Эволюция государственной экономической политики России

Более взвешенная экономическая политика последних лет позволила преодолеть тенденцию нарастаний кризисных процессов в последнее десятиле­тие прошлого века. Тем не менее анализ социально-экономических реалий позволяет говорить лишь о своеобразной стабилизации кризисного со­стояния, а не о выходе на траекторию устойчивого развития, движение по которой сопровождалось бы уменьшением катастрофического отставания России от развитых стран Запада по уровню жизни населения1). Данная ситуация во многом была обусловлена неадекватным научным обоснованием стратегии и проведения реформ и прежде всего роли государства в этом процессе.

Экономические теории формируют некоторые идеальные модели, от ко­торых реальные социально-экономические системы, естественно, достаточно да­леки. В силу этого государственную экономическую политику сложно интерпре­тировать в рамках какой-то определенной экономической теории. Тем не менее на каждом историческом этапе развития капитализма главенствую­щее положение занимала одна из теорий - мэйнстрим («основное рус­ло»). Логика развития науки определяется объективными процессами развития экономики и общества. В то же время нельзя недооценивать обратного воздейст­вия экономической теории на развитие экономики. Построение модели, адек­ватной реальной экономике, позволяет глубже понять сущность явлений, обос­новать выбор наиболее эффективных инструментов управления.

К началу радикальных реформ в России в экономической теории развитых стран ведущим было направление, получившее название "неоклассический син­тез". Оно включало элементы неоклассической теории, экономики предложе­ния, монетаризма, институциональной теории. Главное ее содержание - восста­новление роли рынка как универсального регулятора экономики в повышении эффективности государственного управления экономикой и функционирова­ния государства в целом.

Из-за отсутствия собственных научных разработок на начальном этапе на­ших реформ экономическая политика основывалась на неоклассической модели. Выбор ее носил чисто конъюнктурный характер и определялся рекоменда­циями западных экономистов и политиков. Здесь можно провести сравнение с послевоенным реформированием экономики в Западной Германии. Теоретиче­ской основой принятой там концепции социального рыночного хозяйства явилась "теория порядка", разработанная в свое время немецкими учеными2). Она во многом основывалась на либеральной модели экономики. Однако в отличие от своих предшественников немецкие неолибералы подчеркивали особую роль государства в создания соответствующей институциональной структуры, в рам­ках которой ценовой механизм может работать нормально. "Теория порядка" во многом была противоположна доминирующим тогда в Европе взглядам на государственную экономическую политику кейнсианского толка и потому встречала неодобрение экономистов Великобритании в США. Совершенствование рыночной экономики западных стран происходило эволюционным путем в течение длительного времени. Российская стратегия "шоковой терапии" предполагала форсированный режим формировании рыноч­ной экономики. Она основывалась на предположении о подготовленности процессов переходов от плановой экономики к рыночной. В программе правительства РФ "Реформы и развитие российской экономики в 1995 - 1997 годах» были сформулированы следующие условия, необходимые для создания эффективной рыночной экономики:

1) либерализация экономики(цен, хозяйственных связей внешнеэкономических отношений; сокращение государственной регламентации хозяйственной жизни, что влечет за собой демонтаж планово-распределительной системы);

2) макроэкономическая стабилизация (снижение открытой инфляции, которая после либерализации приходит на смену товарному дефициту и скрытой инфляции; установление для всех экономических субъектов, включая государст­во, жестких финансовых ограничений);

3) приватизация (трансформация большей части государственной собст­венности в частную с целью усиления хозяйственных мотиваций; повышение материальной заинтересованности и ответственности, необходимых для эффек­тивного функционирования рыночных механизмов).

По мнению разработчиков программы, эти меры должны были породить объективные процессы, которые сформируют механизмы рыночного управления и приведут к структурным сдвигам, обеспечивающим повышение эффек­тивности экономики и усиление ее социальной ориентации.

