ФИНАНСОВОЕ ПРАВО

ФИНАНСОВОЕ ПРАВО

УЧЕБНИК

Под редакцией

доктора юридических наук, профессора

Е. Ю. Грачевой,

доктора юридических наук, профессора Г. П. Толстопятенко

Допущено Министерством образования Российской Федерации

в качестве учебника для студентов высших учебных заведений,

обучающихся по специальности 021100 «Юриспруденция»

• проспект-

Москва 2004

УДК 347.73(075.8) ББК 67.402я73 Ф59

Авторы:

О. Н. Горбунова, л-р юрид. наук, проф.— введение, гл. 1—3 (совместно с Е. Ю. Граче­вой); 7; 16;

Е. Ю. Грачева, д-р юрид. наук, доп.— гл. 1—3 (совместно с О. Н. Горбуновой); 4; 5, 6 (совместно с Э. Д. Соколовой); § 1—2 гл. 9 (совместно с Э. Д. Соколовой); § 3 гл. 9; гл. 15, § 3 гл. 17; гл 18; 20;

М. Ф. Ивлиева, канд. юрид. наук, доц.— гл. 8; § 4 гл. 9; гл. 14;

С. Г. Пепеляев, канд. юрид. наук, доц.—гл. 10; 11; 12; 13;

Е. А. Рыжкова, канд. юрид. наук — гл. 21; § 1, 2 гл. 23; гл. 24 (совместно с Г. П. Тол­стопятенко);

Э. Д. Соколова, канд. юрид. наук, доц.— гл. 5, 6 (совместно с Е. Ю. Грачевой); §1,2 гл. 9 (совместно с Е.Ю. Грачевой); § 1, 2, 4 гл. 17; гл. 19;

Г. П. Толстопятенко, д-р юрид. наук, проф.— гл. 22; гл. 24 (совместно с Е. А. Рыжковой);

Н. Б. Топорнин, канд. юрид. наук — § 3 гл. 23.

Ответственные редакторы: д-р юрид. наук, проф. Е. Ю. Грачева; д-р юрид. наук, проф. Г. П. Толстопятенко.

Рецензент; д-р юрид. наук, проф. Н. И. Химичева.

Кафедра конституционного, административного и финансового права Российского университета дружбы народов.

Финансовое право: Учебник / О. Н. Горбунова, Е. Ю. Грачева Ф59 и др.; Отв. ред. Е. Ю. Грачева, Г. П. Толстопятенко.- М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2004. — 536 с.

ISBN 5-98032-015-6

В учебнике рассмотрены основные финансово-правовые понятия и катего­рии, а также на основе новейшего законодательства освещены вопросы бюджет­ного права, целевых государственных и муниципальных фондов, финансов госу­дарственных и муниципальных унитарных предприятий, налогового права, бан­ковской деятельности, денежного обращения, валютного контроля.

Особое внимание уделено основным финансово-правовым институтам в зарубежных странах.

Для студентов, аспирантов, преподавателей юридических, экономических вузов и факультетов.

Учебное издание

ФИНАНСОВОЕ ПРАВО

Учебник

Подписано в печать 01.10.2003. Формат 60x90 '/i₆. Печать офсетная. Псч. л. 33,5. Доп. тираж 5000 экз. Заказ № 9677.

ООО «ТК Велби» 107120, г. Москва, Хлебников пер., д. 7, стр. 2.

Отпечатано в полном соответствии с качеством предоставленных диапозитивов в ОАО «Можайский полиграфический комбинат» 143200, г. Можайск, ул. Мира, 93.

ISBN 5-98032-015-6

© Коллектив авторов, 2004

© ООО «Издательство Проспект», 2004

ВВЕДЕНИЕ

Россия вступила в новый век и новое тысячелетие с твердым намерением окончательно построить государство с рыночной эко­номикой. Понятно, что развитие рынка связано с дальнейшим раз­витием производства, социальной инфраструктуры, ростом ВВП в целом, в том числе за счет малого и среднего бизнеса. Дальней­шее развитие товарооборота и товарно-денежных отноше­ний — также непременное условие развития рынка, а все это может быть успешно осуществлено только при условии хорошо развитой финансовой системы государства. Ее основа — общегосударствен­ный фонд денежных средств — бюджет. Эта система может нор­мально функционировать и развиваться только при условии хоро­шего правового обеспечения всей финансовой деятельности госу­дарства прежде всего нормами финансового права.

Финансовое право — это совокупность норм, регулирующих финансовую деятельность государства, т.е. деятельность по аккуму­ляции, перераспределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, которые и дают возможность осуществлять реальное государственное управление. С помощью норм финансового права государство направляет пото­ки денежных средств в нужном для него направлении, где они ак­кумулируются и расходуются и, таким образом, стимулируется раз­витие той или иной деятельности государства как в экономической, так и социально-культурной области. Для развития рыночной эко­номики очень важно, во-первых, чтобы государство поддерживало области деятельности, непосредственно влияющие на рынок, т.е. направляло деньги на развитие и поддержание промышленности, сельского хозяйства и, конечно, малого и среднего бизнеса. С дру­гой стороны, очень важно, чтобы налоги, собираемые государством для пополнения доходной части всей бюджетной системы, не ло­жились бы тяжелым бременем на юридических и физических лиц, которые при непосильной налоговой нагрузке сворачивают произ­водство, а стимулировало бы их платить налоги полностью и в то же время давало бы уверенность, что уплата налогов их не разорит.

Ежегодно принимаемый закон о федеральном бюджете дает об­щую картину об основном централизованном фонде денежных средств государства, об источниках его формирования и направле­ниях его расходов, что при хорошем анализе позволяет представить полную картину развития государства на год. Поскольку бюджет принимается до начала года и все экономические расчеты по нему также производятся до начала текущего года, можно с уверенно­стью сказать, что бюджет — это финансовый плановый акт государ-

4________________________Введение_________________________

ства, который, объективно выражая перспективы развития госу­дарства на год, будучи принят как закон, содержит обязательные экономические предпосылки развития всех сфер деятельности го­сударства в нужных направлениях, определяемых его политикой в данный отрезок времени (для бюджета — это год).

Исходя из того, что общество — это саморегулирующаяся и са­монастраивающаяся система, можно сказать, что и государство вы­ступает как система, обеспечивающая саморегуляцию и самона­стройку общества, а финансовая, в том числе бюджетная система, обеспечивают нормальное функционирование государства. Именно финансы, основой которых является бюджет, — лучший информа­ционный источник во всей государственной деятельности, они яв­ляются основой системы прямых и обратных связей в государстве, дают возможность осуществлять постоянный мониторинг — слеже­ние рублем за всеми процессами в государстве и обществе. Роль норм финансового права состоит в том, чтобы создать правовые коридоры для нормального функционирования системы финансов. Именно поэтому сейчас Указом Президента Российской Федерации образован Комитет Российской Федерации по финансовому мони­торингу — уполномоченный орган по противодействию легализа­ции (отмыванию) доходов, полученных преступным путем. Правда, уже название этого органа говорит о том, что он создан не от хоро­шей жизни, а потому, что большое количество финансовых средств рынка остается в тени и уходит за границу, чем наносится огром­ный ущерб всему государству. Однако борьба с этим негативным явлением, как видим, может осуществляться только через финансо­вый мониторинг.

Таким образом, данный учебник посвящен системному анализу и освещению понятия «финансовое право», его системы, раскры­тию особенностей финансово-правовых норм и финансово-право­вых отношений, финансовому контролю, а также характеристике правовых институтов, регулирующих бюджетное право и бюджет­ный процесс, доходы и расходы государства, банковскую систему, денежное обращение, рынок ценных бумаг, особенно важный для погашения государственного долга, валютное законодательство.

Значительное место в учебнике отводится характеристике ос­новных институтов финансового права зарубежных стран. Это обу­словлено тем, что в современных условиях чрезвычайно важным является знание особенностей правового регулирования финансо­вых отношений в странах с развитыми рыночными экономиками в целях использования их опыта для повышения эффективности проводимых реформ в нашей стране.

Изучение этого учебника позволит каждому лучше ориентиро­ваться в процессах, происходящих в экономике государства, и в его социально-политическом развитии. Работникам государственного аппарата — даст в руки инструмент реального управления процесса­ми происходящими в государстве, ясное понимание того, откуда деньги в государстве берутся и куда тратятся, какими нормативными

_________________Введение___________________ 5

актами эта деятельность регулируется. Предпринимателям поможет, во-первых, организовать юридическое лицо и аккумулировать в сво­их руках необходимый уставный капитал, во-вторых, нормально функционировать при условии полной уплаты налогов государству, в-третьих, находить финансовые ресурсы для пополнения оборотных средств и осуществлять инвестиции, а также правильно направлять и расходовать денежные средства, которые нужны на расширенное воспроизводство и обеспечение всех расходов, необходимых для со­циально- экономического строительства.

Несомненно, этот учебник будет необходим студентам и дауч-ным работникам юридических и экономических вузов, а также практическим работникам специальных финансовых органов.

Доктор юридических наук, профессор О.Н. Горбунова

РАЗДЕЛ I.

ФИНАНСОВАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО

Глава 1. Правовые основы финансовой деятельности государства

§ 1. Понятие финансовой деятельности государства и муниципальных образований

Система российского права включает в себя различные отрасли, отграничивающиеся друг от друга на основании двух критери­ев — предмета и метода правового регулирования. Предметом фи­нансового права являются общественные отношения, складываю­щиеся в процессе осуществления государством и муниципальными образованиями финансовой деятельности. Анализ этих обществен­ных отношений предшествует рассмотрению вопросов о характере финансового права как. самостоятельной отрасли, что позволяет по­нять специфику предмета и метода его правового регулирования, его системы, а также определить место в системе российского права.

Термин «финансы» происходит от лат. «finare» («fmire»), что оз­начает окончание, урегулирование спора (обычно денежного). От­сюда затем «financia» — обязательная уплата денег или денежный платеж вообще. С XVII в. термин «финансы» получает международ­ное признание и применяется для обозначения всех отношений, связанных с доходами и расходами государства. Современная наука рассматривает финансы в нескольких аспектах.

Как экономическая категория финансы представляют собой со­вокупность экономических отношений, образующихся в процессе формирования, распределения и использования денежных фондов.

По своему материальному содержанию финансы государства и органов местного самоуправления представляют собой фонды де­нежных средств.

Финансы непосредственно связаны с функционированием об­щественных экономических отношений в процессе аккумуляции, перераспределения и использования централизованных и децентра­лизованных фондов денежных средств. Человечество в процессе эволюционного развития прошло путь от непосредственного това­рообмена к товарно-денежным отношениям, где деньги стали все­общим эквивалентом, а государство в процессе своей деятельности по управлению экономическими и социальными процессами на­чало вести учет доходов и расходов в денежной форме, образуя раз­личные денежные фонды. Финансы — это не сами денежные сред­ства, а отношения между людьми по поводу образования, перерас-

Глава 1. Основы финансовой деятельности государства 7

пределения и использования фондов денежных средств. Финансы служат экономическим инструментом распределения валового об­щественного продукта и национального дохода¹. Они являются средством контроля за производством и распределением материаль­ных благ, а также средством стимулирования развития государства и общества в нужном в каждый данный период развития направле­нии. Финансы и финансовые отношения — это обязательно денеж­ные отношения, однако отнюдь не все отног ения по поводу денег являются финансовыми. Так, денежные отношения, возникающие в процессе купли-продажи, поставки, административных.^дтрафов, финансами не являются. Это — общественные отношения, регули­руемые другими отраслями права: гражданского, административно­го и т.д. Следовательно, содержание денежных отношений больше по объему, чем содержание финансовых отношений.

Управление при помощи денег является наиболее эффективным регулятором общественных отношений. Направляя потоки денеж­ных средств для образования денежных фондов, которые затем ис­пользуются на нужды общества, государство таким образом стиму­лирует или, наоборот, ограничивает деятельность в определенных сферах. Финансы, помимо этого, являются и лучшим информаци­онным источником. Недостаточное выделение средств на те или иные области человеческой деятельности приводит к свертыванию этих видов деятельности, и другим негативным явлениям.

Таким образом, финансовая деятельность государства и органов местного самоуправления — это организационная деятельность упол­номоченных органов по образованию, перераспределению и использо­ванию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивающих бесперебойное функционирование государст­ва и муниципальных образований на каждом данном этапе обществен­ного развития.

Финансовая деятельность вызвана объективной необходимостью распределения и перераспределения национального дохода, удовле­творения не только личных, индивидуальных потребностей граждан, но и общества в целом. Часть совокупного общественного продукта идет на возмещение потребленных средств производства. Оставшие­ся средства образуют национальный доход, одна часть которого на­правляется на оплату труда работников материального производства, а другая — на дальнейшее развитие производства, создание специ­альных резервных, страховых фондов, оборону страны, содержание управленческого аппарата, социальные нужды. Распределение и пе­рераспределение совокупного общественного продукта и националь­ного дохода происходят в денежной форме. Это — первое объектив­ное условие существования финансовой деятельности.

Товарное производство, действие закона стоимости определили необходимость существования денег, кредита, других экономичес­ких категорий. В процессе производства у предприятий и иных ор-

См.: Об экономической сущности финансов. Финансы / Под ред. В.М. Ро-дионовои. М., 1993. С. 11.

Раздел I. Финансовая деятельность и финансовое право

ганизаций, а также у граждан образуются децентрализованные фон­ды денежных средств. При финансовой деятельности часть этих средств привлекается в общегосударственный фонд для удовлетво­рения общественных потребностей. Это — второе объективное ус­ловие существования финансовой деятельности.

Таким образом, распределение совокупного общественного продукта и национального дохода, существование денежных отно­шений обусловили специальную финансовую деятельность государ­ства — деятельность его уполномоченных органов по организации планового сбора и распределения, перераспределения денежных средств. Таково экономическое обоснование финансовой деятель­ности. В связи с этим перед государством встают следующие основ­ные задачи в области финансов. Прежде всего, своевременно, со­гласно с утвержденными бюджетами организовать сбор и распреде­ление денежных средств в соответствии с целевым назначением. Эту задачу принято называть распределительной. С ней связана и вторая, контрольная задача, поскольку в процессе реализации фи­нансовой деятельности, при собирании и распределении денежных средств необходим финансовый контроль за соблюдением законно­сти и целесообразности использования таких средств. В условиях рынка особое значение приобретает задача стимулирования с помо­щью финансов развития тех или иных общественных отношений.

Финансовая деятельность — вид человеческой деятельности, обу­словленный товарно-денежными отношениями в обществе и необхо­димостью создания фондов денежных средств, используемых для удовлетворения соответствующих потребностей. Финансовую деятель­ность осуществляют государственные органы, органы местного само­управления, хозяйствующие субъекты. Государство и местное само­управление определяют условия, «правила игры» для хозяйствующих субъектов в сфере финансов. Финансовую деятельность государства осуществляют органы государства всех трех ветвей власти, поскольку финансовая деятельность включает в себя и законодательную деятель­ность представительных органов власти в области финансов, и управ­ленческую деятельность исполнительных органов власти, направлен­ную на практическую реализацию нормативных актов в сфере финан­совых отношений, а также деятельность судебных органов.

Финансовая деятельность осуществляется уполномоченными органами с помощью разнообразных методов. Их различие опреде­ляется тем, с какими субъектами государство вступает в отноше­ния, а также конкретными условиями собирания и распределения денежных средств. Соответственно двум сторонам финансовой дея­тельности методы ее осуществления принято делить на методы мо­билизации фондов денежных средств и методы их распределения (перераспределения).

Государство в своих отношениях с государственными и негосу­дарственными предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами в основном использует налоговый метод, при котором часть доходов, прибыли названные субъекты в обязательном поряд-

Глава 1. Основы финансовой деятельности государства 9

ке, в установленные законом сроки и в установленных размерах от­числяют в бюджет.

Государство использует и другие методы собирания денежных средств:

добровольные взносы денежных средств (вклады населения в банки, приобретение облигаций и других ценных бумаг);

пошлины, которые в отличие от налогов взимаются, как прави­ло, за какие-либо услуги, оказываемые организации или граждани­ну (государственная, таможенная, судебная пошлина);

страхование имущества, личности, ответственности, что по^вр-ляет привлеченные таким образом средства использовать в денеж­ном обороте;

иные методы, например штрафы, платежи.

К методам распределения (перераспределения) фондов денеж­ных средств относятся следующие:

финансирование, под которым принято понимать плановую, целевую, безвозмездную, безвозвратную выдачу денежных средств из бюджета;

кредитование — это также плановая, целевая, но возвратная и возмездная выдача средств.

Финансирование и кредитование — основные методы распреде­ления и использования средств. К другим методам данной группы можно отнести расчеты с держателями облигаций, ценных бумаг, а также выплаты страховых возмещений, пенсий, пособий, расчеты.

Успешному проведению работы по аккумуляции доходов и осу­ществлению расходов из фондов денежных средств в государстве до начала планируемого финансового года должно предшествовать вы­явление всех возможных источников доходов, а также правильное определение направлений расходования средств.

Расходы и доходы государства в течение года могут быть осуще­ствлены только в пределах программных, плановых ассигнований. Доходы должны поступать в фонды денежных средств в строго оп­ределенные, заранее установленные соответствующим финансовым планом сроки, от определенных плательщиков, в определенном объеме. Таким образом, финансовая деятельность государст­ва — это обязательно плановая деятельность, основанная на финан­совом плане.

Как видим, финансы отражают в абстрактной форме все про­цессы, происходящие в государстве не только в области экономики и социальной сфере, но и, что не менее важно, в области полити­ки, этики, демографии, экологии и т.д. Любое мероприятие в госу­дарстве невозможно провести без перераспределения финансовых ресурсов, т.е. без финансовой деятельности государства, которая осуществляется в правовой форме.

§ 2. Финансовая система

Складывающиеся в процессе осуществления финансовой дея­тельности общественные отношения представляют собой не про-

Раздел I. Финансовая деятельность и финансовое право

стую их совокупность, а определенную систему, порядок их распо­ложения, взаимодействия между собой. Финансы составляют цело­стную систему, включающую несколько взаимосвязанных звеньев (институтов) и органов¹. Наличие различных институтов внутри финансовой системы объясняется тем, что финансы обслуживают многообразные потребности общества, охватывают своим воздейст­вием всю экономику страны и всю сферу социальной деятельности. Под финансовой системой Российской Федерации понимают: а) совокупность финансовых институтов, каждый из которых спо­собствует образованию и использованию соответствующих денеж­ных фондов; б) совокупность государственных органов и учрежде­ний, осуществляющих в пределах своей компетенции финансовую деятельность.

Совокупность финансовых институтов, их взаимодействие по созданию, перераспределению и использованию фондов денежных средств, образует финансовую систему, которая отражает особенно­сти развития государства в условиях перехода к рынку.

Так, финансовую систему Российской Федерации составляют следующие фонды денежных средств и соответствующие им право­вые институты:

1) государственные финансы;

2) финансы хозяйствующих субъектов;

3) местные финансы;

4) фонды страхования;

5)кредит (государственный и банковский).

Состав финансовой системы показывает, что в ее формирова­нии в условиях развития рыночной экономики стал использовать­ся зарубежный опыт. Так, в результате использования зарубежного опыта стали создаваться различные внебюджетные фонды и соот­ветствующие им правовые институты. Перестало быть государст­венной монополией имущественное и личное страхование, бан­ковский кредит.

Все фонды денежных средств в государстве подразделяются на централизованные и децентрализованные, которые взаимно увяза­ны и взаимно обусловлены.

К централизованным фондам денежных средств или централи­зованным финансам относятся денежные средства, поступающие в распоряжение государства как властвующего субъекта. К ним от­носятся прежде всего все средства, аккумулируемые в бюджетной системе государства, государственные внебюджетные фонды, госу­дарственное страхование (имущественное и личное), кредит (госу­дарственный и банковский).

К децентрализованным фондам денежных средств относятся

¹ Финансы представляют собой систему фондов (например, централизован­ных, децентрализованных) и систему правовых институтов, регулирующих каж­дое из звеньев финансовой системы. Система правовых институтов обеспечива­ет систему фондов.

Глава 1. Основы финансовой деятельности государства 11

финансы предприятий и организаций всех форм собственности, образуемые как за счет собственных ресурсов, так и за счет бюд­жетных ассигнований, а также отраслевые и межотраслевые вне­бюджетные фонды.

В связи с переходом к рыночной экономике очень важно по­нять роль государства в регулировании, аккумуляции, перераспре­делении и использовании централизованных и децентрализованных фондов денежных средств.

В отношении централизованных фондов государство выступает полноправным хозяином и может принудительно обеспечивать свои доходы через систему налогов, пошлин, сборов, эмиссии денег

и т.д.

В отношении децентрализованных фондов государственное ре­гулирование выражается по-иному.

Если финансы предприятий федеральной и муниципальной форм собственности могут рассматриваться в целом как децентра­лизованные фонды государства, то финансы частных предпринима­телей должны анализироваться и подвергаться государственному воздействию совсем с других позиций. В частности, французский ученый П.М. Годме писал: «...Ни в коем случае не следует забывать о фундаментальном различии между государственными и частными финансами. Основные различия между ними обусловлены тем фак­том, что состояние частных финансов и динамика частных финан­сов зависят от законов рыночной экономики. Так, спрос и предло­жение на рынке обусловливают определенные размеры учетного процента. Состояние же и динамика государственных финансов определяются решениями государства и действиями публичной власти...». Он показал отличия частных финансов от государствен­ных, которые можно свести к следующему:

а) государство вправе в принудительном порядке обеспечить свои доходы посредством системы налогового обложения. В то же время отсутствует принудительное исполнение в отношении самого государства.

У частных лиц нет возможности в принудительном порядке обеспечить свои доходы, следовательно, они могут оказаться не в состоянии выполнить свои обязательства;

б) государственные финансы связаны с денежной системой, ко­торая в большей или меньшей степени управляется государством, тогда как эта денежная система не зависит от воли частного собст­венника, распоряжающегося своими финансами;

в) частные финансы ориентированы на получение прибыли. Го­сударственные финансы, наоборот, — это средства осуществления так называемого общего интереса;

г) размеры государственных финансов намного больше, чем размеры частных финансов, которыми распоряжаются отдельные лица.

«Этих различий, — писал П.М. Годме, — вполне достаточно, чтобы рассматривать финансовое право как самостоятельную нау-

Раздел I. Финансовая деятельность и финансовое право

ку, которая, несмотря на свою связь с частными финансами, четко отграничивается от последних»¹.

Однако во взаимоотношении этих фондов с государственны­ми централизованными и децентрализованными фондами денеж­ных средств осуществляются прямые и обратные связи по управ­лению производством, экономикой и социальными процессами в целом. Рассматривая внутриотраслевые фонды денежных средств, следует учитывать не только их связи с бюджетом, но и связи между собой.

Если учитывать, что финансы связаны с денежной системой, порождением которой они в свою очередь являются, то связь меж­ду всеми финансами государства, как централизованными, так и децентрализованными, становится еще более ясной.

Осуществляя финансовую деятельность, государство занимается постоянными поправками и согласованиями, корреляцией при формировании фондов денежных средств как по доходам, так и по расходам, учитывая, что конечной целью финансового планирова­ния является соответствие доходов расходам и, как идеальный ре­зультат, — получение по каждому фонду баланса доходов и расхо­дов денежных средств.

Финансы государства, как писал A.M. Бирман², — это система сообщающихся сосудов. Недобор или переизбыток средств в ка­ком-либо звене финансовой системы приводит к тому, что начина­ет «лихорадить» систему в целом. Так, в современных условиях ста­новления рынка при существующем большом бюджетном дефиците (недостатке доходов в бюджетной системе) сокращается бюджетное финансирование, растут неплатежи, увеличивается инфляция, пада­ет курс рубля и т.д. Это отрицательно сказывается на жизни обще­ства. Совершенствование финансовой системы в целом поможет выходу из кризиса.

