам печальный опыт смешения права на труд и права на общественное призрение на примере Англии, о чем уже упоминалось. 6 мая 1795 г. мировые судьи графства Беркшир, собравшиеся в Спинхэмленде (отсюда название закона) постановили, что в дополнение к заработной плате беднякам следует выдавать денежное пособие в соответствии со специальной шкалой, привязанной к ценам на хлеб. Таким образом, нуждающимся работникам обеспечивался минимальный доход независимо от размера заработка. Вслед за этим в 1799 - 1800 гг. принимается антипрофсоюзное законодательство. В итоге уровень заработной платы был понижен даже относительно прожиточного минимума, что стало, по сути, субсидированием работодателей со стороны общества. Г. Спенсер назвал это "эрзац-зарплатой", а в официальных актах фигурировал термин "денежное пособие". Вероятно, по правовой природе это было нечто среднее между компенсацией и социальной выплатой. В итоге "страшное сорокалетие" 1795 - 1834 гг. ознаменовалось ослаблением материальных стимулов к труду, а провозглашенное "право человека на жизнь" независимо от результатов труда означало право на нищенское существование и порождало массовый пауперизм. Пособие рабочим формировалось в основном за счет уменьшения их законных заработков и в виде налогов перекладывалось на все общество. Все это снижало заработную плату до уровня физического выживания лиц наемного труда. Отсюда невероятный рост производства при полунищем существовании широких масс работников <1>. Очевидно, что низкие заработки значительной массы работников не могут компенсироваться средствами социального обеспечения. От этого проиграют все, кроме работодателей. В этой связи современные российские реалии имеют некоторый отпечаток рассматриваемого "спинхэмленда".

--------------------------------

<1> См.: Лушников А.М., Лушникова М.В. Курс трудового права: В 2 т. Т. 2. С. 318 - 320.

 

Эпоха рационализма связана с повсеместной легализацией права на труд и права на социальное обеспечение, обособлением отраслей трудового права и права социального обеспечения <1>. В этот период труд оценивался большинством исследователей как высшая добродетель. Вот как писал об этом француз А. Моро-Кристоф в середине XIX в.: "Труд - это живая материя, из которой соткана жизнь; это - клетчатая ткань всего социального строя, непременное условие жизнеспособности отдельного человека и целых народов, единственный и верный источник, из которого берет свое начало и богатство богача, и улучшение состояния бедняка, и процветание целых государств и народов".

--------------------------------

<1> См.: Лушникова М.В., Лушников А.М. Очерки теории трудового права. СПб., 2006. С. 16 - 82; и др.

 

На Западе проблемы права на труд и на существование в концентрированном виде были поставлены австрийским юристом и философом А. Менгером (1841 - 1907) <1>. Но он так и не дал их юридических конструкций, ограничившись в основном экономическим и социальным анализом. Он выделил у рабочих три основных экономических права: право на полный результат труда, право на существование, право на труд. Последнее А. Менгер понимал следующим образом: "В силу права на труд каждый трудоспособный гражданин, не находящий себе работы у частного предпринимателя, может требовать от государства или от общественных союзов (общин и т.п.) обыкновенной поденной работы с уплатой обычной заработной платы" <2>. В этой части А. Менгер развил учение британца В. Томсона, который еще в 20-х гг. XIX в. обосновал три теоретических положения: труду должна быть предоставлена полная свобода; весь продукт труда должен быть гарантирован производителю; обмен продуктами труда должен быть свободен. По мнению некоторых российских ученых, на эти положения при построении своего учения опирался К. Маркс <3>.

--------------------------------

<1> См.: Менгер А. Право на полный продукт труда. СПб., 1906.

<2> Цит. по: Глебов А. Общественная работа (социально-политический очерк). СПб., 1906. С. 8.

<3> См.: Герценштейн М.Я. Научный обзор. Политическая экономия // Русская мысль. 1887. Кн. 7. С. 166 - 169.

 

В этой части неоспоримая заслуга принадлежит немецкому ученому Г. Еллинеку (1851 - 1911), который разграничивал "социальный" и "правовой" подходы к государству <1>. Он определял государство как целое единство индивидов, наделенное качествами юридического субъекта, обладающее волей и являющееся носителем права. Он поддерживал идею о самоограничении государства изданными им же правовыми нормами. Для нас наиболее интересно предложенное им деление субъективных прав на частные субъективные и публичные субъективные права. Последние включали право на положительные услуги со стороны государства. Этим подводилась правовая основа под его социально-обеспечительные функции <2>. С этим связана и проблема государственных гарантий и защиты индивидуальных социально-обеспечительных прав человека. Отметим, что российские ученые отнеслись к этой теории неоднозначно. Некоторые из них заняли позицию позитивных критиков <3>, но некоторые однозначно поддержали эту теорию <4>. Из этого следует разграничение между правами человека, которым корреспондирует пассивная обязанность государства не нарушать их (политические и гражданские права), и правами, которым корреспондирует активная обязанность государства не только защищать, но и осуществлять их. К последним относятся и социальные права человека.

--------------------------------

<1> См.: Еллинек Г. Борьба старого права с новым. М., 1908; Он же. Право современного государства. СПб., 1908; Он же. Социально-этическое значение права, неправды и наказания. М., 1910.

<2> См.: Кистяковский Б.А. Социальные науки и право. М., 1916. С. 580. Это же отмечал впоследствии И.А. Ильин (см.: Ильин И.А. Путь к очевидности. М., 1993. С. 253).

<3> См.: Рождественский А. Теория субъективных публичных прав. Критико-систематическое исследование // Ученые записки Имп. Московского университета. Отдел. юрид. Вып. 42. М., 1913.

<4> См.: Кистяковский Б.А. Там же.

 

Русский и американский ученый П.А. Сорокин (1889 - 1968) в борьбе труда и капитала предрекал победу первому, но только через расширение полноты прав на "низы". Рост прав трудовых классов виделся П.А. Сорокину "в стремлении к равенству экономических благ, проявляющемуся в постепенном повышении заработной платы, в создании союзов рабочих для борьбы за ее повышение, в страховании от безработицы, старости, болезни" <1>.

--------------------------------

<1> Сорокин П.А. Проблема социального равенства // Человек. Цивилизация. Общество. М., 1992. С. 261.

 

По мнению английского ученого Т. Фауля, к концу XIX в. неимущие имели право на необходимую помощь в Швеции, Дании и Германии. Аналогичная ситуация имела место в Голландии. На уровне судебных прецедентов право требования общественного призрения закреплялось в Англии и отчасти в США. Отсюда он вывел своеобразный закон о том, что "каждое общество, достигшее известной степени цивилизации, находит решительно необходимым ради себя самого, т.е. ради удовлетворения чувства гуманности и надлежащего осуществления целей, для которых оно существует, принять меры, чтобы никто, несмотря на свою прошлую жизнь и на ее последствия, не погиб от недостатка необходимейших средств к существованию" <1>.

--------------------------------

<1> Фауль Т. Призрение бедных в Англии. СПб., 1899. С. 12.

 

4.3. Философско-правовое обоснование права

на существование (российская версия)

 

Идея права на существование "носилась в воздухе" в России, вероятно, уже на рубеже XVIII - XIX вв., впрочем, имея слабую опору в крепостной действительности. Некоторые исследователи считают, что уже у декабристов прослеживается "расширенное понимание права на жизнь" <1>, от которого совсем немного до обоснования права на существование. Но эта подготовительная интеллектуальная работа заняла почти век.

--------------------------------

<1> См.: Киянская О.И. Пестель. М., 2005. С. 102; и др.

 

В России впервые право на существование концептуально было рассмотрено в работе философа В.С. Соловьева (1853 - 1900) "Оправдание добра" (1897 г.) <1>. Отметим два наиболее важных момента в ключе интересующей нас проблемы. Во-первых, выдающийся русский философ открыто выступил против славянофильской трактовки ненужности права. В этой связи юрист П.И. Новгородцев (1866 - 1924) отмечал: "Юрист найдет здесь, конечно, много промахов и недосмотров, но вместе с тем он должен оценить и серьезную заслугу. Эта заслуга касается самого дорогого и ценного для всей юридической науки, а именно доверия к идее права. Нравственная задача права - смирять злые наклонности, обуздывать упорный эгоизм лиц, бороться с несправедливостью и произволом сильных, обеспечивать общее равенство и свободу" <2>. Согласно В.С. Соловьеву, сущность права определялась как равновесие двух нравственных интересов - личной свободы и общего блага. "Задача права, - писал Соловьев, - вовсе не в том, чтобы лежащий во зле мир обратился в Царство Божье, а только в том, чтобы он до времени не превратился в ад". Такой ад грозит человечеству с двух сторон: нарушение равновесия между личным и общественным интересом в пользу личного произвола, разрушающего общественную солидарность, грозит "жгучим адом анархий", а нарушение в пользу общественной опеки, подавляющей личность, грозит "ледяным адом деспотизма" <3>.

--------------------------------

<1> См.: Соловьев В.С. Оправдание добра: Нравственная философия // Соловьев В.С. Собр. соч.: В 9 т. Т. 7. СПб., б.г. С. 1 - 484.

<3> Новгородцев П.И. Идея права в философии В.С. Соловьева // Об общественном идеале. М., 1991. С. 536, 538.

<3> См.: Соловьев В.С. Указ. соч. С. 332.

 

Во-вторых, В.С. Соловьев первым из отечественных исследователей перенес проблему социальной поддержки неимущих слоев населения из сферы морали в сферу права. По мнению Б.А. Кистяковского, он сделал это последовательнее и убедительнее, чем даже его сторонники - профессиональные юристы. Само государство виделось русскому философу В.С. Соловьеву как "собирательно-организованная жалость", в связи с чем должна была решаться проблема обеспечения каждому материальных средств к достойному существованию и развитию не в силу жалости, а "в силу самой природы правовой организации" <1>. В.С. Соловьев впервые в нашей литературе использовал понятие "право на достойное существование", объект этого права он определял в виде требования "чтобы всякий человек имел не только обеспечение средствами к существованию (т.е. одежду, жилище с теплом и воздухом) и достаточный физический отдых, но чтобы он также мог пользоваться и досугом для своего духовного совершенствования" <2>. "Экономическая задача государства, действующего по мотиву жалости, - писал Соловьев, - состоит в том, чтобы принудительно обеспечить каждому известную минимальную степень материального благосостояния как необходимое условие для достойного человеческого существования" <3>.

--------------------------------

<1> См.: Кистяковский Б.А. Социальные науки и право. М., 1916. С. 586 - 588.

<2> Соловьев В.С. Указ. соч. С. 353 - 355.

<3> Там же. С. 395.

 

Б.Н. Чичерин (1828 - 1904) был представителем "старого либерализма", неогегельянцем, но тем не менее вместе с В.С. Соловьевым его можно считать основателем течения "возрожденного естественного права" <1>. По рассматриваемой нами проблеме наиболее интересны следующие положения его учения. Во-первых, необходимо равенство всех перед законом и отношение к каждому человеку как к цели, а не как к средству. Во-вторых, закон может и должен устанавливать для "осуществления общего блага" некоторые ограничения, границы договорной свободы. В-третьих, во имя осуществления общего блага государство должно помогать тем лицам, которые в силу различных обстоятельств не могут помочь себе сами. Этим Б.Н. Чичерин в принципе признавал необходимость существования системы социального обеспечения. Конечно, как последовательный либерал старой школы, он считал, что помощь неимущим должна осуществляться через систему благотворительности, побудительным мотивом которой должна стать любовь, а не право. Только если благотворительности окажется недостаточно, то помощь должна оказываться государством. Но в обоих случаях это будет не нарушение, а восполнение права <2>. Чичерин трактует равенство как формальное юридическое равенство. С этих позиций он критикует социалистические идеи и предсказывает, что фактическое (материальное) равенство, провозглашенное социалистами, неизбежно ведет к полному подавлению человеческой свободы, к обобществлению имуществ, к обязательному для всех труду, к деспотизму масс <3>. Эти слова оказались пророческими. При победившем социализме в России в условиях партийно-классовой диктатуры исключалась любая идея общего блага в его значении одновременно с защитой блага каждого. Правовое значение общего блага состоит в правовом компромиссе, который достигается не за счет отказа от различий в частных интересах, не путем подчинения частных интересов другим или особой воле общества, государства, а посредством соучастия всех этих частных воль и интересов в формировании общей воли, общих интересов (общей правовой нормы) <4>. Марксистско-ленинское определение коммунистического коллективизма означало подчинение интересов частных лиц общественным интересам (советского общества, социалистического государства, трудового коллектива и т.д.). В 60 - 70-х гг. XX в. в более мягких формулировках вещали о "гармоничном сочетании общественных и личных интересов советских граждан".

--------------------------------

<1> См.: Гессен В.М. Возрождение естественного права. СПб., 1902.

<2> См.: Чичерин Б.Н. Философия права. М., 1900. С. 138 - 144, 224 - 236, 257 - 258; Он же. Свобода в государстве. Политические и социальные идеалы // Власть и право. Л., 1990. С. 21 - 83; и др.

<3> См.: Чичерин Б.Н. Философия права. С. 525.

<4> См.: Нерсесянц В.С. Философия права. М., 1997. С. 71.

 

Постановка проблемы о праве человека на существование в российской юридической науке связана с именами П.И. Новгородцева и известного теоретика права и цивилиста И.А. Покровского (1868 - 1920) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Новгородцев П.И., Покровский И.А. О праве на существование. Социально-философские этюды. СПб.-М., 1911. Впервые свои статьи авторы опубликовали соответственно в 1905 и 1906 гг. и затем неоднократно возвращались к этой теме.

 

П.И. Новгородцев вслед за В.С. Соловьевым подчеркивал юридическое значение права на достойное человеческое существование. Он обосновывал необходимость признания в законе права именно на достойное человеческое существование, отмечая, что в каждом обществе, в каждом положении есть свой уровень жизни, который считается нормой, и есть предел, за которым начинается недопустимая крайность. При этом он выводил из признания права на достойное человеческое существование конкретные юридические последствия в виде права на труд, права на обеспечение на случай болезни, неспособности к труду и старости, обязательное общественное и государственное призрение беспомощных и неспособных к труду, широкое допущение профсоюзов <1>.

--------------------------------

<1> Там же. С. 4, 8 - 13.

 

И.А. Покровский также ратовал за признание права на существование, полагал, что это право должно быть обеспечено обязанностями государства. Однако И.А. Покровский не соглашался с широкой трактовкой содержания права на существование, т.к., по его мнению, достойное человеческое существование является слишком растяжимой и неопределенной категорией. Он полагал, что право на существование государство должно признавать за каждым в смысле обеспечения так называемых необходимых условий его существования, это минимум того, что государство в настоящий момент должно обеспечить человеку, - общепризнанный уровень того, что государство должно взять на себя. По мнению ученого, право на существование имеют две категории лиц, которые сами себя содержать не могут: 1) нетрудоспособные лица (дети, инвалиды, старики, больные); 2) трудоспособные на случай отсутствия работы. В отношении трудоспособных лиц обязанность государства принимает особую форму: или содержи, или дай работу. Если государство обеспечит работой, его обязанность содержания (социального обеспечения) прекращается <1>. И.А. Покровский также считал, что одной из существенных поправок в учение П.И. Новгородцева является исключение из содержания права на существование прав на труд, на рабочее страхование и иных. В точном юридическом смысле он рассматривал право на существование как право требовать от государства обеспечения только необходимых условий существования.

--------------------------------

<1> См.: Новгородцев П.И., Покровский И.А. Указ. соч. С. 35 - 39.

 

И.А. Покровский своевременно обратил внимание на достаточно странную ситуацию, когда практически все ученые и практики соглашаются в том, что государство обязано в силу нравственных побуждений предоставить каждому нуждающемуся минимум средств к существованию, и спор идет только о том, как это лучше сделать. При этом также практически единодушно отрицается наличие у работника права на получение такого минимума средств. Помощь нуждающимся бедным выступала лишь средством, а целью системы призрения признавалось обеспечение защиты общества. Почти правилом был моральный предрассудок, согласно которому имеющий субъективное право на помощь от государства бедняк потеряет всякий интерес к работе и превратится в государственного нахлебника. В более мягких выражениях это опасение разделяли отечественные ученые - административисты А.М. Горовцев и И.Т. Тарасов (1849 - 1929) <1>. В соответствии с этим у государства есть обязанность "спасать от голодной смерти" (оказывать призрение), но у отдельного лица нет права "быть спасенным от голодной смерти" (требовать себе помощи). И.А. Покровский в этой связи провел параллель с юридической защитой животных, мучить которых не разрешается из соображений "общественного блага". Отсюда отношение к государственной обязанности по социальному обеспечению как к государственной благотворительности и определение размеров социальных ассигнований не из действительных нужд, а из состояния финансов. Все это делает возможность смерти отдельного лица от голода не только фактически, но и юридически вполне мыслимой <2>.

--------------------------------

<1> См.: Горовцев А. Трудовая помощь как средство призрения бедных. СПб., 1901. С. 42 - 43; Тарасов И.Т. Краткий очерк административного права. Ярославль, 1888.

<2> См.: Новгородцев П.И., Покровский И.А. Указ. соч. С. 23 - 29.

 

Между тем И.А. Покровский не определяет характер этого права на существование, предлагая относить его к сфере частного права. В этой связи вполне обоснованна критика позиции этого цивилиста, который даже не вспомнил о публичных субъективных правах (концепция Г. Еллинека), слишком противопоставлял частное (децентрализованное) и публичное (централизованное) право. Б.А. Кистяковский по этому поводу писал, что односторонний цивилистический взгляд И.А. Покровского способствовал тому, что он не заметил нарастающих процессов децентрализации в публичном праве и все более усиливающегося проникновения публичных норм в частное право. По мнению Б.А. Кистяковского, два названных известных русских ученых поставленную ими проблему в целом не разрешили <1>.

--------------------------------

<1> См.: Кистяковский Б.А. Социальные науки и право. М., 1916. С. 583 - 586.

 

Вместе с тем заслугой П.И. Новгородцева и И.А. Покровского являются следующие обоснованные ими принципиальные положения. Во-первых, от государства требуется не только устранение юридических препятствий к устранению свободы, но и доставление материальной возможности для наилучшего проявления свободы. Во-вторых, пользование свободой может быть парализовано недостатком средств. В этой связи социальное и фабричное законодательство - это забота об известной части общества, нуждающейся в помощи, работа, восполняющая недостаток средств "в неравном состязании труда с капиталом" <1>. В-третьих, помощь нуждающимся является обязанностью государства, и у первых есть на нее право, опирающееся не на милость и человеколюбие, а на законодательство, которое должно быть принято. Здесь ясно и недвусмысленно выражена основная идея права социального обеспечения. Характерна последняя фраза статьи И.А. Покровского, которая очень часто повторялась в нашей не столь давней истории: "Так дальше жить нельзя!"

--------------------------------

<2> См.: Новгородцев П.И. Введение в философию права. СПб., 2000. С. 272 - 274.

 

Своеобразный итог дискуссии подвел Б.А. Кистяковский, который ратовал за справедливое решение социального вопроса и защиту неимущих на основе христианских представлений об осуществлении солидарности интересов людей. Он видел в продвижении к реализации принципа солидарности и возрастание социальных функций государства в следующем: страхование различного рода (по болезни, от несчастных случаев на производстве, по инвалидности, по старости) при усиливающейся роли государства. При этом страхование должно носить публично-правовой характер. На очереди оказывалось страхование от безработицы и законодательное признание субъективного публичного права на труд. Достойное человеческое существование он предлагал считать критерием для разграничения индивидуального и общего интереса, субъективного и объективного права <1>. Либерально-социалистические взгляды в то время развивали и другие мыслители, в основном "легальные марксисты".

--------------------------------

<1> См.: Кистяковский Б.А. Указ. соч. С. 591 - 592.

 

В советский период при государственном социальном обеспечении даже постановка вопроса о праве на существование выглядела бы весьма странной, т.к. конституционные гарантии на все виды социального обеспечения формально снимали этот вопрос. Между тем и в тот период жизнь значительной части населения (пенсионеров, инвалидов, многодетных семей и др.) сложно было назвать достойной, хотя голодная смерть никому и не грозила. Очевидно, что право на существование в настоящее время имеет два аспекта, прямо выходящих на проблемы действующего законодательства. Во-первых, это - право работающего по трудовому договору лица на заработную плату, обеспечивающую реальный прожиточный минимум. Во-вторых, право лица, утратившего работу или заработок, на социальное обеспечение, отвечающее международным стандартам. Важнейший из них - размер пенсии по возрасту в объеме не менее 40% заработка.

Вопрос о необходимости социальной ориентированности государства, постепенном гарантировании права на существование признается международным сообществом. Трудности, стоящие перед социально ориентированным государством, связаны с тем, что оно должно соблюдать баланс между свободной рыночной экономикой и определенными способами воздействия на распределительные процессы в духе справедливости, "выравнивания социальных неравенств", обеспечения всем гражданам минимальных средств к существованию. Отказываясь от роли "ночного сторожа" и стремясь обеспечить всем гражданам достойный уровень жизни, государство не должно переступать черту, за которой начинается грубое вмешательство в экономику, подавление инициативы и свободы предпринимательства. Поэтому правовое и социальное государство - это не антитезы, а диалектика развития государства, признающего приоритет прав человека и определяющего в соответствии с этим формы и методы своей деятельности.

 

Глава 5. СОЦИОЛОГИЯ ПРАВА СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

 

5.1. Истоки: социологическая школа права и солидаризм

 

Особое место в становлении социологической школы (социологический позитивизм) в правоведении занимают русские дореволюционные юристы (М.М. Ковалевский, Н.М. Коркунов, С.А. Муромцев и др.). Б.А. Кистяковский по этому поводу писал, что "русский научный мир может гордиться тем, что именно в русской научной юридической литературе раньше других было выдвинуто требование изучать право как социальное явление, брать право в его осуществлении или в его воплощении в социальный факт...в его воплощении в правовых отношениях" <1>. Если теория права (догматика права) изучает позитивное содержание нормы права, то социология права видит это право в реальности, исследует социальные причины и факторы, обусловливающие появление этих норм и влияющие на их практическое применение.

--------------------------------

<1> Кистяковский Б.А. Право как социальное явление // Вопросы права. Кн. VIII. М., 1911. С. 103, 107, 111.

 

Социологическое осмысление отношений труда и капитала в широком контексте вывело француза О. Конта (1798 - 1857) и англичанина Г. Спенсера (1820 - 1903) на феномен взаимодействия названных факторов и необходимость его правового упорядочения <1>. Последний из них оставил известные рассуждения "О нравственном значении благотворительности", где не отрицал необходимости публичной благотворительности при недостаточности ее частной и общинной составляющей. Но наибольшее значение для развития науки права социального обеспечения, как и трудового права, имели работы французского социолога Э. Дюркгейма (1858 - 1917), особенно его публикация, посвященная разделению труда <2>. Начнем с того, что там была сформулирована главная тема его исследования: взаимоотношение личности и коллектива. На первый план в этой части выходит категория солидарности, которая делилась на механическую, возникающую вследствие сходства, и органическую, созданную вследствие дифференциации и сплачивающую коллектив. В рамках последней было не только возможно, но и необходимо социальное обеспечение не в качестве благотворительной подачки, а в виде проявления свойства реально сложившейся органической солидарности. Подробнее об этом будет сказано в дальнейшем. Э. Дюркгейм стал одним из первых ученых, который считал возникновение права социального обеспечения закономерным и неизбежным этапом общественного развития.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Лушников А.М. Становление и развитие науки трудового права и науки права социального обеспечения в России (вторая половина XIX - начало XX в.) Ярославль, 2001. С. 59 - 62.

<2> См.: Дюркгейм Э. О разделении общественного труда. Метод социологии. М., 1991.

 

Трудно переоценить влияние на развитие социальных наук в России учения немецкого социолога и историка М. Вебера (1864 - 1920). С его трудами были знакомы и русские юристы <1>. Особая восприимчивость к его научному наследию в России связана с тем, что он принципиально не отрицал исторического материализма и всего марксистского учения, был сторонником авторитетного в России в начале XX в. неокантианства и совмещал приверженность гуманизму с государственничеством. К тому же в 1906 г. он опубликовал две статьи о России: "К положению буржуазной демократии в России" и "Переход России к мнимому конституционализму". Его труды печатались и в первые послереволюционные годы <2>, а с 90-х гг. прошлого века опять наблюдается настоящий "веберовский ренессанс" <3>.

--------------------------------

<1> См.: Кистяковский Б.А. Социальные науки и право. Очерки методологии социальных наук и общей теории права. М., 1916. С. 344; и др.

<2> См.: Вебер М. Предрассветие. Картинки трудовой жизни XIX века. Л., 1924. Интересна рубрика, под которой вышло это издание: "Книга для комсомольцев".

<3> См.: Вебер М. Избранное. Образ общества. М., 1994; Он же. Избранные произведения. М., 1990; и др.

 

"Понимающая социология" М. Вебера предполагала рассмотрение поведения личности постольку, поскольку личность вкладывает в свои действия определенный смысл. С этим связана одна из центральных методологических категорий - "социальное действие". В отличие от Э. Дюркгейма он считал, что любой коллектив можно рассматривать как производное от составляющих его индивидов. Эти коллективы для М. Вебера представляли собой не самостоятельные реальности, а способы организации действия отдельных индивидов. Социальная поддержка бедных, нетрудоспособных и иных нуждающихся лиц как раз и относится к категории социального действия, свободного волевого действия индивида, осознающего не только личные, но и общественные интересы. В свою очередь, реализация общественных интересов в конечном счете соответствует интересам каждой социализированной личности.