Таким образом, на первом этапе экономических реформ намечалась ак­тивная экономическая политика, цель которой состояла в создании условий для запуска рыночного механизма, а главными направлениями были либерализация, макроэкономическая стабилизация и приватизация.

В программе были представлены теоретические положения о закономер­ностях перехода к рыночной экономике (объективность, познаваемость и уни­версальность экономических законов и, в частности, законов перехода от плано­вой экономики к рыночной). Мейнстрим («основное русло») воспринятой у нас экономической теории обосновывал наличие трех этапов трансформа­ционного процесса.

Первый этап – этап кризисного развития – характеризовался сочетанием общего спада производства и высокой инфляции, ослаблением инве­стиционной активности при одновременном сравнительно быстром форми­ровании новых относительных цен, отвечающих спросу и предложению. Особенность этого этапа состояла в том, что какие бы меры ни принимались правительством, они не могут принести видимых быстрых позитивных ре­зультатов.

Второй этап – этап стабилизации – наступает по мере достижений успехов в борьбе с инфляцией. Темпы ее снижаются, общий спад переходит в структурный кризис, обостряется проблема занятости. Структурный кризис достигает наибольшей остроты, спад переходит в депрессию. Но одновре­менно кризисные явления начинают локализоваться в определенных, более или менее узких очагах. В процессе адаптации предприятий к рыночным условиям должны возникать точки роста, формировать и развиваться более эффективный рыночный сектор экономики, его рост должен начать компенсирование спада в старых нежизнеспособных производствах.

Установление положительной ставки банковского процента направлено на обеспечение возобновления накоплений. Если при этом удается укрепить законность и правопорядок, права собственности, дисциплину договорных отношений и платежей, снизить риски, то должен начаться процесс трансформации накоплений в инвестиции, в том числе производственные.

Третий этап – этап возобновления экономического роста – предполагал низкий уровень инфляции; повышение деловой активности, интенсивный процесс трансформации накоплений в инвестиции, быстрое развитие рыночного сектора, которое уже не только должно компенсировать снижение произ­водства в унаследованных нежизнеспособных структурах, но и обеспечивать общий реальный рост. Государственный бюджет становится сбалансирован­ным, что наделяет его возможностями для активизации структурно-инвестиционной политики и для увеличения финансирования социальной сферы.

По мнению разработчиков программы, указанные этапы переходного периода и их закономерности должны носить объективный характер. Попытки не считаться с ними могут привести к негативным последствиям.

На взгляд авторов[2]⁾, методология перехода от плановой к рыночной эко­номике являлась синтезом классической экономической теории и теории науч­ного коммунизма. Классическая теория была представлена утверждением об объективности экономических законов и эффективности рыночных механизмов. При этом, однако, не учитывалась специфика экономических законов (отличие от законов естественных), на которую постоянно указывали основатели класси­ческой экономической теории.

В работе "Принципы экономической науки" А. Маршалл подчеркивал, что экономические законы попросту обобщают экономические тенденции. А поскольку действия людей столь разнообразны и неопределенны, то самые лучшие обобщения, которые может сделать наука об экономическом поведении человека, неизбежно неполны и несовершенны2).Таким образом, вряд ли априори можно говорить о существовании объективных принципов перехода от централизованно планируемой к рыночной экономике. Их еще предстояло сформулировать в результате анализа опыта различных стран и регионов.

Влияние научного коммунизмав данной синтетической теории проявлялось в следующем:

1) убежденность в возможности активного преобразования экономики и общества по сценарию, основанному на познании объективных законов их разви­тия;

2) претензия группы людей, якобы познавших "подлинные" законы обще­ственного развития, на монопольное владение истиной;

3) игнорирование реальных последствий проводимой политики - инфляции, спада производства, снижения накоплений и инвестиций, ослабления возможно­стей государства управлять хозяйственными процессами, криминализации их за­метной части, резкой дифференциации доходов населения, социального расслое­ния и роста безработицы;

4) оценка результатов реформ по критерию приближения экономики России к формальному сходству с некоей абстрактной рыночной моделью.