Любая финансовая деятельность в государстве предполагает ак­кумуляцию доходов и проведение необходимых расходов. Расходы могут превышать реально имеющиеся доходы, получаемые в целом в государственном хозяйстве, и тогда государство начинает изыски­вать дополнительные источники доходов для покрытия необходи­мых расходов, для чего используется банковский или государствен­ный кредит, выпуск в обращение ценных бумаг; и в целом центра­лизованные фонды, в частности бюджетная система, планируются как видим, финансы отражают в абстрактной форме все процессы, происходящие в государстве не только в области экономики и со­циальной сфере, но и, что не менее важно, в области политики, этики, демографии, экологии и т.д. Любое мероприятие в государ­стве невозможно провести без перераспределения финансовых ре­сурсов, т.е. без финансовой деятельности государства, которая осу­ществляется в правовой форме.

' Годме П.М. Финансовое право. М, 1978. С. 41—42.

² См : Бирман A.M. Очерки теории советских финансов М., 1980 С.173.

Глава 1. Основы финансовой деятельности государства 13

Каждый институт финансовой системы подразделяется на эле­менты, пединституты в соответствии с внутренней структурой со­держащихся в нем финансовых взаимосвязей.

Так, государственные финансы включают в себя: бюджеты всех уровней, в том числе государственные внебюджетные фонды (пен­сионный, социального страхования, обязательного медицинского страхования).

Институт «финансы хозяйствующих субъектов» объединяет та­кие децентрализованные фонды, как финансы предприятий, орга­низаций, функционирующих на коммерческих основах; финансы учреждений и некоммерческих организаций; финансы обще'ствен-ных организаций.

Законодательное закрепление основных принципов организа­ции местных финансов принято выделять в самостоятельный ин­ститут — местные финансы, которые в соответствии с Федеральным законом от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» включают в себя средст­ва местного бюджета, государственные, муниципальные ценные бу­маги, принадлежащие органам местного самоуправления, другие финансовые ресурсы. Местные финансы определяются как сово­купность денежных средств, формируемых и используемых для ре­шения вопросов местного значения.

В сфере страховых отношений каждое из звеньев, представлен­ное особой отраслью страхования, подразделяется по видам страхо­вания: а) личное страхование; б) имущественное страхование; в) страхование ответственности; г) страхование предпринимательских рисков; д) перестрахование.

Институт кредитования образуют: 1) отношения, возникающие между клиентами и кредитными организациями по поводу привле­чения, размещения денежных средств; 2) отношения государствен­ного кредита.

Государственный кредит основан на добровольности платежей. Это деятельность государства по получению в кредит (т.е. взаймы) средств от юридических, физических лиц и других государств¹. Го­сударственный кредит осуществляется прежде всего через размеще­ние различных государственных займов, других ценных бумаг и де­нежно-вещевые лотереи. Государственный кредит широко приме­няется при дефиците бюджета. Облигации государственного займа размещаются на добровольной основе среди населения и юридиче­ских лиц. В условиях становления рынка происходит и становление рынка ценных бумаг, и в связи с этим увеличивается выпуск госу­дарственных ценных бумаг в виде государственных краткосрочных обязательств (ГКО), облигаций краткосрочных займов и других Ценных бумаг, размещаемых среди коммерческих структур. Реали­зация государством этих ценных бумаг обеспечивает поступление в бюджет безинфляционных денег.

Как теоретическое понятие государственный кредит признает двусторон­нюю деятельность: и брать взаймы, и давать взаймы.

Раздел I. Финансовая деятельность и финансовое право

Государственный кредит — это также и внешние займы государ­ства, когда для покрытия бюджетного дефицита, а иногда и для ин­вестиционных вложений государство берет кредиты у зарубежных государств по совместным соглашениям или у международных фондов, таких, как Международный валютный фонд (МВФ), Евро­пейский банк реконструкции и развития (ЕБРР) и др.

Государство в законе о бюджете предусматривает регулярно рас­ходы на покрытие государственного долга как внутри страны, так и за рубежом.

Банковский кредит — это сложная многосторонняя деятель­ность, предполагающая как мобилизацию денежных средств, где вся банковская система использует как ресурс для целей кредитова­ния добровольные вложения вкладчиков на условиях возвратности, срочности и возмездности, так и расходование средств путем выда­чи кредитов на тех же условиях.

Финансовая система как совокупность государственных органов и учреждений — это разветвленная сеть финансовых органов и кре­дитных учреждений, осуществляющих непосредственную финансо­вую деятельность государства. Систему финансовых органов воз­главляет Министерство финансов РФ (Минфин России), которое является органом исполнительной власти, обеспечивающим прове­дение единой государственной политики и осуществляющим общее руководство организацией финансов в стране.

Система кредитных учреждений возглавляется Центральным банком РФ, осуществляющим руководство в области кредита и контролирующим всю сеть кредитных органов.

§ 3. Государственные органы, осуществляющие финансовую деятельность

Финансовую деятельность осуществляют уполномоченные на то органы государственной власти, наделенные специальной компе­тенцией, а также муниципальные органы. В то же время практиче­ски все органы государства без исключения занимаются финансо­вой деятельностью. Органы общей компетенции — высшие пред­ставительные и исполнительные органы государственной вла­сти — руководят всеми финансами, бюджетом. налогами, денежно-кредитной системой, организуют и осуществляют страхо­вание, валютно-денежное обращение, таможенное регулирование и эмиссию (ст. 71, 75 Конституции РФ).

Представительные органы в лице Федерального Собрания, Представительные органы субъектов Федерации и местного само­управления рассматривают, обсуждают и утверждают федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, местные бюджеты.

Правительство РФ обеспечивает подготовку бюджета и его рассмотрение в представительных органах, осуществляет общее руководство исполнением бюджета РФ, занимается другими фи-

_____Глава 1. Основы финансовой деятельности государства 15

нансовыми вопросами государства (п. «а», «б» ч. 1 ст. 114 Консти­туции РФ).

В осуществлении финансовой деятельности в соответствии с Конституцией РФ участвует Президент Российской Федерации. Он издает указы по финансовым вопросам; подписывает федеральные законы; назначает и освобождает от должности министра финансов, министра по налогам и сборам, директора ФСНП (федеральная служба налоговой полиции), предствляет Государственной Думе кан­дидатуру председателя Банка России. Ряд контрольных полномочий реализует Главное контрольное управление администрации Прези­дента РФ, о чем подробнее будет сказано в § 2 главы 4. ""*"

Правительства республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления обеспечива­ют в пределах своей компетенции руководство финансами соответ­ствующих национально-территориальных и административно-тер­риториальных (закрытых городов) образований. Поскольку финан­совая система едина, то все перечисленные органы выполняют на своей территории функции в отношении финансов в строгом соот­ветствии со своей компетенцией. Например, органы местного са­моуправления помимо того, что утверждают местные бюджеты и используют их средства на нужды местного значения, обеспечивают на своей территории поступление доходов в вышестоящие бюдже­ты, образование кредитных ресурсов банков, страховых фондов.

Органы власти специальной компетенции в зависимости от сте­пени участия в финансовой деятельности можно подразделить на две группы:

государственные органы, осуществляющие финансовую деятель­ность в связи с выполнением своих основных функций и задач. Это все министерства и ведомства, органы управления, хозяйствующие субъекты. Управляя порученным участком государственной деятель­ности, они тратят бюджетные ассигнования, создают на своих пред­приятиях прибыль, которая в свою очередь перераспределяет в бюд­жет, утверждают сметы подведомственных учреждений, распределя­ют в пределах своей компетенции имеющиеся финансовые ресурсы и бюджетные ассигнования, создают накопления, часть которых в свою очередь перераспределяется в бюджет и другие федеральные внебюджетные фонды. Их функции и полномочия в области финан­сов определяются специальными нормативными актами;

государственные органы специальной компетенции, для кото­рых финансовая деятельность является основной. Эти органы соз­даны специально для осуществления финансовой деятельности и финансового контроля.

Систему финансовых органов возглавляет Министерство фи­нансов РФ. Все национально-территориальные и административ­но-территориальные образования имеют в составе своих прави­тельств или администраций управления, соответствующие респуб­ликанские министерства финансов или другие органы финансового

Раздел I. Финансовая деятельность и финансовое право

управления. В органах местного самоуправления, сельских, посел­ковых финансовой деятельностью могут заниматься объединенные бухгалтерии.

Учитывая, что основной объем работы в области финансовой деятельности государства осуществляется Министерством финан­сов, рассмотрим его компетенцию более подробно.

Министерство финансов выделяется комплексным характером своих функций. Оно обеспечивает проведение единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики. Минфин России взаимодействует с другими органами исполнительной власти, явля­ется преемником ранее самостоятельно существовавших служб — Федеральной службы по надзору за страховой деятельно­стью, Комитета РФ по драгоценным металлам и драгоценным кам­ням, Федеральной комиссии лотерей и игр РФ.

Основные задачи Министерства финансов Российской Федера­ции в соответствии с Положением о нем':

1) совершенствование бюджетной системы РФ, развитие бюд­жетного федерализма;

2) разработка и реализация единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики в РФ;

3) концентрация финансовых ресурсов на приоритетных на­правлениях социально-экономического развития РФ;

4) разработка проекта федерального бюджета и обеспечение его исполнения в установленном порядке; составление отчета об испол­нении федерального бюджета и консолидированного бюджета РФ;

5) разработка программ государственных заимствований и их реализация в установленном порядке от имени РФ; управление го­сударственным внутренним и внешним долгом РФ;

6) разработка и реализация единой политики в сфере развития финансовых рынков в РФ;

7) участие в разработке и проведении единой политики в сфере формирования и использования государственных ресурсов драго­ценных металлов и драгоценных камней;

8) разработка единой методологии составления бюджетов всех уровней и отчетов об их исполнении;

9) осуществление в пределах своей компетенции государствен­ного финансового контроля;

10) обеспечение методологического руководства бухгалтерским учетом и отчетностью (кроме бухгалтерского учета и отчетности в Центральном банке РФ и кредитных организациях), а также в со­ответствии с российским законодательством аудитом в Российской Федерации (кроме аудита в банковской системе).

Министерство финансов Российской Федерации в соответствии с возложенными на него задачами выполняет следующие основные функции (ст. 6 Положения):

1) подготавливает предложения и реализует меры по совершен-

СЗ РФ. 1998. №11. Ст. 1288.

t

Глава 1. Основы финансовой деятельности государства 17

ствованию бюджетной системы РФ, развитию бюджетного федера­лизма и механизма межбюджетных отношений с субъектами РФ;

2) участвует в установленном порядке в разработке прогнозов социально-экономического развития РФ на долгосрочную, средне­срочную и краткосрочную перспективу;

3) участвует в разработке и осуществлении мер по финансовому оздоровлению и структурной перестройке экономики, поддержке и защите интересов отечественных производителей товаров, испол­нителей работ и услуг;

4) участвует в подготовке предложений по основным направле­ниям кредитной, денежной политики РФ, улучшению состояния расчетов и платежей в экономике;

5) участвует в формировании и осуществлении единой полити­ки цен;

6) участвует в подготовке федеральных целевых программ, обес­печивает в установленном порядке их финансирование за счет средств федерального бюджета;

7) разрабатывает меры, направленные на формирование и реа­лизацию активной инвестиционной политики, участвует в разра­ботке и финансировании федеральных инвестиционных программ и Бюджета развития РФ;

8) участвует в установленном порядке в разработке проектов федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов;

9) разрабатывает и принимает в установленном порядке норма­тивные правовые акты по вопросам, относящимся к компетенции Министерства, обязательные для исполнения на территории РФ;

10) обеспечивает повышение качества научных исследований в области финансов, кредита и денежного обращения, а также взаимодействует с научно-исследовательскими организациями эко­номического профиля по выработке предложений об эффективном использовании государственных средств;

11) проводит совместно с Министерством РФ по связи и ин­форматизации единую техническую политику в области информа­тизации своих территориальных органов;

12) обеспечивает разработку и исполнение государственного бюджета, что закреплено в ст. 165—167 БК РФ.

Министерство финансов Российской Федерации имеет право (ст. 7 Положения):

1) запрашивать в установленном порядке у федеральных орга­нов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ материалы, необходимые для:

• разработки проекта федерального бюджета;

• расчета прогноза консолидированного бюджета РФ;

исполнении федерального бюджета; олнении консолидированного бюд-

2-96 *"*

Раздел I. Финансовая деятельность и финансовое право

жета в целом по РФ и анализа консолидированных бюджетов субъ­ектов РФ;

2) запрашивать в установленном порядке материалы по целевым бюджетным и государственным внебюджетным фондам, проектам их бюджетов, утвержденным бюджетам фондов и отчеты об их ис­полнении;

3) запрашивать у федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и организаций дан­ные, необходимые для осуществления контроля за целевым расхо­дованием средств федерального бюджета;

4) проводить совместно с соответствующими министерствами экспертизу технико-экономических проектов, представляемых в ка­честве обоснований для выделения средств на инвестиции;

5) представлять в установленном порядке Правительство РФ при предоставлении государственных гарантий по кредитам в пре­делах размера государственного долга, утверждаемого федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год;

6) ограничивать, приостанавливать, а в необходимых случаях и прекращать в соответствии с законодательством РФ финансиро­вание из федерального бюджета организаций при выявлении фак­тов нецелевого использования ими средств федерального бюджета, а также в случае непредставления ими в установленные сроки от­четности о расходовании ранее полученных средств;

7) взыскивать в установленном порядке с организаций средства федерального бюджета, израсходованные ими не по целевому на­значению, с наложением штрафа в соответствии с законодательст­вом РФ;

8) организовывать формирование за счет средств федерального бюджета Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ и предоставлять помощь за счет средств этого Фонда в порядке и размерах, утверждаемых федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год;

9) выдавать в случаях, предусмотренных законодательством РФ, ссуды за счет средств федерального бюджета субъектам РФ на по­крытие временных кассовых разрывов с погашением этих ссуд в рамках бюджетного года;

10) предоставлять отсрочки (рассрочки) платежей по налогам в федеральный бюджет в порядке, предусмотренном законодатель­ством РФ, с уведомлением налоговых органов и ведением соответ­ствующего реестра;

11) выступать по поручению Правительства РФ официальным корреспондентом международных финансовых организаций, в ко­торых состоит Российская Федерация, а также других иностранных контрагентов по финансовым операциям Правительства РФ;

12) осуществлять лицензионную деятельность в соответствии с законодательством РФ и получать отчеты о деятельности соответ­ствующих организаций.

Глава 1. Основы финансовой деятельности государства 19

Организационная структура Министерства финансов Российской

федерации:

• Министерство финансов РФ возглавляет Министр, назначае­мый на должность и освобождаемый от должности Президентом рф по представлению Председателя Правительства РФ.

• Министр:

— несет персональную ответственность за выполнение возложен­ных на Министерство задач и осуществление им своих функций;

— имеет заместителей, назначаемых на должность и освобож­даемых от должности Правительством РФ; ,_л ,

— руководит деятельностью Министерства на основе единона­чалия;

— распределяет обязанности между заместителями министра;

— вносит в установленном порядке на рассмотрение Прави­тельства РФ проекты нормативных правовых актов по вопросам, входящим в компетенцию Министерства;

— руководит деятельностью Федерального казначейства;

— утверждает положения о'структурных подразделениях Мини­стерства;

— назначает в установленном порядке на должность и освобождает от должности работников центрального аппарата Министерства и т.д.

В Министерстве финансов РФ образуется коллегия (ст. 11 По­ложения) в составе министра (председатель коллегии), его замести­телей, руководителей Министерства РФ по налогам и сборам и Го­сударственного таможенного комитета РФ, а также других руково­дящих работников центрального аппарата Министерства и иных лиц по представлению министра.

Члены коллегии, кроме лиц, входящих в ее состав по должно­сти, утверждаются Правительством РФ.

Коллегия рассматривает основные вопросы финансовой, бюд­жетной, налоговой и валютной политики, а также другие наиболее важные вопросы деятельности Министерства.

Решения коллегии реализуются, как правило, приказами мини­стра.

В случае разногласий между министром и членами коллегии окончательное решение принимает министр, докладывая о возник­ших разногласиях Правительству РФ. Члены коллегии могут сооб­щить свое мнение в Правительство РФ.

Для рассмотрения актуальных проблем теории финансов, во­просов внедрения в практику достижений науки при Министерстве финансов РФ создан научный совет, в состав которого вошли уче­ные и теоретики, специалисты в области финансов, кредита и де­нежного обращения.

В 2001 г. в соответствии с Федеральным законом от 7 августа 2001 г. № П5-ФЗ «Об организации противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем»' в структуре

' Российская газета. 2001 № 151 —152

Раздел I. Финансовая деятельность и финансовое право

Минфина РФ был образован Комитет РФ по финансовому монито­рингу (далее — КФМ России).

Как видим, деятельность Минфина России распространяется на все звенья финансовой системы.

Один из специальных органов, осуществляющих финансовую деятельность государства, — Центральный банк РФ, который осу­ществляет руководство в области банковской деятельности. Именно на Центральный банк возложена функция эмиссии денег. Вместе с Правительством РФ он определяет политику государства в облас­ти денег и денежного обращения. Центральный банк РФ контроли­рует и направляет деятельность коммерческих банков, в том числе выдает лицензии на их деятельность, устанавливает объем уставно­го капитала и резервного фонда, который, кстати, хранится на рас­четных счетах Центрального банка. Через расчетно-кассовый центр (РКЦ) Центральный банк контролирует все расчеты коммерческих банков.

В период перехода к рынку финансовая деятельность государст­ва приобретает все большее значение, процессы перераспределения и накопления идут только через финансовые ресурсы, поэтому контроль и наблюдение за деятельностью по аккумуляции, перерас­пределению и использованию денежных фондов приобретает все большую роль. В результате в период перехода к рынку появился целый ряд органов, специально занимающихся контролем в облас­ти финансовой деятельности государства.

Такими специальными органами являются:

• Счетная палата РФ — постоянно действующий орган финан­сового контроля, образуемый Федеральным Собранием и подотчет­ный ему. Основная задача Счетной палаты — организация и осуще­ствление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федераль­ных внебюджетных фондов.

• Федеральное казначейство следит в целом за проведением бюджетной политики и осуществлением эффективного управления доходами и расходами в процессе исполнения республиканского бюджета, за накоплением и использованием как бюджетных, так и внебюджетных фондов, за государственной казной, за всеми госу­дарственными денежными накоплениями.

• Основным органом, занимающимся аккумуляцией денежных средств, является Министерство РФ по налогам и сборам.

Для усиления государственного влияния, контроля, слежения рублем за соблюдением законности в области финансовой деятель­ности образована Федеральная служба налоговой полиции, одна из основных задач которой — предупреждение коррупции в области финансовой деятельности, в том числе и в органах налоговой ин­спекции.

Финансовой деятельностью занимаются и таможенные органы, которые в настоящее время аккумулируют примерно четвертую часть бюджетных средств.

Глава 1. Основы финансовой деятельности государства 21

Есть еще ряд органов, специально занимающихся финансовым контролем, но их деятельность будет рассмотрена в главах учебни­ка, специально посвященных финансовому контролю.

Контрольные вопросы:

1. Что такое финансы?

2. Что означает понятие «финансовая деятельность государства и муниципальных образований»?

3. Дайте определение финансовой системы и ее элементов (инето-тутов).

4. Назовите методы осуществления финансовой деятельности.

5. Какие органы государственной власти осуществляют финансовую деятельность?

6. Назовите специальные органы исполнительной власти, которые осуществляют финансовую деятельность.

Глава 2. Предмет и система финансового права

Глава 2. Предмет и система финансового права

§ 1. Понятие предмета финансового права и его место в системе российского права

Рассмотрение специфики финансовых отношений, складываю­щихся в процессе осуществления финансовой деятельности органа­ми государства и местного самоуправления, дает возможность оха­рактеризовать предмет и метод правового регулирования финансо­вого права как самостоятельной отрасли российского права, пред­ставляющей собой совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе финансовой дея­тельности государства для обеспечения бесперебойного осуществления его задач и функций в каждый данный период его развития.

Для определения предмета регулирования и установления гра­ниц этой отрасли права служат определенные критерии, главным из которых является то, что финансовое право регулирует органи­зационные общественные отношения, складывающиеся в процессе финансовой деятельности государства, а нормы финансового права всегда связаны с регулированием отношений по поводу выполняе­мых в процессе финансовой деятельности государства распредели­тельной, контрольной и стимулирующей функций при распределе­нии общественного продукта и национального дохода в денежной форме.

Важнейшие черты отношений, составляющих предмет финансо­вого права, заключаются в том, что они: I) складываются в сфере финансовой деятельности в целях образования необходимых обще­ству денежных фондов, т.е. имеют организационный характер; 2) в этих отношениях участвуют уполномоченные государственные органы, наделенные соответствующими властными полномочиями по отношению к иным субъектам данных отношений, т.е. они но­сят властный характер; 3) объектом этих отношений всегда являют­ся деньги или денежные обязательства, связанные с образованием и использованием денежных фондов, т.е. эти отношения имеют имущественный характер.

Названные особенности позволяют выделить из большого круга денежных отношений те, которые по своему характеру являются финансовыми. Они имеют ряд особенностей, позволяющих их классифицировать по определенным группам. Так, финансовые от­ношения возникают:

между высшими, региональными и местными представительны­ми органами государственной власти по поводу разграничения компетенции в области финансов, распределения доходов и расхо­дов между отдельными видами бюджетов, порядка их формирова­ния и исполнения;

между высшими, региональными и местными исполнительны­ми органами власти;

между финансово-кредитными органами и предприятиями, уч­реждениями, организациями, министерствами, ведомствами, физи­ческими лицами в связи с уплатой налогов, иных платежей, их пе­речислением в бюджет и т.п.

внутри единой системы исполнительных органов в области фи­нансов и кредита (например между Министерством финансов РФ и ЦБ РФ) в связи с реализацией функциональных обязанностей на­званных органов. ^

Своеобразие предмета регулирования обусловливает особенно­сти метода регулирования, свойственного финансовому праву, ко­торые заключаются в том, что это — метод «власти и подчинения». Отношения «власти и подчинения» при регулировании финансовых отношений, как правило, не основываются на отношениях субор­динации, подчинения «по вертикали». Властные предписания исхо­дят в большинстве случаев от финансовых, налоговых и кредитных органов, с которыми другие участники финансовых отношений не находятся в административной зависимости. Эти властные предпи­сания носят организационный, имущественный характер в сфере финансовой деятельности.

По методу правового регулирования финансовое право на пер­вый взгляд полностью совпадает с административным: тот же метод властных предписаний, неравенство субъектов правоотношений. Однако административное право не регулирует финансовые отно­шения, их специфика определяет необходимость применения фи­нансово-правового метода. Большая часть таких предписаний исхо­дит от финансово-кредитных органов государства, созданных спе­циально для осуществления финансовой деятельности. Эти органы связаны с другими органами государства лишь по линии функцио­нальной финансовой деятельности. Здесь нет подчинения в полном объеме, как при отраслевом управлении, за каждой нормой финан­сового права кроется ее экономическое содержание. В связи с этим различна и степень императивности норм, есть особенности выра­жения в них экономических методов руководства. Примером могут служить кредитные санкции банка.

В нормах финансового права жестко закрепляются требования государства в области финансовой деятельности. Причем степень императивности норм почти не снижается как на уровне закона, так и на уровне таких подзаконных актов, как инструкции Мини­стерства финансов, налоговых органов, инструктивные указания Центрального банка РФ.

Вопрос о месте финансового права как самостоятельной отрас­ли права в системе еще советского права являлся предметом дис­куссии и практически был решен в конце 60-х — начале 70-х гг. Так, о том, что финансовое право является самостоятельной отрас­лью, писала еще P.O. Халфина. Однако она считала, что финансо-

Раздел I. Финансовая деятельность и финансовое право

вое право выделилось из государственного и административного права¹.

Это положение, впервые сформулированное P.O. Халфиной в 1952 г., разделяли Б.Н. Иванов, М.И. Пискотин, С.Д. Цыпкин.