Еще одним понятием в социологической системе М. Вебера, напрямую касающимся проблем трудового и социального права, является целерациональное поведение. В самом общем смысле его можно приравнять к правильно-рациональному (идеально-типичному), которое было характерно для экономической сферы. Отсюда следует вывод о том, что законодатель должен закреплять только типичные общественные отношения, а индивидуальный уровень должен регулироваться в рамках договоров и иных соглашений. При этом веберовская категория "ориентация на другого" явно заимствована автором, юристом по образованию, из правоведения и производна от одного из ключевых его понятий - "признание" (права, свободы и др.). Данная ориентация переводит социально-обеспечительные функции государства сначала в категорию рационального поведения, а затем и в категорию публичных юридических обязанностей. Личная "ориентация на другого", как правило, зависит от воли субъекта, если ее направленность императивно не определена государством в законодательном порядке с учетом демократических процедур. Иначе говоря, "социальное действие" подразумевает активное поведение, обоснованное социальными интересами, а "ориентация на другого" предполагает еще и воздержание от препятствования в реализации субъектом его социальных прав. Очевидно, что отсюда следует прямой вывод о существовании социально-обеспечительных правоотношений.

Во многом благодаря нарождающейся социологической науке были преодолены многие стереотипы, мешающие развитию права социального обеспечения. До конца XIX в. в широких слоях населения считалось, что прекращение трудовой деятельности в силу возраста, болезни или производственной травмы является неизбежной причиной ухудшения материального положения: бедный рабочий становится нищим, мелкий предприниматель беднеет и даже богатый человек, зарабатывающий часть средств своим трудом, начинает вести более экономную жизнь. Единственной страховкой от этого являются личные сбережения, богатое наследство, помощь родственников и др. То же самое можно сказать и о безработице, которая считалась следствием недостаточной распорядительности или низких деловых качеств самого работника. Соответственно и впадение безработного в бедность считалось едва ли не нормой. В противовес этому было доказано, что даже при потере трудоспособности в силу возраста или по другим объективным причинам (несчастный случай, профессиональное заболевание) работнику должны быть сохранены определенное материальное содержание и некоторый статус в соответствии с его предшествующей трудовой деятельностью и заслугами перед обществом. С этим связано обоснование идеи пенсионного страхования, а также страхования профессиональных рисков и потери кормильца. Безработица во многом вследствие социологических обобщений была определена в качестве неизбежной спутницы капиталистической рыночной экономики, а безработные могли в большинстве своем приобретать этот статус без личной вины и независимо от правового статуса. Этим среди прочего обосновывалась необходимость страхования безработицы. Значительная заслуга в ломке этих стереотипов принадлежит представителям учения солидаристов.

Термин "солидарность" был не новым в научной литературе. Его использовали экономисты Д. Кэри, Ж.Б. Сей, Ф. Бастиа, социологи и философы П. Леру, О. Конт и др. Ф. Бастиа (1801 - 1850) являлся одним из авторов теории гармонизации интересов труда и капитала, продолжая развитие теории согласования интересов Д. Кэри. Согласно этой теории при неограниченно свободной конкуренции все законные интересы участников рыночных отношений согласуются между собой. Это подводило обоснование под экономическую выгодность помощи бедным посредством предоставления им труда. Иначе говоря, солидарность бедных с богатыми должна иметь позитивные последствия не только для первых, но и для вторых. Такая идея в целом достаточно примитивна, но имеет и рациональное зерно: благотворительные пожертвования, фонды добровольного страхования и т.д. должны к всеобщей выгоде поощряться государством, в том числе через систему налогообложения.

Как уже указывалось, у другого французского социолога Э. Дюркгейма солидарность стала центральным понятием и приобрела расширенное значение. Этот социолог отстаивал идею, согласно которой индивид возникает из общества, а не общество из индивидов. Отсюда - приоритет целого перед частями и несводимость социальных систем к сложению составляющих их элементов. Э. Дюркгейм прямо вышел на юридические феномены, которые он считал симптомами проявления сознания. Он выделял два вида права: репрессивное (карающее за ошибки и преступления) и реститутивное (возвращающее предметы в состояние, при котором была совершена ошибка). К последнему относилось и зарождающееся право социального обеспечения, цель которого заключалась в организации кооперации между индивидами, возвращении к активной общественной жизни "выпавших" из нее индивидов <1>. При этом он не отрицал, что в обществе все большую роль играют свободно заключенные договоры между индивидами, и как будто соглашался с классической формулой "от статута к соглашению". Но Э. Дюркгейм утверждал, что межиндивидуальные договоры заключаются в социальном контексте, непосредственно неопределяемом индивидами. Сфера договора - разделение труда посредством дифференциации. Контракт заключается индивидами, но его рамки устанавливаются законодательством, отражающим понимание того, что в глобальном обществе считается справедливым, а что - несправедливым. Это была практически готовая концепция солидаризма, которая в трактовке Л. Буржуа, Ш. Бенуа и Л. Дюги оказала огромное воздействие на формирующееся право социального обеспечения. Отсюда выводится и "солидарность поколений", которая и сейчас служит идеологическим обоснованием права социального обеспечения: взрослое работающее население содержит нетрудоспособных (инвалидов, больных, стариков, малолетних сирот) и обеспечивает детей, а по достижении старческого возраста или более раннего наступления нетрудоспособности у каждого есть право в силу солидарности на помощь либо от подросших детей, либо от других трудоспособных лиц. Пенсионирование по старости прямо опирается на идеологию "солидарности поколений".

--------------------------------

<1> См.: Дюркгейм Э. Указ. соч.

 

Основателем "солидаризма" можно считать также и французского ученого и политического деятеля Л. Буржуа <1>. Он провозгласил, что солидарность - "новая идея, являющаяся указателем эволюции всеобщей мысли" <2>. Ученый выводил социальные обязательства из так называемых мнимых договоров и мнимых деликтов и пришел к юридическому характеру "социального долга" <3>. По сути, Л. Буржуа провозглашал необходимость коренной реформы всей социальной системы общества. При этом социальное обеспечение уже не только виделось моральным долгом граждан и их объединений, но и могло считаться юридической обязанностью государства. Эту идею с разных сторон развивали и другие авторы (С. Бугле, Ш. Бенуа, Ш. Жид и др.). Но только французский юрист и социолог Л. Дюги (1854 - 1928), стоявший особняком от других приверженцев этой теории, констатировал особые обязанности государства по доставлению гражданам средств к существованию как проявление объективного права. Популярность этого ученого в России была велика <4>. Многие положения его теории вызывали у отечественных ученых вопросы и возражения. Например, свою идею солидарности он выводил только из исторических фактов, а это релятивизм. У этой теории было слабое философское обоснование. К тому же Л. Дюги практически отрицал субъективное право, выводя его из юридических обязанностей, а также не признавал деления права на частное и публичное.

--------------------------------

<1> См.: Буржуа Л. Солидарность. М., 1899; Буржуа Л., Метэн А. Основы государственного устройства Франции. Декларация прав человека и гражданина. Нижний Новгород, 1905.

<2> Цит. по: Новгородцев П.И. Введение в философию права. С. 24.

<3> См.: Спекторский Е.В. Теория солидарности // Юридический вестник. 1916. Кн. III. С. 12 и далее.

<4> См.: Дюги Л. Конституционное право. Общая теория государства. М., 1908; Он же. Общество, личность и государство. Социальное право, индивидуальное право и преобразование государства. СПб., 1909.

 

Право, по мнению французского ученого, непосредственно вытекает из общественной солидарности, в силу чего оно стоит над государством и обязательно для него. Главное в его концепции - понимание права как общего порядка, основанного на интересах и солидарности людей. Особую ценность имеет то, что Л. Дюги непосредственно распространял свою теорию на проблемы права социального обеспечения (доставление государством любому гражданину средств не ниже прожиточного минимума, государственная система пенсий, пособий и др.). Одними из основных его теоретических положений являлись вывод о связанности государства правом и введение идеи солидарности в понятийный аппарат правовой науки. П.И. Новгородцев охарактеризовал их как несомненный шаг вперед <1>.

--------------------------------

<1> См.: Новгородцев П.И. Предисловие // Дюги Л. Конституционное право. С. XXIV - XXVIII.

 

Одним из центральных пунктов теории Л. Дюги было предпочтение солидарности перед крайним индивидуализмом именно с точки зрения эффективности правового регулирования общественных отношений: индивидуализм может утверждать только моральную обязанность оказывать помощь, доставлять образование, обеспечивать труд, тогда как солидарность дает для этих обязательств юридическое основание <1>. Эта теория и сейчас остается в арсенале социологической и юридической науки <2>.

--------------------------------

<1> См.: Новгородцев П.И. Введение в философию права. С. 320. При этом русский философ отмечал, что Л. Дюги рассматривает индивидуализм в его старом виде. Новые французские и английские приверженцы индивидуализма (Ж. Клемансо, лорд Г. Асквит и др.) уже не отрицали необходимости сильной социальной политики и проводили масштабные реформы, в том числе в сфере трудовых и социально-обеспечительных отношений (С. 272 - 279, 325 - 331 и др.).

<2> См.: Лившиц Р.З. Теория права. М., 1994. С. 13 - 14.

 

В XX в. социологические методы изучения права получили дальнейшее развитие и широкое распространение в странах Западной Европы и США (Р. Паунд, Б. Кардозо, К. Левеллин и др.). Особенно это касается стран с англосаксонской системой права, выраженной не только в нормативных актах (положительном, позитивном праве), но и в прецедентах, правовых обычаях и др. В рамках этого метода право и судебные решения (правоприменительная практика) рассматриваются через установление баланса между конфликтующими интересами. Как уже указывалось, Р. Паундом (1870 - 1964) была выведена конструкция "позитивные естественные права человека". Этот американский ученый разделял все общественные интересы, учитываемые правопорядком, на индивидуальные, публичные и социальные <1>. На этом он обосновывал свою идею социального управления посредством права. Одним из методов такого управления был метод оценки притязаний с позиций цивилизованных правовых постулатов, применяемых с учетом обстоятельств места и времени. Таким образом, он постулировал притязание наемного работника на сохранение рабочего места посредством права, а также то, что бремя ответственности за использование наемного труда несет тот, в чьих интересах эта деятельность осуществляется. Следовательно, за "износ" людских ресурсов несет ответственность работодатель. Из постулируемых требований естественного права Р. Паунд выводил требования социально-обеспечительного законодательства о компенсациях за причиненный работнику вред <2>. Аналогичной позиции придерживался другой американский юрист, председатель Верховного суда США О. Холмс (1841 - 1935). Он при рассмотрении конкретных трудовых дел, связанных с правом на забастовку в связи с тяжелыми условиями труда и социальной ущербностью положения рабочих, провозгласил приоритет естественных прав над позитивными правами. Но это касалось только судебного прецедента, который сам выступал в качестве источника права. По его мнению, "когда следует учитывать благополучие будущих поколений, то о законодательстве можно вообще позабыть" <3>.

--------------------------------

<1> См.: Куликов А.К. Категория интереса в социологической юриспруденции Р. Панда // Правоведение. 1977. N 3. С. 89 - 97.

<2> См.: Паунд Р. Социальное управление посредством права // Антология мировой правовой мысли: В 5 т. Т. 3. М., 1999. С. 678 - 680.

<3> Холмс О. Забастовка газовщиков // Там же. С. 663.

 

В советской юридической науке при господстве нормативистской (позитивистской) концепции права социологические аспекты его изучения, по сути, игнорировались. Лишь в 70 - 80-е гг. XX в. исследовательские методы, в первую очередь отраслевых юридических наук, стали пополняться социально-правовыми исследованиями, нацеленными на изучение социальной обусловленности права, эффективности правовых норм и институтов. Социология права в виде определенного направления изучения действия права при помощи комплексных конкретно-социологических исследований была представлена на уровне как общей теории права, так и отраслевых юридических наук. В рамках теории права и отраслевых юридических наук изучались механизм социального действия норм советского права, их эффективность, внешняя среда, условия их применения <1>.

--------------------------------

<1> См.: Право и социология / Под ред. И.В. Павлова и В.П. Казимирчика. М., 1971; Право и социология / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров и В.П. Казимирчик. М., 1973; Эффективность правовых норм / Кудрявцев В.Н., Никитинский В.И., Самощенко И.С., Глазырин В.В. М., 1980; и др.

 

Л.С. Явич утверждал, что марксистская социология появилась раньше, чем наметилось увлечение социологией в буржуазной юриспруденции. Это обусловлено тем, что для марксистской правовой мысли всегда было характерным стремление связывать право с реальными жизненными отношениями <1>. Подчеркнем, что важнейшей особенностью марксистского понимания права являлась его обусловленность экономическими отношениями, определяющей ролью по отношению к праву экономического базиса <2>.

--------------------------------

<1> См.: Явич Л.С. Общая теория права. Л., 1976. С. 254.

<2> См.: Государство, право, экономика / Отв. ред. В.М. Чхиквадзе. М., 1970.

 

Социология права и политология права - взаимосвязанные социальные науки. Более того, известный русско-американский социолог П.А. Сорокин считал социальную политику государства разделом социологии и охарактеризовал эту политику так: "Формулировка рецептов, указание средств, пользуясь которыми можно и должно достичь цели улучшения общественной жизни человека. Иначе социальную политику можно назвать социальной медициной или учением о счастье" <1>.

--------------------------------

<1> Сорокин П.А. Человек. Цивилизация. Общество. М., 1992. С. 30.

 

В СССР политология, так же как и социология, долгое время причислялись к буржуазным наукам и подменялись историческим материализмом как частью марксистско-ленинской философии. О политике исходя из греческого происхождения термина говорят как об искусстве управления государством. Одна из основных функций государства - социальная. В сфере социальной политики государства огромное число социальных проблем: бедность, содержание нетрудоспособных членов общества, преступность и др. Основная цель социальной политики государства - обеспечение достойного уровня жизни населения, достижение социального мира. Еще древние мыслители считали главной целью государства - достижение общего блага всех членов общества. Так, Аристотель утверждал, что политика - это наука о высшем благе человека и государства-полиса.

В советской литературе по праву социального обеспечения красной нитью проходили постулаты о роли социалистического государства (вначале пролетарского, затем общенародного) в реализации поставленных КПСС задач по дальнейшему повышению благосостояния советских людей, улучшению их труда и быта, значительному прогрессу здравоохранения, образования, культуры - всему, что способствует формированию нового человека - строителя коммунизма, всестороннему развитию личности, совершенствованию социалистического образа жизни.

Нашими современными исследователями отмечается, что к настоящему времени российской наукой не рассмотрена комплексно роль права в обеспечении современной социальной политики государства. В этой связи в теории права социального обеспечения авторы обращаются к проблемам научно-правовых основ социальной политики Российской Федерации, задачам становления российского социального законодательства и права социального обеспечения в условиях рыночной экономики <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Парягина О.А. Правовые проблемы социальной политики. Иркутск, 2001.

 

5.2. Предпосылки формирования науки

права социального обеспечения: социологический обзор

 

Феномен научного осмысления и социологического анализа социально-обеспечительной проблематики уходит корнями в древность <1>. Но непосредственное формирование этой отрасли и науки началось только после того, как ее проблематика была перенесена из сферы философии, социологии, морали и экономики в сферу права. Вместе с тем именно социологическое осмысление общественно-экономических проблем стало своеобразным пусковым механизмом для формирования науки и отрасли права социального обеспечения. Нас будут интересовать прежде всего такие общественные дискуссии, которые напрямую выходят на социально-обеспечительную проблематику: о возможности и необходимости помощи бедным, о допустимости вмешательства государства в социальную сферу, о нужности социально-страховых механизмов и их эффективности, о соотношении безработицы и полной занятости с экономической эффективностью, о роли рыночных механизмов в социальной сфере. Все они в той или иной мере выходят на глобальный вопрос: соотношение социальных и рыночных механизмов регулирования общественной жизни, согласование интересов общества и экономики, труда и капитала, богатых и бедных.

--------------------------------

<1> См.: Курс российского трудового права. Т. 2: Рынок труда и обеспечение занятости (правовые вопросы) / Под ред. С.П. Маврина, А.С. Пашкова, Е.Б. Хохлова. М., 2001. С. 121 и далее; Лушников А.М. Наука трудового права России. М., 2003. С. 6 - 25; Лушникова М.В., Лушников А.М., Тарусина Н.Н. Единство частных и публичных начал в правовом регулировании трудовых, социально-обеспечительных и семейных отношений. Ярославль, 2001. С. 25 и далее.

 

Отметим, что любая наука, рассматривающая деятельность людей, по определению пересекается с другими гуманитарными науками. "Совокупность наук никогда не имела логичной структуры, она похожа скорее на тропический лес, чем на здание, возведенное по плану. Индивиды и группы следовали за своими лидерами, разрабатывали методы, увлекались своими проблемами, пересекались с исследованиями в других странах. В результате границы большинства наук непрерывно сдвигались, и бесполезно определять их исходя из предмета и метода" <1>. В этой части наибольшую роль играла политическая экономия, в рамках которой оформилась идея социального страхования. Но при этом в центре внимания оказывались взаимное влияние этих областей общественной жизни и научного знания, их социологическое пересечение.

--------------------------------

<1> Шумпетер Й. История экономического анализа // Истоки. Вып. 1. М., 1989. С. 254.

 

Как нам представляется, говорить о формировании науки права социального обеспечения до того, как относительно четко обособился ее объект, малопродуктивно. Безусловно, о предпосылках говорить можно и нужно, но о начале формирования - все-таки преждевременно. Между тем как юристы <1>, так и экономисты <2> и историки <3> связывают возникновение относительно обширного класса (слоя) наемных работников, для которых потеря работы или заработка стала главным социальным риском, только с XIII - XIV вв. Это в целом соответствует общему контексту развития производительных сил в Средние века и выделению в этом процессе так называемого третьего скачка (середина XIV - XV в.). С этим периодом связано и зарождение науки в Западной Европе, которая имела преимущественно экспериментальный характер и основывалась на опыте <4>. Выдающийся французский социолог Ф. Бродель, анализируя историю через концепцию длительной временной протяженности именно через XIV в., провел границу в экономическом развитии и организации труда <5>. Такая периодизация является общепризнанной учеными-экономистами <6>. Закат корпоративной и цеховой организации средневековой экономики также существенно повлиял на возникновение права социального обеспечения.

--------------------------------

<1> См.: Таль Л.С. Очерки промышленного права. М., 1916. С. 3 - 4.

<2> См.: Кулишер И.М. Промышленность и рабочий класс на Западе в XVI - XVIII столетиях. СПб., 1911. С. 9 - 10.

<3> См.: Бродель Ф. Мировая цивилизация, экономика и капитализм (XV - XVIII вв.). Т. 2: Игры обмена. М., 1988. С. 37.

<4> См.: История Средних веков: В 2 т. Т. 1 / Под ред. С.П. Карпова. М., 1997. С. 523 - 525.

<5> См.: Бродель Ф. Указ. соч. Т. 3. С. 10, 130 - 134.

<6> См.: От аграрного общества к государству всеобщего благоденствия. Модернизация Западной Европы с XV в. до 80-х гг. / Дидерикс Г.А. и др. М., 1998.

 

Первыми исследователями проблем, связанных с правовым регулированием данного вида отношений, стали специалисты в сфере экономики. Уточним, что разделение экономики и права до XIX в. было нежестким. Так, специалисты по налоговому праву, а впоследствии по социальному страхованию, традиционно относились к числу ученых-экономистов. Некоторые из них начали осуществлять социологические исследования.

Органическая связь политэкономии и права была обеспечена сразу несколькими факторами. Большинство первых ученых-экономистов были по образованию юристами. Это А. Смит, его учитель Ф. Хатчесон, Д. Стюарт, К. Маркс, а впоследствии Й. Шумпетер и многие другие. Кроме того, имели юридическое образование многие ученые-универсалы, внесшие существенный вклад в развитие различных гуманитарных наук, прежде всего социологии: И. Бентам, М. Вебер, Т. Гоббс, Г. Гроций, Д. Локк и др. В России эта тенденция была выражена не менее ярко. Практически все русские экономисты, затрагивавшие проблемы права социального обеспечения, имели юридическое образование. Это Н.Х. Бунге, А.Н. Миклашевский, И.Х. Озеров, П.А. Никольский, И.И. Янжул, В.Г. Яроцкий и др. Даже само их отнесение к профессиональной группе только экономистов до определенной степени условно. Многие из них вели университетские курсы финансового и административного (полицейского) права, были авторами монографий и учебных пособий по данным дисциплинам. Изучаемые в рамках политической экономии проблемы и ее категориальный аппарат в значительной части совпадали с проблемами и категориями права социального обеспечения (бедность, безработица, социальные риски и их страхование др.) Естественно, что ракурс изучения был и остается различным.

Литература по истории экономической мысли достаточно обширна <1>. Но совершенно особое место занимает фундаментальное экономико-социологическое исследование австрийского экономиста Й. Шумпетера <2>. Первые исследования описательного характера появились, вероятно, в XIII в. Это "Книга о принципах управления" Э. Колонны, работа "О наилучшем управлении общими делами" Ф. Петрарки. Конечно, в этих и последующих работах интересующие нас проблемы не только не были разрешены, но даже и не были поставлены. Это было скорее накопление эмпирического материала, определение подходов к названной проблеме. Например, итальянский герцог Д. Карала (1406 - 1487) еще в 70-е гг. XV в. в работе "О помехах правлению и добрым принципам" определил труд как главный источник богатства и предостерегал против его излишнего угнетения. Английский мыслитель Т. Гоббс (1588 - 1679) был одним из первых, кто достаточно четко определил труд как товар, подлежащий в таком качестве обмену. Его соотечественник Д. Локк (1632 - 1704) даже само понятие "частная собственность" выводил из прав человека на свою личность, включая право на свой труд и его результаты. Он стал автором идеи трудового обучения малолетних как вида социальной помощи. Д. Локк видел связь между ценностью рабочей силы и издержками на содержание рабочих, что открывало путь к осмыслению "мертвых издержек" производства (на выплаты инвалидам, обучение малолетних и др.).

--------------------------------

<1> См.: Блауг М. Экономическая мысль в ретроспективе. М., 1994; 25 ключевых книг по экономике. История экономических учений от XVIII века до наших дней / Бетон А. и др. Челябинск, 1999; Жид Ш., Рост Ш. История экономических учений. М., 1918; Негеши Т. История экономической теории. М., 1995; Святловский В.В. Очерки истории экономических воззрений на Западе и в России. Ч. 1. СПб., 1913; и др.

<2> См.: Шумпетер Й. История экономического анализа // Истоки. Вып. 1. 1989. С. 248 - 310; Вып. 2. 1990. С. 220 - 267; Вып. 3. 1998. С. 358 - 464; Вып. 4. 2000. С. 344 - 398.

 

В той или иной мере вопросы труда и его обеспечения затрагивались в XVII - XVIII вв. в работах испанцев П.Ф. Наваретта, Ф.М. де ла Мата, немцев Ф.Л. фон Зеккендорфа, И.Г. фон Юсти. Последние двое отрицательно относились к цеховой организации производства, выступали за большую свободу труда и всеобщую занятость. И.Г. фон Юсти (1717 - 1771), один из первых ученых-административистов, считал, что правительство должно не только обеспечивать свободу конкуренции, но и принимать меры по борьбе с безработицей. Он заложил основы понимания административного права в широком смысле.

Первыми, кто осознал, что вынужденная безработица и бедность являются следствием какого-то порока в системе организации труда и что его надо преодолеть, были английские квакеры. Они и стали первыми исследователями данной проблемы. Еще в 1650 г. Г. Робинсон предложил создать службу поиска и найма. Десятью годами позднее Т. Лоусон предложил создать биржу труда - в смысле современных государственных агентств занятости. После "славной революции" (1688 г.) еще один квакер Д. Беллерс выдвинул идею учредить "коллегии труда", построенные на принципе обмена трудовыми услугами бедняков. По сути, предлагалась организация ассоциаций бедняков, которые своим трудом могли не только обеспечивать свое существование, но и получать некоторую прибыль. На этой идее трудовой самопомощи были основаны впоследствии союзные поселки Р. Оуэна, о чем будет сказано в дальнейшем. Но если целью проекта Д. Беллерса было самообеспечение бедняков и безработных, то при его реализации предприниматели имели в виду прежде всего прибыль. Как уже указывалось, в 1697 г. Д. Кэри учредил Бристольскую корпорацию помощи бедным, но она оказалась делом неприбыльным и вскоре была закрыта. В 1696 г. Д. Локк предложил систему "труд в счет налога", согласно которой сельских бедняков должны были распределять среди местных налогоплательщиков, чтобы они выполняли работу сообразно суммам, вносимым последними. Отсюда берет истоки система "рабочих на подхвате", санкционированная Актом Гилберта (1782 г.). Порочная идея о возможности "делать деньги" на использовании труда бедных начала проникать в экономическое сознание, как и идея о пагубности помощи бедным <1>.

--------------------------------

<1> См.: Бунге Н.Х. Полицейское право. Т. 1. 1869. С. 13 - 14.

 

В этой части показателен памфлет талантливого писателя и журналиста, но беспринципного политика Д. Дефо (1660 - 1731) (автор "Робинзона Крузо") "Милостыня не есть благотворительность, а обеспечение работой неимущих - пагуба для нации" (1704 г.), где были затронуты глубинные проблемы экономики. Он утверждал, что если бедняк будет получать пособие, то он не будет работать за плату; использование же их для производства товаров в государственных заведениях лишь увеличит безработицу в частном секторе. Д. Дефо вывел своеобразную дилемму, согласно которой притупление жала голода тормозит производство и таким образом только порождает нужду. Работа для бедных представлялась ему вредом для нации, так как создание товаров за счет общих средств приводит к их избытку и разорению частных предпринимателей. В этом же духе была написана "Басня о пчелах" доктора Б. Мандевиля (1670 - 1733), повествующая о развращенных пчелах, чье общество процветает только потому, что в нем поощряются порок и мотовство. Впрочем, автор басни ограничился поверхностным морализаторством о пользе жизни за свой счет. Но общую проблему допустимости и продуктивности траты общественных средств на помощь бедным оба автора обрисовали достаточно рельефно. Нужны были новые идеи и подходы к обеспечению нуждаемости, и они появились <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Поланьи К. Великая трансформация. СПб., 2002. С. 120 - 125.

 

Отметим, что достаточно подробно идея обязательного социального страхования начала разрабатываться также в конце XVIII в. По мнению экономиста П. Розанваллона, приоритет в этой части принадлежит французскому мыслителю Клавьеру, автору Проекта относительно введения пожизненного страхования (1788 г.). Клавьер считал, что социальное страхование лиц наемного труда позволит им обезопаситься от несчастных обстоятельств, не повредив промышленности и индивидуальной активности. Такому страхованию предлагалось придать публичный характер в рамках нормативных актов и под контролем правительства. Было справедливо указано на последствия введения системы социального страхования: сближение людей различных классов и сокращение масштабов нищеты <1>. Точку зрения о приоритете французского мыслителя разделяет В.Д. Роик <2>.