Так, в программе отмечалось; что "за прошедшие годы российская экономика приобрела качественно новые черты, серьезно продвинулась по пути ры­ночных преобразований. Важные изменения произошли в структуре производст­ва валового внутреннего продукта. В ней резко вырос удельный вес услуг, что отражало быстрое развитие торговли, банковского сектора, финансовых институтов, жизненно необходимых для нормального функционирования рыночной экономики. Заработали, хотя и недостаточно устойчиво, валютный и фондовый рынки". При этом совершенно игнорировалось то, что рост удельного веса сферы услуг был достигнут вследствие коллапса реального сектора, что деятельность большей части наспех созданных рыночных институтов не только не способствовало повышению эффективности экономики, но вело к ее дальнейшей деградации.

Смешение целей и средств являлось одной из характерных особенностей российской социально-экономической политики. На это указывал, в частности, и Дж. Стиглиц. Например, проведение приватизации или снятие ограничений на вывоз капитала рассматривалось в качестве показателей успеха реформ, а не как средства достижения более фундаментальных целей. Ведь даже создание рыночной экономики было важно не само по себе, а как фактор повышения жизненного уровня населения и обеспечения основ устойчивого демократического развития, отвечающего принципам справедливости1).

На методологическую общность "научного коммунизма" и теории пере­хода к рыночной экономике указывал и академик Н. Федоренко: «Как ни па­радоксально, но все это свидетельствует об одной общей болезни "научного со­циализма" и "научного капитализма" - фетишизации переменных: у шоковой те­рапии - денежных, у командной экономики - натуральных»2).

Объективным условием формирования синтеза неоклассической экономи­ческой теории и "научного коммунизма" послужило то, что к началу радикаль­ных рыночных реформ в России практически не было их научного обоснования. При отсутствии глубоких знаний о рыночной экономике широкое распростране­ние получили упрощенные представления о возможностях чудесной рационали­зации советской экономики на основе максимально быстрой ("обвальной") ли­берализации хозяйственной деятельности3).

Новый этап трансформации российской экономики начался в 1996 г. В программе правительства "Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000 годах" были подведены итоги первого этапа реформ и отмечены ка­чественные изменения в экономике: "В основном завершена либерализация цен и хозяйственных связей. Осуществлена массовая приватизация, более 70 процен­тов валового внутреннего продукта производилось в негосударственном секторе. В 1996 г. после ряда попыток удалось добиться ощутимого снижения инфля­ции". На основании этого был сделан вывод, что главные задачи первого этапа реформ были решены и российская экономика стала преимущественно рыночной.

Еще одним важным результатом первого этапа реформ названо вос­становление системы государственного регулирования экономики."Главное же - воссоздана система государственного регулирования экономи­ки, хотя и на новой институциональной основе. Общество созрело для суще­ственного повышения роли и ответственности государства в обеспечении нормального хода социально-экономического развития".

В качестве главной цели экономической политики второго этапа реформ выступали подъем и структурная перестройка российской экономики.Принципиальным являлось сформулированное в программе положение об усилении роли государства в экономике: "Формирование в России структуры экономики, отвечающей критериям развитых индустриальных стран, объективно требует на этапе структурной перестройки повышения ро­ли государства, проведения им активной структурной политики с примене­нием всего арсенала методов рыночной экономики".

На основании этого многие исследователи делали вывод, что тео­ретической базой второго этапа реформ явилась кейнсианская теория.Такое утверждение было справедливо лишь отчасти. Ведь в России вплоть до фи­нансового кризиса основными инструментами государственного регулирова­ния экономики были денежно-кредитные, к возможностям которых Кейнс относился весьма скептически.