Другая точка зрения состояла в том, что финансовое право признавалось самостоятельной отраслью права. Эту точку зрения высказывали Е.А. Ровинский, М.А. Гурвич, С.И. Вильнянский, Н.И. Химичева.

В 1976 г. В.В. Бесчеревных в книге «Компетенция Союза ССР в области бюджета» подробно обосновал вывод о том, что финансо­вое право не выделилось из других отраслей права, а возникло как самостоятельная отрасль наряду и одновременно с государствен­ным и административным правом. Следует обратить внимание, что вопрос этот настолько важен и сложен, что дискуссия по нему про­должается до сих пор. Так, М.В. Карасева в учебнике «Финансовое право (общая часть)» снова пишет, что финансовое право, в отли­чие от конституционного и административного, появилось значи­тельно позже, так как выделилось из этих отраслей права. В то же время А.И. Худяков в книге «Основы теории финансового прагма» в 1995 г. отметил: «Следовательно, государство, его финансы и фи­нансовое право, являясь атрибутами по отношению друг к другу, возникают практически одновременно»². Этой же точки зрения придерживается П. Пацуркивский в работе «Проблемы теории фи­нансового права» (§ 5 гл. I)³.

Исходя из общих положений теории права об отраслях права, которые различаются между собой прежде всего по предмету пра­вового регулирования, который во многом определяет и метод пра­вового регулирования, мы присоединяемся к мнению, обоснован­ному В.В. Бесчеревных, а затем А.И. Худяковым и П. Пацуркив-ским, о том, что финансовое право не выделялось из других отрас­лей, а возникло вместе с возникновением государства. Поэтому воля, выраженная в нормах финансового права, является не просто усмотрением государства, а диктуется его объективно необходимы­ми экономическими потребностями.

На наш взгляд, в современных условиях развития рынка эта точ­ка зрения кажется наиболее обоснованной. При этом следует иметь в виду, что такие финансовое институты, как налоги и займы воз­никли одновременно с государством, так как были объективно необ­ходимы для содержания и функционирования публичной власти.

О том, что финансовое право является самостоятельной отрас­лью права и относится к публичному праву, можно найти под­тверждение и у П.М. Годме, который хотя и считает, что финан­совое право выделилось из государственного и административно-

Глава 2. Предмет и система финансового права

¹ См.: Халфина P.O. Вопросы советского административного и финансового права. М.,1952. С. 194-195.

² Худяков А.И. Основы теории финансового права. Алма-Ата, 1995. С. 66 Пацуркивский П. Проблемы теории финансового права. Черновцы, 1998.

С. 84-96.

го, в своей книге «Финансовое право» пишет: «Связь финансов и экономики, гибкость и оборотоспособность данной части имуще­ства и связанная с этим возможность злоупотреблений требуют, чтобы государственные финансы регламентировались специальны­ми государственными нормами. Эти нормы дают возможность: 1) распоряжаться средствами в достаточном их количестве (прави­ла, регулирующие доходы); 2) точно учитывать движение средств (казначейские правила); 3) обеспечивать их использование в соот­ветствии с волей народа и в общих интересах (бюджетные правила). Эти нормы влияют на все стороны жизни и составляют само£До,я-тельную отрасль права». Финансовое право, конечно, взаимодейст­вует с другими отраслями права. Так, отношения чисто рыночные, отношения равноправных субъектов по поводу денежных средств, отношения внутренних финансов предприятий, в сфере внутренней деятельности банков, органов страхования, отношения товарно-де­нежные регулируются соответственно нормами гражданского и хо­зяйственного права.

Финансово-правовой аспект регулирования этих отношений определяется следующими обстоятельствами: а) они выполняют функцию мобилизации денежных средств; б) на основе норматив­ных актов эти средства направляются на выполнение задач и функ­ций государства; в) они определяют условия возникновения всех указанных денежных отношений, их изменения и прекращения; г) они определяют функции органов государства, особенно в кре-дитно-расчетной сфере, по обеспечению повседневного финансо­вого контроля за всей деятельностью государства.

Таким образом, все указанные отношения являются предметом регулирования как гражданского и хозяйственного, так и финан­сового права. Однако здесь следует исходить из того, что доходы, складывающиеся на рынке и в хозяйстве, должны быть перерас­пределены таким образом, чтобы была возможность обеспечить необходимыми денежными средствами функционирование всего государственного механизма. Аппарат же государства, получая дос­таточное количество средств, обеспечивал бы общее развитие госу­дарства в нужном направлении, т.е. решал бы наряду с политиче­скими задачи экономические и социальные. Эта область деятельно­сти государства не может быть обеспечена без применения и совер­шенствования норм финансового права.

§ 2. Источники финансового права

Источниками финансового права являются законы и иные нор­мативные акты представительных и исполнительных органов госу­дарственной власти, местного самоуправления. В совокупности все эти акты составляют финансовое законодательство.

Основой всех источников финансового права является Консти­туция РФ, конституционные акты субъектов Федерации. Все эти акты закрепляют правовые основы финансовой деятельности госу­дарства и служат базой для развития финансового законодательства

Раздел I. Финансовая деятельность и финансовое право

в разных областях. Во всех конституционных законах большое вни­мание уделяется бюджетному праву; так как бюджет — это финан­совая основа деятельности государства.

В настоящее время приняты Бюджетный и Налоговый кодексы. Это, несомненно, основополагающие нормативные акты в области финансовой деятельности государства.

Финансовая деятельность государства регулируется, кроме того, специальными законами, касающимися той или иной области этой деятельности. Каждый финансово-правовой институт регулируется специальными законами, но не только законы являются источни­ками финансового права. Большое значение в финансовой деятель­ности государства имеют указы Президента РФ, нормативные пра­вовые акты глав субъектов Федерации и местного самоуправления. Необходимость такого регулирования вызвана большой мобильно­стью и изменчивостью финансово-правовых отношений в условиях рынка, когда необходимо быстро реагировать на какие-то измене­ния в общественной жизни, в частности в области налогов, креди­та, государственного внутреннего долга и т.д.

Нормы финансового права содержатся и в подзаконных актах органов исполнительной власти, которыми в первую очередь явля­ются постановления Правительства.

Немаловажную роль в регулировании финансовой деятельности государства занимают и такие подзаконные акты, как приказы и инструкции Министерства финансов, Министерства РФ по нало­гам и сборам, ГТК и даже письма и телеграммы Центрального бан­ка РФ. Это также подзаконные акты, содержащие нормы финансо­вого права, подлежащие безусловному исполнению.

Нормативными актами являются и соглашения между финансо­во-кредитными органами по различным финансовым вопросам, в том числе акты, которые регулируют часть отношений, склады­вающихся на рынке ценных бумаг и вообще на финансовом рынке.

К источникам финансового права относятся и международные договоры, содержащие нормы, которые регулируют финансовые от­ношения между РФ и зарубежными государствами (зарубежным го­сударством). В соответствии со ст. 4 БК РФ и ст. 7 НК РФ в случае противоречия указанных норм нормам российского законодатель­ства применяются правила и нормы международных договоров.

§ 3. Принципы финансового права

Принципом, лежащим в основе финансового права, является прежде всего приоритет в области финансовой деятельности государ­ства представительных органов перед исполнительными органами го­сударственной власти. Так, в соответствии с Конституцией РФ и Бюджетным кодексом РФ составляют проект бюджета и вносят его на утверждение законодательного (представительного) органа органы исполнительной власти, которые затем исполняют бюджет

Глава 2. Предмет и система финансового права

и представляют представительному органу отчет о его исполнении (см. ст. 154 БК РФ).

Законодательные (представительные) государственные органы, представительные органы местного самоуправления рассматривают и утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением бюджетов (ст. 153 БК РФ).

Очень важно, чтобы в работе над этим основным финансовым актом обязательно участвовали обе ветви власти. Право принять за­кон о федеральном бюджете имеют только обе палаты представи­тельного органа, что закреплено в ст. 106 Конституции РФ. jq же касается и всех других уровней бюджетов при обсуждении и утвер­ждении их органами государственной и исполнительной власти.

За представительными органами власти закреплены также во­просы налогов, кредита, эмиссии денег, таможенного дела и т.д.

Вторым принципом финансовой деятельности и финансового права является принцип федерализма. Он состоит в том, что в госу­дарстве теперь принимается не один государственный бюджет, как было раньше, а целая серия законодательных актов о бюджетах раз­личных уровней, которые только по расчетам представляют собой консолидированный бюджет, а в реальной жизни являются почти самостоятельными фондами денежных средств для органов пред­ставительной и исполнительной власти всех уровней, для каждой территории, вплоть до бюджетов местного самоуправления. Мы го­ворим о «почти самостоятельности», потому что все нижестоящие бюджеты друг от друга зависят, так как для их формирования со­вершенно необходимо перераспределение государственных средств из вышестоящих звеньев бюджетной системы в звенья нижестоя­щие, что будет рассмотрено в специальных главах учебника. Одна­ко данные перераспределения в бюджетной системе за последние годы делаются таким образом, чтобы были полностью обеспечены права всех субъектов РФ.

Несомненно, одним из основных принципов финансовой дея­тельности государства и финансового права является принцип за­конности.

Вся деятельность по аккумуляции, перераспределению и ис­пользованию денежных средств в государстве регулируется нормами права, основа которых — Конституция РФ. Нормы Кон­ституции, определяющие основные принципы, правила и направле­ния финансовой деятельности, являются основой для обширного финансового законодательства, изучению и анализу которого и по­священ настоящий учебник. Так, в ст. 57, 71, 72 и др. Конституции РФ закреплены основы компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области бюджетного, налогового, кредитного, таможен­ного регулирования, финансового законодательства в целом, что служит в свою очередь основой блоков законодательства по каждой определенной области. При этом часть вопросов в области финан­совой деятельности государства полностью урегулирована в статьях Конституции прямого действия, как, например, упоминавшаяся

Раздел I. Финансовая деятельность и финансовое право

ст. 106, регулирующая правила рассмотрения и утверждения феде­рального бюджета.

Еще одним принципом финансового права является принцип плановости. Хотя в условиях перехода к рынку мы в целом и отка­зались от административного планирования, однако, анализируя развитие человечества, приходится сделать вывод о том, что челове­ческое общество — это саморегулирующаяся, самонастраивающаяся система. Развиваясь, оно начало осуществлять сначала простой то­варообмен, затем появилось денежное обращение, а затем общест­во, объединенное в государство, стало считать свои доходы и расхо­ды и, что очень важно, не только произведенные, но и предпола­гаемые на следующий год. Таким образом, оно изобрело инстру­мент своего общественного саморегулирования в виде финансового плана, которым, несомненно, является бюджет, а теперь еще и вне­бюджетные фонды. Государство не может развиваться, не рассчитав свои доходы и расходы на следующий год. Рассчитывая предпола­гаемое количество и объем доходов, которые должны поступить в бюджет, государство в то же время не может не рассчитать пред­полагаемые затраты на предстоящий период. Оно должно просле­дить и за поступлением доходов, и за совершением расходов, а для этого необходимо иметь единый плановый акт в государст­ве — бюджет, или целую серию бюджетов всех уровней, соответст­вующих бюджетной системе и отражающихся в консолидированном бюджете (см. ст. 16 БК РФ). Это — объединенные в систему плано­вые акты государства, которые лежат в основе всего остального фи­нансового планирования: смет бюджетных учреждений, балансов предприятий и организаций, общего баланса доходов и расходов населения, денежного баланса — наличной и безналичной массы денег, обслуживающих обращение, и т.д. Имеется отдельный план — по доходам государства и специальный план — по расхо­дам. Это рабочие планы финансовых органов, уточняющие и дета­лизирующие бюджетные показатели. По бюджету, финансовым ба­лансам, сметам и другим финансовым планам может наиболее эф­фективно осуществляться^финансовый контроль.

Таким образом, принцип плановости следует считать условием всей финансовой деятельности государства.

§ 4. Система финансового права

Правовые нормы, регулирующие финансовую деятельность го­сударства, группируются внутри отрасли финансового права в опре­деленные правовые институты и подотрасли. Институты — это взаимосвязанные и взаимно обусловленные группы правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения определен­ной узкой области внутри отрасли права. Подотрасль права — бо­лее крупная группировка норм права, регулирующих однородные общественные отношения, включающая несколько институтов пра­ва. Они существуют объективно. Порядок их расположения и изу­чения институтов внутри отрасли права объективно обусловлен са-

Глава 2. Предмет и система финансового права

мой системой общественных отношений в области финансовой деятельности государства.

Поскольку финансово-правовые нормы — это установления го­сударства, то все финансовое право состоит из двух частей — Об­щей и Особенной.

К Общей части финансового права относятся нормы, регули­рующие общие принципы, правовые формы и методы финансовой деятельности государства, систему органов государства, осуществ­ляющих финансовую деятельность, их правовое положение, а также правовое положение всех субъектов участников финансовых- право­отношений. Сюда же относятся вопросы регулирования финансо­вого контроля в государстве, принципы, лежащие в основе зару­бежных институтов финансового права.

Особенная часть финансового права включает в себя располо­женные в определенном научно обоснованном порядке и логиче­ской последовательности подотрасли и институты финансового права, связь между которыми объективно обусловлена. Так, основ­ной подотраслью финансового права, несомненно, является бюд­жетное право, так как в бюджетной системе аккумулируются ос­новные государственные финансовые ресурсы, предназначенные для финансового обеспечения задач и функций государства и мест­ного самоуправления (см. ст. 6 БК РФ). К централизованным фи­нансам относятся также централизованные государственные вне­бюджетные фонды денежных средств, а нормы, регулирующие дан­ные отношения, образуют институт, входящий в данную подот­расль. Правовые институты, регулирующие общественные отношения, складывающиеся в данной области, являются ведущи­ми среди других финансово-правовых институтов.

Бюджет — это доходы и расходы государства, поэтому естест­венно, что самостоятельный раздел финансового права — государ­ственные доходы, где основные нормы — это нормы, регулирующие налоговые отношения, складывающиеся в государстве в отношении как юридических, так и физических лиц и образующие вторую важ­нейшую подотрасль финансового права. К доходам государства от­носятся институты, объединяющие финансово-правовые нормы, регулирующие децентрализованные фонды денежных средств, и нормы в области государственного кредита и страхования.

Для нормального функционирования финансовой системы го­сударства необходимо не только аккумулировать доходы в центра­лизованные и децентрализованные фонды денежных средств, но и собранные деньги правильно направить и израсходовать. Поэтому следом за институтом государственных доходов идет институт рас­ходов в государстве. Сюда относятся бюджетное финансирование, банковское кредитование, выплаты по государственному долгу и страхованию. Специально следует, наверное, сказать о банков­ском кредите, который является категорией очень сложной, так как через систему банков деньги вначале аккумулируются, собираются ^в государстве, а затем уже расходуются. Таким образом, банковский

30 Раздел I. Финансовая деятельность и финансовое право

кредит может рассматриваться одновременно и как институт дохо­дов, и как институт расходов в государстве.

Поскольку финансовая деятельность — это деятельность, осно­вывающаяся на деньгах и денежном обращении, то в систему фи­нансового права входит институт «деньги и денежное обращение», а также валютное регулирование. Для финансовой деятельности го­сударств большое значение имеет присутствие на финансовом рын­ке иностранной валюты, поэтому об институте валютного регули­рования мы также поговорим.

Для банковской деятельности очень важен порядок расчетов, устанавливаемый в государстве, поэтому нормы, регулирующие расче­ты, также выделяются в отдельный финансово-правовой институт.

Таким образом, в системе финансового права нашла отражение объективно существующая финансовая система государства. Един­ство финансовой системы выражается в общем построении систе­мы финансового права, где в Общей части закрепляются основы понятий финансовой деятельности государства, понятий и особен­ностей финансово-правовых норм, финансово-правовых отноше­ний и финансово-правовых институтов, рассматривается финансо­вый контроль и дается сравнительная характеристика основных фи­нансово-правовых институтов других государств. В Особенной час­ти финансового права логически последовательно располагаются и характеризуются финансово-правовые институты и подотрасли таким образом, что это становится базой для изучения финансово­го права и финансовой деятельности государства как деятельности публичной власти в государстве.

Контрольные вопросы:

1. Охарактеризуйте предмет финансового права.

2. В чем выражается специфика метода финансового права? i

3. Что следует понимать под источником финансового права? <

4. Какие принципы лежат в основе финансового права?

5. Охарактеризуйте место финансового права в системе российского права.

6 Какова система финансового права?

Глава 3. Финансово-правовые нормы и финансо­во-правовые отношения, их особенности и виды

§ 1. финансово-правовые нормы. Общая характеристика

Финансово-правовые нормы, так же как и нормы иных отрас­лей права, обладают отличительными свойствами: это писаные пра­вила поведения, которые устанавливаются государством в**етрого определенном порядке, по определенной форме и вводятся в дейст­вие в точно установленный законодателем срок. Помимо общих признаков, отличающих нормы права от иных социальных норм, финансово-правовые нормы права обладают и специфическими чертами. Так, они регулируют права и обязанности субъек­тов — участников финансовых отношений, и исполнение их обес­печивается принудительной силой государства. Основная особен­ность финансово-правовых норм состоит в том, что они носят го­сударственно-властный, императивный характер. Государство пред­писывает правила поведения юридическим лицам, гражданам в области финансовой деятельности. Требования к участникам фи­нансово-правовых отношений выражаются в категорической фор­ме. Участники финансовых отношений, урегулированных нормой финансового права, не вправе изменить предписания нормы и ус­ловия ее применения.

Государственные органы, принимая законы и нормативные акты в области финансовой деятельности, всегда ограничены объ­ективными экономическими возможностями. Так, государство мо­жет финансировать свои потребности только исходя из доходов, получение которых в свою очередь зависит от уровня развития ма­териального производства и деятельности всей социальной сферы, что определяет поступление налогов и других платежей в бюджет и другие внебюджетные фонды. Финансово-правовые нормы опре­деляют права и обязанности участников финансовых отношений, обстоятельства, при которых они становятся носителями прав и обязанностей, и предусматривают ответственность за выполнение предписаний государства.

Финансово-правовые нормы в зависимости от содержания мо­гут быть материальными и процессуальными.

Материальные финансово-правовые нормы закрепляют виды и объем денежных обязательств юридических и физических лиц перед государством, определяют объем и направление расходов государства, т.е. закрепляют юридические права и обязанности Участников финансовых правоотношений.

Процессуальные нормы финансового права устанавливают поря-Док применения и действия норм материального права. Так, зако­нодатель определяет бюджетный процесс как регламентируемую нормами права деятельность органов государственной власти, орга-

Раздел I. Финансовая деятельность и финансовое право

нов местного самоуправления по составлению, рассмотрению, ут­верждению, исполнению бюджетов, составлению и утверждению отчетов об исполнении бюджетов разных уровней.

Как и норма всякой другой отрасли права, финансово-правовая норма состоит из гипотезы, диспозиции и санкции.

Гипотеза определяет условия, обстоятельства, при которых мо­гут возникнуть финансовые правоотношения, и указывает на субъ­ектов — участников этих правоотношений. Например, чтобы юри­дическое лицо заплатило налог на прибыль, оно как минимум должно получать от своей деятельности определенный доход. Осно­ва финансово-правовой нормы — диспозиция — содержит предписа­ние о том, как должны поступать участники финансовых отноше­ний, т.е. определяет их права и обязанности.

Способом зашиты правил, установленных финансово-правовы­ми нормами, являются их санкции.

Санкции финансово-правовых норм, как правило, указывают на меры финансового воздействия за нарушение предписаний госу­дарства в области финансов. Это пени и штрафы, закрытие бюд­жетных кредитов, принудительное взыскание невнесенных в срок платежей, применение кредитных санкций банком.

В связи с тем, что нарушение предписания, содержащегося в финасово-правовой норме, влечет за собой нанесение материаль­ного ущерба государству, применение финансово-правовых норм имеет некоторые особенности. Так, самую распространенную санк­цию в области финансового права — пеню — финансовые органы применяют автоматически, не устанавливая вины за правонаруше­ние. При нарушении срока платежа неизбежно применяется эта санкция.

Как правило, в статьях того или иного финансового законода­тельного акта могут не содержаться все три элемента финансо­во-правовой нормы. Но гипотеза, диспозиция и санкция легко отыскиваются в других статьях этого же нормативного акта или иногда в других нормативных актах.

По характеру воздействия на участников финансовых отноше­ний финансово-правовые нормы подразделяются на обязывающие, запрещающие и уполномочивающие.

Обязывающие нормы права регулируют активное поведение субъ­ектов и предписывают в категорической форме совершать опреде­ленные действия, например платить налоги.

Запрещающие финансово-правовые нормы регулируют пассивное поведение субъектов финансовых отношений и предписывают не совершать действий, нарушающих финансовую дисциплину и за­конность. Так, в настоящее время предприятиям и организациям запрещается иметь в наличном обороте более установленной Бан­ком России суммы денег. Совершение сделок на наличные деньги в большей сумме рассматривается как серьезное финансовое нару­шение.

Глава 3. Финансово-правовые нормы и отношения

Уполномочивающие финансово-правовые нормы содержат дозво­ление определенным органам или должностным лицам конкретизи­ровать предписания, содержащиеся в норме.

В уполномочивающих финансово-правовых нормах категориче­ский характер предписания государства сочетается с определенны­ми полномочиями участников финансовых отношений, т.е. в них содержатся дозволения распоряжаться субъективными правами в пределах нормы исходя из общих правовых принципов.

В условиях становления рынка возросло значение уполномочи­вающих норм, что позволяет юридическим лицам избирать пути исполнения финансовых обязательств. Соответственно этому*меня-ется и характер воздействия государства на участников финансо­во-правовых отношений. Довольно часто нормы предусматривают применение экономических мер, с тем чтобы нарушение велений государства отражалось непосредственно на нарушителях.

Кроме всех указанных признаков финансово-правовые нормы обладают еще и специфическими особенностями в связи с тем, что они регулируют именно финансовые отношения. Финансы выполняют в государстве определенные, присущие только им функции: распределительную, контрольную и стимулирующую. Естественно, что и нормы права, регулирующие данную область общественных отношений, также несут на себе эти нагрузки. Осо­бенно важно в настоящее время обратить внимание на стимули­рующую функцию норм финансового права: они должны в прин­ципе конструироваться так, чтобы служить не только аккумуляции средств в фондах денежных средств и их перераспределению, но при этом и содействовать развитию экономики и социальных про­цессов в государстве.

В зависимости от характера регулируемых отношений финансо­во-правовые нормы делятся на бюджетные, налоговые, финансово­го контроля, страховые и т.д.

В зависимости от вида нормативно-правового акта, в котором содержатся финансово-правовые нормы, они могут быть подразде­лены на нормы законов и нормы подзаконных актов.

§ 2. Финансовые правоотношения, их особенности и виды

В результате воздействия финансово-правовых норм на фи­нансовые отношения последние приобретают форму правоотно­шения.

Финансовые правоотношения отличаются тем, что они: 1) воз­никают в процессе финансовой деятельности государства; 2) одним из субъектов в этих правоотношениях всегда является управомочен-ный орган государства (финансовый орган, кредитное учреждение) или высший, а также местный орган государственной власти; 3) они почти всегда возникают по поводу денег — денежного плате­жа в доход государства, государственного расхода и т.п.

Эти три отличительные черты, рассматриваемые в их совокуп-

3 - 9677

Раздел I. Финансовая деятельность и финансовое право

ности, отграничивают финансовые правоотношения от других ви­дов правоотношений. Например, административные штрафы нала­гаются определенным органом государства и являются денежными, но они не возникают из финансовой деятельности государства и имеют цель не формирование фондов денежных средств, а нака­зание правонарушителей, поэтому данные отношения регулируются не финансовым, а административным правом.

В финансовых правоотношениях, как правило, отчетливо вы­ступают два правовых элемента: государственно-властный (органи­зационный) и имущественный.

Финансовая деятельность основывается на государственных ак­тах. В то же время мобилизация и расходование государством де­нежных средств представляет собой деятельность материального, имущественного характера. Поэтому финансовые правоотношения являются властно-имущественными отношениями.