--------------------------------

<1> См.: Розанваллон П. Новый социальный вопрос. М., 1998. С. 19 - 24.

<2> См.: Роик В.Д. Основы социального страхования: организация, экономика, право. М., 2007. С. 67 - 68.

 

Британский экономист Д. Ванкувер в книге "Исследование причин и следствий бедности" (1796 г.) предложил организовать особые сберегательные кассы, подобные "дружеским обществам" (о них речь уже шла), но только с обязательным участием в них определенных категорий населения. Эти кассы должны были выплачивать своим участникам деньги на лечение, погребение, пенсии инвалидам, старикам, вдовам, сиротам, поддерживать безработных. Д. Ванкувер разработал проект организации обязательных касс, по которому работодатель также был обязан платить определенные взносы, которые, однако, могли им вычитаться из заработка работников. Приоритет этого ученого, как и ряда других его британских коллег, в обосновании и защите идеи обязательного социального страхования признавался российскими исследователями (В.Г. Яроцкий, Н.А. Вигдорчик и др.) <1>. Впрочем, идея социального страхования в то время не была востребована. Господствующая индивидуалистическая доктрина основывалась на личной ответственности каждого за свое благополучие, а единственными достойными средствами его поддержания при наступлении страхового случая считались личные сбережения и индивидуальное добровольное страхование.

--------------------------------

<1> См., например: Яроцкий В.Г. Страхование рабочих в связи с ответственностью предпринимателей. Т. 1. СПб., 1895. С. 232.

 

На развитие социальной политики государства и социального законодательства значительное влияние оказывали три основные социально-политические доктрины: консерватизм, либерализм и социализм.

Идеология консерватизма провозглашает приверженность в социальной жизни к устоявшимся социальным системам и нормам, отрицает радикализм в политике. Вмешательство в рыночную экономику в классическом консерватизме считается недопустимым. Культивируется индивидуализм, каждый индивид должен опираться в первую очередь на свои силы. Государству отводится роль "ночного сторожа". В социальной политике провозглашается прагматизм, а социальная помощь малообеспеченным может предоставляться государством в крайнем случае. Поощряется частная благотворительность и филантропия.

Вмешательство государства с целью "законсервировать" сложившиеся общественные отношения и сопутствующий им уровень жизни основной массы населения встречается еще в Древнем мире. Большинство исследователей древнейшим памятником государственного регулирования считают эдикт римского императора Диоклетиана "О ценах товаров", изданный в 301 г. Его издание было вызвано падением покупательной способности медной монеты и, как следствие, уровня жизни значительной части населения. Помимо фиксированных цен на некоторые товары в нем устанавливался ряд норм, ограничивающих максимальный размер сдельной заработной платы за отдельные виды труда. В ходе административной реформы этого императора началось прикрепление населения к конкретному месту жительства. Наиболее ярким российским консерватором в социальных вопросах был известный юрист и политический деятель К.П. Победоносцев (1827 - 1907) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Лушников А.М., Махров Н.И. Реформы и контрреформы в России (XIX - начало XX в.). Ярославль, 2000. С. 62 - 74; и др.

 

Представители неоконсерватизма (прежде всего Л. Мизес (1881 - 1973), Ф. Хайек (1899 - 1992), М. Фридман (1912 - 2007) <1>) полагают возможным смягчить, но не устранить неизбежное зло человечества - бедность, несправедливость. На первое место при этом выходит индивидуальная ответственность каждого за свое экономическое положение, а при его ухудшении помощь должна оказываться семьей, корпорацией, общиной. Главным средством избежания социальных рисков провозглашаются личные сбережения и коммерческое страхование социальных рисков. Помощь бедным должна идти по каналам частной благотворительности, которую государство может стимулировать через экономическую заинтересованность благотворителей, а главное, не должно препятствовать ей. Вмешательство государства в социально-экономическую сферу путем перераспределения средств должно быть минимальным и касаться только области образования, а учреждения социальной сферы предлагается приватизировать. Л. Мизес сводил роль государства только к роли охранника частной собственности, а любые мероприятия социального характера считал прямой дорогой к тоталитаризму. Власть и рынок считались враждебными друг другу, и отрицались даже налоговое вмешательство, установление минимальной заработной платы и максимальной продолжительности рабочего дня и вся политика социального обеспечения. Он считал, что только капитализм, сам по себе и без вмешательства государства, улучшит положение работников, а между их интересами и интересами работодателей нет никакой разницы. В этом он расходился не только с марксистами, но и с социальной доктриной церкви. Ф. Хайек вслед за своим учителем Л. Мизесом уповал на "невидимую руку" рынка отнюдь не в смитовском духе, подчиняя рыночному механизму всю совокупность общественных отношений. Не случайно анархо-капиталисты, требующие приватизировать не только образование и здравоохранение, но и полицию, суды, национальную оборону, ссылаются на авторитет Ф. Хайека. На него же ссылаются авторы коммерческого усыновления детей как уравновешивания спроса (усыновителей) и предложения (сирот). Централизованные мероприятия по борьбе с безработицей неоконсерваторы считали излишними, а определенный уровень безработицы провозглашался естественным и благотворным. Более того, постулировалась добровольность безработицы в любой рыночной экономике. Соответственно любые проекты полной занятости объявлялись вредной утопией, наносящей ущерб экономике и раскручивающей маховик инфляции. М. Фридман главным виновником инфляции считал правительство, повышающее социальные расходы и стремящееся к полной занятости, а лучшим рецептом борьбы с инфляцией считал уменьшение социальных расходов. В этой части их можно назвать "ультралибералами".

--------------------------------

<1> См.: Мизес Л. Либерализм. М., 2001; Он же. Человеческая деятельность: Трактат по экономической теории. М., 2000; Хайек Ф.А. Индивидуализм и экономический порядок. М., 2000; Он же. Пагубная самонадеянность. Ошибки социализма. М., 1992; Он же. Познание, конкуренция и свобода. СПб., 1999; и др.

 

Основателями классического либерализма являлись Дж. Локк, А. Смит, Дж. Милль, Г. Спенсер и др. Ряд идей этого течения созвучны консерватизму: свобода частного предпринимательства, социальная ответственность личности, равенство прав и свобод граждан. Однако механизм свободного рынка может и должен в очень незначительной степени ограничиваться вмешательством государства.

В XVIII - начале XIX в. ряд экономистов, в том числе британцы Р. Кантильон и А. Смит, французы А. Тюрго и Ф. Кэне, высказали идею о том, что уровень благосостояния каждой личности зависит от игры рыночной стихии, "невидимой руки рынка", а соотношение спроса и предложения "является единственным и верховным судьей о справедливости заработной платы". До известной степени это было прогрессивным для того времени положением, так как доктринально обосновывало необходимость устранения законодательного ограничения максимальной заработной платы, постулировалась свобода труда и предпринимательства. Все названные ученые исходили из понимания общественного блага, во имя которого уровень доходов рабочего устанавливается на уровне средств его существования. Только А. Тюрго (1727 - 1781) смог возвыситься до понимания обеспечения права на существование как высшего общественного блага, о чем уже упоминалось выше. Он одним из первых начал писать о необходимости доставления минимальных средств к существованию для всех через целенаправленную деятельность государства.

Значительный интерес представляет творчество французского экономиста Л.П. де Буагильбера (1646 - 1714), экономическая социология которого вращалась почти в марксовом духе вокруг двух общественных классов - богатых и бедных. Первые рекрутировались из наиболее сильных индивидов, преступлением и насилием захвативших в свои руки средства производства. Здесь намечается некоторая симпатия к бедным пролетариям, которые не по своей вине оказались внизу социальной пирамиды. Упорядочивающий экономический принцип этому ученому, как впоследствии А. Смиту, виделся в конкуренции <1>. При этом помощь слабым со стороны сильных приветствовалась и должна была стимулироваться государством.

--------------------------------

<1> См.: Шумпетер Й. История экономического анализа // Истоки. Вып. 3. М., 1998. С. 423 - 447; Вып. 4. М., 2000. С. 352 - 356; и др.

 

Некоторое сходство взглядов можно наблюдать у Р. Кантильона (1697 - 1734), работу которого "Эссе о природе торговли в общем плане" (1755 г.) отдельные авторы склоны считать первой "ключевой книгой по экономике" <1>. Если за приоритет "первого экономиста" с ним могут поспорить У. Петти и некоторые другие авторы, то по части постановки вопросов о правовом регулировании труда и его обеспечении в XVIII в. с ним может сравниться разве что А. Смит. Начнем с того, что Р. Кантильон выделяет три основных "естественных" класса: землевладельцев, фермеров и рабочих. И хотя здесь он идет вслед за П. Буагильбером - это позволяет ему поставить следующие вопросы: в чем различие в вознаграждении сельскохозяйственных рабочих и ремесленников, а также ремесленников различных специальностей. Вслед за У. Петти он рассматривал труд как "естественное богатство любой нации". Население приспосабливается к спросу на труд, а численность населения регулируется в соответствии с законом выплаты заработной платы на уровне прожиточного минимума. Функции предпринимателя Р. Кантильон видел в том, что они выплачивают рабочим "определенные" доходы, тогда как продукт продают по "неопределенным" ценам. Отсюда понятие предпринимательского риска и различие самостоятельного (предпринимательского) и несамостоятельного (наемного) труда. Рабочий за отказ от предпринимательского риска подвергается риску бедности, а при потере работы или заработка может впасть в нищету. При этом Р. Кантильон считал, что вознаграждение работников должно быть все-таки несколько выше, чем для простого поддержания жизни, и должно хватать для выживания в случае болезни, на содержание семьи и др. В неявной форме речь идет о материальном покрытии работодателем некоторых социальных рисков.

--------------------------------

<1> См.: 25 ключевых книг по экономике. Челябинск, 1999. С. 15 - 30.

 

Учения, связанные с концепциями естественного права и общественного договора, набравшие силу в XVIII в., выделили и естественное право труженика на произведенный им продукт и на минимальные средства существования. Из всего наследия физиократов, прежде всего Ф. Кенэ (1694 - 1774) и П.С. Дюпон де Немура (1739 - 1817), наиболее ценным является провозглашение необходимости соблюдения принципа laissez-faire, в том числе свободы труда, с возможностью государственного регулирования, что позволяет уйти от максимального и даже экстремистского либерализма в регулировании трудовых и иных социальных отношений, т.е. от его полного отсутствия. Ф. Кенэ, начинавший свою профессиональную карьеру в качестве врача, пришел в общественные науки после написания в 1755 г. для "Энциклопедии" Дидро статьи "Социальная медицина". Вероятно, он одним из первых напрямую связал медицину с социальной сферой, а их, в свою очередь, с проблемами экономики и государственного финансирования.

Главной заслугой английского экономиста А. Смита (1723 - 1790) в интересующем нас контексте является обоснование необходимости регулирования труда и его товарного характера <1>. Он писал о том, что единая ставка заработной платы определяется путем соглашения, которое обычно заключается между двумя лицами (работником и собственником капитала), интересы которых различны. Работники стремятся заработать как можно больше, а хозяева - дать как можно меньше. Не трудно догадаться, что хозяева могут навязать работникам свою волю в одностороннем порядке, ибо малочисленным хозяевам легче договориться, а рабочим это запрещено законом. Но зарплата не может упасть ниже прожиточного минимума и зависит от спроса на труд. Исключительное внимание в работе было уделено разделению труда, а весь национальный доход признавался "продуктом труда".

--------------------------------

<1> См.: Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. М., 1962. Эта работа, опубликованная в 1776 г., имела в качестве основных действующих лиц "бесчувственных предпринимателей" и "бедных рабочих".

 

Большое место А. Смит уделил заработной плате, сформировав в зачатке теорию рабочего фонда и теорию минимальных средств к существованию, заимствовав, возможно, последнюю у А. Тюрго. Он определил, что "щедрая оплата труда" является как неизбежным следствием, так и естественным симптомом роста национального богатства. Отчасти она должна тратиться на достойное содержание стариков и детей. С некоторой долей условности здесь можно увидеть намек на теорию поддержания платежеспособного спроса. А. Смит вслед за Р. Кантильоном, но более рельефно подчеркнул отличие труда предпринимателя, который рискует, авансируя капитал в виде общего фонда материалов, и заработной платы. Работник такого риска не несет, что объясняет его меньший размер вознаграждения. Заработная плата, по его мнению, зависит от характера и престижа профессии, продолжительности и стоимости обучения, стабильности работы и требуемой степени доверия между работником и работодателем, шансов на успех. Отсюда главным видом социальной помощи может быть профессиональная подготовка для занятия более высокооплачиваемой работой. Ученого можно назвать одним из инициаторов создания теории "человеческого капитала", так как, по его мнению, заработная плата, кроме затраченного труда, должна покрывать все расходы, связанные с его обучением. Эту теорию впоследствии поддержал француз Ж.Б. Сей (1767 - 1832), отмечавший, что оплате подлежат не только затраченный по найму труд, но и природные или приобретенные таланты, полученное образование и профессиональное мастерство. Об этой теории будет сказано ниже.

Как уже указывалось, главной идеей А. Смита была идея о саморегулировании рынка в свободной конкурентной среде, которое он образно назвал "невидимой рукой" рынка. Эта "рука" действовала и в отношении рынка труда, определяя спрос и предложение на него. Он подчеркивал, что люди постоянно нуждаются в помощи себе подобных, но ее напрасно ждать, уповая лишь на чужое доброжелательство. С гораздо большей уверенностью можно преуспеть, если обратиться к их личному интересу. Отсюда вывод ученого о том, что эффективнее обращаться не к гуманизму других людей, а к их эгоизму. При этом А. Смит и часть его последователей, в том числе Ж.Б. Сей, были сторонниками улучшения жизни рабочих, ибо это было экономически выгодно для страны и делало производство более эффективным. Очевидно, что рабочий, живущий в достатке, будет работать продуктивнее, чем живущий в нищете. Лучшее стимулирование труда ведет к тому, что рабочие становятся более активными и бдительными. При этом любое улучшение в состоянии общества должно было отражаться в сторону роста благосостояния работников. А. Смит не был противником социального законодательства, но резонно предполагал, что находящиеся у власти примут его в худшей для бедных граждан редакции, чем это сделает свободная игра рыночной стихии. Более того, среди трех главных функций государства А. Смит выделял создание и поддержку некоторых общественных предприятий и учреждений, которые никогда не сможет создать и поддержать частное лицо или группа, но которые имеют важное значение для общества. Очевидно, что речь идет об учреждениях здравоохранения, образования, социальной защиты и др. К числу общественных расходов британец однозначно относил расходы на обучение и воспитание молодого поколения, в том числе "людей из народа" <1>. По мнению большинства исследователей, замена административного регулирования свободой труда, которой требовали А. Тюрго и А. Смит, была именно в интересах рабочих <2>. В целом экономические воззрения А. Смита были достаточно гуманными и даже социально ориентированными. В книге нет и намека на то, что экономические интересы капиталистов должны диктовать обществу законы жизни, а экономические законы не выводились за пределы правил сложившегося человеческого общежития. Целями экономической науки он провозглашал принесение "народу дохода или средств к обеспеченному существованию", а государству и обществу - дохода, достаточного для общественных служб. А. Смит ратовал за повышение заработной платы и не мог представить себе процветающего общества с нищими и страдающими рабочими. Он писал: "Заработная плата за труд поощряет трудолюбие, которое, как всякое иное человеческое свойство, развивается в соответствии с полученным им поощрением" <3>. В его учении были соединены обособившиеся впоследствии теории средств существования и фонда заработной платы <4>.

--------------------------------

<1> См.: Смит А. Указ. соч. С. 51, 66 - 78.

<2> См.: Брентано Л. Профессиональные организации рабочих. СПб., 1903. С. 13; Кулишер И.М. Указ. соч. С. 87.

<3>: Смит А. Указ. соч. С. 73.

<4> См.: Железнов В. Главные направления в разработке теории заработной платы. Киев, 1904. С. 1 - 27.

 

В части товарности труда с А. Смитом был вполне солидарен другой английский экономист Д. Рикардо (1772 - 1823), который писал: "Труд, как и любые вещи, кои можно купить или продать..." <1>. При этом присущий его великому предшественнику гуманизм у него почти начисто отсутствует. Именно Д. Рикардо приписывается выведение в 1817 г. "железного закона заработной платы" (термин этот ввел Ф. Лассаль), согласно которому ее уменьшение неизбежно увеличивает прибыль и соответственно увеличение, наоборот, уменьшает прибыль. Для Д. Рикардо и его последователей аксиомой стало следующее положение: "Подобно всем другим договорам, заработная плата должна быть представлена нормальной и свободной рыночной конкуренцией и никогда не должна контролироваться вмешательством законодательства" <2>. В центр миропонимания был поставлен "экономический человек", а законы человеческого общежития подменялись законами рынка, чего не было в теории А. Смита. Д. Рикардо наименьшее внимание из всех экономистов обращал на социальную сторону экономического прогресса. Для него возможности правового улучшения положения работников, а тем более безработных бедняков, просто не существовало. Он неоднократно подчеркивал, что законодательство о неимущих ухудшает одновременно положение и бедных и богатых, и предлагал его отменить. Он остро критиковал размеры государственных удержаний и даже саму идею перераспределения доходов. Эту циничную позицию впоследствии восприняли не только некоторые ученые, но и политические деятели для оправдания плачевного положения низших классов в период первоначального накопления капитала как в далеком, так и в совсем недавнем прошлом. Д. Рикардо, почти равнодушный к доходам и уровню жизни бедняков, уповал только на то, что заработная плата не может опуститься ниже прожиточного минимума, а тот будет все-таки расти с ростом обычных потребностей трудящихся классов.

--------------------------------

<1> Цит. по: Бродель Ф. Игры обмена. Т. 2. М., 1988. С. 37.

<2> Рикардо Д. Начало политической экономии и податного обложения. М., 1935. С. 57.

 

Впрочем, этот ученый не отрицал необходимости трудовой помощи и помощи в приискании работы. Отсюда неоднократно цитируемое впоследствии противопоставление помощи голодному в виде предоставления рыболовной удочки, а не бесплатной рыбы. Д. Рикардо подчеркивал, "что ни одна система благотворительности не заслуживает никакого внимания, если ее конечной целью не является стремление доставить нуждающемуся возможность обходиться без нее...так помочь нуждающемуся, чтобы он мог обходиться без посторонней помощи" <1>. Аналогичную позицию занимал и Б. Франклин: "Истинная благотворительность заключается не в том, чтобы приспособить нуждающегося к бедности, а в том, чтобы совершенно избавить его от нее". Такая позиция встречала понимание и одобрение у многих ученых и практиков. При этом оставался без ответа вопрос о том, что делать с людьми, которые по определению нуждаются в систематической посторонней помощи (инвалидами, престарелыми, малолетними сиротами и др.). Все это, очевидно, оставалось на усмотрение частных благотворителей. Последователями рикардианства были такие известные британские экономисты, как Н. Сеньор (1790 - 1864), Д. Кэрнс (1823 - 1875), Дж. С. Милль, о котором будет сказано ниже, и др.

--------------------------------

<1> Цит. по: Горовцев А. Трудовая помощь как средство призрения бедных. СПб., 1901. С. 27, 43.

 

Еще дальше от смитовского понимания социальной составляющей экономики ушли У. Таунсенд и Т. Мальтус. Первый в Диссертации о законодательстве о бедных (1789 г.) прямо заявил, что в современной ему Англии жило больше людей, чем она в состоянии прокормить, и еще больше, чем она может эффективно занять. При этом материалом для исследования послужили весьма спорные примеры из жизни животного мира на ограниченном пространстве (взаимоотношения коз и собак на одном из островов у берегов Чили). Это позволило сделать вывод, что выживают сильнейшие, а численность человеческого рода регулируется количеством пищи. Соответственно, по мнению У. Таунсенда, голод выступал регулятором численности наемных работников, а оказание помощи бедным идет вразрез с естественными законами. Можно согласиться с мнением К. Поланьи, что У. Таунсенд в данном случае впал в натурализм <1>. Эту же линию проводил Т. Мальтус (1766 - 1834) в трактате "Эссе о принципе народонаселения" (1803 г.). Его принцип был прост: "Ни один человек не имеет права требовать средств к жизни, если он сам не в состоянии добыть их для себя". Но он пошел еще дальше, предложив не только отменить законодательство о помощи бедным, но и ввести ограничения на ранние и необеспеченные браки. Впрочем, этот английский пастор не отрицал, что зарплата - это цена, которая при современном состоянии общества могла обеспечить достаточное количество трудящихся для удовлетворения реального спроса. Он критиковал опасность полного отсутствия государственного контроля, выступал за организацию общественных работ в чрезвычайных обстоятельствах. Т. Мальтус допускал и возможность частной благотворительности, но только на новых основах и в отношении нетрудоспособных.

--------------------------------

<1> См.: Поланьи К. Великая трансформация. СПб., 2002. 129 - 132.

 

Систему Спинхэмленда, призванную амортизировать социальные последствия экономической трансформации (о ней уже говорилось), критиковали все родоначальники либерализма, в том числе А. Смит, Д. Рикардо, Т. Мальтус, а также консерватор Э. Берк и реформатор И. Бентам. Последний на вопрос о возможности помощи закона для обеспечения людям средств к существованию прямо отвечал, что непосредственным образом он не может помочь ничем. Впрочем, свою теоретическую модель Д. Рикардо создавал, взяв за образец именно современную ему порочную систему заработной платы и выведя из нее "железный закон", который был следствием Спинхэмленда. Даже в конце XIX в. было очевидно, что при рыночной системе все участники процесса производства имеют долю в его результатах и что с ростом произведенного продукта их абсолютная доля должна увеличиваться.

Опыт Англии, родины либерализма, наглядно доказал следующее. Во-первых, доплата к заработной плате до определенного минимального уровня за счет налогов со всего населения не стимулирует рост производительности труда и служит скрытой формой субсидирования работодателей. В этой связи правовое регулирование социального обеспечения надо разделять с правовым регулированием труда. Во-вторых, размер доходов каждого человека не может определяться только и исключительно свободным рынком труда при отсутствии социально-обеспечительного и фабричного законодательства, государственного контроля и сильных профсоюзов. Определение размера заработной платы, а также социальных выплат и услуг всегда является компромиссом между максимальными потребностями производства и максимальными запросами работников, которые уравновешиваются коллективно-договорной практикой, рамочным законодательством и другими социальными факторами.

В целом именно в Великобритании зародилась и окрепла идея о возможности правового регулирования социальных отношений. Главной заслугой еще одного британца - Дж. С. Милля (1806 - 1873) - можно считать отход от сведения мотивации, в том числе к труду, только к "экономическим интересам". Политическая экономия, по его мнению, должна была стать социальной наукой, рассматривающей человека в широком историческом и культурном контексте <1>. При этом он оставался либералом, идеологом свободной конкуренции, сторонником индивидуализма. Это не помешало Миллю ратовать за свободу рабочих ассоциаций и их право бороться, в том числе посредством давления на законодателя, за улучшение своего положения.

--------------------------------

<1> См.: Милль Дж. С. Основания политической экономии с некоторыми из их приложений к общественной философии. М., 1895.

 

В заслугу экономистам либерального направления можно поставить критику старого типа неорганизованной благотворительности. Так, Ж. Симон отмечал, что благотворительность всегда трогательна по своим убеждениям и мотивам и почти всегда гибельна по своим последствиям. В то же время, обоснованно критикуя недостатки государственной благотворительности, либералы отрицали необходимость легализации права на организованную государственную помощь. Француз П. Леруа-Болье писал о том, что "признание обязательным права на помощь только развращает население и еще более увеличивает то зло, которое оно должно исправить" <1>. Таким образом, все опять сводилось к правильно организованной частной благотворительности в отношении истинно нуждающихся в ней.

--------------------------------

<1> Цит. по: Горовцев А. Указ. соч. С. 41.

 

Главной заслугой неоклассиков в интересующем нас аспекте является выделение наравне с политической экономией социальной экономии. В рамках последней и происходило распределение общественных богатств, в том числе перераспределение доходов в пользу социально незащищенных категорий граждан. Приоритет в этой части принадлежит французскому экономисту Л. Вальрасу (1834 - 1910), который одну из частей своего главного трехтомного экономического исследования назвал "Очерк по социальной экономии". Социальная экономия связывалась с теорией собственности и в значительной степени оказывалась в зависимости от ее правового опосредования. Англичанин А. Маршалл (1842 - 1924) главной ориентацией в научном творчестве имел улучшение жизни классов, поставленных в наиболее неблагоприятные условия. В его труде "Принципы политической экономии" (1890 г.) отражены такие важные проблемы, как разделение между государством и семьей издержек на воспитание детей, что прямо выводит на проблемы детских пособий и призрения малолетних. В структуру зарплаты он включал издержки на подготовку и обучение рабочих, поддержание их энергии. Одним из первых он стал писать об инвестициях в человеческий капитал, когда вложение в образование аналогично сбережению капитала с дальнейшим получением прибыли. А. Маршалл был сторонником правовой регламентации в сфере медицины и образования <1>. Кстати, он был и университетским учителем Дж. М. Кейнса.

--------------------------------

<1> См.: Маршалл А. Принципы политической экономии: В 2 т. М., 1992.

 

Неолибералы Дж. М. Кейнс, Дж. Гэлбрейт и другие обосновали концепцию "государства всеобщего благоденствия" (welfare state), основными положениями которой являются: усиление государственных начал в регулировании социально-экономической сферы, обеспечение благосостояния индивидуума. Принцип равенства прав означал не только формальное равенство, но и равенство в распределении некоторых социальных благ. На этой почве выросло "кейнсианство", о котором мы скажем ниже. Дж. Гэлбрейт стал автором теории "конвергенции", стирания резкого различия между капитализмом и социализмом. Отсюда достаточно спорные понятия типа "шведский социализм" при демократическом устройстве и рыночной экономике. Интересно, что шведский экономист монетаристского направления, нобелевский лауреат Г. Мюрдаль (1898 - 1987) был приверженцем программы радикальных социальных реформ для борьбы с падением рождаемости, в чем он резко расходился с другим упомянутым монетаристом М. Фридманом.