Завершение второго этапа реформ было связано с экономическим кризисом в 1998 г. Анализу его причин было посвящено много работ. Одной из причин стала переоценка возможностей государственного управления переходной эко­номикой при отсутствии четкой научно обоснованной концепции целей и методов трансформации и преобладании субъективного подхода к формирова­нию экономической политики.

Третий этапначался, как известно, с осени 1998 г. и закончился в конце 1999 г. Для него, с одной стороны, было характерно декларирование необходимости усиления роли государства, а с другой - реальное ослабление его влияния. Ос­новные направления государственного управления экономикой были сформулированы в постановлении Государственной Думы "О заявлении "Об основных на­правлениях социально-экономического развития Российской Федерации". Это - восстановление и развитие производства, сохранение и активизация научно - технического потенциала; совершенствование ценообразования в естественных, в том числе сырьевых, монополиях, оздоровление системы государственных фи­нансов и нормализация денежного обращения; концентрация ресурсов для приоритетных отраслей экономики; усиление роли государственного заказа и закупки продовольствия для нужд; повышение эффективности социальной политики; защита прав собственника и обеспечение других правовых условий эф­фективного функционирования рыночной экономики; защита национальных ин­тересов во внешнеэкономической и внешнеполитической сферах.

Рассматриваемый период характеризовался поиском новой парадигмы ро­ли государства в рыночной экономике. В постановлении была представлена позиция весьма радикального усиления доли государства. Более либеральная позиция была отражена в послании президента РФ от 30 марта 1999 г. "Россия на рубеже эпох". Функции государства здесь формировались как корректировка негативных проявлений рынка, введение рыночной стихии в прогнозируемые рамки, целенаправленное и планомерное формирование условий и стимулов развития стратегически важных для государства и общества сфер, обеспечение надежной защиты граждан от чрезмерных социальных издержек реформ.

Дирижистский подход к управлению экономикой в этом документе про­являлся в виде тезиса о необходимости целенаправленного и планомерного формирования условий и стимулов развития стратегически важных для госу­дарства и общества сфер. Несмотря на декларации о необходимости усиления роли государства, реально его воздействие на экономику в этот период даже уменьшилось. Это было обусловлено следующим. В результате рыночных ре­форм административные механизмы воздействия на экономику оказались практически демонтированы. Возможности использования фискальных и кредитных инструментов также оказались крайне ограниченными из-за исчерпания ресурсов государства. Государство было вынуждено отказаться от активной денежно-кредитной политики, направленной на ограничение денежной массы, укрепле­ние рубля.

В то же время рост экономики в послекризисный период, происходивший в условиях снижения активности государства в экономической сфере, показал, что экономика приобрела способность к саморегулированию и развивалась в соответствии со своими внутренними законами; что активная хозяйственная политика, игнорирующая реальные процессы, не только не способствовала улучшению функционирования экономики, но могла привести ее в состояние кризиса; что государство, как и рынок, имел свои "провалы", а это существенно ог­раничивает его возможности по управлению экономикой.

О негативном влиянии государства на экономику говорилось, в частности, и в докладе ученых Государственного университета - Высшей школы экономи­ки: "Главным в деле создания нормального экономического порядка должно стать взаимное соблюдение обязательств между государством и гражданами, между предприятиями и государством. Для этого обязательства должны быть приведены в соответствие с реальными возможностями сторон. В первую оче­редь государству необходимо вывести из зоны перманентной неопределенно­сти себя самого, а вслед за этим - сферы своего прямого вмешательства в эконо­мику. Это создаст очаги стабильности, к которым будут тяготеть и остальные элементы экономической жизни" 1).

В результате этого на четвертом этапе реформ, который начался с 2000 г., была радикально пересмотрена роль государства в экономике.В "Плане действий правительства Российской Федерации в области социальной по­литики и модернизации экономики на 2000-2001 годы" было сформулировано, что его усилия будут сконцентрированы "на обеспечении равных условий конкуренции, защите прав собственности, снятии избыточных административных барьеров для предпринимательской и инвестиционной деятельности, повышении финан­совой прозрачности предприятий и организаций".