Властно-имущественный характер типичен и для определенных административных правоотношений (конфискация и реквизиция, административные денежные штрафы, переход в муниципальную собственность бесхозяйного имущества). Однако эти правоотноше­ния возникают, изменяются и прекращаются в процессе управлен­ческой деятельности государства, не связанной непосредственно с организацией финансовой деятельности, с поступлением денеж­ных средств в доход государства.

По своему материальному содержанию финансовые правоотно­шения группируются по следующим видам: 1) бюджетные; 2) нало­говые; 3) в области страхования; 4) кредита (государственного и банковского); 5) расчетов, регулируемых финансовым правом: 6) финансовые правоотношения по поводу регулирования денежно­го обращения и валютного регулирования; 7) контрольные.

Во всех этих правоотношениях субъектами являются государст­во, хозяйствующие субъекты, организации, учреждения, а также граждане.

Государство в целом становится субъектом финансовых право­отношений, когда оно регулирует их между РФ и субъектами Феде­рации, между ними и органами местного самоуправления. В этих правоотношениях государство выступает в лице высших и местных органов, компетенция которых в области финансов установлена конституцией РФ и конституционными правовыми актами субъек­тов Федерации, а также законодательными и другими нормативны­ми актами.

Как субъект финансового права государство выступает также через специальные управомоченные финансовые органы (кредит­ные организации), представляющие интересы государства.

Финансовый орган (кредитная организация) осуществляет эти правомочия независимо от того, кто является второй стороной фи­нансовых правоотношений — государственный орган, хозяйствую­щий субъект или физическое лицо.

Учреждения и организации, состоящие на бюджетном финан-

Глава 3. Финансово-правовые нормы и отношения

сировании, _ это тоже участники финансовых правоотношений. Субъектами в этих правоотношениях выступают распорядители бюджетных средств, которые несут ответственность за правильное _их расходование в меру фактических потребностей, за постановку учета и отчетности расходуемых по смете ресурсов.

Субъектами финансового права являются отдельные физиче­ские и юридические лица. Основным признаком правосубъектно­сти гражданина и юридического лица в финансовых правоотноше­ниях считается наличие самостоятельного источника дохода (зара­ботка имущества на территории РФ).

Субъектами правоотношений наряду с гражданами РФ могут быть иностранцы (или лица без гражданства), проживающие и ра­ботающие в РФ или имеющие на территории РФ законом разре­шенные источники доходов, если особыми соглашениями они не освобождаются от уплаты налогов¹.

Основанием возникновения, изменения и прекращения финан­совых правоотношений являются юридические факты, т.е. преду­смотренные нормами финансового права действия или события, которые влекут возникновение, изменение или прекращение у от­дельных юридических или физических лиц финансовых прав и обя­занностей.

Так, возникновение финансово-правовых отношений обычно осуществляется на основании правового нормативного или индиви­дуального юридического акта. Таким нормативным актом в области финансовой деятельности государства является Федеральный закон «О федеральном бюджете», который принимается ежегодно. Инди­видуальным нормативным актом — извещение финансовым орга­ном гражданина о необходимости уплатить какой-либо налог. Как событие может рассматриваться, например, увеличение числа иж­дивенцев в семье, что ведет к уменьшению налога на доходы физи­ческих лиц, т.е. данное событие изменяет финансово-правовое от­ношение.

Изменение финансовых правоотношений также происходит на основе нормативного акта, в связи с изменением предусмотренных в нем фактов и событий. Например, факт увеличения или умень­шения размера бюджетных ассигнований вызывает изменение дан­ного правоотношения.

Прекращение финансовых правоотношений связано, например, с:

1) погашением финансового обязательства в результате уплаты суммы в срок или взыскания недоимки (просроченного платежа);

2) выполнением задания по государственным доходам, по бюд­жету или внебюджетным фондам;

3) использованием выданных бюджетных ассигнований;

4) осуществлением компетентными органами права сложения недоимок по налогам и т.д.

' Подробнее о понятии и структуре финансовых правоотношений лева М.В. Финансовое правоотношение. М., 2001.

<!.: Кова-

36 Раздел I. Финансовая деятельность и финансовое право Контрольные вопросы:

1. Какие особенности свойственны финансово-правовым нормам?

2. Чем отличаются финансовые правоотношения от иных правоот­ношений?

3. Назовите виды финансово-правовых норм и финансоых правоот­ношений.

4. Охарактеризуйте субъективный состав финансовых правоотнше-ний.

5 С какими обстоятельствами связано возникновение, изменение и прекращение финансовых правоотношений?

РАЗДЕЛ II. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ

Глава 4. Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации """

§ 1. Понятие финансового контроля, его принципы

Государство не может реализовать свою внешнюю и внутрен­нюю политику, обеспечить выполнение социально-экономических программ, не располагая финансовыми ресурсами, а также не осу­ществляя соответствующий контроль за законным их формирова­нием и расходованием.

Существование финансового контроля объективно обусловлено наличием контрольной функции, присущей финансам. Будучи ин­струментом формирования и использования денежных доходов и фондов, они объективно отражают ход распределительного про­цесса. Названная функция проявляется в контроле за распределе­нием валового внутреннего продукта по соответствующим фондам и расходованием их по целевому назначению.

В условиях перехода на рыночные отношения финансовый кон­троль направлен на обеспечение динамичного развития обществен­ного и частного производства. Он охватывает производственную и непроизводственную сферы, нацелен на повышение экономиче­ского стимулирования, рациональное и бережливое расходование материальных, трудовых, финансовых ресурсов и природных бо­гатств, сокращение непроизводительных расходов и потерь, пресе­чение расточительности, бесхозяйственности

Контрольная функция финансов проявляется через многогран­ную деятельность государственных органов и органов местного са­моуправления. Финансовый контроль охватывает своим воздейст­вием общественные отношения, возникающие в сфере финансовой деятельности, т.е. в процессе создания, распределения и использо­вания определенных фондов денежных средств

Финансовый контроль — это контроль за финансовой и хозяй­ственной деятельностью хозяйствующих субъектов, что не исклю­чает, а предполагает необходимость осуществления других видов контроля за хозяйственной деятельностью. Он охватывает комплекс тех хозяйственных отношений, от которых зависят размеры фондов Денежных средств и эффективность их использования. Финансовый контроль — это регламентированная нормами права деятельность государственных, муниципальных, общественных органов и орга­низаций, иных хозяйствующих субъектов по проверке своевремен-

38 Раздел II. Правовые основы финансового контроля_______

ности и точности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в соответствующие фонды денеж­ных средств, правильности и эффективности их использования.

Финансовый контроль является важнейшим средством обеспе­чения законности в финансовой и хозяйственной деятельности. Он призван предупреждать бесхозяйственность и расточительность, выявлять факты злоупотреблений и хищений товарно-материаль­ных ценностей и денежных средств.

Значение финансового контроля особенно повышается в усло­виях рыночной экономики.

Действенность финансового контроля, осуществляемого различ­ными субъектами (органами государственной власти, местного са­моуправления, аудиторами, аудиторскими фирмами), в значитель­ной степени зависит от их взаимодействия.

Финансовому контролю как неотъемлемой части финансовой деятельности присущи те же принципы, на которых строится ее осуществление и которые законодательно закреплены в Конститу­ции РФ и иных нормативно-правовых актах.

Принцип законности в финансовой деятельности выражается в том, что весь процесс создания, распределения и использования фондов денежных средств детально регламентируется нормами фи­нансового права, соблюдение которых обеспечивается возможно­стью применения к правонарушителям мер государственного при­нуждения. Невыполнение предписаний законодательных и иных нормативных актов о порядке формирования, распределения и ис­пользования фондов денежных средств может повлечь нестабиль­ность в финансовых отношениях, необеспеченность финансовыми ресурсами разнообразных утвержденных государственных программ в различных сферах общественной жизни и другие отрицательные последствия.

Принцип гласности при осуществлении финансовой деятельно­сти проявляется в процедуре доведения до сведения граждан, в том числе и с помощью средств массовой информации, содержания проектов различных финансово-плановых актов, принятых отчетов об их выполнении, результатов проверок и ревизий финансовой деятельности и т.д.

Принцип федерализма в финансовой деятельности проявляется в установлении Конституцией РФ разграничения компетенции Рос­сийской Федерации и субъектов Российской Федерации в области финансов. Так, в ст. 71 Конституции РФ зафиксировано, что в веде­нии Российской Федерации находятся финансовое, валютное, кре­дитное регулирование, денежная эмиссия, федеральные банки, феде­ральный бюджет, федеральные налоги и сборы; к совместному веде­нию Российской Федерации и субъектов Российской Федерации от­несено установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ).

Принцип плановости в осуществлении финансовой деятельности означает, что вся финансовая деятельность государства базируется

Глава 4. Регулирование финансового контроля в РФ 39

на основе целой системы финансово-плановых актов, структура ко­торых, порядок составления, утверждения, исполнения закрепляют­ся в соответствующих нормативных актах.

Основными финансово-плановыми актами являются федераль­ный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации, местные бюджеты, бюджеты Пенсионного фонда и иных государственных внебюджетных фондов; финансово-плановым актом бюджетной ор­ганизации — смета, баланс доходов и расходов — финансово-пла­новый акт производственных организаций.

Наряду с названными общими принципами осуществления фи- , нансовой деятельности финансовый контроль строится и на cool* ' ветствуюших специфических принципах. Мировое сообщество на основе многолетнего опыта разработало основные принципы орга­низации государственного финансового контроля, к реализации ко­торых стремится каждое современное цивилизованное государство. Эти принципы изложены в Лимской декларации ИНТОСАИ (меж­дународная организация контрольных органов): независимость и объективность, компетентность и гласность.

Независимость контроля должна быть обеспечена: а) финансо­вой самостоятельностью контрольного органа; б) более длительны­ми по сравнению с парламентскими сроками полномочий руково­дителей органов контроля; в) закреплением в конституции их ста­туса.

Объективность и компетентность подразумевают неукоснитель­ное соблюдение контролерами действующего законодательства, вы­сокий профессиональный уровень работы контролеров на основе строго установленных стандартов проведения ревизионной работы.

Гласность предусматривает постоянную связь государственных контролеров с общественностью и средствами массовой информа­ции.

Из этих базовых принципов вытекают и другие, носящие более прикладной характер, в том числе: результативность, четкость и ло­гичность предъявляемых контролерами требований; неподкупность субъектов контроля; обоснованность и доказательность информа­ции, приведенной в актах проверок и ревизий; превентивность; презумпция невиновности (до суда) подозреваемых в финансовых преступлениях лиц; согласованность действий различных контроли­рующих органов и др.

Принимая нормативные акты, прямо или косвенно затрагиваю­щие систему организации финансового контроля, государство Должно ориентироваться на вышеназванные принципы.

Многообразие форм финансового контроля, его направлений позволяет классифицировать его по видам.

§ 2. Виды финансового контроля и органы, его осуществляющие

Классификация финансового контроля в теории финансового права проводится по разным основаниям. В зависимости от време-

Раздел II. Правовые основы финансового контроля

ни его проведения финансовый контроль подразделяется на пред­варительный, текущий и последующий.

Предварительный финансовый контроль осуществляется до совер­шения операций по созданию, распределению и использованию определенных фондов денежных средств. Он проводится при рас­смотрении и утверждении бюджетов, других финансово-плановых актов, при приеме заявок и т.д.

Текущий финансовый контроль происходит повседневно при про­ведении финансовых операций.

Последующий финансовый контроль проводится после совершения хозяйственной или финансовой операции по использованию финан­совых ресурсов из соответствующих фондов денежных средств.

В зависимости от субъектов, осуществляющих финансовый кон­троль, он может быть подразделен на различные виды. Н.И. Хими-чева называет следующие виды финансового контроля¹:

а) представительных органов государственной власти и местного самоуправления;

б) Президента или аппарата Президента РФ;

в) исполнительных органов власти общей компетенции;

г) финансово-кредитных органов;

д) ведомственный и внутрихозяйственный;

е) общественный; ж)аудиторский.

На наш взгляд, в зависимости от органов, осуществляющих фи­нансовый контроль, он делится на государственный (общегосудар­ственный и ведомственный); муниципальный; внутрифирменный (внутрихозяйственный); аудиторский.

Государственный контроль осуществляется федеральными орга­нами законодательной власти, федеральными органами исполни­тельной власти, в том числе специально созданными органами ис­полнительной власти.

Большое значение для развития государственного финансового контроля имеет Указ Президента Российской Федерации от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансо­вого контроля в Российской Федерации»².

Данным Указом установлено, что в Российской Федерации го­сударственный финансовый контроль включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджета федеральных вне­бюджетных фондов, организацией денежного обращения, исполь­зованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внут­реннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставле­нием финансовых и налоговых льгот и преимуществ.

Одновременно в соответствии с установленным законодатель­ством Российской Федерации разграничением функций и полно­мочий указываются конкретные субъекты государственного фи-

¹ Финансовое право: Учебник / Отв ред Н.И. Химичева. М. Юристъ, 1999. С. 114.

² Российская газета 1996. № 144

Глава 4. Регулирование финансового контроля в РФ 41

нансового контроля: Счетная палата Российской Федерации, Цен­тральный банк Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации (Главное управление Федерального казна­чейства, Департамент страхового надзора, Департамент государст­венного финансового контроля и аудита), Министерство Россий­ской Федерации по налогам и сборам, Государственный таможен­ный комитет Российской Федерации, контрольно-ревизионные ор­ганы федеральных органов исполнительной власти, иные органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фон-, дов. Было признано необходимым проведение не реже одного р<Йа' в год соответствующими контрольными и финансовыми органами комплексных ревизий и тематических проверок поступления и рас­ходования бюджетных средств не только в федеральных органах ис­полнительной власти, но и на предприятиях и в организациях, ис­пользующих средства федерального бюджета.

Государственный контроль осуществляют также органы пред­ставительной (законодательной) и исполнительной власти субъек­тов Российской Федерации.

Счетная палата Российской Федерации как субъект государствен­ного финансового контроля

Для усиления контроля со стороны Федерального Собрания РФ за своевременным исполнением доходных и расходных статей фе­дерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фон­дов по объему, структуре и целевому назначению Федеральным за­коном от И января 1995г. № 4-ФЗ «О Счетной палате РФ»¹ была создана Счетная палата Российской Федерации — постоянно дейст­вующий орган государственного финансового контроля, подотчет­ный Федеральному Собранию РФ.

Основные задачи Счетной палаты РФ:

— определение целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

— оценка обоснованности доходных и расходных статей проек­тов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

— проведение экспертизы проектов федеральных законов, иных нормативных актов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств бюджета;

— осуществление контроля за законностью и своевременностью движения средств бюджета в Центральном банке РФ, уполномочен­ных банках и иных финансово-кредитных учреждениях РФ и т.д.

Председатель Счетной палаты назначается на должность Госу­дарственной Думой сроком на шесть лет. Заместитель председателя назначается на должность Советом Федерации на тот же срок. При формировании Счетной палаты Совет Федерации и Государствен­ная Дума назначают по шесть аудиторов сроком на шесть лет.

¹ Российская газета. 1995. №9—10.

Раздел II. Правовые основы финансового контроля

Для реализации возложенных на нее задач Счетная палата осу­ществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюдже­тов федеральных внебюджетных фондов, что включает в себя: орга­низацию и проведение оперативного контроля за исполнением фе­дерального бюджета в отчетном году; проведение комплексных ре­визий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фон­дов; экспертизу проектов федерального бюджета, законов и иных нормативных правовых актов, международных договоров РФ, за­трагивающих вопросы федерального бюджета и финансов РФ; под­готовку и представление заключений в обе палаты парламента по исполнению названных бюджетов и т.д.

Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются, во-первых, на все государственные органы и учреждения в РФ, на федеральные внебюджетные фонды; во-вторых, на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые ком­пании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассо­циации и иные объединения вне зависимости от видов и форм соб­ственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собствен­ность, либо управляют ею, а также имеют предоставленные феде­ральным законодательством или федеральными органами государ­ственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преиму­щества.

Счетная палата, осуществляя контрольную деятельность, вправе проводить ревизии и тематические проверки, не вмешиваясь в опе­ративную деятельность проверяемых организаций. О результатах ревизий и тематических проверок Счетная палата информирует Со­вет Федерации и Государственную Думу. В случаях выявления на­рушений в хозяйственной, финансовой или иной деятельности, на­носящей государству ущерб и требующей пресечения, Счетная па­лата вправе давать администрации проверяемой организации пред­писания, обязательные для исполнения. В случаях неоднократного неисполнения или ненадлежащего исполнения предписаний Счет­ная палата вправе по согласованию с Государственной Думой при­нять решение о приостановлении всех видов финансовых, платеж­ных и расчетных операций по банковским счетам проверяемых ор­ганизаций. Счетная палата должна регулярно представлять сведе­ния о своей деятельности средствам массовой информации.

Президент Российской Федерации

Контроль за финансами со стороны Президента Российской Федерации осуществляется в соответствии с Конституцией РФ пу­тем издания указов по финансовым вопросам, подписания феде­ральных законов, назначения и освобождения от должности мини­стра финансов РФ, министра РФ по налогам и сборам, директора

Глава 4. Регулирование финансового контроля в РФ 43

федеральной службы налоговой полиции, представления Государ­ственной Думе кандидатуры для назначения на должность предсе­дателя Центрального банка. В соответствии с Конституцией РФ Президент страны обращается с ежегодным бюджетным посланием к федеральному Собранию.

Определенные функции финансового контроля выполняет Главное контрольное управление Президента РФ, образованное в со­ответствии с Указом Президента РФ от 24 мая 1994 г. № 1015'. Как структурное подразделение Администрации Президента оно подчи­няется непосредственно Президенту РФ, но взаимодействует^^ всеми органами исполнительной власти. Среди его функций: кон­троль за деятельностью органов контроля и надзора при федераль­ных органах исполнительной власти, подразделений Администра­ции Президента, органов исполнительной власти субъектов Феде­рации; рассмотрение жалоб и обращений граждан и юридических

лиц.

Главное контрольное управление наделено правом требовать от

руководителей государственных органов, организаций и предпри­ятий (независимо от формы собственности) представления доку­ментов, материалов и любой информации, необходимой для прове­дения проверок; привлекать к проверкам специалистов и предста­вителей правоохранительных органов и вносить на рассмотрение Президента РФ предложения по результатам проверок, направлять предписания об устранении финансовых нарушений, которые должны быть рассмотрены в течение 10 дней. Но оно не имеет пра­ва самостоятельно применять какие-либо санкции к нарушителям финансовой дисциплины. Материалы об этом направляются в со­ответствующие контрольные или правоохранительные органы для принятия соответствующих мер.

Министерство финансов РФ как субъект государственного финан­сового контроля

Министерство финансов Российской Федерации в соответствии с Положением о нем осуществляет контроль за исполнением феде­рального бюджета и целевым использованием средств, выделяемых из федерального бюджета предприятиям, учреждениям, организа­циям, а также средств государственных (федеральных) внебюджет­ных фондов. В составе Министерства финансов РФ был создан Де­партамент государственного финансового контроля и аудита (быв­шее Контрольно-ревизионное управление — КРУ), осуществляю­щий в соответствии с законодательством ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности соответствующих хозяйст­вующих субъектов.

В связи с передачей Министерству финансов Российской Феде-Рации функций Федеральной службы России по надзору за страхо­вой деятельностью сфера его деятельности как субъекта государст-

¹ СЗ РФ 1994 № 5.

Раздел II. Правовые основы финансового контроля

Глава 4. Регулирование финансового контроля в РФ 45

венного финансового контроля значительно расширилась и полу­чила новые черты.

В 2000 г. в структуре Министерства был образован Департамент валютного контроля.

Министерство финансов Российской Федерации:

— проводит в пределах своей компетенции комплексные реви­зии и тематические проверки поступлений и расходования средств федерального бюджета;

— контролирует в установленном порядке рациональное и целе­вое использование средств государственных внебюджетных фондов и других федеральных средств;

— проводит документальные ревизии и проверки финансо­во-хозяйственной деятельности организаций по заданиям правоох­ранительных органов;

— организует ревизии и финансовые проверки в организациях по обращениям органов государственной власти субъектов Россий­ской Федерации и органов местного самоуправления.

Осуществляя государственный финансовый контроль, Мини­стерство финансов Российской Федерации имеет право:

— ограничивать, приостанавливать, а в необходимых случаях и прекращать в соответствии с законодательством Российской Фе­дерации финансирование из федерального бюджета организаций при выявлении фактов нецелевого использования ими средств фе­дерального бюджета, а также в случае непредставления ими в уста­новленные сроки отчетности о расходовании ранее полученных средств;

— взыскивать в установленном порядке с организаций средства федерального бюджета, израсходованные ими не по целевому на­значению, с наложением штрафа в соответствии с законодательст­вом Российской Федерации и т.д.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 6 авгу­ста 1998 г. № 888¹ были созданы территориальные контрольно-реви­зионные органы (управления) Министерства финансов РФ в субъек­тах Российской Федерации. Основной задачей названных органов является осуществление в пределах своей компетенции последую­щего государственного финансового контроля на территории соот­ветствующего субъекта РФ или региона РФ. Для реализации по­ставленной задачи органы наделены следующими функциями: а) осуществлять последующий контроль за своевременным, целе­вым и рациональным использованием и сохранностью средств фе­дерального бюджета, государственных внебюджетных фондов и других федеральных средств; б) проводить в пределах своей ком­петенции ревизии и тематические проверки поступления и расхо­дования средств федерального бюджета, использования внебюджет­ных средств, доходов от имущества, находящегося в федеральной собственности; в) проводить документальные ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности организаций любых форм

собственности по мотивированным постановлениям правоохрани­тельных органов и другие функции. Названные органы наделены рядом властных полномочий по отношению к проверяемым орга­низациям, в том числе давать обязательные указания об устранении выявленных нарушений, о возмещении причиненного ущерба и привлечении к ответственности виновных лиц и другие полномо­чия.

Для осуществления исполнения бюджета в структуре Мини­стерства финансов было образовано Федеральное казначейство РФ в соответствии с Указом Президента РФ от 8 декабря,-*! 992 г. № 1556¹. Единую централизованную систему органов Федерального казначейства возглавляет руководитель Федерального казначейст­ва — начальник Главного управления Федерального казначейства Министерства финансов РФ.

Как отмечалось ранее в соответствии с Положением о Феде­ральном казначействе РФ, утвержденным постановлением Совета Министров — Правительства РФ от 27 августа 1993 г.² № 864, еди­ная централизованная система органов Федерального казначейства состоит из Главного управления и подчиненных ему территориаль­ных органов по республикам в составе РФ, краям, областям, горо­дам, районам и районам в городах. Казначейство подчиняется ми­нистру финансов РФ.

Органы Казначейства взаимодействуют с органами государст­венной власти субъектов Федерации в процессе зачисления доходов и взаиморасчетов между бюджетами, а также координации работ по созданию информационной базы о состоянии бюджетной системы Российской Федерации.

Казначейство информирует законодательные и исполнительные органы государственной власти РФ о результатах исполнения феде­рального бюджета, иных финансовых операциях Правительства РФ, а также о состоянии государственных (федеральных) внебюджетных фондов и бюджетной системы РФ.

В целях улучшения организации работы и усиления контроля за исполнением федерального бюджета Главное управление Казначей­ства взаимодействует с Банком России, Министерством РФ по на­логам и сборам, иными федеральными органами исполнительной власти. Органы Казначейства осуществляют контрольные функции во взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти, налоговыми, правоохранительными органами и банками; материалы по фактам нарушений, за которые предусмотрена уго­ловная ответственность, передают правоохранительным органам. В определенных случаях органы Казначейства предъявляют иски ^в суд и в арбитражный суд. Главные задачи органов Казначейства состоят в следующем:

организация, осуществление и контроль за исполнением феде-

СЗ РФ. 1998 № 33.

Закон. 1995. № 1.

Законодательство и экономика. 1997 № 19—20.