Социально-экономическая доктрина социализма возникла в начале XIX в. и была представлена двумя течениями: марксизмом (К. Маркс, Ф. Энгельс, В.И. Ленин и др.) и социал-демократией (Э. Бернштейн, К. Каутский, Г.В. Плеханов и др.). Марксизм, провозгласивший, что свободное развитие каждого является условием свободного развития всех, отрицал частную собственность, провозглашал фактическое социальное равенство в распределении, уравнительность в распределении социальных благ.

Известный промышленник и один из классиков утопического социализма Р. Оуэн (1771 - 1858) не только разработал план по улучшению положения работников, но и пытался его осуществить на прядильной фабрике в Нью-Ланарке (Шотландия), управляющим которой он был с 1800 г. В частности, он ввел всеобщий 10-часовой рабочий день, оплату периода болезни и других периодов отсутствия на работе по уважительным причинам, материальную помощь семьям с малолетними детьми и др. В 1817 г. Оуэн выдвинул программу создания "поселков общности и сотрудничества", в которых не должно быть места эксплуатации. Неудача его эксперимента по созданию коммунистических колоний в США и Великобритании никак не связана с социально-обеспечительной стороной проблемы. Представляется, что здесь мы должны не в очередной раз отметить утопизм его идей, а воздать должное за практические действия и теоретические разработки, направленные на улучшение положения рабочих.

Представители социал-демократического течения видели переустройство общества на основе социальной справедливости, свободы и равенства. Однако отрицались классовые потрясения и вооруженная классовая борьба в целях решения социальных проблем. Культивировались идеалы социального сотрудничества. Немецкий экономист, историк и общественный деятель Г.Ф. Шмоллер (1838 - 1917) особое внимание уделял классовой борьбе, которую считал необходимым условием общественного прогресса. Но в отличие от А. Смита и его последователей он не считал, что "невидимая рука" рынка все расставит по своим местам. Отрицалась и марксовская идея о революционном преобразовании общества. Итогом классовой борьбы должно было стать достижение компромисса между борющимися сторонами, которые не должны при этом нарушать общих для них этических норм. Отсюда прямой выход на законодательную регламентацию отношений работников и работодателей, активную хозяйственную роль государства и эффективную социальную политику, в том числе социальное страхование с участием государства. Но при этом он считал, что "вспомоществование должно выдаваться лишь в случаях крайней нужды, иначе оно убивает чувство ответственности, самолюбия и энергии. Выдаче вспомоществований должны сопутствовать такие невыгодные последствия (потеря избирательных прав, неудобства работных домов и др.), чтобы порядочные люди всегда стремились избавиться от них". Решение социальных проблем Г.Ф. Шмоллер видел в организации страховых касс, касс взаимопомощи и сбережений, которые должны поднять неимущие классы населения до такого положения, в котором они не будут нуждаться в общественной помощи <1>. Приблизительно на сходных позициях находился еще один из основателей немецкой исторической школы В. Рошер <2>.

--------------------------------

<1> См.: Шмоллер Г.Ф. Борьба классов и классовое господство. М., 1906; Он же. Происхождение, сущность и значение современной благотворительности. М., 1903.

<2> См.: Рошер В. Система призрения бедных и мероприятия против бедности. Черкасы, 1899.

 

Более развернутый анализ особенностей труда как товара и последствий данного факта для социального законодательства дал немецкий экономист Л. Брентано (1844 - 1931) <1>. Русский юрист Л.С. Таль назвал этот анализ "блестящим" <2>. Определенную роль сыграло то, что Л. Брентано некоторое время изучал в Англии деятельность тамошних рабочих союзов <3>. Творчество этого ученого оказало большое влияние на его русских коллег <4>. До известной степени Л. Брентано был социалистическим антиподом К. Маркса, утверждая, что теория последнего верна только до тех пор, пока рабочие лишены организации и изолированно предлагают свой труд. Разрешить социальные противоречия предлагалось путем организации реформистских профсоюзов и принятия фабричного законодательства, в том числе социально-обеспечительного. Из всех ученых-социалистов он был наибольшим либералом. Несколько обособленная позиция Л. Брентано заключалась в том, что он последовательно проводил мысль о том, что в условиях современного хозяйственного строя профсоюзы должны быть преимущественным средством для установления нормальных отношений между хозяевами и рабочими в их переговорах по социально-обеспечительной проблематике. В этом он был последователем своих предшественников - англичан Ф. Гаррисона и В. Торнтона. Для Л. Брентано законодательство играло второстепенную роль и имело значение только для слабейших элементов рабочей массы, которые не могут достаточно защитить свои интересы и обеспечить себе средства к существованию. По сути, он ратовал за английскую систему установления социальных гарантий посредством переговоров между сильными тред-юнионами и предпринимателями <5>.

--------------------------------

<1> См.: Брентано Л. Об отношении заработной платы и рабочего времени к производительности труда. СПб., 1895; Он же. Профессиональные организации рабочих. СПб., 1903.

<2> См.: Таль Л.С. Пути и цели реформы законодательства о найме труда. М., 1912. С. 9.

<3> См.: Брентано Л. Христианско-социалистическое движение в Англии. М., 1906.

<4> См.: Святловский В.В. Л. Брентано, его жизнь, воззрения и школа. М., 1896.

<5> См.: Брентано Л. Об отношении заработной платы и рабочего времени к производительности труда. СПб., 1895. С. 31 и далее; Он же. Профсоюзные организации рабочих. СПб., 1903. С. 18 и далее; Торнтон В.Т. Труд, его ложные требования и законные права, его настоящее положение и возможная будущность. СПб., 1870. С. 60, 92 - 93; и др.

 

Учителем Л. Брентано был еще один немецкий экономист К.И. Родбертус-Ягетцов (1805 - 1875), автор известной фразы: "Дорого нам обходится дешевый труд". Его идея повышения платежеспособного спроса населения (в том числе через систему пенсий и пособий) получила в дальнейшем плодотворное развитие. По сути, он стоял у истоков идеологии "государственного социализма". Более радикальным социалистом был другой ученик К.И. Родбертуса, один из самых известных немецких экономистов и специалистов по финансовому праву А. Вагнер (1835 - 1917). Начнем с того, что это был один из основателей наряду с Г.Ф. Шмоллером Союза социальной политики, образованного в 1872 г. Как уже упоминалось, этот Союз ставил задачей разработку законодательных мер по улучшению положения рабочих. Он разделял идеи государственного социализма и выступал за классовое сотрудничество и расширение государственного вмешательства в экономику. Данной цели А. Вагнер предлагал добиться через реформу системы налогообложения. Он выступал за усиление хозяйственной активности государства. Классовое сотрудничество и расширение государственного вмешательства в экономику он считал социалистическими мероприятиями. А. Вагнер также настаивал на имущественной ответственности предпринимателей за вред, причиненный жизни и здоровью рабочих. Еще в своей речи, произнесенной 12 октября 1871 г. в Берлине, он наметил программные положения, имевшие принципиальное значение для формирующейся науки права социального обеспечения. Во-первых, он выступил за внесение "этического момента" в сферу хозяйственных отношений, прежде всего в сферу отношений работодателей и работополучателей (работников). Для него это была область отношений "человека к человеку", т.е. областью правоотношений. Идею о купле-продаже наемного труда он назвал не только "антиэкономической", но и бесчеловечной <1>. Во-вторых, Вагнер считал необходимым государственное вмешательство в отношения труда и капитала и опосредованное выравнивание их возможностей. Экономическое превосходство капиталистов должно было компенсироваться свободой рабочих коалиций, стачек, международных ассоциаций рабочих, деятельностью третейских судов и палат посредников. Конечной целью законодательного решения рабочего вопроса должен был стать "социальный мир" <2>. При этом он обосновал необходимость проведения широких реформ, имеющих задачу обеспечить мирную социальную эволюцию. К этим необходимым мерам по решению социального вопроса он причислял следующие. Во-первых, это - увеличение размера заработной платы, что является условием более обеспеченного и более здорового образа жизни, а вместе с тем условием поднятия образования и нравственности. Во-вторых, это необходимость обеспечения рабочих на случай болезни, старческой нетрудоспособности, а равно призрения сирот и вдов. Самым трудным в деле страхования рабочих ученый считал вопрос о принуждении к страхованию со стороны государства. В перечень рассматриваемых реформ он также включал реформы, относящиеся к фабричному законодательству, проекты, касающиеся развития народного образования, народной литературы, потребительских обществ и справедливого налогообложения <3>. Г. Пеш, ученик и единомышленник А. Вагнера, рассматривал социальное страхование как форму высшей солидарности, которая только и может привести к победе над односторонним классовым эгоизмом при помощи трех средств: выравнивания интересов, любви к отечеству и религии <4>.

--------------------------------

<1> См.: Вагнер А. Социальный вопрос. СПб., 1906. С. 9 - 10.

<2> Там же. С. 21 - 25.

<3> Там же. С. 33 - 34; и др.

<4> См.: Райхер В.К. Общественно-исторические типы страхования. М.-Л., 1947. С. 99.

 

Эту точку зрения в основном разделял известный австрийский экономист и социолог А. Шеффле. Впрочем, к традиционной неразборчивой благотворительности этот ученый был беспощаден, считая, что она нарушает равновесие рабочего рынка, принцип справедливости и, наконец, идет в разрез с принципами нравственности, т.к. благодаря ей в самом корне подрываются любовь к труду, сознание членами семьи заботы друг о друге и настоящая истинно разумная забота о жизни <1>.

--------------------------------

<1> См.: Шеффле А. Капитализм и социализм. Ч. 1. СПб., 1871.

 

Часть немецких профессоров напрямую сотрудничали с рабочими организациями. Так, известные экономисты Ф.А. Ланге и М. Гирш входили в постоянный комитет созданного в 1863 г. Союза германских рабочих обществ <1>. Экономист и философ - неокантианец Ф.А. Ланге (1828 - 1875) даже подвергался за это политическим преследованиям. Рабочий вопрос он считал "вопросом будущности нашей культуры". Им было вполне убедительно показано, что капитал не создает и не содержит труд <2>. Он считал необходимыми условиями социального развития солидарность и естественную организацию рабочих. Характерно, что законодательное улучшение положения последних виделось ему только в контексте целого комплекса политико-правовых реформ. Они должны были включать уравнивание рабочих в правах, законодательную охрану труда, свободу ассоциаций, введение обязательного социального страхования с участием государства, а также введение всеобщего избирательного права, принятие конституции и провозглашение республики <3>. В целом законодательное решение рабочего вопроса виделось ему единственно возможным и приемлемым. Отметим, что многие ученые социалистического направления рассматривали проблему пенсионирования и заработной платы как проблему распределения <4>.

--------------------------------

<1> См.: Геркнер Г. Рабочий труд в Западной Европе. СПб., 1899. С. 466.

<2> См.: Ланге Ф.А. Рабочий вопрос, его значение в настоящем и будущем. СПб., 1895. С. 2, 244.

<3> Там же. С. 248 - 288.

<4> См.: Железнов В. Главные направления в разработке теории заработной платы. Киев, 1904; Миклашевский А.Н. Анализ понятия заработной платы. СПб., 1891; Солнцев С.И. Заработная плата как проблема распределения. СПб., 1911; Туган-Барановский М.И. Социальная теория распределения. СПб., 1913; и др.

 

Марксизм. В советской литературе традиционно подчеркивалась большая роль К. Маркса (1818 - 1883) и его идей в формировании науки трудового права и права социального обеспечения. Представляется, что это не совсем верно. Конечно, его основные гуманистические идеи о недопустимости безудержной эксплуатации наемного труда и обнищания широких народных масс, стремление к равенству, демократии и отказу от насилия, обоснованная и глубокая критика капиталистической системы производства оказали существенное воздействие на его современников и ученых последующего периода. Но его социологическая концепция и политическая позиция строились не на идеях улучшения действительно безрадостного положения рабочих эпохи "пиратского" капитализма, а на необходимости слома всей старой социально-экономической системы. Социальное обеспечение виделось немецкому экономисту как система сугубо государственных гарантий публично-правового характера. Поставленное в центр исследований, особенно в наиболее известной работе К. Маркса "Капитал" (1867 г., кн. 1), противоречие между пролетариями и капиталистами было представлено как главный фактор капиталистического общества. Решение проблем необеспеченности населения, по мнению К. Маркса, возможно лишь при победе коммунизма (социализма). К. Маркс, анализируя распределение совокупного общественного продукта при коммунизме, писал о том, что, прежде чем дело дойдет до распределения по труду, из общественного продукта будут образованы фонды для нетрудоспособных и выделено то, что будет расходоваться для совместного удовлетворения потребностей на школы, учреждения здравоохранения и др. <1>. С точки зрения марксизма, буржуазное право - это формальное юридическое равенство. Буржуазное равное право преодолевается путем обобществления средств производства, но на первой стадии коммунизма оно сохраняется в отношении распределения предметов индивидуального потребления. В этой связи при социализме применяется принцип распределения по труду. Высшая фаза коммунизма, как писали классики марксизма-ленинизма, обеспечивает движение от формального равенства к фактическому, т.е. распределению "каждому по способностям и каждому по потребностям" <2>.

--------------------------------

<1> См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 19. С. 17.

<2> См.: Там же. С. 19; Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 33. С. 93 - 99.

 

Сохранение буржуазного равного права при социализме (первой фазе коммунизма), согласно марксистскому учению о двух фазах развития коммунистического общества, как уже отмечалось, имеет место только в отношении распределения по труду. Оно ограничивается только этой сферой и уже не распространяется на сферу производства, где уничтожена частная собственность и господствует социалистическая обобществленная собственность. Уравнительность в распределении при социализме в тот период вылилась в государственное нормирование, учет и контроль за мерой труда и потребления. В.И.Ленин писал, что "учет и контроль - вот главное, что требуется...для налаживания первой фазы коммунистического общества. Все граждане становятся служащими и рабочими одного всенародного государственного "синдиката". Все дело в том, чтобы они работали поровну, правильно, соблюдая меру работы и получали поровну" <1>. Таким образом, в основу трудового права и права социального обеспечения положен принцип государственного контроля и учета за мерой труда и потребления. Л.С. Явич, цитируя труды классиков марксизма-ленинизма, писал, что при социализме ни происхождение человека, ни его богатство, а только характер участия личности в общественно-полезной деятельности определяет его юридически гарантированные возможности пользования материальными и культурными ценностями <2>. Но многие из принципиальных выводов марксизма, в том числе о росте богатства меньшинства и нищеты большинства, о непрерывном усилении классовой борьбы, о полной связанности надстройки (в том числе права) базисом, о неизбежности краха капитализма вследствие общего кризиса, в долгосрочной перспективе не оправдались. Отчасти это связано с тем, что при капитализме была создана достаточно эффективная система права социального обеспечения, что предотвратило рост классовой напряженности, а затем способствовало росту реального уровня жизни всего населения. В значительной степени этому способствовала доктрина Дж. М. Кейнса (кейнсианство).

--------------------------------

<1> См.: Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 33. С. 101.

<2> См.: Явич Л.С. Общая теория права. М., 1976. С. 28.

 

5.3. О новых социологических подходах к проблемам

социального обеспечения (от кейнсианства до концепции

государства, поддерживающего труд)

 

Кейнсианство. Представляется, что определенный интеллектуальный переворот, совершенный выдающимся британским экономистом Дж. М. Кейнсом, оказал определенное влияние также и на развитие науки права социального обеспечения. Свое социальное кредо английский ученый определил в основном не в своем классическом труде "Общая теория занятости, процента и денег" (1936 г.), а в очерке-памфлете "Конец laissez-faire" (1926 г.). Именно критический анализ социальных воззрений предшественников (И. Бентама, Дж. С. Милля, А. Маршалла и др.) позволил выйти Дж. М. Кейнсу на новую социальную доктрину. Труды британского исследователя стали своеобразным фокусом, отразившим предшествующие теоретические наработки и определившим во многом направление дальнейших научных исследований и практических социальных преобразований. Отметим, по многим аспектам данной теории созвучные идеи высказывали и отечественные ученые, в том числе уже упомянутые П.И. Новгородцев, И.А. Покровский, а также и зарубежные ученые, например С. Вебб и Б. Вебб <1>.

--------------------------------

<1> См.: Вебб С., Вебб Б. Закат капитализма. М., 1925. С. 123 - 127; и др.

 

Основными анализируемыми Дж. М. Кейнсом категориями являлись "общая занятость", "полная занятость", "эффективная занятость", "заработная плата (реальная и гарантированная)", "договор о гарантированной заработной плате", "теория безработицы" и др. Далее рассмотрим основные положения кейнсианской теории, связанные с правом социального обеспечения.

1. Дж. М. Кейнс отрицательно относился к классическому течению экономической мысли, сформулированному в трудах А. Смита, Д. Рикардо, Ж.Б. Сея, Т. Мальтуса. Оно опиралось на теорию стоимости труда и положения о саморегулирующихся механизмах рынка, в том числе рынка труда. По классической теории источником безработицы является слишком завышенный уровень заработной платы. Если ее уровень понижается, то предложение труда сокращается, а спрос на него предприятий увеличивается. Недостаточная гибкость заработной платы (законодательные ограничения, коалиции в ходе коллективных переговоров о заработной плате, медлительность урегулирования) мешает саморегулирующимся механизмам рынка функционировать и обеспечивать полную занятость. Отсюда очевидный рецепт классиков - минимизировать, а по возможности исключить, вмешательство государства в регулирование отношений труда и капитала, предоставив уравновешивание спроса и предложения труда "невидимой руке" рынка. Дж. М. Кейнс пришел к прямо противоположным выводам: занятость и реальная заработная плата не могут напрямую определяться рынком труда. Государственное вмешательство в этот процесс не только возможно, но и необходимо. Как нетрудно догадаться, имеются в виду законодательство о занятости населения, определение правового статуса безработных лиц, пособия по безработице и др.

2. Современный индивидуализм вполне совместим с деятельностью государства. Последняя должна осуществляться в сторону "достаточно широкой социализации инвестиций". Их увеличение выльется в гораздо более значительный рост производства и занятости. Например, общественные работы "могут не раз принести то, что они стоят". Одной из наиболее важных проблем законодательства является разграничение задач, которые государство должно взять на себя и которые надо оставить на усмотрение людей. В последние отношения, связанные с частной сферой, государственное вмешательство должно быть минимальным.

3. Первостепенной задачей государства является уменьшение риска и неопределенности, связанных с экономической деятельностью. Эту задачу обеспечивает экономический рост. Необходимо создать разумные меры государственного контроля и организации, находящиеся в области между индивидом и современным государством. При разумном регулировании капитализм может стать более эффективным в достижении экономических и иных целей, чем любая другая мыслимая система, но как таковой он имеет много отталкивающих черт. Государственный социализм более привлекателен, но в чистом виде губит личную инициативу. В то же время деятельность государства должна быть направлена на разумное перераспределение доходов с целью повышения платежеспособного спроса населения.

4. Уменьшение заработной платы и доходов (гибкая политика номинальной заработной платы) является плохим лекарством от кризиса, да и может быть в резких формах проведена без социального взрыва только в условиях сильной авторитарной власти, что несовместимо с демократическим устройством. Наоборот, увеличение эффективного спроса через увеличение денежной массы выражается четко пропорционально росту занятости. Таким образом, масштабная безработица является не результатом рыночной экономики, а последствием ошибочной экономической политики государства.

5. Прогресс покоится на экономическом росте и на выделении внутри государства полуавтономных органов, каждый из которых действует в своей области, руководствуясь исключительно своим пониманием общественного блага. Это предполагает корпоративную автономию, в рамках которой согласовывались бы интересы определенных групп, классов, профессий. Эти автономии имеют рамки, но все они в конечном счете подчиняются демократии в лице парламента <1>. Данная ситуация возможна только при расширении функций государства как регулятора социально-экономических отношений. Такое расширение видится единственно возможным средством избежать полного разрушения нынешних экономических институтов и условием плодотворного осуществления индивидуальной инициативы.

--------------------------------

<1> См.: Кейнс Дж. М. Конец laissez-faire. Общая теория занятости // Истоки. Вып. 3. М., 1998. С. 274; и др.

 

В отношении рассматриваемого аспекта общая теория Дж.М. Кейнса позволяет сделать следующий вывод. Только полуавтономные корпорации работников и работодателей могут реально согласовывать интересы представляемых ими классов и социальных групп. При этом государство должно играть роль ведущего партнера, который, с одной стороны, гарантирует автономию договаривающимся, а с другой - создает условия для реализации этих договоренностей. Бюджетные средства должны эффективно перераспределяться для достижения платежеспособного спроса и эффективной занятости. Все это предполагает целенаправленную социальную политику, ориентированную на борьбу с безработицей (в том числе через организацию общественных работ), поддержку малоимущих, страхование профессиональных рисков, достойное пенсионное обеспечение. Именно в таком ключе это было понято многими политическими деятелями.

Наиболее ярким кейнсианцем среди государственных деятелей Великобритании был лорд У. Беверидж (1879 - 1963), заместитель министра труда в правительстве У. Черчилля. Он был известный экономист, автор труда "Социальное страхование и социальные услуги", так называемого первого доклада Бевериджа, опубликованного в 1942 г. В нем предлагалось обеспечить каждому право на существование, для чего создать целостную систему социального обеспечения, которая предусматривала страхование по безработице, по болезни, по старости, на случай смерти. Предлагалось ввести пособия для поддержания материнства, на случай потери кормильца и ряд других. Правительство решилось вынести на рассмотрение только вопросы о создании национальной медицинской службы, о пособиях на обучение и на содержание детей. Второй доклад Бевериджа (1944 г.) назывался "Работу всем в свободном обществе" и определял средства борьбы против безработицы и для поддержания полной занятости чисто кейнсианскими средствами. Впоследствии полная занятость становится одной из главных целей всех правительств индустриально развитых стран, а ст. 55 Устава ООН однозначно декларирует ее. К числу кейнсианцев можно отнести коллег У. Бевериджа по кабинету министров К. Вуда и Г. Моррисона.

Общая теория Дж. М. Кейнса была в значительной части ответом на "великую депрессию" 30-х гг. XX в., но его интеллектуальное влияние чувствовалось и до этого. В частности, отдельные мероприятия так называемого нового курса, который проводил президент США Ф.Д. Рузвельт, вполне укладываются в рамки кейнсианской концепции <1>. Новый всплеск интереса к модели социального партнерства в США произошел в 1960 г., когда демократы во главе с Д.Ф. Кеннеди вновь приходят к власти и получают не лучшее социально-экономическое наследство от прежней республиканской администрации. Команда экономистов, созданная вокруг нового президента, включала известных ученых П.А. Самуэльсона, У. Хеллера, К. Гордона, Д. Тобина и ряд других. Она, по сути, начала реализовывать новый "новый курс", но основанный не столько на опыте 30-х гг., сколько на кейнсианском учении. С тех пор демократические администрации больше склонны к этой модели, а республиканцы предпочитают более либеральный курс.

--------------------------------

<1> См.: Гэлбрайт Дж.К. Как Кейнс пришел в Америку // Экономика и математические методы. 1997. Т. 33. Вып. 4. С. 66 - 73.

 

Вероятно, главной причиной неудачи социальных реформ в постсоветской России стала наивная вера их идеологов в то, что "невидимая рука" рынка и здесь все расставит по своим местам. По мнению отечественного историка В.В. Шелохаева, "социальный комфорт личности" оказался тем самым узловым моментом, который легкомысленно проигнорировали нынешние адепты либерализма, которые ошибочно посчитали, что достаточно только "комфорта политического" <1>. В этой части главную заповедь Дж. М. Кейнса можно сформулировать так: "Важно, чтобы правительство не выполняло, лучше или хуже, тех функций, которые и так выполняют индивиды, оно должно делать то, что сейчас не делается вообще" <2>. Этим самым "вообще" являются социально ориентированное законодательство и эффективная социальная политика.

--------------------------------

<1> См.: Шелохаев В. Социальный комфорт личности // Родина. 2006. N 10. С. 2 - 4.

<2> Кейнс Дж. М. Указ. соч. С. 276.

 

В начале 80-х гг. XX в. американский экономист и социолог Т. Шульц ввел в широкий научный оборот термин "человеческий капитал", под которым подразумевались отличительные черты приобретаемых населением общественно значимых качеств, которые могут наращиваться с помощью соответствующих инвестиций. Следовательно, "человеческий капитал" не дается задаром, а требует вложения средств, ухода и опеки <1>. Впрочем, этот термин первые употреблялся еще в 50 - 60-х гг. XX в., но был встречен большинством специалистов в гуманитарной сфере враждебно, т.к. считался оскорбительным для человека, сводящим его к человеку-машине, фактору производства. Авторы не в восторге от данного термина, но в социологии и экономической науке он является достаточно устоявшимся. Впрочем, Т. Шульц прямо утверждал, что "инвестиции в человеческий капитал являются главным фактором, способствующим экономическому росту". Этой проблемы в той или иной степени касались в своих трудах такие известные экономисты, как А. Смит, Ж.Б. Сей, А. Маршалл, о чем уже упоминалось. Примечательно, что американский экономист Г. Беккер получил Нобелевскую премию по экономике в 1992 г. за исследования, связывающие экономическую теорию с аспектами человеческого поведения. Его основной труд также назывался "Человеческий капитал". Выводы этого экономиста относительно необходимости системы пенсионного обеспечения вполне благоприятны: "Расходы на пожилых являются частью "общественного договора" между поколениями. Налоги на взрослых помогают финансировать эффективные инвестиции в детей. Взамен взрослые получают от государства пенсии и медицинскую помощь в старости" <2>. Такую систему нобелевский лауреат считает обоснованной экономически <3>.

--------------------------------

<1> См.: Маркарян А.С. Глобальная экономика и человеческий потенциал // Труд за рубежом. 2003. N 3. С. 4.

<2> Беккер Г.С. Человеческое поведение. Экономический подход. М., 2003. С. 448.

<3> Там же. С. 448 - 453.