Таким образом, можно было констатировать, что на четвертом этапе произошел переход к нейтралистской концепции государственной экономиче­ской политики. Стратегия правительства была сформулирована в "Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесроч­ную перспективу (2002-2004 годы)", которая предполагала модернизацию эко­номики при сокращении вмешательства государства в хозяйственную деятель­ность и дальнейшей либерализации рынков.

Основным направлением модернизации экономики было названо создание бла­гоприятного инвестиционного и предпринимательского климата. Для этого необходимо было решить ряд задач. Это - защита прав собственности и улучшение кор­поративного управления, развитие института банкротства и защита прав кредито­ров, выравнивание условий конкуренции и действенная антимонопольная поли­тика, дебюрократизация экономики, повышение эффективности управления го­сударственной собственностью, развитие финансовой инфраструктуры.

В целом логика пересмотра роли государства в экономике и социальной сфере на четвертом этапе реформ была определена стратегией перехода от государ­ства, являющегося источником роста экономики, к государству - катализатору экономического роста, от "социального государства" к "эффективному государству". Делался вывод о том, что «правительство больше ориентировалось на "спокойный" сценарий спонтанного развития по либеральному пути, надеясь на улучшение экономического положения и действуя в основном в соответствии с принципом "не навреди"»1).

Рост экономики последних лет в целом подтвердил правильность новой концепции экономической политики. Однако нельзя не видеть ее очевидной ограниченности, проявляющейся в том, что стихийно возникшие в результате кризиса факторы конкурентоспособности (девальвация рубля по отношению к доллару) во многом были исчерпаны; сохранялся высокий уровень зависимости от конъюнктуры мирового рынка энергетических ресурсов; структурные изменения способствовали закреплению сырьевой специализации, а динамика инвестиций существенно отставала от требований модернизации экономики.

В этих условиях снова стали усиливаться дискуссии о роли государства в рыночной экономике. Одни исследователи для придания экономике нового им­пульса предлагали активную промышленную политику. Другие указывали на то, что в результате может получиться не ускорение экономического роста, а переход в новую фазу кризиса. В условиях существенного ослабления госу­дарства и ограниченности его ресурсов активная экономическая политика, скорее всего, может привести к снижению эффективности использования ресурсов и ухудшению динамики развития.

Поиск российской модели государственной экономической политики был да­леко не завершен. Исследования показывали, что в обществе сохранялся по­зитивный образ государства-собственника, необходимого гаранта социально-экономической устойчивости, защитника граждан от разного рода бед и катаст­роф. Сохранялся и страх перед частной собственностью, возможным источни­ком таких катастроф. И хотя это представление, казалось бы, было опровергнуто опытом кризиса и развала «реального социализма», оно проявляло значитель­ную устойчивость даже в тех слоях общества, которые в целом признавали пре­имущества рыночной экономики. Это представление создавало серьезные социаль­но - психологические препятствия на пути либеральных реформ1).

Главный вектор современной экономической политики - создание институциональных основ, в рамках которых может эффективно функ­ционировать рыночный механизм.Это было необходимо, но недостаточно. За по­следние годы был накоплен немалый опыт формирования нейтральной экономи­ческой политики, создающей условия для нормального функционального ры­ночного механизма. Все острее вставал вопрос повышения эффективности экономической политики.

В докладе Всемирного банка отмечалось, что реформирование государства не означает перехода к "минимальному" государству, не причиняющему вреда, но и не приносящему много пользы. Реформирование предполагает именно по­вышение эффективности государства. "Эффективное государство жизненно не­обходимо для предоставления и товаров и услуг, а также для создания правил и институтов, позволяющих рынкам процветать, а людям - вести более здоровую и счастливую жизнь. Без этого невозможно развитие, как в экономической, так и в социальной сфере2).