J

46_____Раздел И. Правовые основы финансового контроля_______

рального бюджета, управление доходами и расходами этого бюдже­та на открываемых в банках счетах казначейства исходя из принци­па единства кассы;

регулирование финансовых отношений между федеральным бюджетом и государственными (федеральными) внебюджетными фондами, исполнение этих фондов, контроль за поступлением и использованием внебюджетных (федеральных) средств;

сбор, обработка и анализ информации о состоянии государст­венных финансов, представление высшим законодательным и ис­полнительным органам государственной власти отчетности о фи-нансовых операциях Правительства РФ по федеральному бюджету, о государственных (федеральных) внебюджетных фондах, а также о состоянии бюджетной системы;

краткосрочное прогнозирование объемов государственных фи­нансовых ресурсов, а также оперативное управление этими ресурса­ми в пределах установленных на соответствующий период государ­ственных расходов;

управление и обслуживание совместно с Банком России и дру­гими уполномоченными банками государственного внутреннего долга страны;

разработка методических и инструктивных материалов по во­просам, относящимся к компетенции Казначейства, обязательных для органов государственной власти, предприятий, учреждений и организаций, включая организации, распоряжающиеся средства­ми государственных (федеральных) внебюджетных фондов;

ведение операций по учету государственной казны Российской Федерации.

Положением о Федеральном казначействе определены функции Главного правления Федерального казначейства Министерства фи­нансов РФ, функции органов казначейства по субъектам РФ, горо­дам с районным делением, имеющим в своем подчинении ниже­стоящие органы казначейства, а также функции органов казначей­ства по городам, районам в городах. Для реализации возложенных на систему органов Федерального казначейства задач и выполнения ими своих функций эти органы наделены определенными правами и несут соответствующие обязанности. Правомочия органов Казна­чейства в сфере финансовых отношений достаточно широки. Их роль значительно повышается в связи с передачей им из бан­ковской системы функций по кассовому исполнению бюджета. В соответствии со ст. 215 Бюджетного кодекса РФ установлено ка­значейское исполнение бюджетов.

В соответствии с Кодексом руководители органов Федерального казначейства и их заместители могут применять следующие меры принуждения.

1) списывать в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, используемых не по целевому назначению; подлежащие возврату в бюджет, срок возврата которых истек,

2)списывать в бесспорном порядке суммы процентов (платы)

______Глава 4. Регулирование финансового контроля в РФ 47

за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, срок уплаты которых наступил;

3) взыскивать в бесспорном порядке пени за несвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной осно­ве, просрочку уплаты процентов за пользование бюджетными сред­ствами, предоставленными на возвратной основе, в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки;

4) выносить предупреждение руководителям органов исполни­тельной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств о ненадлежащем исполнении бюджетного про­цесса;

5) составлять протоколы, являющиеся основанием для наложе­ния штрафов;

6) взыскивать в бесспорном порядке пени с кредитных органи­заций за несвоевременное исполнение платежных документов на зачисление или перечисление бюджетных средств в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки;

7) приостанавливать операции по счетам в кредитных организа­циях сроком до одного месяца.

Одной из мер принуждения, применяемых органами Федераль­ного казначейства, является бесспорное списание бюджетных средств. В Кодексе предусмотрено бесспорное списание бюджетных средств с лицевых счетов их получателей; списание бюджетных средств со счетов Федерального казначейства и его территориальных органов без их распоряжения; списание средств со счетов бюджетов субъектов Российской Федерации и со счетов местных бюджетов без распоряжения их финансовых органов; а также списание средств с лицевых счетов бюджетных учреждений без их распоряжения.

Бесспорное списание бюджетных средств с лицевых счетов по­лучателей бюджетных средств осуществляется на основе постанов­ления, подписанного руководителем (заместителем руководителя) соответствующего органа Федерального казначейства.

Названное постановление принимается в течение 10 дней после составления акта проверки получателя бюджетных средств, подпи­санного должностным лицом органа Федерального казначейства, либо на основании заключения должностного лица того же органа об истечении срока возврата бюджетных средств или процентов (платы) за пользование ими.

При недостаточности средств на лицевом счете получателя бюд­жетных средств постановление об их бесспорном списании испол­няется в соответствии с ч. 2 ст. 855 ГК РФ, при этом указанное по­становление относится к очереди, предусматривающей расчеты ^с бюджетом.

Списание названных средств производится кредитной организа­цией либо Федеральным казначейством

Списание средств с единого счета бюджета без распоряжения

48Раздел II. Правовые основы финансового контроля_______

Федерального казначейства и его территориальных органов осуще­ствляется по решению арбитражного суда.

Размер средств, списываемых со счета территориального органа Федерального казначейства, не может превышать разницу между суммой средств, находящихся на счете указанного территориально­го органа, и суммой средств, которые в момент списания отражены на лицевых счетах бюджетных учреждений либо считаются зачис­ленными на их счет.

' Списание средств со счетов бюджетов субъектов Российской Федерации и со счетов местных бюджетов без распоряжения орга­нов, исполняющих соответствующие бюджеты, осуществляется по решению арбитражного суда. Данное списание не должно превы­шать разницу между суммой средств, находящихся на счете соот­ветствующего бюджета, и совокупной суммой средств, указанных в своде лимитов финансирования на месяц по всем получателям бюджетных средств.

Списание средств с лицевых счетов бюджетных учреждений без их распоряжения осуществляется в случаях, предусмотренных бюд­жетным законодательством. Порядок списания средств подробно регламентируется ст. 285—288 Бюджетного кодекса РФ.

Как отмечалось ранее, в соответствии с Федеральным законом от 7 августа 2001 г. № 121-ФЗ «Об организации противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным пу­тем»¹ и Указом Президента РФ от 1 ноября 2001 г. № 1263 «Об уполномоченном органе по противодействию легализации (от­мыванию) доходов, полученных преступным путем»² в структуре Министерства финансов РФ был образован Комитет Российской Федерации по финансовому мониторингу (далее — КФМ России).

В соответствии с Положением, утвержденным постановлением Правительства РФ от 2 апреля 2002 г. № 211³, КФМ России являет­ся федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным принимать меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и координирующим дея­тельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

КФМ России ежегодно представляет в Минфин РФ отчет, а в Правительство РФ доклад о своей деятельности в названной сфере.

КФМ России возглавляет председатель, обязанности которого исполняет первый заместитель министра финансов РФ.

Основными задачами Комитета являются:

1) сбор, обработка и анализ в установленном порядке информа­ции, документов, сведений и иных материалов об операциях, сдел­ках с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих контролю в соответствии с законодательством РФ о противодейст-

¹ СЗ РФ 2001 №33

² СЗ РФ 2001 № 45.

³ СЗ РФ. 2002 № 14.

Глава 4. Регулирование финансового контроля в РФ 49

ии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным

путем,

2) создание единой информационной системы и ведение феде­ральной базы данных в названной сфере;

3) направление соответствующей информации в правоохрани­тельные органы в соответствии с их компетенцией при наличии достаточных оснований, свидетельствующих о том, что операция (сделка) с денежными средствами или иным имуществом связана с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным пу­тем;

4) осуществление в соответствии с международными договора­ми РФ взаимодействия и информационного обмена с компетент­ными органами иностранных государств в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем;

5) представление в установленном порядке РФ в международ­ных организациях при рассмотрении вопросов противодействия ле­гализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем.

Для реализации названных задач КФМ России выполняет сле­дующие основные функции:

1) осуществляет сбор и обработку информации об операциях (сделках) с денежными средствами или иным имуществом, подле­жащих контролю в соответствии с законодательством;

2) выявляет признаки, свидетельствующие о том, что операция (сделка) с денежными средствами или иным имуществом связана с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным пу­тем;

3) координирует деятельность федеральных органов исполни­тельной власти в данной сфере;

4) направляет информацию по операциям (сделкам) с денежны­ми средствами или иным имуществом в правоохранительные орга­ны в соответствии с их компетенцией при наличии достаточных ос­нований, свидетельствующих о том, что операция (сделка) связана с легализацией преступных доходов;

5) участвует в разработке и осуществлении программ междуна­родного сотрудничества по вопросам противодействия легализации доходов, полученных преступным путем;

6) осуществляет контроль за операциями с денежными средст­вами или иным имуществом в соответствии с законодательством ⁰ противодействии легализации преступных доходов;

7) осуществляет взаимодействие с Банком России в данной сфере;

8) осуществляет в пределах своей компетенции контроль за вы­полнением юридическими и физическими лицами требований за­конодательства о противодействии легализации преступных доходов

части соблюдения порядка фиксирования, хранения и представ­ления информации об операциях (сделках) с денежными средства­ми или иным имуществом, подлежащих обязательному контролю,

также организации внутреннего контроля;

⁴ - 9677

Раздел II. Правовые основы финансового контроля

9) разрабатывает и проводит мероприятия по предупреждению нарушений законодательства в данной сфере;

10) обеспечивает соответствующий режим хранения и защиты полученной в процессе своей деятельности информации, состав­ляющей служебную, банковскую, налоговую, коммерческую тайну, а также осуществляет иные функции в сфере финансового монито­ринга.

Для выполнения своих задач и функций КОМ России наделен следующими полномочиями:

1) запрашивать в установленном порядке у федеральных орга­нов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и ЦБ РФ инфор­мацию по вопросам, относящимся к ведению Комитета;

2) запрашивать информацию у организаций, осуществляющих операции (сделки) с денежными средствами или иным имущест­вом;

3) получать необходимые разъяснения по предоставленной ин­формации;

4) направлять информацию в правоохранительные органы при наличии достаточных оснований, свидетельствующих о том, что операция с денежными средствами или имуществом связана с лега­лизацией преступных доходов, а также по запросам этих органов;

5) обращаться в соответствующие органы государственной власти с предложением о привлечении к ответственности виновных лиц;

6) запрашивать у компетентных органов иностранных госу­дарств и представлять им в соответствии с международными дого­ворами соответствующую информацию, а также иные полномочия.

Финансовые органы субъектов Российской Федерации при осу­ществлении государственного финансового контроля за использова­нием ассигнований соответствующего бюджета наделяются правами, аналогичными предоставляемым Министерству финансов РФ.

Министерство Российской Федерации по налогам и сборам как субъект государственного финансового контроля

Переход к рыночным отношениям в экономике, изменения в области ценообразования и планирования, возникновение таких хозяйствующих оъектов, как хозяйственные товарищества и обще­ства, приватизация объектов государственной и муниципальной собственности, превращение налогов в основной источник государ­ственных доходов и т.д. обусловили необходимость появления но­вых органов, осуществляющих финансовый контроль, и новых форм его проведения.

В соответствии с Законом РФ от 21 марта 1991г. №943-1 «О налоговых органах в Российской Федерации»¹ при Министерст­ве финансов РСФСР была создана единая система контроля за со­блюдением налогового законодательства, за правильностью исчис­ления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий

¹ Российская газета. 1991 20 апр.

Глава 4. Регулирование финансового контроля в РФ 51

бюджет налогов и других обязательных платежей, установленных законодательством — Государственная налоговая служба. Указом Президента РФ от 31 декабря 1991 г. № 340' утверждено Положе­ние о Государственной налоговой службе Российской Федерации, которым предусмотрено, что органы Государственной налоговой службы РФ составляют единую централизованную систему контро­ля за соблюдением налогового законодательства. В соответствии с Положением о Государственной налоговой службе РФ единая централизованная система органов Государственной налоговой службы РФ состоит из центрального республиканского (России-;' ской Федерации) органа государственного управления (Государст­венная налоговая служба РФ) и государственных налоговых ин­спекций по республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономным образованиям, районам, городам (за исклю­чением городов районного подчинения) и районам в городах.

Указом Президента РФ от 23 декабря 1998г. № 1635² Государ­ственная налоговая служба РФ была преобразована в Министерство Российской Федерации по налогам и сборам. Главной задачей дан­ного Министерства является осуществление контроля за соблюде­нием законодательства о налогах и сборах, правильностью их ис­числения, полнотой и своевременностью внесения в соответствую­щие бюджеты и внебюджетные фонды государственных налогов и других платежей, установленных законодательством РФ, субъек­тов Российской Федерации и органов местного самоуправления в пределах их компетенции. Министерство РФ по налогам и сбо­рам, осуществляя свою главную задачу, выполняет следующие функции:

— проводит непосредственно и организует работу государствен­ных налоговых инспекций по осуществлению контроля за соблюде­нием законодательства о налогах и других платежах в бюджет;

— производит в министерствах и ведомствах, на предприятиях, в учреждениях и организациях, основанных на любых формах соб­ственности, и у граждан проверки денежных документов, регистров бухгалтерского учета планов, смет, деклараций и иных документов, связанных с исчислением и уплатой налогов и других платежей в бюджет;

— организует работу государственных налоговых инспекций по учету, оценке и реализации конфискованного, бесхозяйного иму­щества, имущества, перешедшего по праву наследования к государ­ству, и кладов;

— осуществляет возврат излишне взысканных и уплаченных на­логов и других обязательных платежей в бюджет через кредитные организации;

— анализирует отчетные, статистические данные и результаты проверок на местах, подготавливает на их основе предложения

Российская газета. 1992 №9. ² СЗ РФ. 1998. № 52. Ст. 6393

Раздел II. Правовые основы финансового контроля

о разработке инструктивных методических указаний и других доку­ментов по применению законодательных актов о налогах и иных платежах в бюджет и другие функции.

Налоговые инспекции на территории субъектов Российской Федерации и городов с районным делением осуществляют функ­ции, предусмотренные законодательством для налоговых органов и налоговой инспекции по районам, городам без районного деле­ния и районам в городах. Налоговая инспекция выполняет большое количество функций, среди которых следует назвать:

— осуществление контроля за соблюдением законодательства о налогах и других платежах в бюджет и во внебюджетные государ­ственные фонды;

— обеспечение своевременного и полного учета плательщиков налогов и других платежей в бюджет, правильности начисления платежей гражданами РФ, иностранными гражданами и лицами без гражданства, а также поступления этих платежей в соответствую­щий бюджет;

— контроль за своевременностью представления плательщиками бухгалтерских отчетов и балансов, налоговых расчетов, отчетов, дек­лараций и других документов, связанных с исчислением и уплатой платежей в бюджет, а также проверка достоверности этих докумен­тов в части правильности определения прибыли, дохода, иных объ­ектов обложения и исчисления налога и других платежей в бюджет;

— передача правоохранительным органам материалов по фактам нарушений, за которые предусмотрена уголовная ответственность;

— предъявление в суд и в арбитражный суд соответствующих исков, в частности исков о признании сделок недействительными и взыскании в доход государства всего полученного по таким сдел­кам (речь идет о сделках, совершенных с целью, противоречащей основам правопорядка и нравственности (ст. 169 ГК РФ);

— приостановление операций предприятий, учреждений, орга­низаций и граждан по расчетным и другим счетам в кредитных ор­ганизациях в случаях непредставления (или отказа представить) бухгалтерских отчетов, балансов, расчетов, деклараций и других до­кументов, связанных с исчислением и уплатой налогов и иных обя­зательных платежей в бюджет.

Органы Министерства внутренних дел РФ обязаны оказывать практическую помощь работникам государственных налоговых ин­спекций при исполнении ими служебных обязанностей, обеспечи­вая принятие предусмотренных законом мер по привлечению к от­ветственности лиц, насильственным образом препятствующих вы­полнению работниками налоговых инспекций своих должностных функций.

Налоговая инспекция имеет право применять к предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам определенные законода­тельством финансовые санкции.

Проверки предприятий, учреждений и организаций оформля­ются актами, в которых отражаются выявленные нарушения зако-

Глава 4. Регулирование финансового контроля в РФ 53

нодательства о налогах и других платежах в бюджет, факты невы­полнения требований должностных лиц государственных налоговых инспекций, а также даются указания об устранении выявленных нарушений и о внесении причитающихся сумм в бюджет. Акт под­писывается должностными лицами Министерства РФ по налогам и сборам, другими участниками проверок и руководителями и глав­ными (старшими) бухгалтерами проверяемых предприятий, учреж­дений, организаций.

Права и обязанности налоговых органов регламентируются так­же нормами, содержащимися в соответствующих статьях Налопузо-го кодекса РФ.

Федеральная служба налоговой полиции Российской Федерации как субъект государственного финансового контроля

Новыми органами исполнительной власти, осуществляющими государственный финансовый контроль, являются также федераль­ные органы налоговой полиции. В марте 1992 г. при Государствен­ной налоговой службе РФ было создано Главное управление нало­говых расследований. Законом РФ от 24 июня 1993г. №5238-1 «О федеральных органах налоговой полиции»¹ (с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 17'декабря 1995 г.) организованы федеральные органы налоговой полиции (правопреемники ГУНР), которые являются правоохранительными органами и составной частью сил обеспечения экономической безопасности РФ. Среди правоохранительных органов, осуществ­ляющих финансовый контроль, следует назвать Прокуратуру РФ, МВД России (в частности Управление по борьбе с экономическими преступлениями), Государственный таможенный комитет РФ.

Основными задачами Федеральной службы налоговой полиции РФ являются:

— выявление, предупреждение и пресечение налоговых престу­плений и правонарушений;

— обеспечение безопасности деятельности государственных на­логовых органов, защита их должностных лиц от противоправных посягательств при исполнении служебных обязанностей;

— государственная защита должностных лиц налоговых орга­нов, федеральных органов налоговой полиции и их близких;

— предупреждение, выявление, пресечение коррупции в налого­вых органах и федеральных органах налоговой полиции. Федераль­ные органы налоговой полиции — централизованная система орга­нов налоговой полиции с подотчетностью нижестоящих органов вышестоящим и Директору Федеральной службы налоговой поли­ции Российской Федерации (Указ Президента РФ от 25 сентября 1999г. № 1272 «Вопросы Федеральной службы налоговой полиции Российскою Федерации»².

Российская газета. 1993. № 134. Российская газета. 1999. 30 сент.

54 Раздел II. Правовые основы финансового контроля_______

В систему федеральных органов налоговой полиции России входят:

— Федеральная служба налоговой полиции Российской Федера­ции;

— органы Федеральной службы налоговой полиции по респуб­ликам, краям, областям, городам федерального значения, автоном­ной области, автономным округам (управления, отделы) — террито­риальные органы;

— органы налоговой полиции районов в городах Москве и Санкт-Петербурге, а также межрайонные отделы управлений, от­делов Федеральной службы налоговой полиции — местные органы налоговой полиции.

В федеральных органах налоговой полиции в установленном за­конодательством Российской Федерации порядке могут создаваться организации, необходимые для обеспечения их деятельности.

Федеральную службу налоговой полиции РФ возглавляет Ди­ректор, осуществляющий общее руководство деятельностью феде­ральных органов налоговой полиции и координацию их деятельно­сти с другими правоохранительными, налоговыми и иными госу­дарственными органами.

Для выполнения поставленных перед Федеральной службой на­логовой полиции РФ задач на нее возлагаются обязанности и пре­доставляются соответствующие права:

— проведение в соответствии с законодательством оператив­но-розыскных мероприятий, дознания и предварительного следст­вия в целях выявления и пресечения налоговых преступлений, осу­ществление розыска лиц, совершивших указанные преступления или подозреваемых в их совершении, а также принятие мер по воз­мещению нанесенного государству ущерба;

— пользование при исполнении служебных обязанностей права­ми, предоставленными законодательством должностным лицам на­логовых органов и агентам валютного контроля;

— осуществление при наличии достаточных данных проверок налогоплательщиков (в том числе контрольных проверок после проверок, проведенных налоговыми органами) в полном объеме, с составлением актов по их результатам. Принятие решений по ак­там проверок и применение соответствующих санкций осуществля­ются начальником органа налоговой полиции или его заместите­лем;

— приостановление операций налогоплательщиков по счетам в банках и иных кредитных организациях на срок до одного месяца в случаях непредставления документов, связанных с исчислением и уплатой налогов. Решение о приостановлении операций по ука­занным счетам принимают начальник органа налоговой полиции или его заместитель,

— в соответствии с компетенцией федеральных органов налого­вой полиции вынесение в качестве предупредительной меры пись­менных предостережений руководителям, главным бухгалтерам

Глава 4. Регулирование финансового контроля в РФ 55

и иным должностным лицам банков и других организаций незави­симо от организационно-правовых форм и форм собственности, а также гражданам (физическим лицам) с требованиями устранения нарушений законодательства, своевременной и полной уплаты на­логов и других обязательных платежей, представления отчетной и иной документации в установленные сроки, ведения бухгалтер­ского учета в соответствии с законодательством, а при необходимо­сти — восстановления бухгалтерского учета за счет собственных средств налогоплательщика, контроль за выполнением этих требо­ваний;

— наложение административного ареста на имущество юриди-* ческих и физических лиц с последующей реализацией этого иму­щества в установленном порядке в случаях невыполнения указан­ными лицами обязанностей по уплате налогов, сборов и других обязательных платежей для обеспечения своевременного поступле­ния сумм сокрытых налогов, сборов и других обязательных плате­жей в соответствующие бюджеты;

— осуществление дознания и предварительного следствия по делам о преступлениях, отнесенных законодательством к ведению федеральных органов налоговой полиции, проведение судебно-эко-номических и связанных с исследованием документов криминали­стических экспертиз и т.д.;

— осуществление при наличии достаточных оснований внедре­ния своих оперативных сотрудников в структуры предприятий, уч­реждений и организаций независимо от форм собственности, когда получение иными способами необходимой информации о формах и методах сокрытия от налогообложения доходов (прибыли) невоз­можно;

— выплата лицу, представившему информацию о налоговом преступлении или нарушении, вознаграждения в размере до 10% от сокрытых сумм налогов, сборов и других обязательных платежей, поступивших в соответствующий бюджет;

— принятие решения о наложении административного штрафа в размере

до стократного установленного законом минимального размера месячной оплаты труда за определенные нарушения и др.

Деятельность органов налоговой полиции регламентируется также Налоговым кодексом РФ.

Местный финансовый контроль осуществляют органы местного самоуправления, которые в соответствии со ст. 12 Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти. Большое зна­чение для развития местного самоуправления имеет Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Федерации»¹.