 

При этом констатируется, что интеллектуальные способности человека, его знания и составляют "человеческий капитал". Если в индустриальную эпоху "корпоративный раб" обменивал значительную часть своих знаний и свобод на прожиточный минимум и гарантию занятости, то в постиндустриальном обществе работник, как носитель специальных знаний, возвращает себе право самостоятельно распоряжаться своим человеческим потенциалом. В настоящее время происходит переход от индустриальной экономики к экономике знаний, при которой главным богатством как государства, так и конкретной фирмы будет уже не производственный или природный капитал, а именно человеческий потенциал. Социальное самочувствие, гарантии на случай болезни или обеспечения в старости оказывают прямое воздействие на эффективность экономики через производительность труда. Даже сами термины "трудовые ресурсы" и "рабочая сила" устаревают на глазах, т.к. предполагают, что ими кто-то распоряжается, формирует и перемещает. По содержанию они включают только региональные показатели численности и структуры (демографической, профессиональной и др.). Для человеческого потенциала, кроме того, важную роль играют мотивация деятельности, отношение к труду, потребности и интересы, социальные гарантии и другие личностные характеристики.

Начиная с 70-х гг. прошлого века эффективность социально-экономического развития во всем мире в большей мере связывается с такими качественными показателями, как уровень развития социальной сферы, среднедушевые доходы населения и структура его потребления, состояние здоровья, здравоохранение, фундаментальные и прикладные науки. В 1990 г. ООН ввела в официальный оборот понятие "человеческое развитие", а затем "индекс развития человеческого потенциала" <1>. Его основными составляющими стали образование и благосостояние, в том числе соответствие заработной платы, пенсии и иных социальных выплат прожиточному минимуму. Именно изменение требований к работнику способствовало тому, что практически во всех развитых странах уровень общественных затрат на образование повысился и имеет дальнейшую тенденцию к росту. Всемирный банк в 1991 г. в своем докладе определил социально-экономическое развитие прежде всего как качественный процесс, нацеленный на развитие человека, а его целью провозгласил улучшение качества жизни. Эксперты банка включили в это понятие широкий круг показателей - от сокращения масштабов нищеты и оздоровления окружающей среды до расширения личной свободы и более насыщенной культурной жизни. В ряде западных источников индекс социально-экономического развития напрямую отождествляется с индексом развития человека, который рассчитывается на основе ожидаемой продолжительности жизни в момент рождения, полученного образования и скорректированного уровня реального дохода <2>.

--------------------------------

<1> См.: Рынок труда / Под ред. В.С. Буланова, Н.А. Волгина. М., 2000. С. 8 - 18; Родина. 2003. N 4. С. 11.

<1> См.: Валентей С.Д., Нестеров Л.И. Человеческий потенциал: новые измерения и новые ориентиры. М., 1998; Кузнецов Е.В. Индекс человеческого развития и тенденции его изменения в России и зарубежных странах // Вестник статистики. 1999. N 2. С. 21.

 

В современной концепции социально-экономического развития главное место принадлежит эволюции человека, его способностей и профессионализма, с одной стороны, и потребностей - с другой. По мнению авторов Программы развития ООН, развитие общества невозможно, если не реализуются три главные цели человека: прожить долгую и здоровую жизнь; приобрести, расширить и обеспечить знания; получить доступ к средствам существования, обеспечивающим достойный уровень жизни <1>.

--------------------------------

<1> См.: Эффективный экономический рост. Теория и практика. М., 2003. С. 24 - 28.

 

Американские исследователи Д. Нейсбит и Л. Эбедин отмечали, что в информационном обществе человеческий капитал заменяет денежный в качестве стратегического ресурса, но и люди и доходы в нем органически связаны <1>. Примечательно, что социолог и экономист К. Поланьи еще в середине прошлого века на обширном фактическом материале доказал, что на протяжении большей части существования человечества стимулы к труду носили преимущественно неэкономический характер, а постулированная А. Смитом "склонность человека к торгу и обмену" и зависимость разделения труда от рынка тесно не взаимосвязаны. По его мнению, вплоть до заката феодализма все известные экономические системы строились на принципах взаимности, перераспределения и домашнего хозяйства. Создание рыночных механизмов означало, что не социальные отношения определяют экономические условия, а, наоборот, экономика подстраивает под себя социальную структуру. К. Поланьи одним из первых заявил, что рыночная экономика должна быть "встроена" в общество в отличие от рыночного общества, "встроенного" в экономику <2>. Отсюда небольшой шаг до утверждения, что сам глобальный рынок должен быть встроен в структуру гражданского общества, в котором права и обязанности определены в качестве противовеса власти рынка.

--------------------------------

<1> См.: Соболевская А.А. Трудовая мотивация в механизме управления трудом на зарубежных предприятиях // Труд за рубежом. 1998. N 1. С. 46; Она же. Проблемы мотивации труда в международном менеджменте // Там же. 2000. N 4. С. 66 - 84.

<2> См.: Поланьи К. Великая трансформация: политические и экономические истоки нашего времени. СПб., 2002. С. 55 - 81, 87; и др.

 

Глобализация привела к тому, что обозначенные направления экономической политики в той или иной мере проявились практически во всех государствах. В конце XX в. термин "мировая экономика" стал общепризнанным. Свыше 20% производимых в мире товаров и услуг обмениваются на внешнем рынке. Ключевую роль в экономических процессах играют такие организации, как Международный валютный фонд (МВФ), Всемирный банк, Международный банк реконструкции и развития, Всемирная торговая организация (ВТО), Европейский союз (ЕС) и ряд других. Взаимодействие государств идет по нарастающей, в том числе через интернационализацию капитала и упрощение трудовой миграции. В числе глобальных работодателей все чаще выступают транснациональные компании (ТНК), ставшие весомым фактором, влияющим на правовое регулирование трудовых и социально-обеспечительных отношений. Общий подход к глобализации, ее причинам и последствиям достаточно не однозначен. Учитывая это, Генеральная Ассамблея ООН на 24-й специальной сессии, состоявшейся в Женеве в июне 2000 г., приняла специальные принципы политики, направленные на поддержание социальной стабильности в мире. В феврале 2002 г. под эгидой Международной организации труда (МОТ) была сформирована Всемирная комиссия по социальным последствиям глобализации.

Глобализация имеет как позитивные, так и негативные последствия. Уже сейчас очевидно, что она сама по себе не выравнивает уровень жизни, трудовые и социальные стандарты, заработные платы и доходы на душу населения в различных странах. По данным Всемирного банка, из 6 млрд. землян только 500 млн. живут в достатке, остальные 5,5 млрд. бедствуют. В настоящее время 1,2 млрд. человек продолжают существовать менее чем на 1 долл. США в день, а 2,8 млрд. - менее чем на 2 долл. в день (международно признанный уровень бедности). На 1999 г. состояние трех богатейших миллиардеров превышало совокупный валовой национальный продукт всех 49 наименее развитых стран с их 600-миллионным населением. В 1960 г. разрыв в уровне доходов между пятой частью населения мира, проживающего в самых богатых странах, и пятой частью населения беднейших стран составляло 30 к 1, в 1990 г. - 60 к 1, в 1997 г. - 74 к 1, а сегодня - 82 к 1. За этот же период разрыв объема валового внутреннего продукта на душу населения 20 самых богатых стран по сравнению с 20 самыми бедными увеличился с 14 до 34 раз. При этом безработица в развивающихся странах растет быстрее, а относительный объем инвестиций в их экономику имеет тенденцию к уменьшению. В десятках стран система социального обеспечения отсутствует или находится в зачаточном состоянии. Но даже в экономически развитых странах число бедных составляет от 8 до 19% населения. Средняя почасовая оплата труда в экономически развитых странах почти в 130 раз больше, чем во многих развивающихся. Сфера социального обеспечения этих стран вообще не подлежит сравнению из-за огромного разрыва. Даже в Европе размеры социальных выплат по странам отличаются в 3 - 4 раза. Исследование динамики соотношений заработных плат в разрезе 161 профессии более чем в 150 странах мира с 1983 по 1999 г. показали, что различия в уровне квалификации работников непрерывно уменьшались, однако неравенство в оплате одинакового труда между странами с учетом изменения обменных курсов усилилось. На пенсиях и социальных пособиях это отражается в еще большей степени. Притом что мировое производство сельхозпродукции составляет 110% потребности человечества, ежегодно от голода умирают 30 млн. человек, более 80 млн. недоедают <1>.

--------------------------------

<1> См.: Некипелов Д.С. Глобализация и информационно-коммуникационные технологии // Труд за рубежом. 2002. N 1. С. 3 - 4; Соболевская А.А., Попов А.К. Глобальная проблема бедности // Труд за рубежом. 2004. N 2. С. 21 - 47; Степанец В.И. Глобализация и ее влияние на рынок труда и занятость // Труд за рубежом. 2004. N 1. С. 3 - 23; Фримен Р., Остендорп Р. Данные о заработной плате в мире в разрезе профессий // Международный обзор труда. 2001. Т. 140. N 3 - 4. С. 87 - 113; и др.

 

Европейская социально ориентированная экономическая (социал-демократическая) модель в начале XXI в. подвергается серьезному испытанию. В Швеции эта модель осуществлялась наиболее последовательно на протяжении большей части XX в. Этапами ее осуществления стали законы: о страховании от несчастных случаев (1901 и 1976 гг.), о страховании по болезни (1910 г.), о пенсиях (1913 и 1935 гг.), о страховании от безработицы (1934 г.), о здравоохранении и обеспечении безопасности труда (1942 г.), о семейных пособиях (1947 г.), о медицинском страховании (1962 г.) и др. По объему социальных расходов со Швецией соперничала только Дания, и их доля в ВВП составила около одной трети. В 90-е гг. прошлого века они были несколько уменьшены, но остались самыми большими в мире. В настоящее время существуют реальные предпосылки трансформации шведской социальной модели в связи с расширением деятельности ТНК и возможным вступлением в "зону евро" <1>. Но даже наиболее последовательные сторонники либерализации соглашаются с тем, что переход европейских стран к либеральной социально-экономической модели в близкой перспективе невозможен. Это связано как с европейским менталитетом и правовой системой, так и с малопривлекательностью американской социально-обеспечительной модели для европейцев <2>.

--------------------------------

<1> См.: Антюшина Н.М. Трудовые отношения, условия труда и социальной поддержки трудящихся Швеции // Труд за рубежом. 2003. N 1. С. 112.

<2> См.: Цукалис Л. Новая европейская экономика: попытка переосмысления. СПб., 2001. С. 170 - 200.

 

Как уже указывалось, социально ориентированная модель социально-экономических отношений ассоциируется с социал-демократическим направлением и учением Дж. М. Кейнса, а либеральная модель, игнорирующая социальную составляющую экономики, опирается на рекордианскую либеральную традицию и труды Ф. Хайека и Л. Мизеса. Между тем как на уровне теории, так и в практической деятельности на Западе эти крайности начинают преодолеваться. Например, школа "неоклассического синтеза", родоначальником которой является лауреат Нобелевской премии П. Самуэльсон, построена на сочетании здоровых начал двух названных подходов <1>. На этом же основаны такие научные направления, как ордолиберализм (или "фрайбургская школа") и "гуманистический либерализм" <2>.

--------------------------------

<1> См.: Самуэльсон П. Экономика: В 2 т. М., 1994.

<2> См.: Ойкен В. Основы национальной экономики. М., 1996; Теория хозяйственного порядка: "Фрайбургская школа" и немецкий неолиберализм. М., 2002; и др.

 

В настоящее время можно отметить взаимодействие двух разнонаправленных тенденций. Первая из них позволяет говорить, по меньшей мере, о кризисе модели "государства всеобщего благоденствия". По мнению некоторых экономистов, налицо утрата связи между организационными принципами социального обеспечения и даже крах "традиционной концепции социальных прав человека ввиду ее неспособности предложить комплекс мер для улучшения положения граждан, вытесняемых из нормальной жизни" <1>. Очевидно, что традиционная "солидарность поколений", на которой основана современная система права социального обеспечения, не очень согласуется с индивидуализацией трудовой деятельности, ростом неформального сектора занятости, увеличением численности самодостаточного "среднего класса". Происходит своеобразное рассогласование интересов тех, кто вносит большую часть налогов и страховых платежей, и тех, кто их преимущественно получает. Массовое неприятие вызывает "культивируемая бедность", структура и условия предоставления семейных пособий и др. Демографические изменения, связанные со старением населения, ставят под сомнение эффективность распределительной пенсионной системы. Глобализация экономики, о которой уже говорилось, вынуждает национальные правительства в условиях международной конкуренции сокращать издержки производства, в том числе социальные расходы. При этом даже на уровне ЕС около 15% населения продолжают относиться к числу бедных, а около 10% не имеют работу. Внушает оптимизм то, что без системы социального обеспечения к числу бедных относилось бы, по некоторым оценкам, до 40% населения. Впрочем, в ЕС уровень бедности приближается к уровню "среднего класса" в России.

--------------------------------

<1> Розанваллон П. Новый социальный вопрос. М., 1998. С. 12.

 

Вторая тенденция свидетельствует о том, что сложившаяся в развитых странах система социального обеспечения сохраняет свою устойчивость. Государственные расходы на социальную сферу в целом увеличиваются, а взносы работодателей уменьшаются. Страховые платежи работников имеют тенденцию к росту, в том числе за счет добровольного страхования. При этом финансирование социального обеспечения во всех странах носит смешанный характер (бюджетные средства, взносы работодателей и работников, инвестиционные доходы от размещения средств страховых фондов, частные вложения). Большая часть социальных затрат связана с выплатой пенсий и медицинской помощью, а страховые выплаты по безработице имеют тенденцию к уменьшению. Большое внимание обращается на профилактику страховых случаев (совершенствование техники безопасности, периодические медицинские осмотры и др.). Однако полная и эффективная занятость остается высшим приоритетом социальной политики. В условиях, когда большинство населения имеет относительно высокий материальный уровень жизни, право социального обеспечения должно обеспечивать его высокое качество и социальную комфортность (образование, отдых, психологический климат, социальная экология и адаптация к изменяющимся условиям и др.) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Антропов В.В. Социальная защита в странах ЕС: современные проблемы, тенденции, перспективы // Труд за рубежом. 2005. N 4. С. 47 - 58; Каргалова М.В. Занятость как высший приоритет социальной политики XXI века (опыт стран Европейского союза) // Труд за рубежом. 2003. N 1. С. 3 - 19; Роик В.Д. Основы социального страхования: организация, экономика и право. М., 2007; и др.

 

Если основываться на таком широком многовекторном подходе, то некоторое дерегулирование и трансформация роли государства в социально-обеспечительных отношениях неизбежны, а степень прямого директивного вмешательства в эти отношения должна быть ослаблена. При этом государственные гарантии основных социальных прав должны быть сохранены, а законодательство должно остаться наравне с экономическим и политическим регулированием важнейшим регулятором социальной сферы. Более того, социальное обеспечение связывается с решением многих новых для него проблем, о которых говорилось.

В конце XX - начале XXI вв. происходит дальнейшее сближение идей консерватизма, либерализма и социализма в рассматриваемом аспекте. Нивелированию различий способствует новая концепция "государства, поддерживающего труд" (workfare state), которая опиралась на социально ориентированную экономику, устранение социального иждивенчества, индикативное планирование при сохранении экономических и политических свобод и рыночных отношений.

 

5.4. Феномен социального права: многообразие понимания

 

Говорят, что между двумя противоположными мнениями

лежит истина. Никоим образом! Между ними лежит проблема.

 

В.Гете

 

Начнем с того, что сам термин в виде сочетания слов "социальное право" вызывает, по крайней мере, недоумение. Право по определению регулирует общественные (социальные) отношения, и в этом контексте "несоциального" права не существует. Очевидно, что право есть явление социальное. Между тем, как справедливо писал русский и французский социолог права Г.Д. Гурвич (1894 - 1965), "употребление данного термина оказывается тем более обоснованным, что он имеет долгую и славную историю", начиная с XVII в. <1>. История идеи социального права свидетельствует о многозначности ее трактовки в трудах философов, экономистов, социологов, юристов. Не претендуя на развернутую характеристику доктрин социального права, остановимся только на тех, которые представляют особый интерес в ключе рассматриваемой темы. Выделим четыре направления в обосновании социального права. Такое разграничение условно, т.к. каждый исследователь, опираясь на ту или иную методологическую посылку, теории предшественников, вносит свои "оттенки", "дополнения", "исправления" в понимание социального права. В определенной части эти направления пересекаются и созвучны в определении тех или иных характеристик государства и права.

--------------------------------

<1> Гурвич К.Д. Философия и социология права. Избранные сочинения. СПб., 2004. С. 186.

 

1. Социальное право представляется как "всеобъемлющая" категория права, как "право интеграции". Так, немецкий юрист Г. Еллинек (1851 - 1911) рассматривал право в двух измерениях: в нормативном и социальном. В нормативном аспекте действующее право Г. Еллинек определял в духе юридического позитивизма как совокупность исходящих от внешнего авторитета, гарантированных внешними средствами норм взаимного отношения лиц друг к другу. Говоря о праве в социальном аспекте, он отмечал, что положительность права в конечном счете основана на средней, типичной убежденности народа в том, что это есть право действующее <1>.

--------------------------------

<1> См.: Еллинек Г. Общее учение о государстве и праве. СПб., 1903.

 

Л.И. Петражицкий (1867 - 1931) считал, что право имеет одно измерение - социальное. По мнению ученого, понятие позитивного права не может быть сформулировано как производное от государства. Констатируется факт, что большая часть права не только не происходит от государства, но даже не обладает "официальным характером". Так называемое неофициальное право проявляется и занимает доминирующую позицию в правовой жизни и регулирует множество межличностных и межгрупповых отношений. Мы можем утверждать, что последующее развитие внегосударственных правовых институтов (например, коллективные трудовые отношения, обычные права профсоюзов, производственная демократия) как в национальной, так и в международной жизни (например, международное трудовое право и право социального обеспечения) подтвердили прозорливость идей Л.И. Петражицкого.

Такой подход к определению права привел Л.И. Петражицкого к выводу о неприемлемости деления права на частное и публичное в силу того, что такое деление не имеет иного критерия, как изменчивая воля государства. В зависимости от исторической эпохи государство ставит тот или иной сектор права в привилегированное положение. Такое деление права на частное и публичное может применяться только к узкой сфере права - официальному праву, которое подчинено государству. По его мнению, настоящим противопоставлением видов права является их разделение на "право социального служения" и "свободное и индивидуальное право". В его понимании право социального служения шире публичного права, поскольку интегрирует и нормы, исходящие от государства, и нормы, определяющие внутреннюю жизнь автономных субъектов (профсоюзное право, церковное право, право ассоциаций, корпораций и др.). Последнее, так называемое неофициальное право социального служения, расширяло горизонты внегосударственного правотворчества за счет коллективных трудовых соглашений, обычного права профсоюзов, институтов индустриальной демократии и т.п. <1>. Г.Д. Гурвич в оценке учения Л.И. Петражицкого отметил, что названный ученый готовил путь к современным теориям социального права как права чистой интеграции, отличающегося как от права координации (частное право), так и от права субординации (публичное право) <2>. В равной степени это касается и современных теорий трудового права, и права социального обеспечения в ключе "права социального служения".

--------------------------------

<1> См.: Петражицкий Л.И. К вопросу о социальном идеале и возрождении естественного права // Юридический вестник. 1913. Кн. 2. С. 5 - 59.

<2> См.: Гурвич Г.Д. Указ. соч. С. 352.

 

Последовательным учеником Л.И. Петражицкого был Г.Д. Гурвич. Он полагал, что право существует и помимо государства и его структуры. Критикуя нормативистский подход к праву Г. Кельзена, этот ученый предлагал иной взгляд на правовую жизнь, где каждая социальная группа автономно создает свое право, а социальная жизнь с ее противоречиями и антагонизмами приводит к созданию определенного баланса сил, который и характеризует систему права отдельно взятого общества. Иными словами, право - это то, что фактически дано в социальной жизни в качестве двусторонней связи притязаний и обязанностей участников социального взаимодействия. Он выделял два вида социального права в зависимости от связи с государством: 1) социальное право, конденсированное в правопорядок демократического государства (право, гарантированное безусловным принуждением) и 2) чистое социальное право, интегрирующее социальные тотальности и учреждающие социальную власть с помощью лишь одного условного принуждения. К первому он относил, по сути, право, исходящее от государства и обеспеченное принуждением. Чистое социальное право в свою очередь подразделялось на типы: а) чистое и независимое социальное право (например, социальное право международной организации труда, социальное право коллективных трудовых соглашений, церковное право); б) чистое, но подчиненное опеке государственного права социальное право (например, право федералистской собственности); в) социальное право, аннексированное государством, но сохраняющее свою автономию (право местного самоуправления, право ассоциации в профсоюзы в рамках публичного права, обязательное государственное страхование работников и др.). Как утверждал ученый, основой для всех видов социального права служит чистое независимое социальное право. Оно является абсолютно независимым от государственного порядка и утверждается в качестве наиболее эффективного и реального ограничения государства и выступает по отношению к последнему как юридический противовес). Г.Д. Гурвич выражает надежду, что "так долго занимающее умы противопоставление общества и государства может быть уточнено и сконструировано в правовых категориях с помощью идеи социального права" <1>.

--------------------------------

<1> Гурвич Г.Д. Указ. соч. С. 75, 82 - 124.

 

Наши современники, теоретики права, также рассматривают право в качестве общесоциального феномена, как социального регулятора, обеспечивающего права и законные интересы личности. Так, Р.З. Лившиц определял право по его социальной сущности как средство общественного согласия, компромисса <1>. Современные теоретики определяют сущность права в категориях свободы, равенства, справедливости и прав человека <2>. Следует, на наш взгляд, особо отметить понимание социального права как исторического типа права, сложившегося в XX в. <3>.

--------------------------------

<1> См.: Лившиц Р.З. Теория права. М., 1994. С. 69.

<2> См.: Нерсесянц В.С. Философия права. М., 1997; и др.

<3> См.: Лейст О.Э. Сущность права. Проблемы теории и философии права. М., 2002.

 

Социальное право определяется как сфера пересечения частного и публичного права, их взаимодействие порождает социальное право.

-------------------------------- <1> См.: Иоффе О.С. Избранные труды по гражданскому праву. М., 2000. С.… <2> Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. М., 1998. С. 42.

Правоотношения по государственному социальному обеспечению - это публичные односторонние обязательственные отношения, по которому одна сторона - физическое лицо вправе требовать государственного обеспечения в объеме, предусмотренном законом, а другая сторона - государство в лице своих органов обязана в безусловном порядке его предоставить.

 

8.9. Право на социальное обеспечение

в системе прав человека

 

Право человека - важнейшее звено философского

понимания права... комплекс разноотраслевых элементов.

 

С.С.Алексеев

 

Конституция РФ (ст. 2) провозгласила: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства". В отечественной науке проведено достаточно много исследований, посвященных как правам человека в целом, так и социальным правам в частности <1>. Между тем право на социальное обеспечение как относительно обособленный феномен в системе прав человека, безусловно, заслуживает специального исследования. Не претендуя на всестороннее исследование, остановимся на общих методологических подходах в определении природы права на социальное обеспечение.

--------------------------------

<1> См.: Глухарева Л.И. Права человека. Гуманитарный курс. М., 2002; Иваненко В.А., Иваненко В.С. Социальные права человека и социальные обязанности государства: международные и конституционные правовые аспекты. СПб., 2003; Общая теория прав человека / Под ред. Е.А. Лукашевой. М., 1996; Права человека накануне XXI века / Под ред. Б. Гросс и др. М., 1994; Права человека как фактор стратегии устойчивого развития / Под ред. Е.А. Лукашевой. М., 2000; Рассказов Л.П., Упоров И.Е. Естественные права человека. СПб., 2001; и др.

 

Во-первых, к содержанию социальных прав необходимо подходить конкретно-исторически. Современное право на социальное обеспечение, зафиксированное в международно-правовых документах, конституциях и законодательстве экономически развитых государств, - результат длительного исторического становления и развития прав человека.

Во-вторых, в становлении права на социальное обеспечение огромную роль сыграло его идеологическое и доктринальное обоснование - учение о естественных и прирожденных правах человека (учение о праве человека на достойное существование) и юридико-позитивистское учение о правах человека. Напомним, что в теории права общепринятой считается концепция "поколений" прав человека. Первым поколением прав человека признаются те традиционные либеральные ценности свободы и равенства, которые были сформулированы в ходе буржуазных революций. Имеются в виду личные (гражданские) и политические права как основные естественные и неотчуждаемые права человека. Эти права не зависят от государства, правовое государство обязано их обеспечить, воплощая в законодательстве. Второе поколение прав человека сформировалось в процессе борьбы народов за улучшение своего экономического положения, повышение культурного статуса (так называемые позитивные права), для реализации которых требуется целенаправленная деятельность государства по обеспечению указанных прав. Речь идет о социальных, экономических и культурных правах. Сама идея социальных прав связана с идеей социального государства. Третье поколение прав человека стало формироваться после Второй мировой войны и связано с правом народов на мир, безопасную окружающую среду, международный информационный порядок и т.д.

В-третьих, право на социальное обеспечение - это сложное по своей природе право, которое сформировалось как самостоятельный правовой феномен на пересечении публичных (административное право), частных (гражданское право) отраслей права и генетически связано с административным и трудовым правом. Право на социальное обеспечение представляет собой дихотомию публичных и частных начал и реализуется в рамках двух основных организационно-правовых форм: социального страхования и социальной помощи (обслуживания), каждая из которых характеризуется сочетанием обязательных (государственных) и добровольных (договорных) систем. При этом "основная нагрузка" приходится на публичную составляющую в структуре права на социальное обеспечение. Рассмотрим заявленные тезисы по порядку.