Выборные и другие органы местного самоуправления осуществ­ляют местный финансовый контроль при утверждении местного бюджета, его исполнении и при утверждении отчета о его исполне-

СЗ РФ 1995 № 35

Раздел II. Правовые основы финансового контроля

нии, устанавливают местные налоги и сборы на основе принципов, определенных законодательством России

Главы местной администрации, являющиеся высшими долж­ностными лицами местного самоуправления, осуществляют мест­ный финансовый контроль при исполнении местного бюджета, управлении объектами муниципальной собственности, реализации государственных программ приватизации муниципальных пред­приятий, объектов социально-культурного и бытового назначения, торговых и иных объектов (имущества), являющихся муниципаль­ной собственностью, и при решении иных вопросов местного зна­чения

В соответствии с Федеральным законом от 25 сентября 1997 г № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»¹ при осуществлении представительными органами местного самоуправления контроля за исполнением мест­ных бюджетов им предоставлено право привлекать для этой цели аудиторов Существенным нововведением вышеназванного Феде­рального закона являются нормы, согласно которым представи­тельный орган местного самоуправления вправе за счет средств ме­стного бюджета создавать муниципальную налоговую службу для сбора местных налогов и муниципальное казначейство в целях управления средствами местной казны и обслуживания исполнения местного бюджета

Муниципальная налоговая служба координирует свою кон­трольную деятельность за соблюдением налогового законодательст­ва Российской Федерации с территориальными органами Мини­стерства РФ по налогам и сборам и обязана представлять им всю необходимую информацию

Внутренний (внутрисистемный) финансовый контроль осуществ­ляется в министерствах, комитетах, в других органах исполнитель­ной власти, общественных и религиозных организациях руководи­телями соответствующих образований и специально созданными в данных системах контрольно-ревизионными подразделениями, которые подчиняются, как правило, непосредственно руководителю министерства, комитета, иного органа исполнительной власти или соответствующему органу общественной или религиозной органи­зации

Основными задачами данного контроля являются

— выявление случаев хищения и недостач денежных средств и материальных ценностей, бесхозяйственности, других нарушений финансовой дисциплины,

— разработка предложений по устранению условий и причин, их порождающих,

— принятие мер по возмещению виновными лицами причинен­ного ущерба и др

Выделяется также независимый, негосударственный вид кон­троля — аудит

Глава 4. Регулирование финансового контроля в РФ 57

§ 3. Правовые основы аудита

формирование независимого финансового контроля в нашей стране связано с принятием Временных правил аудиторской дея­тельности в Российской Федерации, утвержденных Указом Прези­дента РФ от 22 декабря 1993 г № 2263' В настоящее время право­вую основу аудита образует Федеральный закон от 7 августа 2001 г № 119-ФЗ «Об аудиторской деятельности»² в соответствии с кото­рым аудиторская деятельность, аудит — это предпринимательская деятельность по независимой проверке бухгалтерского учета и фи­нансовой (бухгалтерской) отчетности организации и индивидуаль­ных предпринимателей

Целью аудита является выражение мнения о достоверности фи­нансовой (бухгалтерской) отчетности аудируемых лиц и соответст­вии порядка ведения бухгалтерского учета законодательству РФ Под достоверностью понимается степень точности данных финан­совой (бухгалтерской) отчетности, которая позволяет пользователю этой отчетности на основании ее данных делать правильные выво­ды о результатах хозяйственной деятельности, финансовом и иму­щественном положении аудируемых лиц и принимать базирующие­ся на этих выводах обоснованные решения

Аудиторские организации (аудиторы) могут оказывать сопутст­вующие аудиту услуги, в том числе постановку и ведение бухгалтер­ского учета, налоговое, правовое консультирование и т д

Аудиторская деятельность осуществляется наряду с финансовым контролем, проводимым в соответствии с законодательством РФ специально уполномоченным на то государственным органом Ау­диторы, прошедшие аттестацию и желающие работать самостоя­тельно, а также аудиторские фирмы начинают свою деятельность после государственной регистрации в качестве субъекта предприни­мательской деятельности, получения лицензии и включения в госу­дарственный реестр аудиторов и аудиторских фирм

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 29 мар­та 2002 г № 190 «О лицензировании аудиторской деятельности»³ оно осуществляется Министерством финансов РФ (чицензирую-шим органом) Лицензия выдается сроком на пять лет при соблю­дении ряда установленных требований, в том числе, необходимо наличие квалификационного аттестата аудитора, осуществление предпринимательской деятельности только в виде аудита и оказа­ния сопутствующих аудиту услуг, обеспечение сохранности сведе­ний, составляющих аудиторскую тайну и иные условия Мини­стерство финансов РФ с целью соблюдения лицензиатами назван­ных лицензионных требований проводит проверки их деятельно­сти Срок данной проверки не должен превышать 45 дней Лицензирующий орган не вправе проводить более одной проверки

¹ Собрание актов Президента и Правительства РФ 1993 № 52

Российская газета 1997 № 189

•СЗ РФ 2001 ³ СЗ РФ 2002

№33 № 14

Раздел II. Правовые основы финансового контроля

аудиторской организации (индивидуального аудитора) в течение одного календарного года по одним и тем же вопросам, за исклю­чением случаев, когда проверка проводится в связи с обращения­ми и жалобами заказчиков аудиторских услуг и (или) правоохра­нительных органов. В случае выявления нарушений лицензиатом лицензионных требований и условий лицензирующий орган обя­зан в месячный срок по окончании проверки направить лицензиа­ту предупреждение с указанием выявленных нарушений и сроков их устранения.

Аудит делится на обязательный и инициативный.

Обязательная аудиторская проверка проводится в случаях, пря­мо установленных законодательными актами РФ, инициативная — по решению хозяйствующего субъекта.

Обязательный аудит — ежегодная обязательная аудиторская проверка ведения бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтер­ской) отчетности организации или индивидуального предпринима­теля.

Обязательный аудит осуществляется в случаях если:

1) организация имеет организационно-правовую форму откры­того акционерного общества;

2) организация является кредитной организацией, страховой ор­ганизацией или обществом взаимного страхования, товарной или фондовой биржей, инвестиционным фондом, государственным вне­бюджетным фондом, фондом, источником образования средств ко­торого являются добровольные отчисления физических и юридиче­ских лиц;

3) объем выручки организации или индивидуального предпри­нимателя от реализации продукции (выполнения работ, оказания услуг) за один год в 500 тысяч раз превышает установленный зако­нодательством минимальный размер оплаты труда или сумма акти­вов баланса в 200 тысяч раз превышает на конец отчетного года указанный норматив;

4) организация является государственным унитарным предпри­ятием, муниципальным унитарным предприятием, основанным на праве хозяйственного ведения, если его показатели соответствуют нормам, указанным ранее;

5) обязательный аудит в отношении этих организаций или ин­дивидуальных предпринимателей предусмотрен соответствующим федеральным законом.

Аудиторская проверка завершается составлением официального документа — аудиторского заключения, которое предназначено для пользователей финансовой (бухгалтерской) отчетности аудируемых лиц, составленного в соответствии с федеральными правилами (стандартами) аудиторской деятельности и содержащего мнение ау­диторской фирмы (аудитора) о достоверности финансовой (бухгал­терской) отчетности аудируемого лица и соответствии порядка ве­дения его бухгалтерского учета законодательству РФ.

______Глава 4. Регулирование финансового контроля в РФ 59

Качество аудиторского заключения может быть проверено орга­ном, выдавшим лицензию на осуществление аудиторской деятель­ности, по заявлению хозяйствующего субъекта, по собственной инициативе или предложению прокурора. В случае обнаружения неквалифицированного проведения аудиторской проверки, привед­шей к убыткам для государства или для хозяйствующего субъекта, с аудитора (аудиторской фирмы) эти убытки могут быть взысканы на основании решения суда или арбитражного суда по иску органа, выдавшего лицензию.

Составление заведомо ложного аудиторского заключения влечет ответственность в виде аннулирования лицензии на осуществление аудиторской деятельности, а для лица, подписавшего такое заклю­чение, также аннулирование квалификационного аттестата аудито­ра и привлечение его к уголовной ответственности в соответствии с законодательством РФ.

§ 4. Формы финансового контроля. Ревизия — основная форма финансового контроля

Финансовый контроль осуществляется в различных формах, под -которыми понимаются способы выражения его содержания, внут­ренняя организация, которые модифицируются с изменением со­держания. Одновременно форма активно воздействует на содержа­ние, ускоряя или тормозя его развитие в зависимости от того, на­сколько она соответствует изменившемуся содержанию. Таким об­разом, форма финансового контроля представляет собой способ конкретного выражения и организации контрольных действий, на­правленных на выполнение функций финансового контроля. При­нято различать следующие формы финансового контроля: ревизии, наблюдение, обследование, проверка, анализ и др.

Наблюдение направлено на ознакомление с состоянием финан­совой деятельности проверяемого субъекта. Возможно проведение обследования отдельных сторон финансовой деятельности с исполь­зованием таких приемов, как анкетирование и опрос. Проверка проводится на месте, в ходе ее используются балансовые, отчетные и расходные документы в целях выявления нарушений финансовой дисциплины и устранения их последствий. Анализ также направлен на выявление нарушений финансовой дисциплины с помощью раз­личных аналитических приемов.

Основной формой финансового контроля является ревизия, ко­торая проводится с целью установления законности финансовой Дисциплины на конкретном объекте. Законодательство закрепляет обязательный и регулярный характер ревизии. Она проводится на месте и основывается на проверке первичных документов, учетных регистров, бухгалтерской и статистической отчетности, фактическо­го наличия денежных средств.

В настоящее время единого нормативного акта, в котором регу­лировались бы все вопросы назначения и проведения ревизии, нет.

Раздел II. Правовые основы финансового контроля

Возникающие при этом отношения регулируются различными нор­мативно-правовыми актами, в том числе Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации», постановлением Пра­вительства Российской Федерации об утверждении Положения о Министерстве финансов Российской Федерации и др. Наиболее полно вопросы назначения и проведения ревизии регламентируют­ся приказом Министерства финансов РФ, МВД РФ и ФСБ РФ от 7 декабря 1999 г. «Об утверждении Положения о порядке взаимо­действия контрольно-ревизионных органов Министерства финан­сов РФ с Генеральной прокуратурой Российской Федерации, МВД Российской Федерации, ФСБ Российской Федерации при назначе­нии и проведении ревизии (проверок)». В этом межведомственном документе ревизия определяется как система контрольных действий по документальной и фактической проверке обоснованности совер­шенных организацией хозяйственных и финансовых операций в ре­визуемом периоде или достигнутых результатов ее финансово-хо­зяйственной деятельности

Специфика ревизии по сравнению с иными формами финансо­вого контроля проявляется в содержании, порядке ее назначения уполномоченными государственными органами (например, на осно­вании мотивированного постановления правоохранительного органа, вынесенного в соответствии с уголовно-процессуальным законода­тельством, по требованию прокурора); в том, что ее могут проводить только наделенные данными полномочиями органы и субъекты (на­пример ревизоры), ревизия проводится только комиссионно; по окончании составляется акт ревизии, имеющий юридическое значе­ние.

Ревизии могут проводить. Счетная палата РФ; Департамент го­сударственного финансового контроля и аудита Министерства фи­нансов РФ; Федеральное казначейство Министерства финансов РФ; территориальные контрольно-ревизионные управления Мини­стерства финансов РФ в субъектах РФ; контрольно-ревизионные подразделения отраслевых министерств и ведомств.

Как правило, ревизии проводятся на основе заранее составлен­ной программы работы ревизоров, которые наделены широкими правами: проверять на ревизуемых предприятиях первичные доку­менты, бухгалтерскую отчетность, планы, сметы, фактическое нали­чие денег, ценных бумаг, товарно-материальных ценностей и основ­ных фондов; проводить частичные или сплошные инвентаризации, опечатывать склады, кассы, кладовые; привлекать специалистов и экспертов для проведения ревизии; получать от должностных и материально ответственных лиц письменные разъяснения по воз­никающим в ходе ревизии вопросам и др Ревизии подразделяются на несколько видов

По содержанию ревизии делятся на документальные и фактиче­ские. Документальные ревизии включают в себя проверку различ­ных финансовых документов. На основе их анализа можно опреде-

Глава 4. Регулирование финансового контроля в РФ 61

лить законность и целесообразность расходования средств В ходе фактической ревизии проверяется наличие денег, ценных бумаг и материальных ценностей.

По времени осуществления ревизии делятся на плановые и вне­плановые.

В основном ревизии проводятся в соответствии с планом, кото­рый составляется в вышестоящих органах, министерствах или ве­домствах. Плановые ревизии в производственной сфере проводятся не реже одного раз в год, а в непроизводственной сфере — не реже одного раза в 2 года ^» ,

По обследуемому периоду деятельности ревизии делятся на фрон­тальные и выборочные. При фронтальной (полной) ревизии прове­ряется вся финансовая деятельность субъекта за определенный пе­риод. Выборочная (частичная) ревизия представляет собой провер­ку финансовой деятельности только за какой-то короткий период времени.

По объему ревизуемой деятельности ревизии подразделяются на комплексные, при которых проверяется финансовая деятельность данного субъекта в различных областях (в них принимают участие одновременно ревизоры нескольких органов) и тематические, сво­дящиеся к обследованию какой-либо одной сферы финансовой деятельности.

По окончании ревизии членами комиссии составляется акт ревизии — документ, имеющий важное юридические значение. Он подписывается лицами, производившими ревизию, а также руководителем и главным бухгалтером проверяемого юридиче­ского лица. В акте ревизии указываются цели ревизии, основные результаты проверки, выявленные факты нарушений финансовой дисциплины, указываются причины, повлекшие данные наруше­ния, а также виновные в данных нарушениях лица и предлагают­ся меры по ликвидации названных нарушений и меры ответст­венности виновных лиц. Если у руководителя и главного бухгал­тера имеются замечания и возражения, то они приобщаются к акту ревизии. На основе акта ревизии принимаются меры по устранению выявленных нарушений финансовой дисциплины, к возмещению причиненного материального ущерба, виновные привлекаются к ответственности, разрабатываются предложения по предупреждению нарушений. В случае необходимости в ходе ревизии составляется промежуточный акт, а материалы ревизии направляются следственным органам для возбуждения уголовно­го дела. Руководитель проверяемой организации должен принять меры к устранению выявленных нарушений до окончания прове­дения ревизии.

Акты ревизий, проведенных в порядке ведомственного контро­ля, представляются Министерству финансов РФ, финансовым ор­ганам субъектов РФ и местным финансовым органам по их требо­ванию.

62 Раздел II. Правовые основы финансового контроля_______

Контрольные вопросы:

[.Дайте определение финансового контроля.

2. Назовите виды финансового контроля.

3. Какие органы осуществляют государственный финансовый кон­троль?

4. В чем сущность независимого аудиторского контроля?

5. Назовите методы финансового контроля.

6. Почему ревизия выступает основным методом финансового кон-

троля?

7. Какие виды ревизий существуют?

8. Каково назначение акта ревизии?

9. Назовите основные формы взаимодействия контрольных орга-

нов.

Раздел III.

ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ФОНДОВ ДЕНЕЖНЫХ СРЕДСТВ

Глава 5. Бюджетное право Российской Федерации

§ 1. Понятие и значение государственного и местного бюджетов

Бюджет, занимая центральное положение в финансовой систе­ме, является неотъемлемым признаком государства, основой его су­веренитета. Для реализации целей и задач, стоящих перед государ­ством и муниципальными образованиями, им необходимо сконцен­трировать в своих руках значительные денежные ресурсы, которые и образуют бюджет страны.

Термином «budget» в Англии в средние века обозначалась «сум­ка, кошелек». Так называли портфель, в котором английский ми­нистр казначейства носил деньги и свои отчеты, а также регулярно выступал перед Палатой лордов. С течением времени данное слово стало обозначать «отчет министра казначейства перед парламен­том»¹.

В настоящее время понятие «бюджет» рассматривается в разных аспектах. Бюджет как экономическая категория представляется со­вокупностью общественных отношений, возникающих в процессе создания, распределения и использования государственного цен­трализованного фонда денежных средств и местных фондов денеж­ных средств, необходимых государству и местному самоуправлению для выполнения своих задач и функций. Бюджет как экономиче­ская категория составляет финансовую основу функционирования государственного и местного самоуправления, являясь централь­ным звеном финансовой системы общества, с которым связаны все ее звенья. По своему материальному содержанию бюджет — это Централизованный фонд денежных средств государства или местно­го самоуправления.

Как правовая категория бюджет — это основной финансовый план государства или местного самоуправления, роспись доходов и расходов, облеченная в форму закона. В законодательстве Рос­сийской Федерации имеется легальное определение бюджета. В со­ответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса РФ от 31 июля 1998г. № 145-ФЗ² бюджет определяется как форма образования и расхо-

Амбрацумов А.А, Стерликов Ф.Ф. 1000 терминов рыночной экономики. Справочное учебное пособие. М.: Крон-Пресс, 1993 С 46

СЗ РФ. 1998. №31 Ст. 3823.

64 Раздел III. Правовой режим фондов денежных средств_____

дования фонда денежных средств, предназначенных для финансо­вого обеспечения задач и функций государства и местного само­управления.

Бюджет государства и местного самоуправления играет значи­тельную роль в политической и хозяйственной жизни страны. При наличии товарно-денежного обращения государство не смогло бы выполнять свои функции по управлению обществом, ни в эконо­мике, ни в сфере социально-культурной деятельности, ни в области обеспечения безопасности страны и охраны правопорядка, ни в осуществлении экологических мероприятий и т.д., не обладая значительными финансовыми ресурсами, которые концентрируют­ся в бюджете государства и других его денежных фондах.

В соответствии со ст. 1 Конституции РФ Россия есть демокра­тическое правовое федеративное государство с республиканской формой правления. Российская Федерация имеет федеративное устройство и состоит из республик, краев, областей, городов феде­рального значения, автономной области, автономных окру­гов — равноправных субъектов Российской Федерации, поэтому под бюджетом государства понимают бюджет России (федеральный бюджет) и бюджеты субъектов Российской Федерации.

В соответствии со ст. 71 Конституции РФ федеральный бюджет находится в ведении Российской Федерации и ему придается выс­шая юридическая сила, он утверждается в форме федерального за­кона. Средства федерального бюджета должны использоваться с со­блюдением норм федерального закона, утвердившего его. Напри­мер, средства федерального бюджета на 2002 г. должны направлять­ся в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2001 г. «О федеральном бюджете на 2002 год» на следующие цели:

государственное управление и местное самоуправление;

судебную власть;

международную деятельность;

национальную оборону; ^ч

правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства;

фундаментальные исследования и содействие научно-техниче­скому прогрессу;

промышленность, энергетику и строительство;

сельское хозяйство и рыболовство;

охрану окружающей природной среды и природных ресурсов;

транспорт, связь и информатику;

образование;

здравоохранение и физическую культуру;

иные расходы.

На уровне образований местного самоуправления (районов, го­родов, кроме г. Москвы и Санкт-Петербурга, районов в городах, сел, поселков) создаются местные бюджеты, обеспечивающие фи­нансовыми ресурсами выполнение ими своих задач и функций. От­ношения, возникающие в процессе образования, распределения

Глава 5. Бюджетное право РФ

ц использования бюджетов государства и местных бюджетов, чрез­вычайно разнообразны и сложны. Они возникают в процессе уста­новления бюджетной системы РФ, распределения доходов и расхо­дов между отдельными видами бюджетов государства и местными бюджетами, закрепления прав Российской Федерации, ее субъек­тов, административно-территориальных единиц в области бюджета, в процессе составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, в процессе составления и утверждения отчетов об их ис­полнении, а также при осуществлении государственного и муници­пального финансового контроля. Указанные отношения регламен­тируются нормами финансового права, которые в своей совокупно^ сти образуют бюджетное право.

§ 2. Бюджетное право и его источники. Бюджетное правоотношение

Бюджетное право — основная подотрасль финансового права, включающая в себя финансово-правовые нормы, устанавливающие структуру бюджетной системы Российской Федерации, перечень бюджетных доходов и расходов, порядок распределения их между различными видами бюджетов, бюджетные права Российской Фе­дерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных обра­зований, регламентирующие бюджетный процесс, регулирующие формирование и использование государственных внебюджетных фондов в целях финансового обеспечения социально-экономиче­ского развития страны и других потребностей общества, а также ус­танавливающие ответственность за нарушение бюджетного законо­дательства Российской Федерации.

В юридической литературе имеются различные определения бюджетного права. Н.И. Химичева предлагает следующее определе­ние: «...Бюджетное право РФ — это совокупность финансово-право­вых норм, регулирующих бюджетное устройство в РФ, структуру и порядок распределения доходов и расходов бюджетной системы, компетенцию государства и муниципальных образований в области бюджета, а также бюджетный процесс»¹.

М.В. Карасева определяет бюджетное право как совокупность правовых норм, регулирующих отношения по поводу бюджетного устройства РФ, бюджетного процесса, а также отношения, возни­кающие в связи с установлением структуры доходов и расходов и распределением их между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ².

Указанные определения отражают основные черты бюджетного права, хотя несколько и отличаются между собой по объему регу­лируемых общественных отношений, составляющих предмет бюд-

Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева М.: Юристъ, 1999. С. 146; Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. М.: Юристъ, 2000. С. 138.

- Финансовое право: Учебник. М.: Юристъ, 2002. С. 187.

5 - 9677

66 Раздел III. Правовой режим фондов денежных средств_____

жетного права. Необходимо отметить, что основные признаки бюд­жетного права были определены еще В.В. Бесчеревных, который характеризовал бюджетное право как раздел финансового права, включающий правовые нормы, устанавливающие структуру бюд­жетной системы СССР, объемы отдельных бюджетов, перечень до­ходов и расходов и порядок распределения их между различными бюджетами, а также нормы, устанавливающие бюджетный про­цесс¹.

Нормы бюджетного права по своему содержанию подразделя­ются на материальные и процессуальные². Бюджетные материаль­ные нормы закрепляют структуру бюджетной системы Российской Федерации, перечень доходов и расходов бюджетов, распределение их между различными бюджетами и т.д. К бюджетным процессуаль­ным относятся нормы, регламентирующие порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов государства и местных бюджетов, государственных внебюджетных фондов, по­рядок составления и утверждения отчета об исполнении бюджета и названных фондов, осуществление государственного и муници­пального финансового контроля в области бюджетной деятельности и иные отношения. Нормы бюджетного права закрепляют правомо­чия (компетенцию) различных субъектов бюджетных правоотноше­ний, которые выражаются в праве получать определенные бюджет­ные доходы, распределять бюджетные средства по своему усмотре­нию, самостоятельно исполнять бюджет, используя предусмотрен­ные им ассигнования и т.д.

Важнейшие нормы бюджетного права закреплены в Бюджетном кодексе РФ. К ним в первую очередь относятся нормы, разграни­чивающие компетенцию органов государственной власти и органов местного самоуправления в области правового регулирования бюд­жетных отношений.

В соответствии со ст. 7 Бюджетного кодекса РФ к ведению Рос­сийской Федерации относятся вопросы, имеющие общее принцип пиальное значение для функционирования- бюджетной системы России:

— разграничение налогов и других доходов между уровнями бюджетной системы, распределение в порядке межбюджетного ре­гулирования доходов от федеральных налогов и сборов, иных дохо­дов федерального бюджета между бюджетами разных уровней бюд^ жетной системы Российской Федерации;

— разграничение полномочий по осуществлению расходов меж­ду бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Фе­дерации;

— определение основ бюджетного процесса Российской Феде-, рации;

— определение основ осуществления государственных и муни-

¹ Советское финансовое право. Учебник / Под ред В В Бесчеревных, СД Цып-кина М Юридическая литература, 1982 С 102, 103

² Химичева НИ Субъекты бюджетною права Саратов, 1979

Глава 5. Бюджетное право РФ

ципальных заимствований, основ управления государственным и муниципальным долгом;

— осуществление государственных заимствований Российской федерации и предоставление кредитов иностранным государствам, управление государственным долгом Российской Федерации и т.д.

К ведению Российской Федерации отнесено также установле­ние оснований и порядка привлечения к ответственности за нару­шение бюджетного законодательства РФ.

К ведению субъектов Российской Федерации в области регули­рования бюджетных отношений в соответствии со ст. 8 БК РФ от­носятся вопросы взаимоотношений субъектов Российской Федера­ции с другими субъектами бюджетного права: Российской Федера­цией и местным самоуправлением. К ведению субъекта Российской Федерации относятся и вопросы, непосредственно связанные с со­ставлением, рассмотрением проектов бюджетов субъектов Россий­ской Федерации, их утверждением, исполнением и т.д.

В соответствии со ст. 9 БК РФ к ведению местного самоуправ­ления в области регулирования бюджетных отношений относятся:

— установление порядка составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, утверждения и исполнения местных бюджетов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчетов об исполнении местных бюджетов;

— составление и рассмотрение проектов местных бюджетов, ут­верждение и исполнение местных бюджетов, осуществление кон­троля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении ме­стных бюджетов;

— определение порядка направления в местные бюджеты дохо­дов от использования муниципальной собственности, местных на­логов и сборов, иных доходов местных бюджетов;

— определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;

— предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из

местных бюджетов;

— определение порядка осуществления муниципальных заимст­вований;

— осуществление муниципальных заимствований и управление

муниципальным долгом.

Бюджетные права Российской Федерации реализуются органа­ми государственной власти: Федеральным Собранием, Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти.

Бюджетные права субъектов Российской Федерации реализуют­ся соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Бюджетные права местного самоуправления реализуются соот­ветствующими органами местного самоуправления.

Общественные отношения, урегулированные нормами бюджет­ного права, приобретают форму бюджетных правоотношений. Бюд-

68 Раздел III. Правовой режим фондов денежных средств_____

жетные правоотношения, являясь одним из видов финансовых пра­воотношений, характеризуются всеми признаками, свойственными любому финансовому правоотношению. Но одновременно они имеют свои особенности, характерные только для этого вида фи­нансовых отношений. Так, субъектами бюджетного правоотноше­ния являются Российская Федерация, субъекты Российской Феде­рации, местные самообразования, органы государственной власти всех трех ветвей, государственные юридические лица и иные хозяй­ствующие субъекты.

Субъект бюджетного правоотношения либо принимает участие в распределении доходов и расходов между различными видами бюджетов, либо является участником бюджетного процесса, либо получает из бюджета денежные средства в форме бюджетного фи­нансирования или бюджетного кредитования (бюджетной ссуды). Субъекты бюджетного правоотношения обладают одним из пере­численных выше признаков или несколькими признаками одновре­менно. Характерной особенностью бюджетного правоотношения является то, что оно не может, как правило, длиться свыше одного года и прекращается в конце соответствующего года, что не исклю­чает возникновения нового бюджетного правоотношения между теми же субъектами,

В соответствии со ст. 1 Бюджетного кодекса Российской Феде­рации бюджетными правоотношениями являются:

отношения, возникающие между субъектами бюджетных право­отношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

отношения, возникающие между субъектами бюджетных право­отношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюд­жетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной сис­темы Российской Федерации, контроля за их исполнением.

К бюджетным относятся также отношения, возникающие при установлении правового статуса участников бюджетного процесса, правовых основ порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федера­ции.

Источники бюджетного права могут быть подразделены на не­сколько групп: 1) нормы Конституции РФ; 2) бюджетное законода­тельство; 3) подзаконные нормативные акты; 4) международные до­говоры.

До принятия Бюджетного кодекса РФ бюджетное законодатель­ство рассматривалось как совокупность нормативных правовых ак­тов, содержащих нормы бюджетного права. Важнейшими норма­тивными актами, регулирующими бюджетные отношения, были за­коны и указы Президента РФ, принятые в период 1991 —1996 гг.:

Глава 5. Бюджетное право РФ

Закон РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1735 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса РСФСР»¹, Закон РФ от 15 апре­ля 1993 г. № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по форми­рованию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в со­ставе Российской Федерации, автономной области, автономных ок­ругов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, орга­нов местного самоуправления»², Федеральный закон от 15 августа 1996г. № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Феде­рации»³, Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2270 «(^не­которых изменениях в налогообложении и взаимоотношениях бюд­жетов различных уровней»⁴ и др. Особое место в регулировании бюджетных отношений занимали нормативные правовые акты, из­даваемые Правительством РФ, правительствами республик в соста­ве РФ, главами администраций других субъектов Федерации, орга­нами местного самоуправления. Значительную роль в регулирова­нии бюджетных отношений играли нормативные правовые акты Министерства финансов РФ, министерств финансов субъектов РФ, финансовых органов других субъектов Федерации.

Все названные нормативные правовые акты составляли бюд­жетное законодательство РФ. Бюджетный кодекс Российской Фе­дерации закрепил легальное определение бюджетного законода­тельства, которое по объему включаемых в него нормативных пра­вовых актов значительно меньше того понятия бюджетного законо­дательства, о котором говорилось ранее. В соответствии со ст. 2 БК РФ бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из: 1) Бюджетного кодекса РФ; 2) принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год; 3) законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъ­ектов Российской Федерации на соответствующий год; 4) норма­тивных правовых актов представительных органов местного само­управления о местных бюджетах на соответствующий год; 5) иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих соответствующие бюджетные отно­шения.

Указы Президента РФ, регулирующие бюджетные отношения, а также нормативные правовые акты Правительства РФ, федераль­ных органов исполнительной власти, органов государственной вла­сти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, ре­гулирующие бюджетные отношения в пределах своей компетенции, не входят в понятие «бюджетное законодательство» и, являясь ис-

¹ Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1991. №46. Ст. 1543.

² Российская газета. 1993. № 83.

³ Российская газета. 1996. № 159.

⁴ Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 52.

70 Раздел III. Правовой режим фондов денежных средств_____

точником бюджетного права, не должны противоречить нормам, содержащимся в бюджетном законодательстве.

В соответствии со ст. 4 БК РФ одним из источников бюджетно­го права являются международные договоры. В Кодексе содержится конституционный принцип соотношения норм национального и международного законодательств. Так, если такое противоречие существует, действуют правила международного договора.

Контрольные вопросы:

1. В каких аспектах рассматривается понятие «бюджет»?

2. Что такое «бюджетное право»?

3 Какова структура бюджетного законодательства РФ?

4. Когда был принят Бюджетный кодекс РФ и когда, каким феде­ральным законом он введен в действие?

5. Каково место и значение бюджетного права в системе финансо­вого права?

Глава 6. Бюджетная система Российской федерации

§1. Бюджетное устройство Российской Федерации. Структура и принципы бюджетной системы

Бюджетное устройство государства определяется его государст­венным устройством, закрепленным в Конституции РФ. ,*

Бюджетное устройство определялось Законом РСФСР «Об ос­новах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» как организация бюджетной системы и принципы ее построения. БК РФ не закрепляет понятие «бюджетное устройство», однако раздел I части второй БК РФ, озаглавленный «Бюджетное устрой­ство», включает нормы, регулирующие структуру бюджетной систе­мы Российской Федерации, правовые формы бюджетов, а также принципы, на которых основана бюджетная система России.

Структура бюджетной системы, ее организация, взаимоотноше­ния между различными звеньями бюджетной системы определяют­ся соответствующим законодательством страны. Так, до распада Союза ССР Закон СССР от 30 октября 1959 г «О бюджетных пра­вах Союза ССР и союзных республик» определял бюджетную сис­тему СССР как систему бюджетов, существующих на территории СССР, которые объединялись в единый государственный бюджет СССР. Государственный бюджет СССР состоял более чем из 50 ты­сяч бюджетов.

В связи с распадом СССР в России была установлена новая бюджетная система.

В соответствии с законодательством Российской Федерации до принятия БК РФ бюджетная система России включала в себя три вида бюджетов:

— федеральный бюджет;

— бюджеты субъектов Российской Федерации: республиканские бюджеты республик РФ, областные бюджеты областей, краевые бюджеты краев, городские бюджеты г. Москвы и Санкт-Петербур­га; бюджеты других субъектов Российской Федерации;

— местные бюджеты: районные бюджеты, городские бюджеты, поселковые бюджеты и бюджеты других муниципальных образова­ний.

Бюджетный кодекс РФ расширяет понятие бюджетной систе­мы, включая в нее не только вышеназванные бюджеты, но и бюд­жеты государственных внебюджетных фондов. В ст. 6 БК РФ бюд­жетная система РФ определяется как основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

72 Раздел III. Правовой режим фондов денежных средств_____

В соответствии со ст. 10 БК РФ бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов трех уровней:

первый уровень—федеральный бюджет и бюджеты государст­венных внебюджетных фондов;

второй уровень — бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

третий уровень — местные бюджеты.

Схематично бюджетная система Российской Федерации может быть представлена следующим образом:

Глава 6. Бюджетная система РФ

уровень

2 уровень

3уровень

Бюджетная система Российской Федерации

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов (Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования)

Бюджеты субъектов Российской Федерации и бюдже­ты территориальных государственных внебюджетных фондов

Местные бюджеты

В соответствии со ст. 11 БК РФ Федеральный бюджет и бюдже­ты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и ут­верждаются в форме федеральных законов; бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государствен­ных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации; местные бюд­жеты разрабатываются и утверждаются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления либо в поряд­ке, установленном уставами муниципальных образований.

В случаях если БК РФ предусматривает регулирование опреде­ленных отношений законом о бюджете, для органов местного само­управления эти отношения должны быть урегулированы соответст­вующими нормативными правовыми актами представительных ор­ганов местного самоуправления о бюджете либо актами о бюджете, принимаемыми в порядке, установленном уставами муниципаль­ных образований.

БК РФ не только закрепляет общее понятие бюджета (ст. 6), но и содержит легальные определения бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета муниципального образования, консолидиро­ванного бюджета Российской Федерации и консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, а также целевого бюд­жетного фонда и государственного внебюджетного фонда. В соот­ветствии со ст. 15 БК РФ бюджет субъекта Российской Федерации (региональный бюджет) — это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта Российской Федерации.

Статья 16 БК РФ закрепляет понятие местного бюджета. Бюд­жет муниципального образования (местный бюджет) — это форма

образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам веде­ния местного самоуправления.

Бюджет субъекта Российской Федерации и свод бюджетов му­ниципальных образований, находящихся на его территории, состав­ляют консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации.

Консолидированный бюджет Российской Федерации объединяет федеральный бюджет и консолидированные бюджеты суо"_ъектов Российской Федерации. При этом необходимо иметь в виду, _что консолидированные бюджеты как свод бюджетов нижестоящих тер­риториальных уровней и бюджета соответствующего субъекта бюд­жетного права используются только для расчетов и аналитической работы.

В статье 17 БК РФ целевой бюджетный фонд определяется как фонд денежных средств, образуемый в соответствии с законода­тельством Российской Федерации в составе бюджета за счет дохо­дов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемый по отдельной смете. Средства целевого бюджетного фонда Не могут быть использованы на цели, не соответствующие его назначению.

В соответствии с Федеральным законом «О федеральном бюд­жете на 2002 год» в федеральный бюджет на 2002 г. включены, в ча­стности, средства целевого фонда Министерства РФ по атомной энергии.

Бюджетный кодекс РФ содержит общее определение государст­венного внебюджетного фонда — это форма образования и расхо­дования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации (ст. 6). Статья 13 БК РФ гласит: «Государственный внебюджетный фонд — фонд денеж­ных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и предназначенный для реализа­ции конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безрабо­тицы, охрану здоровья и медицинскую помощь. Расходы и доходы государственного внебюджетного фонда формируются в Порядке, установленном федеральным законом, либо в ином порядке, преду­смотренном настоящим Кодексом».

Следовательно, в бюджетную систему Российской Федерации включаются три государственных внебюджетных фонда: Пенсион­ный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования¹.

В соответствии с бюджетным законодательством до Принятия БК РФ важнейшими принципами бюджетной системы являлись единство, самостоятельность, полнота, реальность и гласность всех бюджетов, входящих в бюджетную систему РФ.

¹ Информация о правовом режиме указанных государственных внебюджет­ных фондов содержатся в § 3 настоящей главы

74 Раздел III. Правовой режим фондов денежных средств_____

БК РФ закрепляет вышеназванные принципы бюджетной сис­темы раскрывая их содержание, а также включает в перечень принципов бюджетной системы принципы, ранее не предусмот­ренные бюджетным законодательством России. В соответствии со ст. 28 БК РФ бюджетная система Российской Федерации основана на 10 принципах:

— единства бюджетной системы Российской Федерации;

— разграничения доходов и расходов между уровнями бюджет­ной системы Российской Федерации;

— самостоятельности бюджетов;

— полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

— сбалансированности бюджета;

— эффективности и экономности использования бюджетных средств;

— общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов: ;

— гласности;

— достоверности бюджета;

— адресности и целевого характера бюджетных средств.

Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации озна­чает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса в Российской Феде­рации, санкций за нарушения бюджетного законодательства Россий­ской Федерации, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета бюдже­тов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюд­жетной системы Российской Федерации проявляется в закреплении со­ответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномо­чий по осуществлению расходов за органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Принцип самостоятельности бюджетов — это:

право законодательных (представительных) органов государст­венной власти и органов местного самоуправления на каждом уров­не бюджетной системы Российской Федерации самостоятельно осу­ществлять бюджетный процесс;

наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы Российской Федерации, определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации;

законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов в соответствии с Бюджетным кодексом и налоговым законодатель­ством Российской Федерации;

право органов государственной власти и органов местного са­моуправления самостоятельно в соответствии с Бюджетным кодек-

Глава 6. Бюджетная система РФ

сом определять направления расходования средств соответствую­щих бюджетов;

право органов государственной власти и органов местного са­моуправления самостоятельно в соответствии с Бюджетным кодек­сом определять источники финансирования дефицитов соответст­вующих бюджетов;

недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превыше­ния доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расхо­дам бюджетов; ^»,;

недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации потерь в доходах и до­полнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов (ре­шений) о бюджете, за исключением случаев, связанных с измене­нием законодательства.

Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюд­жетов государственных внебюджетных фондов проявляется в том, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюд­жетных фондов и иные обязательные поступления, определенные налоговым и бюджетным законодательством Российской Федерации, законами о государственных внебюджетных фондах, подлежат отра­жению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фон­дов в обязательном порядке и в полном объеме. Все государствен­ные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе Российской Федерации.

Налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей полностью учитываются отдельно по доходам и по расходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов, за исключением отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, предоставляемых в пределах текущего финансового года.

Принцип сбалансированности бюджета выражается в том, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответство­вать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источ­ников финансирования его дефицита.

При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполно­моченные органы должны исходить из необходимости минимиза­ции размера дефицита бюджета.

Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов упол­номоченные органы и получатели бюджетных средств должны исхо­дить из необходимости достижения заданных результатов с использо­ванием наименьшего объема средств или достижения наилучшего ре­зультата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что ^все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов

76 Раздел III. Правовой режим фондов денежных средств_____

бюджета и поступлений из источников финансирования его дефи­цита.

Доходы бюджета и поступления от источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уров­ней бюджетной системы Российской Федерации.

Принцип гласности заключается в следующем: i

— обязательное опубликование в открытой печати утвержден­ных бюджетов и отчетов об их исполнении, полнота представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления;

— обязательная открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по про­ектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногла­сия либо внутри законодательного (представительного) органа госу­дарственной власти, либо между законодательным (представитель­ным) и исполнительным органами государственной власти;

— секретные статьи могут утверждаться только в составе феде­рального бюджета.

Принцип достоверности бюджета означает надежность показате­лей прогноза социально-экономического развития соответствующей' территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств за-¹ крепляет требование о том, чтобы бюджетные средства выделялись в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обо­значением направления их на финансирование конкретных целей. Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмот­ренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обо­значенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, яв­ляются нарушением бюджетного законодательства Российской Фе­дерации.

§ 2. Структура бюджета

Структурными составляющими элементами бюджета являются его доходная и расходная части.

Первичный источник доходов бюджетов — это национальный доход общества, а расходы бюджетов, находясь в тесной взаимосвя­зи с доходами, определяются задачами, стоящими перед государст­вом и муниципальными образованиями (местным самоуправлени­ем). Доходы бюджетов в литературе классифицируют по разным признакам:

— по социально-экономическому признаку;

— по условиям зачисления доходов в соответствующие бюджеты;

— по юридическим формам доходов¹.

¹ Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М., 1999. С. 527. *'

Глава 6. Бюджетная система РФ

По социально-экономическому признаку доходы бюджетов под­разделяются на доходы от хозяйствующих субъектов вне зависимости от формы собственности, на основе которой они осуществляют хо­зяйственную (в том числе предпринимательскую) деятельность, и от граждан. По условиям зачисления доходов в соответствующие бюд­жеты доходы подразделяются на закрепленные и регулирующие. По юридическим формам доходы бюджетов подразделяются на налого­вые и неналоговые.

Новое бюджетное законодательство детально регламентирует доходы и расходы бюджетов. Многие положения, выработанные наукой финансового права, получили в Бюджетном кодексе РФ за­конодательное закрепление.

БК РФ устанавливает не только общие положения о формиро­вании доходов бюджетов вне зависимости от их уровня в бюджет­ной системе, но и регламентирует доходы отдельных видов бюдже­тов: федерального, субъектов Российской Федерации, местных.

Формирование доходов бюджетов осуществляется в соответст­вии с бюджетным и налоговым законодательством Российской Фе­дерации. Доходы целевых бюджетных фондов учитываются в соста­ве доходов бюджетов обособленно.

К неналоговым БК РФ относит такие доходы, которые по ранее действующему бюджетному законодательству имели режим «вне­бюджетных средств».

В соответствии со ст. 42 БК РФ в доходах бюджетов учитывают­ся следующие средства, полученные от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности:

полученные в виде арендной либо иной платы за сдачу во вре­менное владение и пользование или во временное пользование имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;

получаемые в виде процентов по остаткам бюджетных средств на счетах в кредитных организациях;

получаемые от передачи имущества, находящегося в государст­венной или муниципальной собственности, под залог, в довери­тельное управление;

от возврата государственных кредитов, бюджетных кредитов и бюджетных ссуд, в том числе средства, получаемые от продажи имущества и другого обеспечения, переданного получателями бюд­жетных кредитов, бюджетных ссуд и государственных или муници­пальных гарантий соответствующим органам исполнительной вла­сти в качестве обеспечения обязательств по бюджетным кредитам, бюджетным ссудам и государственным или муниципальным гаран­тиям;

плата за пользование бюджетными средствами, предоставлен­ными другим бюджетам, иностранным государствам или юридиче­ским лицам на возвратной и платной основах;

Доходы в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или

78 Раздел III. Правовой режим фондов денежных средств_____

дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образова­ниям;

часть прибыли государственных и муниципальных унитарных предприятий, остающаяся после уплаты налогов и иных обязатель­ных платежей;

другие предусмотренные законодательством Российской Феде­рации доходы от использования имущества, находящегося в госу­дарственной или муниципальной собственности.

Новеллой бюджетного законодательства является норма, соглас­но которой доходы бюджетного учреждения, полученные от пред­принимательской и иной деятельности, приносящей доход, в пол­ном объеме учитываются в смете доходов и расходов бюджетного учреждения и отражаются в доходах соответствующего бюджета как доходы от использования имущества, находящегося в государствен­ной или муниципальной собственности, либо как доходы от оказа­ния платных услуг.

Средства, получаемые от продажи государственного и муници­пального имущества, подлежат зачислению в соответствующие бюджеты в полном объеме.

Порядок перечисления в бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации средств, получаемых в процессе приватизации государственного и муниципального имущества, нор­мативы их распределения между бюджетами разных уровней, а так­же размеры затрат на организацию приватизации определяются за­конодательством Российской Федерации о приватизации.

В доходы бюджетов могут зачисляться безвозмездные перечис­ления от физических и юридических лиц, международных органи­заций и правительств иностранных государств.

БК РФ предусматривает возможность применения между бюд­жетами взаимных расчетов при определенных условиях. В соответ­ствии со ст. 45 БК РФ в доходы бюджетов могут также зачисляться безвозмездные перечисления по взаимным расчетам. Под взаимны­ми расчетами понимаются операции по передаче средств между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Феде­рации, связанные с изменениями в налоговом и бюджетном зако­нодательстве Российской Федерации, передачей полномочий по финансированию расходов или передачей доходов, происшедшими после утверждения закона (решения) о бюджете и не учтенными законом (решением) о бюджете.

Особый порядок установлен для таких неналоговых доходов, как штрафы и иные суммы принудительного изъятия.

Штрафы подлежа^ зачислению в местные бюджеты по месту нахождения органа иди должностного лица, принявшего решение о наложении штрафа, если иное не предусмотрено законодательст­вом Российской Федерации.

Суммы конфискаций, компенсаций и иные средства, в прину­дительном порядке изымаемые в доход государства, зачисляются

Глава 6. Бюджетная система РФ

в доходы бюджетов в соответствии с законодательством Российской федерации и решениями судов.

БК РФ закрепляет ранее известное бюджетному законодатель­ству деление доходов бюджетов вне зависимости от их уровня в бюджетной системе на собственные доходы бюджетов и регули­рующие. В ст. 47 БК РФ содержится понятие собственных доходов бюджетов и их виды. Собственные доходы бюджетов — это доходы, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством Российской Фе­дерации. ,«

К собственным доходам бюджетов относятся:

налоговые доходы, закрепленные за соответствующими бюдже­тами, бюджетами государственных внебюджетных фондов законо­дательством Российской Федерации;

неналоговые доходы, а также безвозмездные перечисления. При этом БК РФ закрепляет положение о том, что финансовая помощь не является собственным доходом соответствующего бюджета, бюджета государственного внебюджетного фонда, несмотря на необходимость осуществления учета в доходах того бюджета, который является полу­чателем финансовой помощи в форме дотаций, субвенций, субсидий или иной безвозвратной и безвозмездной передачи средств.

В соответствии со ст. 48 БК РФ регулирующие доходы бюдже­тов — это федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюдже­ты на очередной финансовый год, а также на долговременной ос­нове (не менее чем на 3 года) по разным видам таких доходов.

Нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который пере­дает регулирующие доходы, либо законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который распределяет переданные ему регулирующие доходы из бюджета другого уровня.

БК РФ не только закрепил общие положения о формировании доходов бюджетов вне зависимости от их уровня в бюджетной сис­теме, но и регламентировал доходы отдельных видов бюджетов: фе­дерального, субъектов Российской Федерации и местных. Какие же виды доходов зачисляются в федеральный бюджет?

Собственные налоговые доходы федерального бюджета, за ис­ключением налоговых доходов, передаваемых в виде регулирующих доходов бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Собственные налоговые доходы федерального бюджета преду­смотрены налоговым законодательством РФ.

В статье 50 БК РФ, кроме отсылочной нормы, предусматриваю­щей применение налогового законодательства и федерального зако­на об утверждении федерального бюджета на конкретный год при определении видов федеральных налогов, ставки и пропорции их

80 Раздел III. Правовой режим фондов денежных средств_____

распределения в порядке бюджетного регулирования, закрепляются два вида налоговых доходов федерального бюджета:

таможенные пошлины, таможенные сборы и иные таможенные платежи;

государственная пошлина в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Собственные неналоговые доходы федерального бюджета форми­руются в соответствии с общими нормами БК РФ, закрепляющими неналоговые доходы бюджетов вне зависимости от их уровня в бюджетной системе, в том числе:

доходы от использования имущества, находящегося в государст­венной собственности, доходы от платных услуг, оказываемых бюд­жетными учреждениями, находящимися в ведении органов государ­ственной власти Российской Федерации, — в полном объеме;

доходы от продажи имущества, находящегося в государственной собственности, — в порядке' и по нормативам, которые установле­ны федеральными законами и другими нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации;

часть прибыли унитарных предприятий, созданных Российской Федерацией, остающейся после уплаты налогов и иных обязатель­ных платежей, — в размерах, устанавливаемых Правительством Рос­сийской Федерации.

В доходах федерального бюджета также учитываются:

прибыль Банка России — по нормативам, установленным феде­ральными законами;

доходы от внешнеэкономической деятельности;

доходы от реализации государственных запасов и резервов.

Безвозмездные перечисления, которые могут поступать в процес­се исполнения федерального бюджета, в том числе средства по вза­имным расчетам из бюджетов субъектов Российской Федерации.

Остаток средств федерального бюджета на конец предыдущего года.

В БК РФ предусмотрен порядок передачи собственных доходов федерального бюджета в бюджеты других уровней в порядке бюд­жетного регулирования. Собственные доходы федерального бюдже­та могут передаваться бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам по нормативам, устанавливаемым федераль­ным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год на срок не менее трех лет и Федеральным законом от 25 сен­тября 1997г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного само­управления в Российской Федерации»¹. Срок действия нормативов может быть сокращен только в случае внесения изменений в нало­говое законодательство Российской Федерации.

В соответствии со ст. 54 БК РФ доходы федеральных целевых бюджетных фондов обособленно учитываются в доходах федерально­го бюджета по ставкам, установленным налоговым законодательст-

Глава 6. Бюджетная система РФ

СЗ РФ. 1997. № 39.

вом Российской Федерации, и распределяются между федеральными и территориальными целевыми бюджетными фондами по нормати­вам, определенным федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Доходы бюджетов субъектов Российской Федерации в соответ­ствии со ст. 55 БК РФ формируются за счет собственных и регули­рующих налоговых доходов. Не учитываются доходы, передаваемые в порядке бюджетного регулирования местным бюджетам.

В доходы бюджетов субъектов Российской Федерации полно­стью поступают также неналоговые доходы от использования иму­щества, находящегося в собственности субъектов Российской Феде­рации, и доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учре­ждениями, находящимися в ведении органов государственной вла­сти субъектов Российской Федерации.