Предпосылки формирования права на социальное обеспечение. Право в сословном (или кастовом) обществе основано на правовом неравенстве членов общества. По формационной периодизации это право периодов рабовладельческой и феодальной общественно-экономических формаций. Этот этап охватывает эпохи Древнего мира, Средних веков и части Нового времени. Нормативные акты о социальном обеспечении отражали различное правовое положение каждого сословия (касты). Сословно-кастовые общества имели иерархическое строение: различались высшие, менее высокие по социальному положению; низшие, непривилегированные; наконец, бесправные сословия; у каждого из них был особый правовой статус. Право сословного общества закрепляло иерархическую социальную структуру общества, где каждое сословие было привязано к определенной сфере общественного труда. Здесь речь идет о праве-привилегии увечных воинов на государственное обеспечение; об общинной взаимопомощи крестьян, о цеховом страховании ремесленников; репрессивном законодательстве, направленном против нищих и бродяг, и др. Для сословно-кастовых обществ была характерна тесная связь религии и права.

Правовое регулирование социального обеспечения в эти периоды прошло несколько фаз <1>. В примитивном обществе право бедного на поддержку обосновывалось каузально. Это право вытекало из принадлежности к конкретной социальной группе. Средневековая община, цех считали своей обязанностью заботу об обедневших сочленах. На тех же основаниях осуществляли заботу о бедных церковные приходы. При каузальном обосновании права на социальную помощь человек рассматривается как продукт среды, которая и несет ответственность за его бедственное положение, и на этой основе строится право требования помощи, обращенное к общине, цеху, приходу.

--------------------------------

<1> В основу классификации этапов становления права на социальное обеспечение мы возьмем схемы, предложенные Г. Зиммелем и А.Ю. Вегнером (Вегнер А.Ю. Пенсии престарелым или страхование на случай старости? Харьков, 1907).

 

Как уже указывалось, первоначально обеспечение неимущих (стариков, вдов, детей-сирот, нетрудоспособных, а затем в некоторой части безработных и многодетных семей) выражалось в следующих формах. Во-первых, это право-привилегия для бывших воинов и представителей привилегированных сословий, во-вторых, церковная благотворительность, в-третьих, частная благотворительность, доминировавшая над церковной с XVIII в., в-четвертых, формы социальной солидарности и коллективной взаимопомощи (цеховой, общинной и др.).

К концу Средневековья, когда общины и приходы уже не справлялись с функцией вспомоществования, под напором возрастающих требований пауперов всю систему призрения пришлось строить на иных принципах. Изменилось и обоснование права бедного на призрение. Оно стало телеологическим, где нуждающийся бедный - лишь средство, а цель системы призрения - обеспечить защиту общества. Такое положение сохранялась вплоть до начала XX в. Как уже отмечалось ранее, И.А. Покровский обратил внимание на парадоксальную ситуацию, когда практически единодушно признается обязанность государства призревать бедных и обеспечивать социально незащищенные слои населения. В то же время учеными и политиками почти так же единодушно отрицается корреспондирующее этой обязанности право частного лица на помощь со стороны государства. В соответствии с этим у государства есть обязанность "спасать от голодной смерти", но у отдельного лица нет права "быть спасенным от голодной смерти". И.А. Покровский в этой связи провел параллель с юридической защитой животных, мучить которых не разрешается из соображений "общественного блага". Отсюда отношение к государственной обязанности по социальному обеспечению как к государственной благотворительности и определение размеров социальных ассигнований не из действительных нужд, а из состояния финансов. Все это делает возможность смерти отдельного лица от голода не только фактически, но и юридически вполне мыслимой <1>.

--------------------------------

<1> См.: Новгородцев П.И., Покровский И.А. О праве на существование. Социально-философские этюды. СПб.-М., 1911. С. 23 - 29.

 

Как писал А.Ю. Вегнер, целью общественного призрения здесь выступает благо социального целого, о бедном заботятся лишь для того, чтобы он не перешел в ряды активно вредных врагов общества. Государство обязано призревать бедных, но этому отнюдь не всегда соответствует право отдельного нуждающегося на призрение <1>. Государство может делегировать часть своих функций уже существующим организациям - церковным приходам, земствам. Государственная помощь также осуществлялась, но носила чаще всего бессистемный и эпизодический характер. Напомним, что государственные мероприятия против бедности в XV - XVII вв. имели в значительной части репрессивный характер (уголовное преследование бродяжничества и др.).

--------------------------------

<1> См.: Вегнер А.Ю. Пенсии престарелым или страхование на случай старости? Харьков, 1907. С. 4 - 6.

 

Другим способом призрения является предоставление заботы о бедных частной благотворительности, недостаточность которой была очевидна.

Начало кризиса сословного общества в Западной и Центральной Европе восходит к XV - XVI вв., в России - значительно позднее. Реформация, Просвещение, революционные события в Нидерландах, Англии, Франции и других странах открыли новую страницу в истории права (билли о правах в Англии, США; Декларация прав человека и гражданина (Франция)).

XIX - начало XX вв.: становление и развитие права на социальное обеспечение. На смену сословному обществу приходит гражданское общество, основанное на юридическом равенстве членов буржуазного общества. Г. Гегель в работе "Философия права" отмечал, что правовыми основами гражданского общества являются равенство людей как субъектов права, их юридическая свобода, индивидуальная частная собственность, незыблемость договоров, охрана права от нарушений, авторитетный суд <1>. Законодательное признание юридического равенства людей на основе наделения их правами и свободами - один из основных признаков права в гражданском обществе. Само гражданское общество возникает в процессе и в результате отделения общества от государства. Право разделилось на два лагеря: публичное право, которое регулировало деятельность государства, его должностных лиц (государство - публичная власть, сфера общих интересов), и частное право, которое регулирует сферу отношений между индивидами (общество - сфера индивидуальных свобод, частных интересов). Провозглашенные свобода и юридическое равенство членов гражданского общества, защита частной собственности привели к расцвету индивидуализма. Отделение общества от государства поставило ряд острых социальных проблем. Одна из них - социальная защита бедных, неимущих и больных членов общества. Г. Гегель по этому поводу ставил вопрос о фактическом нахождении большой массы людей ниже известного уровня существования, что ведет "к потере чувства права" и способствует появлению черни. Социальная защита, впрочем, виделась немецкому философу весьма своеобразно. Он писал, что "при чрезмерном богатстве гражданское общество недостаточно богато, т.е. не обладает достаточным собственным достоянием, чтобы препятствовать возникновению переизбытка бедности". Не худшим вариантом борьбы с бедностью он считал "представить бедных их судьбе и дать им возможность открыто нищенствовать" <2>.

--------------------------------

<1> Гегель Г. Философия права. М., 1990. С. 227 и далее.

<2> Гегель Г. Указ. соч. С. 272.

 

Формирование и развитие гражданского общества заняли несколько веков, прошли ряд стадий: от правового государства к социальному государству. По мнению многих ученых, этот процесс незавершен и продолжается до сих пор. На рубеже XVIII - XIX вв. получила развитие идея правового государства, хотя истоки этой теории мы находим в древности (Аристотель, Платон, Цицерон и др.). Сам термин "правовое государство" появился в немецкой литературе в первой трети XIX в. (К.Т. Велькер, Р. фон Моль и др.). Р. фон Моль, один из отцов - основателей полицейского права, утверждал, что, с одной стороны, свобода гражданина является основанием юридического государства. Гражданин может и должен свободно развиваться по всем направлениям, которые допускают преследование разумной цели и не клонятся к общественному вреду. Но, с другой стороны, возникает немало случаев, когда гражданин не может собственными силами устранить трудные жизненные обстоятельства, и здесь необходимо вспомоществование со стороны государства. Р. фон Моль считал, что полицейская деятельность государства по отношению к населению включает его заботу о том, чтобы существующие граждане не впали в болезни, не умирали преждевременно по причинам, которые оно должно было устранить. Призрение государством бедных не является аксиомой. В каждом случае, по мнению названного автора, следует выяснить, является ли и насколько устранение бедности необходимо и превышает ли оно и насколько необходимые для этого силы частных лиц <1>.

--------------------------------

<1> См.: Моль Р. Наука полиции. Вып. 1. СПб., 1871. С. 15, 157, 293.

 

Основу правового государства составляют разделение властей, признание и гарантирование прав и свобод человека, провозглашение демократических основ правосудия. Легализацию получают не только гражданские права (равенство, свобода, собственность, защита прав личности), но и социальные права (право на труд, на образование, материальное содержание нетрудоспособных, на медицинскую помощь). Значительное место в правовых системах развитых стран XX в. занимает социальное законодательство. Таким образом, в правовом государстве гражданин вправе требовать от государства социального вспомоществования, он наделен публичным субъективным правом на социальное обеспечение как член общества. Это право не является милостью со стороны государства, а предоставлено ему законом. Однако, продолжая словами Р. фон Моля, государственное вспомоществование должно оказываться только в тех случаях, когда внешнее препятствие не может быть преодолено усилиями самого лица. Излишнее вспомоществование со стороны государства приводит к тому, что граждане отвыкают от труда и собственной предприимчивости <1>.

--------------------------------

<1> Там же. С. 20.

 

Первые позитивные сдвиги на законодательном уровне по созданию государственной системы социального обеспечения произошли в Англии, на что мы уже неоднократно обращали внимание. По этому же пути пошли и другие страны. В большинстве государств средства на призрение бедных отчислялись из государственных или местных бюджетов. В этот период право бедного на призрение (вспомоществование) рассматривалось как требование, обращенное государству. При этом для установления размеров социальной помощи был определен критерий "социального минимума". Как уже упоминалось, английское законодательство о бедных (1834 г.) предусматривало как основание приема бедного в работный дом доказательства его изнурения нищетой. Сторонники крайнего либерализма (манчестерцы) ввели систему призрения, согласно которой достаточно было давать бедным столько, чтобы только их спасти от голодной смерти.

С начала XIX в. широкое развитие получили рабочие товарищества самопомощи и взаимопомощи. Частично они выполняли потребительские цели, прежде всего обеспечение рабочих жильем и снабжение продуктами. Но начали появляться и страховые кассы (на случай болезни, инвалидности), которые строились на гражданско-правовых началах <1>. Это частно-капиталистическое коммерческое страхование. Оно построено на "лечении язв строя" путем взаимопомощи, но в соответствии с взносами, развивая в каждой личности стремление к самообеспечению, где каждый заботится о себе и откладывает средства на "черный день". Практически все страны начали с системы добровольного социального страхования. Но в силу его ограниченности многие государства вынуждены были перейти либо на обязательное социальное страхование (Германия, Франция, Италии и др.), либо на государственное пенсионирование (обеспечение) (англосаксонские страны).

--------------------------------

<1> См.: Тернер Ф.Г. О рабочем классе и мерах к обеспечению его благосостояния. СПб., 1861. С. 152 - 179 и др.

 

Наряду с коммерческим страхованием появляется государственное социальное страхование. По оценке современников О. Бисмарка, его германское страхование рабочих - типичное "классовое" законодательство, это уступка Бисмарка, которой он надеялся удержать рост социал-демократии. В большинстве развитых стран принимаются специальные законы, регламентирующие деятельность касс рабочей взаимопомощи.

В России этот процесс шел с некоторым опозданием по сравнению с западным опытом. Российское законодательство о социальном обеспечении до второй половины XIX в. связано с отдельными, фрагментарными актами <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Лушников А.М. Становление и развитие науки трудового права и науки права социального обеспечения в России. Ярославль, 2001; Курс российского трудового права / Под общ. ред. С.П. Маврина, А.С. Пашкова, Е.Б. Хохлова. Т. 2. М., 2001.

 

Таким образом, начиная с 30-х гг. XIX в. создаются государственные структуры, осуществляющие функции призрения. В самом конце XIX в. появляется государственное пенсионное обеспечение по старости, а в отдельных странах - и по инвалидности. Кассы рабочей взаимопомощи (страховые кассы) с середины XIX в. были введены в законодательное поле, но остались, по сути, органами рабочей взаимопомощи при незначительном участии работодателей. Таким образом, социальное обеспечение в конце XIX - начале XX вв. строилось по двум основным направлениям: социальная помощь за государственный счет отдельным категориям населения и социальное страхование (обязательное и добровольное). Социальное законодательство представляло собой неразрывную смесь частных и публичных начал в правовом регулировании социально-обеспечительных отношений. Капиталистический способ производства стал основой для возникновения не только трудовых прав, но и права на социальное обеспечение как структурно-сложного права, реализация которого основана на принципах, сочетании государственной социальной помощи и социального страхования.

Доктринальное обоснование права на социальное обеспечение обусловливалось единством и борьбой двух основных учений о правах человека: естественно-правовом и позитивистском. Теория естественного права постулировала право на существование. Таким образом, право на социальное обеспечение генетически вытекало из права на существование. Кроме того, зарождение и становление права на социальное обеспечение стали одним из факторов, в значительной степени объединяющих, сближающих названные учения естественного права и правового позитивизма. Тому пример учение немецкого юриста Г. Еллинека, который выступал за активную роль государства в социальной сфере, предложив разделить субъективные права на частные субъективные и публичные субъективные. Последние включали право на положительные услуги со стороны государства, что подводило основу под активную роль государства в обеспечении и защите прав человека, в том числе социальных <1>.

--------------------------------

<1> См.: Еллинек Г. Декларация прав человека и гражданина. М., 1906.

 

Таким образом, XIX в. и начало XX в. - это время формирования, становления и легализации права на социальное обеспечение, которое было основано на публично-частной дихотомии и тесно связано также с основными вопросами философии государства и права, особенно с идеями естественного права и правового позитивизма. Доктринальное обоснование социальных прав не предполагало дистанцирования, противопоставления названных учений о правах человека.

В правовом государстве господствующим направлением общественно-политической мысли становятся либерализм, защита гражданских свобод, свободы частной инициативы, предпринимательства, свободы слова, совести, печати. Особенно настойчиво либерализм отстаивал невмешательство государства в экономическую жизнь. Государство согласно этой концепции должно лишь обеспечить безопасность личности, частной собственности, охранять общество, основанное на гражданской свободе. Либеральные лозунги о защите общества и личности от государственной власти фактически означали нейтральность государства, роль ночного сторожа в борьбе наемных работников и работодателей, имущих классов и бедных, нищих.

XX в.: право на социальное обеспечение в системе прав человека. XX в., особенно его первая половина, - век противостояния труда и капитала. Это предопределило постановку вопроса о взаимоотношениях государства и человека в плоскости формирования не только правового, но и социального государства. В конце XIX - начале XX в. возникает понятие "социальная государственность". Родилось новое, позитивное понимание свободы, означающее обязанность государства обеспечить социально ориентированную политику, политику "выравнивания социального неравенства". Уже указывалось, что "положительное" понимание свободы, по мнению П.И. Новгородцева, представляло переворот понятий, который знаменует новую стадию в развитии правового государства, трансформацию идеи свободы под влиянием идеи равенства <1>. Право на призрение (социальную помощь) и социальное страхование рассматривается не только как субъективное публичное право, право-требование социальной помощи, обращенное к государству, но и как социальное право на известный социальный минимум достойного человека существования.

--------------------------------

<1> См.: Новгородцев П.И. Введение в философию права. Кризис современного правосознания. СПб., 2000. (По изд. 1908 г.) С. 266 - 293.

 

Таким образом, XX в. - это век обоснования концепция социального государства. Это не антипод правового государства, а его новое наполнение. Этому этапу соответствует новый исторический тип права - социальное право, "сохраняющее общечеловеческие ценности равного права, но преодолевающее формализм буржуазного права при помощи общегосударственной системы гарантий, особенно же льгот и правовых преимуществ для социально обездоленных слоев общества" <1>. Создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека - это закрепленная в конституциях многих развитых стран обязанность государства. Право на социальное обеспечение приобретает "новые краски". Это право каждого гражданина при наступлении старости, болезни, инвалидности, безработицы и иных тяжелых социальных обстоятельств требовать от государства социального вспомоществования, равного по размеру социальному минимуму, обеспечивающему достойное существование.

--------------------------------

<1> Лейст О.Э. Сущность права. М., 2002. С. 106; Лившиц Р.З. Теория права. М., 1994. С. 2 - 4; и др.

 

В XX в. развитие права на социальное обеспечение шло в русле двух основных направлений, векторов развития. Во-первых, до середины XX в. в странах Запада возрастала роль государства в обеспечении прав каждого на социальное обеспечение, а также обогащалось его содержание, повышался уровень юридических гарантий. Дальнейшее развитие промышленного производства повлекло расширение права на социальное обеспечение, но в ключе главенствующей роли материальных ценностей (приоритет экономического человека). Со второй половины XX в. роль государства в регулировании права на социальное обеспечение получила новое наполнение, новую "окраску", т.е. государство выступило в роли социального партнера. Механизм социального партнерства не исключает государства из регулирования социально-обеспечительных отношений, а лишь усложняет его роль: из прямого вмешательства она трансформировалась в партнерские отношения с представителями работников и работодателей. Как уже отмечалось, большой вклад в теоретическое обоснование этой идеи внесли теоретики школы "солидаризма". Л. Дюги и его последователи разработали теорию социализации собственности, социальной солидарности и позитивных функций государства как системы общественных служб.

Таким образом, XX в. стал столетием формирования и укрепления правовых, социальных государств. Между тем идея социального государства, связанная со "вторым поколением" прав человека, не имеет однозначной оценки. Так, С.С. Алексеев выражает тревогу в связи с возможными общественными деформациями, обусловленными усилением роли государства в решении социальных вопросов, его деятельности в экономике и сфере распределения. Он, в частности, считает, что усиление государства в экономико-распределительных отношениях "неизбежно сопряжено с ужесточением и расширением властно-императивных начал, доминированием публично-властного, "чиновничьего" управления по исконно экономическим делам". Идея социального государства, по мнению ученого, "входит в противоречие с требованиями свободной конкурентной рыночной экономики, демократической государственности" <1>. Между тем, на наш взгляд, речь должна идти лишь о пределах такого государственного вмешательства, а не об отказе от идеи социального государства. И сегодня звучит вполне справедливо утверждение известного английского философа и экономиста Дж. С. Милля (1806 - 1873) о том, что общество обязано потерпевшим от недостатков современного социального строя гарантировать известный социальный минимум достойного человеческого существования.

--------------------------------

<1> Алексеев С.С. Право. С. 684.

 

Кроме того в XX в. был создан усилиями МОТ, ООН, региональными организациями государств (Совет Европы, СНГ и др.), по сути, модельный Кодекс международных стандартов социальных прав. Не претендуя на исчерпывающую характеристику этих стандартов, назовем принципиальные положения, которые, на наш взгляд, определяют их основу:

право на социальное обеспечение как порождение естественного права на существование является неотъемлемым и неотчуждаемым;

соблюдение и защита права человека на социальное обеспечение - это обязанность государства. В этой связи публичная компонента (составляющая) права на социальное обеспечение является доминирующей, ведущей.

Генезис отечественного социального законодательства, его развитие на первых своих шагах шли в рамках общецивилизационной тенденции. При этом отставание от Запада, как отмечалось выше, составляло в целом до полувека. В начале XX в. Советская Россия избирает свой особый путь разрешения противоречия между трудом и капиталом, основанный на теории марксизма-ленинизма. Доктринальным обоснованием права на социальное обеспечение в условиях централизованного государственного регулирования советского типа стала, по сути, юридико-позитивистская теория прав человека. Советское право социального обеспечения сформировалось исключительно как публичная отрасль права, имело однородный предмет и метод правового регулирования, единые принципы государственной системы социального обеспечения, системы государственного уравнительного распределения. В советский период социальная сфера находилась под жестким государственным контролем. Основной функцией социалистического права являлось регулирование меры труда и меры потребления. Не случайно У. Черчилль называл модель социально-экономического устройства в СССР "распределительным социализмом".

Таким образом, Россия, начиная с 1917 г., прошла длинный путь по вытеснению частного права и замене его правом публичным, которое стало практически всеобъемлющим. Ограничение сферы частного права означало ограничение прав и свобод граждан. В последнее десятилетие на рубеже веков Россия динамично двинулась в обратном направлении к восстановлению частного права <1>.

--------------------------------

<1> См.: Яковлев В.Ф. Развитие частного права в России // ЭЖ-Юрист. 2003. N 46. С. 1.

 

В начале XXI в. развитие права на социальное обеспечение в России выходит на новый качественный уровень. Изменения в социально-экономической системе российского общества, связанные с процессами "разгосударствления" и приватизации, диктуют и трансформацию структуры отрасли права социального обеспечения. На наш взгляд, эти объективные изменения можно свести к двум основным направлениям. Во-первых, наблюдаются существенное усложнение системы правового регулирования социально-обеспечительных отношений и специализация отдельных составляющих отрасли как относительно автономных правовых образований. Эта специализация связана с организационно-правовыми формами социального обеспечения: социальное страхование, социальная помощь, последняя включает и медицинскую, и лекарственную помощь, социальное обслуживание и др. Свершившимся фактом является переход от единой государственной системы социального обеспечения к двум ее основным названным организационно-правовым формам. Во-вторых, расширяется предмет отрасли за счет социально-обеспечительных отношений, вытекающих из договоров на социальное обеспечение. Структурные изменения в предмете отрасли неизбежно предопределяют изменения и в методе правового регулирования. Современное право социального обеспечения является отраслью права, основанной на единстве публичных и частных начал.

XXI век: парадигмы развития права на социальное обеспечение. На развитие прав человека на социальное обеспечение на рубеже тысячелетий решающее воздействие оказывают два общепланетарных процесса: техническая революция в сочетании с ускоренной социальной эволюцией, результатом взаимодействия которых стали формирование постиндустриального общества и неразрывно связанный с ними процесс глобализации.

Ведущая тенденция в развитии социальных прав, на наш взгляд, связана с определением их места в системе прав человека информационного общества. Как уже отмечалось, социальные права относятся ко второму поколению прав человека.

В системе прав человека, определенных Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. (ст. ст. 6 - 13) социальные права занимают доминирующее место. Речь также идет о целом ряде Конвенций МОТ: N 102 "О минимальных нормах социального обеспечения" (1952 г.), N 121 "О пособиях в случаях производственного травматизма" (1964 г.), N 128 "О пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца" (1967 г.), N 130 "О медицинской помощи и пособиях по болезни" (1969 г.) и др. Отличительной особенностью права на социальное обеспечение является зависимость его реализации от состояния экономики и ресурсов государства. В этой связи не случайны в международно-правовых актах о труде оценочные формулировки "удовлетворительное существование, достойная жизнь" и др. В Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах особо подчеркивается, что эти права должны обеспечиваться постепенно и в "максимальных пределах имеющихся ресурсов" (ст. 2). Некоторые ученые относят к неотъемлемым естественным правам человека только политические и гражданские права, социальные права не признают таковыми, поскольку они зависят от переменных величин - уровня развития экономики, социальной сферы, культуры общества, политики государства. Так, С.С. Алексеев предлагает понизить второе поколение прав человека до "прав гражданина данного государства" <1>. Но такой подход у нас вызывает ряд возражений. Социальные права должны не только осуществляться в зависимости от экономического положения страны, но и соответствовать ему. На возможном экономически обоснованном уровне эти права должны быть гарантированы человеку. Это касается обязательного установления любым государством при любых экономических и политических условиях минимальных границ социальных прав, которые обеспечиваются государственной защитой. Как указывалось в названном Международном пакте, "идеал свободной человеческой личности, свободной от страха и нужды, может быть осуществлен, только если будут созданы такие условия, при которых каждый может пользоваться своими экономическими, социальными и культурными правами, так же как и своими гражданскими и политическими правами".

--------------------------------

<1> См.: Алексеев С.С. Право: азбука - теория - философия: Опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 621 - 622.

 

Здесь мы имеем дело с глобализацией прав человека. Безусловно, прав в этой части С.С. Алексеев, отмечающий, что права человека еще в большей мере утверждаются в качестве института, возвышающегося над государством в целом (при том теперь и на уровне всего мирового сообщества) <1>. Права человека как наднациональное образование играют решающую роль в формировании мирового правопорядка вслед за международными судами.

--------------------------------

<1> См.: Там же. С. 662.

 

Другое направление в дальнейшем развитии социальных прав в XXI в. связано со смещением акцентов с экономического человека на личность, ее личные блага. Ценностные приоритеты прав человека все больше перемещаются из сферы экономической и физической безопасности человека в сферу субъективного самочувствия и качества жизни. В этой связи право на социальное обеспечение обогащается новыми правомочиями личностного характера. Тому свидетельство - новеллы российского социального законодательства. Иными словами, речь идет не только об оказании материальной помощи нуждающимся лицам, но и о создании условий по их адаптации, реабилитации, интеграции в общество. Например, это право инвалидов на профессиональную ориентацию, обучение, образование, производственную адаптацию, социокультурную и социально-бытовую адаптацию <1>. В отношении граждан старших возрастных групп при обслуживании их в геронтологических центрах предусматривается их размещение с учетом психологической совместимости, проведение мероприятий по развитию социального туризма и отдыха и др. <2>. В Европейской социальной хартии 1961 г. (в ред. 1996 г.) также содержится широкий подход к определению социальных прав и социальной защиты. Под ней подразумевается не только система защиты граждан от социальных рисков (безработица, болезнь, старость, потеря кормильца), но и обеспечение жизнедеятельности граждан в широком смысле, включая и социальную интеграцию, получение образования, охрану здоровья, обеспечение жильем, оказание социального обслуживания <3>. В Принципах ООН в отношении пожилых людей (1991 г.) особо подчеркивается, что государства должны включать в свои национальные программы вопросы обеспечения участия пожилых лиц в жизни общества, защиты их достоинства и обеспечения реализации внутреннего потенциала.

--------------------------------

<1> См.: статья 9 Федерального закона РФ от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (с изм. и доп.) // СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4563.

<2> См.: Постановление Минтруда России от 14 ноября 2003 г. N 76 "Об утверждении Методических рекомендаций по организации деятельности государственных и муниципальных учреждений социального обслуживания населения "Геронтологический центр" // Бюллетень Минтруда России. 2003. N 11.

<3> См. подробнее: Исаченко Т.М. Социальная политика Европейского союза: опыт развития // Труд за рубежом. 1999. N 1. С. 84 - 96; Чубарова Т.В., Исаченко Т.М. Европейский союз и проблемы социальной защиты населения стран-участниц // Там же. 2000. N 3. С. 83 - 105.

 

Следующая тенденция в развитии социальных прав связана с определением оптимального сочетания нормативного (публичного) и договорного (частного) правового регулирования социально-обеспечительных отношений. Современная система социальной защиты населения, как отмечалось, объединяет три основные формы социального обеспечения (социальное страхование, государственное социальное обеспечение и социальная помощь, включая социальное обслуживание). В основе первой лежат принципы социального партнерства (трипартизма или бипартизма). Вторая основана на принципах государственного обеспечения определенных категорий лиц. Третья - на социальной справедливости и солидарной ответственности общества, предоставления государственной социальной помощи всем нуждающимся лицам. Каждая из названных организационно-правовых форм социального обеспечения, в свою очередь, характеризуется единством публичных и частных начал, сочетанием обязательных и договорных добровольных систем социального страхования и социальной помощи. Добровольное договорное социальное обеспечение, основанное на принципе индивидуальной социальной ответственности и предусмотрительности, является необходимым дополнением обязательного социального обеспечения. Оно не должно выводиться за пределы названных организационно-правовых форм социального обеспечения. Каждое государство с учетом уровня социально-экономического развития, национальных приоритетов устанавливает в социальном законодательстве взаимодействие таких форм социального обеспечения, соотношение обязательных и добровольных социальных систем <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Лушникова М.В., Лушников А.М., Тарусина Н.Н. Единство частных и публичных начал в правовом регулировании, трудовых, социально-обеспечительных и семейных отношений. Ярославль, 2001. С. 322 - 370.

 

Правовое и социальное государство имеет три компоненты: гуманитарно-правовую (права и свободы человека и гражданина), нормативно-правовую (позитивное право) и институционально-правовую (система разделения властей). При этом, как отмечалось, права и свободы человека по Конституции РФ составляют высшую ценность. Однако, по справедливому замечанию С.С. Алексеева, наша Конституция, по сути, основное и ведущее место отводит юридическим механизмам государственной власти. В этой связи, по его мнению, необходимо двигаться в направлении углубления и развития гуманистического права, в юридическом возвышении прав человека. Речь идет о таком построении позитивного права, когда путем целенаправленного законодательства категории субъективных прав человека будет подчинен весь основной нормативный материал национальной правовой системы <1>.

--------------------------------

<1> См.: Алексеев С.С. Право. М., 1999. С. 658.

 

Глава 9. МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

 

Международные стандарты - это международно признанный

минимум социальных прав и гарантий.

 

И.Я.Киселев

 

9.1. Общая характеристика международного права

социального обеспечения

 

В XXI в. международное сообщество вступило с международным кодексом социальной защиты. По сути, международными усилиями создан свод международных социальных стандартов в сфере труда и социального обеспечения. Как справедливо писал И.Я. Киселев, международные стандарты труда - это нормативная субстанция международного трудового права, одно из достижений современной цивилизации, отразившее результаты согласованной деятельности государств по внесению в рыночную экономику социальных ценностей. Содержание этих стандартов представляет собой концентрированное выражение опыта многих стран, плод тщательного отбора наиболее ценных и значимых норм национальных систем права <1>. В полном объеме это утверждение справедливо и в отношении международных стандартов права социального обеспечения. Остановимся на основных характеристиках международного права социального обеспечения.

--------------------------------

<1> См.: Киселев И.Я. Трудовое право России и зарубежных стран. М., 2005. С. 468.

 

1. Источниками международно-правового регулирования социально-обеспечительных отношений являются, прежде всего, акты Организации Объединенных Наций (ООН) и Международной организации труда (МОТ), действующие во всемирном масштабе, акты принятые региональными организациями государств, и двусторонние международные договоры. Таким образом, международное право социального обеспечения - это многоуровневое правовое явление.

2. Согласно Конституции РФ (ст. 15) общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Более того, в Конституции РФ (ст. 46) закреплено право каждого в соответствии с международными договорами РФ обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Таким образом, названные нормы международного права социального обеспечения инкорпорированы в национальную правовую систему. В связи с этим в структуре отрасли российского права социального обеспечения можно выделить институт международно-правового регулирования социально-обеспечительных отношений.

3. Международное право социального обеспечения имеет сложную структуру. На наш взгляд, международное право социального обеспечения, как структурное правовое явление, включает три основных образования: общая часть, коллизионное международное право социального обеспечения и процессуальное (контрольно-надзорное) международное право. Общая часть содержит общепризнанные принципы и нормы международного права социального обеспечения, легализующие право на социальное обеспечение, его различные виды, право на защиту от социального отторжения.

Коллизионное международное право социального обеспечения включает международные коллизионные нормы, регулирующие международные социально-обеспечительные отношения с участием субъектов иностранного права (мигрантов, иностранных граждан, лиц без гражданства). С помощью этих нормативных предписаний разрешается особый вид коллизий, которые возникают из различий в законодательстве стран в случае правового регулирования социально-обеспечительных отношений.

Процессуальное (контрольно-надзорное) международное право призвано обеспечить нормативное регулирование гарантий соблюдения международно-правовых норм, форм и способов защиты социально-обеспечительных прав, предусмотренных международными актами. Речь идет, во-первых, о юрисдикционных (судебных, административных) формах: контрольные механизмы МОТ, деятельность Европейского суда по правам человека и др. Во-вторых, здесь задействованы и неюрисдикционные формы, например, международные социально-партнерские механизмы обеспечения социально-обеспечительных прав, деятельность неправительственных организаций по защите женщин, инвалидов и др.

Общепризнанные принципы и нормы международного права социального обеспечения. В теории права социального обеспечения проблема общепризнанных международно-правовых принципов и норм является весьма актуальной, многогранной и далеко неоднозначной в разрешении. Принимая это во внимание, остановимся на следующих вопросах: 1) легальное закрепление общепризнанных международно-правовых принципов права социального обеспечения; 2) приоритет и непосредственное применение общепризнанных международно-правовых принципов и норм международного права социального обеспечения.

В конце XX в. международное сообщество выработало основополагающие принципы социальной защиты населения. На наш взгляд, к этим общепризнанным принципам и общепризнанным международным нормам относятся те, которые получили закрепление прежде всего в уставных документах международных организаций (ООН, МОТ и др.). Общепризнанные принципы международного права социального обеспечения также находят отражение в международных пактах, торжественных декларациях. Именно названные источники придают им характер общепризнанных принципов и норм, признанных мировым (международным) сообществом. Речь идет об основополагающих международных актах (Устав ООН, Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г, о Конвенции Совета Европы "О защите прав человека и основных свобод" (ратифицирована РФ в 1998 г.), Европейская социальная хартия 1961 г. (в ред. 1996 г.) и др.). Затем эти принципы внедряются в международные договоры, конвенции, рекомендации международных организаций. Согласно Уставу Международного Суда ООН, общепризнанные принципы международного права определяются как "общие принципы, признанные цивилизованными нациями". В теории международного права понятие "общепризнанные принципы международного права" рассматривается как общее, интегрирующее понятие, включающее "общие принципы и отраслевые принципы" <1>. Согласно российской правовой доктрине, к общим принципам международного права относят семь принципов: равенство, сотрудничество, добросовестное исполнение обязательств, мирное урегулирование споров, невмешательство и неприменение силы, уважение фундаментальных прав человека и право наций на самоопределение. Эти общеправовые международные принципы приобретают отраслевое проявление, в нашем случае в сфере социальной защиты, о чем пойдет речь ниже.

--------------------------------

<1> См.: Додонов В.Н., Панов В.П., Румянцев О.Г. Международное право. Словарь-справочник. М., 1997. С. 5; Международное право / Отв. ред. Ю.М. Колосов, Э.С. Кривчикова. М., 2000. С. 43.

 

Императивность (обязательность) общепризнанных принципов и норм международного трудового права обусловлена членством государства в той или иной международной организации, сообществе. Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" <1> разъяснил, что под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие, императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо. К общепризнанным принципам международного права, в частности, относятся принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств. Под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного.

--------------------------------

<1> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. N 12.

 

Более того, общепризнанные международные принципы и нормы права социального обеспечения имеют правовой механизм их реализации государствами-членами международных сообществ (МОТ, Европейского Союза и др.), а в ряде случаев - правовой механизм контроля и международно-правовой судебной защиты (Европейский суд по правам человека и др.). Эти признаки также свидетельствуют об императивности рассматриваемых принципов и норм. Общепризнанные принципы международного права как любые правовые принципы являются не просто основополагающими правовыми идеями, а идеями, как подчеркивалось в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия", которые получили "закрепление в международных пактах, конвенциях и иных документах" <1>. Таким образом, характеризуются следующими признаками: 1) легальное закрепление в международно-правовых источниках; 2) признание международным сообществом в целом; 3) императивность.

--------------------------------

<1> Бюллетень Верховного Суда РФ. 1996. N 1.

 

Между тем толкование перечня общепризнанных международных принципов права социального обеспечения на практике не будет отличаться единством. Если в отношении международных договоров имеется формальный критерий - их ратификация РФ, то в отношении международных общепризнанных принципов и норм - только общие определения этих понятий в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. N 5. Эта проблема ждет своего разрешения, хотя бы на уровне судебного толкования. Анализ и обобщение содержания вышеназванных международно-правовых источников и обозначенные подходы к определению этих принципов позволили нам обосновать следующую систему общепризнанных международно-правовых принципов в сфере социального обеспечения.

Система общепризнанных международно-правовых принципов и норм права социального обеспечения. Любая система (классификация) правовых явлений должна строиться на основе определяющих их назначение и сущность критериев. Это должны быть критерии, отражающие природу регулируемых общественных отношений (предметный критерий) и метод правового регулирования. В роли первого выступает критерий единства естественно-правовых и позитивистских начал в определении природы социальных прав. Это означает единство и взаимообусловленность в рамках системы принципов права социального обеспечения, провозглашающих, с одной стороны, равенство и справедливость в социально-обеспечительных отношениях, с другой - гарантированность и защиту этих прав со стороны государства. Критерий метода правового регулирования, который лежит в основе классификации, систематизации общепризнанных принципов права социального обеспечения означает единство частных и публичных начал в правовом регулировании социально-обеспечительных отношений. Таким образом, на основании названных критериев выстраивается следующая система общепризнанных международных принципов права социального обеспечения.

Первую группу принципов составляют принципы, основанные на естественно-правовом и частно-правовом критериях. К ним относятся: а) принцип равенства прав (всеобщности) в сфере социального обеспечения; б) принцип социальной ответственности; в) принцип социальной солидарности и социального партнерства (социального сотрудничества); г) принцип защиты от социального отторжения.

Вторая группа принципов, основанная на позитивистских и публично-правовых критериях, включает: а) принцип запрета дискриминации; б) принцип гарантированности социально-обеспечительных прав; в) принцип обеспечения достойного уровня жизни.

Принципы названных групп взаимообусловлены и применяются, как правило, в единстве, системе. Так, принцип равенства коррелируется с принципом запрета дискриминации. Принцип социальной ответственности лица за свое материальное и социальное благополучие рассматривается в единстве с принципом гарантированности социально-обеспечительных прав и принципом обеспечения достойного уровня жизни, когда социальные государства гарантируют своим гражданам минимальный базовый уровень социальной защиты, а сверх этого уровня - предполагается участие гражданина в договорных системах социального обеспечения, например, на основании коллективных договоров. Этот перечень можно продолжить.

Как отмечалось выше, ратифицированные международные договоры, наряду с общепризнанными международными принципами и нормами, включаются в состав правовой системы РФ. Однако очевидна и неоднородность вышеперечисленных источников международного права. Это отражается в первую очередь на правовом механизме их применения. Речь идет о применении названных источников международного права. Проблема их применения в значительной части решена в Федеральном законе от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" <1>. В соответствии с этим Законом (ст. 5 п. 3) все международные договоры делятся на самоисполняющиеся и несамоисполняющиеся, последние требуют издания внутригосударственных актов для их применения. В этой связи в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров РФ" особо подчеркивается, что при применении договорных норм международного права необходимо учитывать две ситуации. Положения официально опубликованных международных договоров РФ, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в РФ непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров РФ принимаются соответствующие правовые акты. Именно в последнем случае и применяется процедура имплементации норм международных актов <2>. Таким образом, механизм непосредственного применения международных договоров РФ в российской системе источников трудового права имеет дифференцированный правовой механизм реализации. Весьма созвучна такому подходу и позиция Международной организации труда. Этот вывод вытекает из содержания многих Конвенций и Рекомендаций МОТ. Так, при их внимательном прочтении мы зачастую будем сталкиваться с юридическими оборотами типа "каждая страна определяет характер и форму процедур... принимаются меры, соответствующие условиям страны", "национальное законодательство определяет в какой мере гарантии, предусмотренные Конвенцией, будут применяться", "заявление имеет силу, если оно оправдано уровнем развития страны" и т.д. В этой связи далеко не все Конвенции подлежат непосредственному и прямому применению.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757.

<2> См.: Аметистов Э.М. Международное право и труд. Факторы имплементации международных норм о труде. М., 1982; Гавердовский А.С. Имплементация норм международного права. Киев, 1980; Иванов С.А. Проблемы международного регулирования труда. М., 1964. С. 95 - 142; Лукашук И.И. Нормы международного права в правовой системе России. М., 1997; Патракеев С. Международные договоры о защите прав и свобод человека и гражданина в системе российского права // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. N 2 (51). С. 60 - 73; и др.

 

Таким образом, прямому непосредственному применению подлежат только самоисполняющиеся международные договоры, не требующие для их применения принятия внутригосударственного нормативного акта. Проблему механизма прямого и непосредственного применения международных договоров можно считать в целом решенной. Для осуществления иных положений международных договоров РФ принимаются соответствующие нормативные акты. Так, согласно ратифицированной Конвенции N 156 о трудящихся с семейными обязанностями (1981 г.) был принят Федеральный Закон от 30 апреля 1999 г. N 84-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Кодекс законов о труде Российской Федерации", т.е. этот Закон обеспечил имплементацию международных норм в национальное законодательство.

Таким образом, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры являются необходимым минимумом социальных прав. Международно-правовые стандарты - это не максимум того, что требует международное сообщество от государства, а минимум того, что оно должно обеспечить своим гражданам. Но государство вправе повысить эту планку, конкретизировать, адаптировать международные стандарты социальных прав с учетом национальных условий. Именно в таком ключе следует определять правило о приоритете и непосредственном применении международно-правовых стандартов социальных прав.

Особо отметим, что международные стандарты социально-обеспечительных прав являются генерализирующим, системообразующим фактором гармонизации (сближения) и унификации (приведения к единообразию) национальных систем социального законодательства в условиях глобализации экономики. Например, Конвенции МОТ являются основой для гармонизации национального социального законодательства, а принятые Европейским сообществом (ЕС) регламенты - типичный пример унификации национального социального законодательства стран ЕС, о чем речь пойдет подробнее далее.

О соотношении международного права социального обеспечения и российского социально-обеспечительного законодательства. Коллизионными предписаниями, применительно к соотношению международных актов в сфере социального обеспечения и российского социально-обеспечительного законодательства, по нашему мнению, являются следующие коллизионные нормы:

приоритет и прямое применение общепризнанных принципов и норм международного права, а равно международных договоров, не требующих имплементации, если они не ухудшают положения граждан по сравнению с российским законодательством о социальном обеспечении;

общепризнанные принципы и нормы международного права социального обеспечения обладают более высокой юридической силой, чем нормы международных договоров, как в международном, так и в российском праве;

Нормы ратифицированных международных договоров обладают в национальном пространстве приоритетом применения.

Как уже отмечалось, в правовую систему РФ включаются общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры РФ. Однако… -------------------------------- <1> См.: Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации. М., 2002. С. 66; и др.

Деятельность специализированных органов (организаций), неправительственных организаций по реализации специальных международных программ, целью которых является обеспечение социальной защиты.

В структуре ООН с момента учреждения этой организации были созданы специальные институты, занимающиеся вопросами социальной защиты. Наряду с Управлением Верховного комиссара ООН по правам человека в 1949 г. была учреждена Комиссия по положению женщин. Начиная с 1960 г. ООН рекомендует национальным правительствам организовать аналогичные структуры. В 1976 г. был создан Фонд ООН для развития в интересах женщин (ЮНИФЕМ). Он является добровольным фондом, содействующим соблюдению политических и социально-экономических прав женщин. ЮНИФЕМ призван содействовать укреплению женских организаций и сетей, консолидации их усилий по содействию расширению прав женщин и обеспечению гендерного равенства <1>.

--------------------------------

<1> См.: Женщины в переходный период. Региональный мониторинговый доклад N 6. Флоренция, 1999. С. 5.

 

Организация экономического сотрудничества (ОЭСР) <1> осуществляет административную поддержку Международной ассоциации пенсионных регуляторов (International Network of Pension Regulators and Supervisors). Последняя разработала и приняла "Основные принципы регулирования частных трудовых пенсионных схем", которые включают следующие международные принципы негосударственного пенсионного обеспечения: 1) адекватности системы регулирования, т.е. система регулирования для частных пенсий должна быть гибкой, динамичной, обеспечивать защиту бенефициариев пенсионных планов, финансовую устойчивость пенсионных фондов, и не должна чрезмерно обременять пенсионные фонды; 2) надзора и контроля за соблюдением законодательства пенсионными фондами, их финансовым состоянием, а также предотвращением недобросовестных действий фондов; 3) защиты прав бенефициариев (участников): запрещается дискриминация в допуске к частным пенсионным фондам по возрасту, зарплате, полу, стажу работы, условиям найма, частичной занятости и социальному статусу. Как уже отмечалось в предшествующем изложении, российское законодательство о негосударственных пенсионных фондах в части принципов защиты прав участников пенсионных систем (отложенных пенсионных прав, сохранение пенсионных прав при смене места работы) не соответствует вышеназванным международным принципам.

--------------------------------

<1> ОЭСР - международная экономическая организация, созданная в 1961 г. Ее официальной целью является координация экономической политики и согласования программ помощи развивающимся странам.

 

Для решения задачи борьбы с безработицей и социальным отторжением как ее последствием в ЕС была сформирована сеть консультативных служб, которые получают финансовую поддержку из бюджета ЕС. Европейская служба занятости в соответствии с Регламентом 2344/92 призвана действовать как агентство занятости на европейском уровне, занимающееся предоставлением информации, консультации и размещением лиц, нуждающихся в работе, предоставляет безработным информацию о вакансиях на европейском рынке труда. Эта служба представляет собой кооперированную сеть, организующую сотрудничество государственных служб занятости во всех регионах европейского экономического пространства <1>.

--------------------------------

<1> См.: Каргалова М.В. Занятость как высший приоритет социальной политики XXI века // Труд за рубежом. 2003. N 1. С. 13 - 14.

 

Анализируя вопросы международного сотрудничества в сфере обеспечения социальных прав, нельзя не учитывать участия в нем правозащитных неправительственных организаций (как международных, так и национальных) <1>. В Европе неправительственные организации, частично или полностью посвятившие свою деятельность проблемам прав человека, действуют на протяжении более 100 лет. В 1863 г. в Женеве во имя защиты прав человека в ходе вооруженных конфликтов (гуманитарного права) был создан Международный комитет Красного Креста. Важным этапом развития правозащитного движения в Европе стало учреждении ООН и провозглашение Всеобщей декларации прав человека (1948 г.). На дату празднования 20-летней годовщины Всеобщей декларации прав человека в Европе и на других континентах уже действовала сеть неправительственных организаций, в том числе Международный совет женщин, Международная организация защиты детей и др.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Матвеева Т.Д. Международная защита прав человека неправительственными организациями в России и Европе // Российская и Европейская правозащитные системы: соотношение и проблемы гармонизации. Нижний Новгород, 2003. С. 582 - 593.

 

Всемирная конференция по правам человека (1993 г.), признав, что основная ответственность за выработку международных норм лежит на государствах, отметила особый вклад, который вносят в этот процесс неправительственные организации, и подчеркнула важность продолжения диалога по этому вопросу между правительственными и неправительственными организациями. В ООН сотрудничество с неправительственными организациями осуществляется в рамках института "консультативного статуса". Органы ООН получают экспертную информацию и консультируются с неправительственными организациями по важнейшим вопросам защиты прав человека. Экономический и социальный совет ООН (ЭКОСОС) 25 июля 1996 г. принял резолюцию 1996/31 "Консультативные отношения между ООН и неправительственными организациями". Эта резолюция, в отличие от ранее действовавшей Резолюции 1296, предоставила "консультационный статус" не только неправительственным международным организациям, но и неправительственным локальным и национальным организациям. Более того, в ней подчеркнута необходимость сотрудничества ООН с организациями из стран "переходной экономикой". Это означает включение в универсальные правозащитные механизмы ООН и российских неправительственных организаций. Между тем неправительственная организация как участник консультативных отношений должна быть независимой как от правительства РФ, так и зарубежных государств. В Резолюции ЭКОСОС прямо предусматривается, что в случае "тайного правительственного финансового воздействия на организацию" ее консультативный статус может быть приостановлен или отменен вовсе.

Выработанная ООН модель "консультационного статуса" неправительственных организаций признается и Советом Европы. Консультативным статусом Совета Европы пользуются около 400 неправительственных организаций, большинство из которых занимаются правозащитной деятельностью <1>. Сотрудничество Совета Европы с неправительственными организациями распространяется на такие сферы, как реализация Социальной хартии, защита прав, в частности, женщин, детей, беженцев, борьба с неравенством и др. Эти организации активно содействуют утверждению стандартов в области прав человека в законодательстве стран, сотрудничают в сфере контроля за выполнением государствами-участниками обязательств по Конвенции о защите прав и основных свобод. Неправительственные организации также принимают участие и в процедуре приема новых государств в Совет Европы.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Матвеева Т.Д. Международная защита прав человека неправительственными организациями в России и Европе // Российская и Европейская правозащитные системы: соотношение и проблемы гармонизации. Нижний Новгород, 2003. С. 587.

 

Приложение

 

ОТЕЧЕСТВЕННЫЕ УЧЕНЫЕ-СПЕЦИАЛИСТЫ

В СФЕРЕ ПРАВА СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ <1>

 

--------------------------------

<1> Список построен по хронологическому принципу. Более подробные биографические данные многих из названных ученых опубликованы в следующих работах: Вестник трудового права и права социального обеспечения. Вып. 1 / Под ред. А.М. Лушникова, М.В. Лушниковой. Ярославль, 2006; Лушников А.М. Наука трудового права России. М., 2003; Лушникова М.В., Лушников А.М. Курс трудового права: В 2 т. М., 2003. Т. 1; 2004. Т. 2; Лушникова М.В., Лушников А.М., Тарусина Н.Н. Единство частных и публичных начал в правовом регулировании трудовых, социально-обеспечительных и семейных отношений. Ярославль, 2001.

 

Тернер Федор Густавович (1828 - 1906) - экономист и государственный деятель. Известный ученый, специалист по страхованию, впоследствии - товарищ (заместитель) министра финансов.

Основные публикации: О рабочем классе и мерах к обеспечению его благосостояния. СПб., 1861; Фабричное законодательство Германии. СПб., 1874.

Кеппен Алексей Петрович - инженер, общественный деятель. По образованию горный инженер, специалист по драгоценным металлам и железнодорожному строительству. Публиковаться начал с 1863 г. Был участником Постоянной совещательной конторы железозаводчиков. Занимался вопросами социального страхования и истории горного дела.

Основные публикации: Вероятные финансовые последствия законопроекта об ответственности владельцев промышленных предприятий за увечье и смерть рабочих для русской промышленности вообще и горной в особенности. СПб., 1893; Вспомогательные кассы для горных рабочих (Горнозаводские товарищества). СПб., 1885; К вопросу об ответственности горнопромышленников и горнозаводчиков за смерть и увечья, причиненные при эксплуатации рудников и заводов. СПб., 1884; О различных видах неспособности к труду рабочих, занятых в горной промышленности. СПб., 1899; О страховании рабочих от несчастных случаев. О предупреждении несчастных случаев с рабочими на заводах и рудниках. СПб., 1892; Социальное законодательство Франции и Бельгии. СПб., 1900.

Янжул Иван Иванович (1845 - 1914) - экономист и статистик. В 1869 г. окончил юридический факультет Московского университета. С 1876 г. доктор наук и профессор Московского университета по кафедре финансового права. Академик Петербургской Академии наук (1895). В 1882 - 1887 гг. был фабричным инспектором Московского фабричного округа, принимал участие в работе комиссий по рабочему вопросу. Занимался проблемами фабричного законодательства и историей рабочего вопроса.

Основные публикации: Воспоминания о пережитом и виденном в 1864 - 1909 гг. Вып. 1 - 2. СПб., 1910 - 1911; Восьмичасовой труд на русских фабриках и заводах. СПб., 1906; Забастовки и стачки рабочих и чиновников, их значение, критика и возможность их замены. СПб., 1906; Из воспоминаний и переписки фабричного инспектора первого призыва. Материалы для истории русского рабочего вопроса и фабричного законодательства. СПб., 1907; Очерки и исследования // Сб. статей по вопросам народного хозяйства, политики и законодательства: В 2 т. М., 1884; Отчет за 1885 г. фабричного инспектора Московского округа. СПб., 1886; Промысловые синдикаты или предпринимательские союзы. М., 1896; Фабричный быт Московской губернии: Отчет за 1882 - 1883 гг. фабричного инспектора над занятиями малолетних рабочих Московского округа. СПб., 1884.

Дементьев Евстафий Михайлович (1850 - 1918?) - врач, статистик, публицист. Окончил медицинский факультет Киевского университета в 1875 г., участвовал в качестве врача в Русско-турецкой войне 1877 - 1878 гг. Занимался обследованием санитарного состояния промышленных заведений Московской губернии в 1883 - 1885 гг. В 1894 - 1911 гг. - исполняющий дела фабричного ревизора Министерства финансов (с 1905 г. - Министерства торговли и промышленности). Доктор медицины, диссертация посвящена физиологическим аспектам труда. Был автором ряда работ об отдельных видах спорта (теннис, поло и др.), автор одной из первых публикаций по теории футбола.

Основные публикации: Врачебная помощь фабричным рабочим. СПб., 1899; Врачебная помощь фабрично-заводским рабочим в 1907 г. СПб., 1909; Законы о вознаграждении рабочих, потерпевших от несчастных случаев, со всеми изданными в их исполнение инструкциями и административными распоряжениями. СПб., 1907; Иностранное законодательство об ответственности предпринимателей за несчастные случаи с рабочими. СПб., 1899; Материалы для суждения при определении степени потери трудоспособности от повреждений вследствие несчастных случаев. СПб., 1904; Общая сводка по санитарным исследованиям фабричных заведений Московской губернии за 1879 - 1885 гг. Ч. 1. М., 1890; Обзор иностранного законодательства по регулированию времени и продолжительности работы в промышленных заведениях. СПб., 1896. Организация ремесленной промышленности в западно-европейском законодательстве. СПб., 1900; Фабрика, что она дает населению и что она у него берет. СПб., 1893.

Варзар Василий Егорович (1851 - 1940) - один из первых русских земских статистиков, основоположник промышленной статистики в России, экономист. Окончил Санкт-Петербургский технологический институт (1874 г.). В 1875 - 1878 гг. статистик Черниговской земской управы и на других должностях. В 1892 - 1916 гг. - фабричный инспектор в Риге, затем старший фабричный инспектор в Ревеле. Одновременно в 1905 - 1913 гг. читал лекции по статистике на курсах МВД. Разработал систему налогообложения предпринимателей, заменившую в 1898 г. архаичную гильдийскую систему. Предложил критерии для оценки мощности промышленного предприятия: орудия производства и число рабочих. В 1900 и 1908 гг. под его руководством проведены два первых статистических обследования промышленных предприятий. Ряд работ опубликовал под псевдонимами: Иванов, Андрей, Васильев С., Бывалый человек.

Основные публикации: Статистика стачек рабочих на фабриках и заводах. Т. 1 - 3. СПб., 1905 - 1910; Статистические сведения о результатах применения закона 2 июня 1903 г. о вознаграждении пострадавших от несчастных случаев на фабриках и заводах, подчиненных надзору фабричной инспекции за трехлетие 1904 - 1906 гг. СПб., 1908; О некоторых недостатках условий страхования рабочих в частных страховых обществах // Труды Высочайше разрешенного Всероссийского торгово-промышленного съезда 1896 г. в Нижнем Новгороде. Т. III. Вып. V. СПб., 1897.

Скаржинский Людовик Борисович (1852-?) - ученый и общественный деятель, чиновник для особых поручений Министерства финансов, член Общества для содействия русской промышленности и торговли. Занимался вопросами социального страхования рабочих, представлял интересы предпринимателей в ряде государственных комиссий.

Основные публикации: Забастовки и рабочие сотоварищества. СПб., 1905; К законопроекту страхования в России на случай инвалидности и на старость. СПб., 1903; К вопросу об обязательном страховании на случай инвалидности. СПб., 1902.

Яроцкий Василий Гаврилович (1855 - 1917) - экономист, доктор наук (1896 г.), профессор политической экономии и статистики Александровского лицея (1897 г.) и Военно-юридической академии, читал лекции в Санкт-Петербургском университете, сенатор (1917 г.), специалист по финансовому праву и вопросам социального страхования. По убеждениям - умеренный социалист. Окончил юридический факультет Санкт-Петербургского университета (1880 г.).

Основные публикации: Ответственность предпринимателей за несчастные случаи с рабочими. СПб., 1887; Страхование рабочих в связи с ответственностью предпринимателей. Т. 1 - 2; СПб., 1895; Экономическая ответственность предпринимателей. Ч. 1 (Общая). Ответственность предпринимателя как основание законодательного регулирования отношений хозяев и рабочих. СПб., 1887; Ответственность предпринимателей за несчастные случаи с рабочими // Труды Высочайше разрешенного Всероссийского торгово-промышленного съезда 1896 г. в Нижнем Новгороде. Т. I - II. Вып. V. СПб., 1897. С. 271 - 314.

Астров Павел Иванович - юрист, специалист по гражданскому праву, публицист.

Основные публикации: Дети подмостков (К вопросу о регламентации детского труда в области зрелищ и увеселений). СПб., 1899; Как следует писать законопроекты. По поводу доклада Комиссии Государственной Думы по рабочему вопросу об обеспечении рабочих на случай болезни. М., 1911; Лечение рабочих и русское национальное сознание. Еще о законопроекте комиссии Государственной Думы об обеспечении рабочих на случай болезни. М., 1911; Право на труд и право на здоровье. М., 1910; Профессиональные болезни и гражданское право. Б.м., Б.г.; Русская фабричная медицина. Критика законопроекта комиссии Государственной Думы по рабочему вопросу. М., 1911; Юридические предпосылки рабочего права. II. Кодификации. М., 1911.

Быков Александр Николаевич (1860 - 1919) - инженер-технолог, ученый, общественный деятель. Окончил Санкт-Петербургский технологический институт. Работал на производстве, был фабричным инспектором. Читал лекции по фабричному законодательству в Санкт-Петербургских политехническом и технологическом институтах (1908 г.). Являлся членом Санкт-Петербургской городской управы (1913 г.). Часть научных публикаций издал под псевдонимом Ф.П. Павлов.

Основные публикации: Германское страхование и другие способы обеспечения рабочих. Ростов н/Д, 1905; Два могучих средства борьбы рабочих с предпринимателями: бойкот и лебель. М., 1906; За десять лет практики (Отрывки воспоминаний, впечатлений и наблюдений из фабричной жизни) М., 1901; Он же. Как обеспечить воскресный отдых фабричным рабочим. Нижний Новгород, 1896; Промышленный травматизм, его размеры, значение и возможность борьбы с ним. СПб., 1913; Страхование рабочих как фактор промышленности и русских страховых законов. СПб., 1913; Фабричное законодательство и развитие его в России. СПб., 1909.

Дерюжинский Владимир Федорович (1861 - 1920) - один из ведущих российских специалистов в области полицейского права, видный педагог и общественный деятель. Принимал участие в подготовке проектов социальных законов, в работе профильных государственных комиссий. Окончил Санкт-Петербургский университет, много лет преподавал там же, доктор наук, заслуженный профессор, заведующий кафедрой полицейского права университета. Являлся редактором журнала "Трудовая помощь", крупный специалист в области "полиции благосостояния" и социального призрения.

Основные публикации: Заметки об общественном призрении. М., 1897; Призрение бедных в Англии. СПб., 1906; Призрение прокаженных во Франции. СПб., 1889; Полицейское право. Пг., 1917.

Миклашевский Александр Николаевич (1864 - 1911) - экономист, публицист. Окончил юридический факультет Московского университета (1888 г.), затем был в зарубежной командировке. С 1894 г. - преподаватель, с 1895 г. - приват-доцент Московского университета. С 1896 г. - профессор Юрьевского университета. Участник подготовки денежной реформы 1897 г. Занимался проблемами социального законодательства и рабочим вопросом.

Основные публикации: Арбитраж и соглашение в промышленных спорах. Юрьев, 1907; Политика труда и идеалы распределительной справедливости. СПб., 1905; Рабочий вопрос и социальное законодательство в Германии. СПб., 1896; Рабочий вопрос и социальное страхование Германии // Сб. правоведения и общественных знаний. Т. 3. СПб., 1894. С. 65 - 124; Стачки и социальный вопрос. СПб., 1905.

Литвинов-Фалинский Владимир Петрович (1868 - 1929) - инженер-технолог, экономист, государственный деятель. Окончил Санкт-Петербургский технологический институт (1892 г.). С 1895 г. - фабричный инспектор при Департаменте торговли и мануфактур, затем в отделе промышленности Министерства финансов. Разработал основные положения первого в России Закона о вознаграждении увечных рабочих от 2 июня 1903 г. С 1900 г. читал курс лекций по рабочему законодательству в Санкт-Петербургском технологическом институте, а с 1909 г. - в Санкт-Петербургском политехническом институте. В 1905 - 1915 гг. - управляющий отделом промышленности Министерства торговли и промышленности. Участвовал в разработке Страховых законов 1912 г. В 1917 г. эмигрировал в Великобританию.

Основные публикации: Новые законы о страховании рабочих. Текст законов с мотивами и подробными разъяснениями. СПб., 1912; Новый закон о вознаграждении увечных рабочих. Текст Закона 2 июня 1903 г. с объяснениями. СПб., 1903; Организация и практика страхования рабочих в Германии и условия возможного обеспечения рабочих в России. СПб., 1903; Ответственность предпринимателей за увечья и смерть рабочих по действующему законодательству. СПб., 1899; Фабричное законодательство и фабричная инспекция в России. СПб., 1904; Фабричное законоведение как предмет преподавания в технических институтах. СПб., 1900.

Винокуров Александр Николаевич (1869 - 1944) - государственный и общественный деятель. Окончил медицинский факультет Московского университета в 1894 г. Со студенческих лет участвовал в марксистских кружках, впоследствии - большевик, подвергался репрессиям царского правительства. В 1904 г. в Екатеринославе организовал фабрично-заводскую больницу. Участник Всероссийских съездов фабричных врачей в память Н.И. Пирогова, где выступал с критикой медицинского обслуживания рабочих, российских страховых законов, пропагандировал опыт создания фабрично-заводских больниц. Участвовал в "страховой компании" 1912 - 1914 гг., освещал вопросы охраны труда и санитарного состояния предприятий на страницах газеты "Правда", журналов "Просвещение" и "Вопросы страхования". Один из авторов Устава больничных касс Путиловского завода. В 1918 - 1921 гг. - нарком социального обеспечения, затем работал в комиссии по борьбе с голодом. В 1924 - 1938 гг. - Председатель Верховного Суда СССР.

Основные публикации: Новый закон о полном социальном обеспечении трудящихся. М., б.г.; Общая больничная касса и врачебная помощь. СПб., 1913; Социальное обеспечение (от капитализма к социализму) М., 1921; Труд и здоровье рабочих. Пг., 1916; Социальное обеспечение в Советской России. М., 1919.

Озеров Иван Христофорович (1869 - 1942) - экономист, юрист, педагог, государственный и общественный деятель. Окончил юридический факультет Московского университета, был профессором юридических факультетов Московского и Санкт-Петербургского университетов (в последнем заведовал кафедрой). Являлся фабричным инспектором, сотрудничал с рабочими организациями. Был с 1909 г. членом Государственного Совета. Часть работ написал под псевдонимом З. Ихоров. Известный специалист по финансовому праву, в частности по налоговой системе Германии.

Основные публикации: Борьба общества и законодательства с дурными условиями труда. СПб., 1901; Из жизни труда: Сб. статей. Вып. 1. Статьи по рабочему вопросу. М., 1904; Очерки экономической и финансовой жизни России и Запада: В 2 т. М., 1904; Политика по рабочему вопросу в последние годы (по неизданным документам). М., 1906; Страхование трудящихся в Германии. М., 1906; Фабричные комитеты и коллективный договор. М., 1902.

Святловский Владимир Владимирович (1869 - 1927) - историк и экономист. Окончил Мюнхенский университет (1897 г.). Участвовал в социал-демократическом движении, сторонник "экономизма". В 1902 - 1924 гг. преподавал в Санкт-Петербургском (Петроградском) университете, профессор. С ноября 1905 г. член Центрального бюро Петербургских профсоюзов, редактор его журнала "Профессиональный союз". Исследовал проблемы профессионального движения и рабочий вопрос.

Основные публикации: Государственное страхование рабочих в Германии: Историко-статистический очерк. М., 1895; История профессионального движения в России. От возникновения рабочего класса до конца 1917 года. Л., 1924; Положение вопроса о рабочих организациях в иностранных государствах. Вып. 1 - 2. СПб., 1906; Профессиональное движение в России. СПб., 1907; Современное законодательство о профессиональных рабочих союзах. Франция, Бельгия, Англия, Австралия, Германия, Россия. СПб., 1907.

Прокопович Сергей Николаевич (1871 - 1955) - экономист и публицист, политический и государственный деятель. Окончил Брюссельский университет в 1899 г. Участник социал-демократического движения, один из идеологов "экономизма". Занимался вопросами истории и теории рабочего движения, рабочего законодательства. С 1905 г. - кадет. В 1917 г. был членом Временного правительства. С 1922 г. находился в эмиграции.

Основные публикации: Длина рабочего дня по русскому законодательству. Ростов на/Д, 1905; К рабочему вопросу в России. М., 1905; Рабочее движение на Западе. Опыт критического исследования. Т. 1. Германия, Бельгия. СПб., 1899.

Вигдорчик Николай Абрамович (1874 - после 1948) - специалист по социальному страхованию, доктор медицины, профессор. Получил медицинское образование. Участник социал-демократического движения, впоследствии - большевик. Первая публикация вышла в 1896 г. Активно участвовал в общественных организациях врачей, в том числе в Пироговских съездах. Одним из первых в России стал применять термин "социальное страхование". После революции - на научной и педагогической работе, заведовал кафедрой Института усовершенствования врачей в Ленинграде. Специалист по профессиональным заболеваниям и врачебно-трудовой экспертизе.

Основные публикации: Библиография по социальному страхованию и обеспечению на русском языке. М., 1922; Государственное обеспечение трудящихся (Итоги и перспективы социального страхования). Пг., 1917; Жертвы "мирного" труда (О несчастных случаях при фабричной работе). Пг., 1915; Лекции по профессиональным болезням. М.-Л., 1940; Методика врачебно-трудовой экспертизы. Л., 1948; Обеспечение рабочих на случай болезни. М., 1909; Опасность промышленного труда. СПб., 1913; Систематическое изложение истории, организации и практики всех форм социального страхования. СПб., 1912; Страхование на случай безработицы. Пг., 1917; Страхование на случай болезни в России. СПб., 1914; Теория и практика социального страхования. Вып. 1 - 8. Пг.-М., 1919 - 1926; Трудовое увечье. М., 1930; Что должен знать каждый участник больничной кассы. СПб., 1913.

Гаген Владимир Александрович (1874 - 1930) - ученый и педагог, специалист по административному (полицейскому) праву, преимущественно "полиции благосостояния", ставшей прообразом права социального обеспечения, доктор наук (1913 г.), профессор. Окончил Демидовский юридический лицей (1897 г.). Занимался проблемами социального законодательства, в том числе зарубежного, принимал активное участие в организации и деятельности государственных и частных благотворительных организаций, ученик В.Ф. Дерюжинского. Был приват-доцентом юридического факультета Санкт-Петербургского университета (с 1908 г.), с 1911 г. - профессор юридического факультета Варшавского университета. Вместе с университетом в годы Первой мировой войны эвакуировался (1915 г.) в Ростов-на-Дону, где продолжил педагогическую деятельность вплоть до ликвидации факультета общественных наук Донского университета в середине 20-х гг. Преподавал трудовое (рабочее) право, социальное страхование и обеспечение. Умер в крайней нужде.

Основные публикации: Безработица в Германии и меры борьбы с нею (Социально-политический этюд). СПб., 1904; Западноевропейский бедняк. Варшава, 1912; Обязательная помощь бедным в Германии (Имперский закон 6 июня 1870 г.). СПб., 1908; Обязательное призрение престарелых в Англии и Франции. СПб., 1910; Право бедного на призрение. Т. 1 // История и современное положение законодательства об обязательном призрении бедных в Германии, Франции и Англии. В 3 отд. СПб., 1907; Французский закон 14 июля 1905 г. об обязательном призрении престарелых, немощных и неизлечимо больных. СПб., 1906; Частные лица в роли посредников на рабочем рынке. СПб., 1900.

Микулин Александр Александрович - инженер и общественный деятель. По образованию инженер-механик, работал на производстве, затем окружным фабричным инспектором Киевского фабричного округа. Преподавал в Киевском политехническом институте (1906 г.). Участник социал-демократического движения.

Основные публикации: Государственное страхование рабочих. Киев, 1904; К вопросу о восьмичасовом рабочем дне // Право. 1906. N 44. С. 3387 - 3393; Рабочий вопрос и капитализм. Киев, 1908; Рабочий вопрос и пути его решения. Киев, 1907; Фабричная инспекция в России. 1882 - 1906. Киев, 1906; Фабричное законодательство как следствие фабричной системы производства. Киев, 1901.

Пресс Алексей Александрович - инженер и общественный деятель. По образованию инженер-технолог, специалист по деревообработке и столярному делу. Был фабричным контролером, занимался вопросами медицинского обслуживания рабочих и социального страхования, безопасности труда. После революции - на преподавательской работе, профессор.

Основные публикации: Защита жизни и здоровья рабочих на фабриках и заводах. Вып. 1 - 3; СПб., 1891 - 1894; Охрана здоровья рабочих в промышленности. Ч. 1 - 3. СПб., 1913 - 1917; Страхование рабочих в России. СПб., 1904.

Тигранов Григорий Фадеевич - инженер и общественный деятель. По образованию горный инженер, специалист по драгоценным металлам, занимался вопросами врачебной помощи и страхования рабочих.

Основные публикации: Тигранов и Гусятников. Врачебная помощь рабочим на горных заводах и промыслах. СПб., 1907; Тигранов Г.Ф. Кассы горнорабочих. Очерк организации и деятельности. СПб., 1896; Кассы взаимопомощи рабочих частных горных заводов и промыслов в Царстве Польском. Очерк организации и деятельности этих касс с их основания до настоящего времени. СПб., 1900; Кассы для рабочих на фабриках, заводах и промышленных предприятиях в России. Нижний Новгород, 1896; Предстоящие преобразования касс взаимопомощи рабочих частных горных заводов, копей и рудников в Западной горной области. СПб., 1903; Французский законопроект о призрении стариков, калек и неизлечимых. СПб., 1904.

Швиттау Георгий Георгиевич (1875 - 1950) - экономист, юрист и педагог, специалист по проблемам социальной защиты. Окончил юридический факультет Санкт-Петербургского университета (1902 г.), с 1908 г. - приват-доцент Санкт-Петербургского университета по кафедре политической экономии и статистики, с 1915 г. - доктора политэкономии и статистики. В 1916 - 1919 гг. - ординарный профессор Новороссийского университета, затем в иммиграции. В 1921 - 1929 гг. - ученый специалист при торгпредствах СССР в Берлине, Лондоне и Гамбурге. В 1929 - 1933 гг. он работал в системе Академии сельскохозяйственных наук им. В.И. Ленина, с 1934 по 1937 г. - профессор и заведующий кафедрой в Иркутском институте советской торговли. Затем до 1942 г. - профессор кафедры экономической географии Воронежского госуниверситета и одновременно заведующий кафедрой экономической географии Воронежского педагогического института. В 1942 - 1945 гг. принудительно находился на территории Германии, после мая 1945 г. был репатриирован и восстановлен в прежних должностях в Воронежских вузах. В 1946 - 1950 гг. - профессор, затем заведующий кафедрой экономической географии Ярославского педагогического института. С 1949 г. - действительный член Географического общества СССР. Автор около 220 работ, в том числе 11 монографий, а также несколько десятков книг и статей, изданных за рубежом.

Основные публикации: Деятельность Саратовского земства по оказанию лечебно-продовольственной помощи для рабочих в 1903 - 1912 гг. // Трудовая помощь. 1912. N 3. С. 263 - 282; N 5. С. 460 - 490; К вопросу о рациональной постановке общественных работ. СПб., 1912; Квалифицированный труд. Ч. 1. Проблемы детского труда. Пг., 1915; Меры против нужды и бедствий, выдвигаемых событиями войны в Англии. СПб., 1914; Общественные работы Попечительства о трудовой помощи // Там же. 1914. N 1. С. 1 - 21; N 2. С. 109 - 126; N 3. С. 225 - 246; N 4. С. 355 - 383; Профессии и занятия населения. Опыт критики методологического исследования в области экономической статистики. СПб., 1909; Социально-экономические очерки. Одесса, 1918; Трудовая помощь в России. Ч. 1 - 2. Петроград, 1915.

Теттенборн Зинаида Ричардовна (1893 - после 1929) - юрист и педагог. В 1916 г. окончила юридический факультет Высших женских (Бестужевских) курсов в Петрограде, в 1919 г. вступила в члены ВКП (б). Одной из первых в стране начала читать лекции по дисциплине "социальное страхование" в 1-м МГУ. С 1920 по 1924 г. она преподавала на ФОН 1-го МГУ, одновременно работая в Народном комиссариате труда РСФСР. В конце 1927 г. утверждается сверхштатным доцентом кафедры хозяйственного права МГУ, но в ноябре 1929 г. окончательно увольняется с факультета. Дальнейшая ее судьба нам неизвестна.

Основные публикации: Законы о труде. М., 1920; Советское законодательство о труде. М., 1920; Советское социальное страхование. М., 1929; Страхование рабочих как результат классовой борьбы. М., 1923.

Астрахан Евгений Иванович (1897 - 1975) - юрист, государственный и общественный деятель. Окончил Институт народного хозяйства им. Г.В. Плеханова, а затем - юридический факультет МГУ. Работал в структурах ВСНХ, а затем - в НКТ СССР. Одновременно он вел и преподавательскую работу в вузах Москвы. С 1933 по 1941 г. работал в ВЦСПС. С 1941 г. до конца своих дней работал в секторе трудового права ВИЮН (впоследствии ВНИИСЗ). Одновременно в 1943 - 1946 он трудился в Управлении по государственному обеспечению и бытовому устройству семей военнослужащих при СНК РСФСР. Его специализацией являлось право социального обеспечения, преимущественно социальное страхование. В 1942 г. он защищает кандидатскую диссертацию на тему "Пенсионное обеспечение инвалидов войны и семей военнослужащих, погибших на войне". В 1965 г. без защиты Астрахану была присвоена ученая степень доктора юридических наук. Он был автором 80 научных работ, принимал участие в подготовке Основ законодательства о труде Союза ССР и КЗоТ РСФСР 1971 г.

Основные публикации: Вопросы законодательной техники (по материалам законодательства о труде и социальному обеспечению) // Ученые записки ВНИИСЗ. 1969. Вып. 16. С. 3 - 24; Права рабочих и служащих, призываемых в Красную Армию. М., 1925; Принципы пенсионного обеспечения рабочих и служащих. М., 1961; Развитие законодательства о пенсиях рабочих и служащих. М., 1971; Трудовое увечье и иждивенчество. М., 1967.

Андреев Виталий Семенович (1923 - 1987) - юрист и педагог, доктор юридических наук (1966 г.), профессор (1967 г.), Заслуженный деятель науки РСФСР (1974 г.), один из создателей советской науки права социального обеспечения. Окончил ускоренный курс Харьковского училища противотанковой артиллерии (1942 г.), участник и инвалид Великой Отечественной войны. Окончил юридический факультет МГУ (1951 г.) и аспирантуру там же (научный руководитель - К.П. Горшенин), в 1955 г. защитил кандидатскую диссертацию, с 1960 г. - доцент. С 1954 г. - на профсоюзной работе. Одновременно началась его преподавательская деятельность на юридическом факультете МГУ. В 1960 г. он был старшим научным сотрудником сектора трудового права ИГП АН СССР. В том же году избирается заведующим кафедрой трудового права, впоследствии - трудового и колхозного права Всесоюзного юридического заочного института (ВЮЗИ), с которой была связана вся его последующая научно-педагогическая деятельность и которую он возглавлял до 1984 г. В 1970 - 1979 гг. - ректор ВЮЗИ. В 1966 г. на симпозиуме в Праге выступил с обоснованием самостоятельности отрасли права социального обеспечения.

Около 30 его учеников стали кандидатами юридических наук, а двое - докторами юридических наук. Его перу принадлежит около 200 научных публикаций. Андреев был членом экспертной комиссии ВАК СССР, входил в ряд ученых советов по защите диссертаций. Он был награжден двумя орденами и восемью медалями.

Основные публикации: Материальное обеспечение граждан СССР в старости, в случае инвалидности и временной нетрудоспособности (правовые вопросы). М., 1963; Право социального обеспечения в СССР. М., 1974 (переизд. 1980, 1987); Социальное обеспечение в СССР (Советское право социального обеспечения). М., 1969; Социальное обеспечение в СССР (правовые вопросы). М., 1971; Правоотношения по государственному социальному страхованию в СССР. М., 1962.

Зайкин Алексей Данилович (1924 - 2002) - юрист и педагог, доктор юридических наук (1974 г.), профессор (1976 г.). Заслуженный юрист РФ. Окончил ускоренный курс Сумского артиллерийского училища (1943 г.). Участник и инвалид Великой Отечественной войны. Окончил Московский юридический институт (МЮИ) в 1950 г., оставлен там же в аспирантуре (защитил кандидатскую диссертацию в 1953 г., с 1958 г. - доцент). После объединения МЮИ с юридическим факультетом МГУ в 1954 становится ассистентом, старшим преподавателем, затем доцентом кафедры трудового права, которой заведовал в то время его учитель А.Е. Пашерстник. С 1974 до 2002 г. возглавлял кафедру трудового права МГУ. Являлся автором и редактором более 10 учебников и учебных пособий, опубликовал около 200 работ. Им было подготовлено около 40 кандидатов наук, некоторые из которых стали впоследствии докторами наук. Он был награжден за боевые и трудовые заслуги 4 орденами, медалями.

Основные публикации: Правоотношения по пенсионному обеспечению. М., 1974; Развитие советского права социального обеспечения // Экономическая политика КПСС, труд и право: Сборник. М., 1973; Советское право социального обеспечения / Под ред. А.Д. Зайкина. М., 1982 (неоднократно переиздавалось).

Иванова Розалия Ивановна (1944 - 2005) - юрист, педагог, государственный деятель, доктор юридических наук (1987 г.), профессор, государственный советник юстиции 1-го класса. Заслуженный деятель науки РФ. Окончила юридический факультет МГУ (1970 г.) и очную аспирантуру там же, в 1974 г. защитила кандидатскую диссертацию, ученица Н.Г. Александрова. С 1973 по 1989 г. - младший, затем старший научный сотрудник, профессор кафедры трудового права МГУ. С 1989 по 1992 г. - член Конституционного надзора СССР, с 1992 г. - начальник Управления Конституционных основ трудового законодательства и социальной защиты Конституционного Суда РФ. Совмещала государственную службу с преподавательской работой в Московской государственной юридической академии. Автор более 70 научных работ.

Основные публикации: Правоотношения по социальному обеспечению в СССР. М., 1986; Иванова Р.И., Тарасова В.А. Пособия по социальному обеспечению. М., 1977; Иванова Р.И., Тарасова В.А. Предмет и метод советского права социального обеспечения. М., 1983.