Иные неналоговые доходы поступают в бюджеты субъектов Российской Федерации в порядке и по нормативам, которые уста­новлены федеральными законами и законами субъектов Россий­ской Федерации.

БК РФ устанавливает условия передачи субъектами Российской Федерации в порядке бюджетного регулирования собственных до­ходов местным бюджетам.

Бюджетное законодательство закрепляет полномочия предста­вительных (законодательных) и исполнительных органов Россий­ской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов мест­ного самоуправления по формированию доходов соответствующих бюджетов. В соответствии со ст. 53 БК РФ к полномочиям феде­ральных органов законодательной и исполнительной власти по формированию доходов бюджетов относятся:

установление новых видов налогов, их отмена или изменение. При этом установление новых видов налогов, их отмена или изме­нение возможны только путем внесения соответствующих измене­ний в налоговое законодательство Российской Федерации;

установление новых видов неналоговых доходов, отмена или из­менение действующих неналоговых доходов. Федеральные органы законодательной власти могут осуществить данное правомочие после представления федеральными органами исполнительной власти сво­его заключения и только путем внесения изменений в БК РФ.

Федеральные законы о внесении изменений и дополнений в налоговое законодательство Российской Федерации, вступающие в силу с начала очередного финансового года, должны быть приня­ты до утверждения федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Внесение изменений и дополнений в законодательство Россий­ской Федерации о федеральных налогах и сборах, предполагающих их вступление в силу в течение текущего финансового года, допус­кается только в случае внесения соответствующих изменений и до­полнений в федеральный закон о федеральном бюджете на теку-Щий финансовый год;

S - 9677

82 Раздел III. Правовой режим фондов денежных средств_____

предоставление налоговых кредитов, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в федеральный бюд­жет.

Федеральные органы исполнительной власти предоставляют на­логовые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в федеральный бюджет в соответствии с на­логовым законодательством Российской Федерации в пределах ли­митов предоставления налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, определенных федеральным законом о федеральном бюджете на очередной фи­нансовый год.

В статье 59 БК РФ закреплены полномочия законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Россий­ской Федерации по формированию доходов бюджетов субъектов Российской Федерации.

В соответствии с вышеназванной статьей законодательные (пред­ставительные) органы субъектов Российской Федерации вводят ре­гиональные налоги и сборы, устанавливают размеры ставок по ним и предоставляют налоговые льготы в пределах прав, предусмотрен­ных налоговым законодательством Российской Федерации.

Законодательные органы субъектов Российской Федерации вно­сят изменения и дополнения в законодательство субъектов Россий­ской Федерации о региональных налогах и сборах.

Законы субъектов Российской Федерации о внесении измене­ний и дополнений в налоговое законодательство Российской Феде­рации в пределах компетенции субъектов Российской Федерации, вступающие в силу с начала очередного финансового года, должны быть приняты до утверждения законов субъектов Российской Феде­рации о бюджете на очередной финансовый год.

Внесение изменений и дополнений в законодательство субъек­тов Российской Федерации о региональных налогах и сборах, пред­полагающих их вступление в силу в течение текущего финансового года, допускаются только в случае внесения соответствующих изме­нений и дополнений в законы субъектов Российской Федерации о бюджете на текущий финансовый год.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федера­ции предоставляют налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджеты субъек­тов Российской Федерации в соответствии с налоговым законода­тельством Российской Федерации.

Налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджеты субъектов Российской Федерации предоставляются в пределах лимитов, определенных за­коном о бюджете соответствующего субъекта Российской Федера­ции.

Особый порядок установлен для предоставления отсрочки или рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюд­жеты субъектов Российской Федерации в той сумме федерального

Глава 6. Бюджетная система РФ

налога или сбора, которая поступает в бюджет субъекта Российской федерации. Такие отсрочки или рассрочки могут быть предоставле­ны только при отсутствии задолженности по бюджетным ссудам бюджета субъекта Российской Федерации перед федеральным бюд­жетом и соблюдении предельного размера дефицита бюджета субъ­екта Российской Федерации и размера государственного долга субъекта Российской Федерации, установленных БК РФ.

Полномочия органов местного самоуправления по формирова­нию доходов местного бюджета закреплены в ст. 64 БК РФ, в соот­ветствии с которой представительные органы местного самоуправ­ления вводят местные налоги и сборы, устанавливают размеры ста* вок по ним и предоставляют льготы по их уплате в пределах прав, предоставленных им налоговым законодательством Российской Фе­дерации.

Правовые акты представительных органов местного самоуправ­ления о внесении изменений и дополнений в налоговое законода­тельство Российской Федерации в пределах компетенции органов местного самоуправления, вступающие в силу с начала очередного финансового года, должны быть приняты до утверждения местного бюджета на очередной финансовый год.

Внесение изменений и дополнений в правовые акты представи­тельных органов местного самоуправления о местных налогах и сборах, предполагающих их вступление в силу в течение текущего финансового года, допускается только в случае внесения соответст­вующих изменений и дополнений в правовой акт представительно­го органа местного самоуправления о местном бюджете на текущий финансовый год.

Органы местного самоуправления предоставляют налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обяза­тельных платежей в местные бюджеты в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации в пределах лимитов пре­доставления налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, определенных правовыми актами представительных органов местного самоуправления о бюд­жете.

Особый порядок установлен для предоставления отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в той сумме федеральных налогов или сборов, региональных нало­гов или сборов, которая поступает в местные бюджеты. Такие от­срочки и рассрочки могут быть предоставлены только при отсутст­вии задолженности по бюджетным ссудам местного бюджета перед бюджетами других уровней бюджетной системы Российской Феде­рации и соблюдении предельного размера дефицита местного бюд­жета и размера муниципального долга, установленных Бюджетным кодексом.

Новое бюджетное законодательство детально регламентирует Расходы бюджетов. Как и при регулировании доходов бюджетов, ^ПРИ регулировании расходов бюджетов БК РФ устанавливает не

84 Раздел III. Правовой режим фондов денежных средств_____

только общие положения о расходах бюджетов вне зависимости от их уровня в бюджетной системе РФ, но и регламентирует расходы отдельных видов бюджетов: федерального, субъектов Российской Федерации, местных бюджетов.

Бюджетное законодательство устанавливает, что формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации базируется на единых методологических основах, нор­мативах минимальной бюджетной обеспеченности, финансовых за­трат на оказание государственных услуг, устанавливаемых Прави­тельством Российской Федерации¹.

Органы государственной власти субъектов Российской Федера­ции, органы местного самоуправления с учетом имеющихся финан­совых возможностей вправе увеличивать нормативы финансовых затрат на оказание государственных, муниципальных услуг.

Группировка расходов бюджетов на текущие и капитальные уста­навливается экономической классификацией расходов бюджетов РФ.

Текущие расходы бюджетов — это часть расходов бюджетов, обеспечивающая текущее функционирование органов государствен­ной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреж­дений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование, а также другие расхо­ды бюджетов, не включенные в капитальные расходы.

Капитальные расходы бюджетов — это часть расходов бюдже­тов, обеспечивающая инновационную и инвестиционную деятель­ность, включающая статьи расходов, предназначенные для инвести­ций в действующие или вновь создаваемые юридические лица в со­ответствии с утвержденной инвестиционной программой, средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестицион­ные цели юридическим лицам, расходы на проведение капитально­го (восстановительного) ремонта и иные расходы, связанные с рас­ширенным воспроизводством, расходы, при осуществлении кото­рых создается или увеличивается имущество, находящееся в собст­венности соответственно Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, другие рас­ходы бюджета, включенные в капитальные расходы бюджета в со­ответствии с экономической классификацией расходов бюджетов Российской Федерации.

В составе капитальных расходов бюджетов может быть сформи­рован Бюджет развития. Порядок и условия формирования бюдже­та развития определяются федеральным законом².

¹ Минимальная бюджетная обеспеченность — минимально допустимая стои­мость государственных или муниципальных услуг в денежном выражении, пре­доставляемых органами государственной власти или органами местного само­управления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюд­жетов.

"Федеральный закон от 26 ноября 1998г. № 181-ФЗ «О Бюджете развития Российской Федерации»//СЗ РФ. 1998. №48. Ст. 5856.

Глава 6. Бюджетная система РФ

Бюджетное законодательство устанавливает различные формы расходов бюджетов. В соответствии со ст. 69 БК РФ предоставление бюджетных средств осуществляется в следующих формах:

1 — ассигнования на содержание бюджетных учреждений;

2 — средства на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по государственным или муниципальным контрактам;

3 — трансферты населению;

4 — ассигнования на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти; ,*

5 — ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государст­венной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов;

6 — бюджетные кредиты юридическим лицам (в том числе на­логовые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и плате­жей и других обязательств);

7 — субвенции и субсидии физическим и юридическим лицам;

8 — инвестиции в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц;

9 — бюджетные ссуды, дотации, субвенции и субсидии бюдже­там других уровней бюджетной системы Российской Федерации, государственным внебюджетным фондам;

10 —кредиты иностранным государствам;

11 — средства на обслуживание и погашение долговых обяза­тельств, в том числе государственных или муниципальных гаран­тий.

Как отмечалось ранее, одной из форм расходов бюджетов явля­ются трансферты населению. В соответствии со ст. 75 БК РФ трансферты населению — это бюджетные средства для финансиро­вания обязательных выплат населению: пенсий, стипендий, посо­бий, компенсаций, других социальных выплат, установленных за­конодательством Российской Федерации, законодательством субъ­ектов Российской Федерации, правовыми актами органов местного самоуправления.

Новеллой бюджетного законодательства России является норма БК РФ, предусматривающая возможность предоставления бюджет­ного кредита юридическим лицам, функционирующим не на госу­дарственной или муниципальной форме собственности. При этом Устанавливается, что бюджетный кредит таким юридическим лицам может быть предоставлен только на основании возмездного догово­ра, заключаемого в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации с учетом положений БК РФ и иных норма­тивных правовых актов. Существенным условием договора о бюд­жетном кредите является условие о предоставлении заемщиком обеспечения исполнения своего обязательства по возврату бюджет­ного кредита.

В соответствии со ст. 76 БК РФ обеспечением исполнения обя-

86 Раздел III. Правовой режим фондов денежных средств_____

зательств по возврату бюджетного кредита являются граждан­ско-правовые способы, банковские гарантии, поручительства, залог имущества в размере не менее 100% предоставляемого кредита. Обеспечение исполнения обязательств должно иметь высокую сте­пень ликвидности.

Оценка имущества, предоставленного в обеспечение получения бюджетного кредита, осуществляется в соответствии с законода­тельством Российской Федерации

Обязательным условием предоставления бюджетного кредита является проведение предварительной проверки финансового со­стояния получателя бюджетного кредита финансовым органом или по его поручению уполномоченным органом.

Налоговые кредиты могут предоставляться юридическому лицу только в форме бюджетного кредита в порядке, предусмотренном БК РФ. В договоре о предоставлении бюджетного кредита Россий­скую Федерацию, субъект Российской Федерации, муниципальное образование соответственно представляют уполномоченные в соот­ветствии с федеральными законами, указами Президента Россий­ской Федерации, постановлениями Правительства Российской Фе­дерации, нормативными актами субъектов Российской Федерации и нормативными актами муниципальных образований государст­венные органы, органы местного самоуправления и бюджетные уч­реждения.

Уполномоченные органы имеют право на проверку получателя бюджетного кредита в любое время действия кредита. Уполномо­ченные органы проводят также проверку целевого использования бюджетного кредита.

Средства бюджетного кредита перечисляются заемщику на его счет в кредитной организации Осуществление операций и плате­жей за счет средств бюджетного кредита производится заемщиком самостоятельно в соответствии с целями бюджетного кредита в по­рядке, предусмотренном БК РФ и гражданским законодательством Российской Федерации. Особенностью договора о предоставлении бюджетного кредита является то, что цели, на которые может быть предоставлен бюджетный кредит, условия и порядок их предостав­ления, лимиты предоставления бюджетных кредитов на срок в пре­делах года и на срок, выходящий за пределы бюджетного года, а также ограничения по субъектам использования бюджетных кре­дитов, указываются при утверждении бюджета на очередной фи­нансовый год.

К отчету об исполнении бюджета прилагается отчет о предос­тавлении и погашении бюджетных кредитов.

Нарушение установленного порядка предоставления бюджетных кредитов финансовыми органами, а также принятие в обеспечение имущества низкой ликвидности являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации и основанием для привле­чения к ответственности должностных лиц, допустивших выдачу бюджетных кредитов с нарушением установленного порядка.

Глава 6. Бюджетная система РФ

Возврат предоставленных юридическим лицам бюджетных средств, а также плата за пользование ими приравниваются к пла­тежам в бюджет.

Бюджетный кредит может быть предоставлен только тем юри­дическим лицам, которые не имеют просроченной задолженности по ранее предоставленным бюджетным средствам на возвратной основе.

На иных правовых основах бюджетные кредиты предоставляют­ся государственным и муниципальным унитарным предприятиям (ст. 113 ГК РФ). Порядок предоставления бюджетных кредитов^го-сударственным и муниципальным унитарным предприятиям преду­смотрен в ст. 77 БК РФ. В соответствии с названной статьей бюд­жетные кредиты (процентные и беспроцентные) предоставляются государственным и муниципальным унитарным предприятиям на условиях и в пределах лимитов, которые предусмотрены соответст­вующими бюджетами.

Получатели бюджетного кредита обязаны вернуть его и упла­тить проценты за пользование им в установленные сроки.

Получатели бюджетного кредита обязаны предоставлять инфор­мацию и отчет об использовании бюджетного кредита в органы, исполняющие бюджет, и контрольные органы соответствующих за­конодательных (представительных) органов.

Органы, исполняющие бюджет, либо иные уполномоченные ор­ганы ведут реестры всех предоставленных бюджетных кредитов по получателям бюджетных кредитов

Субвенции и субсидии юридическим лицам и гражданам-пред­принимателям также являются формами расходов бюджетов, преду­смотренных БК РФ. Легальное понятие субвенции и субсидии со­держится в ст. 6 БК РФ, при этом субвенция — это форма не толь­ко расходов бюджета, но и финансовой помощи, применяемой в бюджетной системе России при финансировании отдельных целе­вых расходов.

Порядок предоставления субсидий и субвенций коммерческим юридическим лицам, функционирующим не на государственной или муниципальной формах собственности, а также гражда­нам-предпринимателям регламентируется ст. 78 БК РФ. В соответ­ствии с данной статьей субсидии и субвенции юридическим лицам, которые не являются государственными или муниципальными уни­тарными предприятиями, бюджетными учреждениями, а также гра­жданам-предпринимателям допускается:

— из федерального бюджета — в случаях, предусмотренных фе­деральными целевыми программами и федеральными законами, на условиях и в порядке, которые особо определены федеральным за­коном о федеральном бюджете на очередной финансовый год;

— из бюджетов субъектов Российской Федерации — в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами, феде­ральными законами, региональными целевыми программами и за­конами субъектов Российской Федерации, на условиях и в порядке,

88 Раздел III. Правовой режим фондов денежных средств_____

которые особо определены законами субъектов Российской Феде­рации о бюджете на очередной финансовый год;

— из местных бюджетов — в случаях, предусмотренных феде­ральными целевыми программами, федеральными законами, регио­нальными целевыми программами, законами субъектов Российской Федерации и решениями представительных органов местного само­управления, на условиях и в порядке, которые особо определены правовыми актами органов местного самоуправления.

В случаях их нецелевого использования в сроки, устанавливае­мые уполномоченными органами исполнительной власти, а также в случаях их неиспользования в установленные сроки, предостав­ленные субсидии и субвенции подлежат возврату в соответствую­щий бюджет.

Одной из важнейших форм расходов бюджетов, предусмотрен­ных БК РФ, являются расходы на финансирование инвестиций. При этом следует иметь в виду, что финансирование инвестиций из бюджета осуществляется при включении соответствующих объектов в федеральную целевую программу, региональную целевую про­грамму либо в соответствии с решением федерального органа ис­полнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Рос­сийской Федерации или органа местного самоуправления.

Федеральные инвестиционные объекты, предусматривающие расходы в сумме более 200 000 минимальных размеров оплаты тру­да, подлежат рассмотрению и утверждению в порядке, предусмот­ренном для финансирования федеральных целевых программ.

Новеллой БК является норма, предусматривающая возможность предоставления бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями, и условия их предоставления. В соответствии со ст. 80 БК РФ предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями, влечет возникновение права государ­ственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов и имущества указанных юридических лиц и оформляется участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в уставных (складочных) капиталах таких юридических лиц в соот­ветствии с гражданским законодательством Российской Федерации. Оформление доли Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в уставном (складочном) капитале, принадлежащей Российской Федерации, субъекту Рос­сийской Федерации, муниципальному образованию, осуществляет­ся в порядке и по ценам, которые определяются в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Бюджетные инвестиции, указанные в ст. 80 БК РФ, включаются в проект бюджета только при наличии технико-экономического обоснования инвестиционного проекта, проектно-сметной доку­ментации, плана передачи земли и сооружений, а также при нали-

Глава 6. Бюджетная система РФ

_чии проекта договора между Правительством Российской Федера­ции, органом исполнительной власти субъекта Российской Федера­ции или органом местного самоуправления и указанным юридиче­ским лицом об участии Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в собст­венности субъекта инвестиций.

Проекты договоров оформляются в течение двух месяцев после вступления в силу закона о бюджете.

Отсутствие оформленных в установленном порядке договоров служит основанием для блокировки предусмотренных на соответст­вующие бюджетные инвестиции расходов в порядке, предусмотрен­ном БК РФ.

Созданные с привлечением бюджетных средств объекты произ­водственного и непроизводственного назначения в эквивалентной части уставных (складочных) капиталов имущества, являясь собст­венностью соответствующего юридического лица, передаются в управление органам управления государственным или муници­пальным имуществом

Бюджетное законодательство предусматривает создание резерв­ных фондов органов исполнительной власти и органов местного са­моуправления. Размер резервных фондов в федеральном бюджете не может превышать 3% утвержденных расходов федерального бюд­жета.

Размер резервных фондов в бюджетах субъектов Российской Федерации устанавливается органами законодательной (представи­тельной) власти субъектов Российской Федерации при утверждении бюджетов субъектов Российской Федерации на очередной финан­совый год.

В БК Рф предусмотрены направления расходования средств ре­зервных фондов. Средства резервных фондов расходуются на фи­нансирование непредвиденных расходов, в том числе на проведе­ние аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, имевших место в текущем финансовом году.

Порядок расходования средств резервных фондов устанавливает­ся нормативными правовыми актами Правительства Российской Фе­дерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Фе­дерации иди органов местного самоуправления.

Орган исполнительной власти, орган местного самоуправления ежеквартально информируют орган законодательной (представи­тельной) власти, представительный орган местного самоуправления о расходовании средств резервного фонда.

Федеральным бюджетом на очередной финансовый год преду­сматривается создание резервного фонда Президента Российской Федерации. Размер резервного фонда Президента Российской Фе­дерации должен быть в размере не более 1% утвержденных расхо­дов федерального бюджета.

Средства резервного фонда Президента Российской Федерации

90 Раздел III. Правовой режим фондов денежных средств_____

расходуются на финансирование непредвиденных расходов, а также дополнительных расходов, предусмотренных указами Президента Российской Федерации.

Расходование средств резервного фонда Президента Российской Федерации осуществляется на основании письменного распоряже­ния Президента Российской Федерации. Не допускается расходова­ние средств резервного фонда Президента Российской Федерации на проведение выборов, референдумов, освещение деятельности Президента Российской Федерации

Бюджетное законодательство устанавливает порядок финанси­рования новых видов расходов, не предусмотренных ни одним бюджетом.

Если принимается федеральный закон либо другой правовой акт, предусматривающий введение новых видов расходов бюджетов, которые до принятия законодательного акта не финансировались ни одним бюджетом, указанный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок финансирования но­вых видов расходов бюджетов, в том числе передачу необходимых финансовых ресурсов на новые виды расходов в бюджеты субъек­тов Российской Федерации и местные бюджеты.

При определении источников финансирования новых видов расходов бюджетов исключается увеличение дефицитов бюджетов.

Финансирование новых видов расходов бюджетов может осуще­ствляться только с начала очередного финансового года при усло­вии их включения в соответствующий бюджет.

В зависимости от соотношения между собой доходной и рас­ходной частей бюджета отмечаются следующие последствия. Ра­венство названных частей называется сбалансированностью бюдже­та. Превышение расходов бюджета над его доходами означает на­личие дефицита. В течение значительного времени бюджет РФ сводился с дефицитом. С названной проблемой сталкиваются многие государства. Существование бюджетного дефицита само по себе не свидетельствует о каких-либо трудностях в экономике страны. Суть вопроса заключается в том, насколько велик бюд­жетный дефицит. В экономической и юридической науке выска­зывается положение о том, что бюджетный дефицит допустим в пределах до 3% валового внутреннего продукта, поскольку в этом случае в экономике страны есть достаточно возможностей, резервов для изыскания дополнительных ресурсов в целях покры­тия бюджетного дефицита.

Согласно БК РФ размер дефицита федерального бюджета не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и рас­ходов на обслуживание государственного долга РФ в соответствую­щем финансовом году.

Размер дефицита бюджета субъекта РФ не может превышать 15% объема доходов бюджета субъекта РФ без учета финансовой помощи из федерального бюджета.

Размер дефицита местного бюджета, в свою очередь, не может

Глава 6. Бюджетная система РФ

превышать 10% объема доходов местного бюджета без учета финан­совой помощи из бюджетов иных уровней.

В соответствии со ст. 92 БК РФ в случае принятия бюджета с дефицитом соответствующим законом (решением) о бюджете ут­верждаются источники его финансирования. Не могут быть отнесе­ны к подобным источникам кредиты Банка России, а также приоб­ретение им долговых обязательств РФ, субъектов РФ, муниципаль­ных образований при их первичном размещении.

Источники финансирования дефицита федерального бюджета делятся на два вида: внутренние и внешние. Внутренние источники могут выступать в следующих формах: кредиты, полученные РФ от кредитных организаций в валюте РФ; государственные займы, осу­ществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени РФ; бюджет­ные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней; поступления от продажи имущества, находящегося в госу­дарственной собственности; сумма превышения доходов над расхо­дами по государственным запасам и резервам; изменение остатков средств на счетах по учету средств федерального бюджета.

Внешние источники выступают в следующих формах: государст­венные займы, осуществляемые в иностранной валюте путем вы­пуска ценных бумаг от имени РФ; кредиты правительства ино­странных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций, предоставленные в иностранной валюте, привлечен­ные РФ.

Источниками финансирования дефицита бюджета субъекта РФ могут быть только внутренние источники в следующих формах: го­сударственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бу­маг от имени субъекта РФ; бюджетные ссуды и бюджетные креди­ты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы; кредиты, полученные от кредитных организаций; поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственно­сти субъекта РФ; изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджета субъекта РФ.

Источниками финансирования дефицита местного бюджета также могут быть только внутренние источники в следующих фор­мах: муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска муни­ципальных ценных бумаг от имени муниципального образования; кредиты, полученные от кредитных организаций; бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ; поступления от продажи имущества, нахо­дящегося в муниципальной собственности; изменение остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета.

Если при исполнении бюджета доходы превышают запланиро­ванные расходы, это называется профицитом бюджета.

По общему правилу федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты должны составляться и утверждаться без профицита. Может быть только первичный профицит, под которым понимается превышение доходов над расходами без учета расходов

92 Раздел III. Правовой режим фондов денежных средств_____

на обслуживание государственного долга. В этом случае обслужива­ние государственного долга превышает сумму дефицита бюджета.

§ 3. Правовой режим государственных внебюджетных фондов

Одним из институтов финансовой системы Российской Федера­ции являются целевые фонды денежных средств, создание которых позволяет аккумулировать значительные денежные ресурсы и на­правлять их на решение определенных социально-экономических целей и задач. Названные фонды образуются в соответствии с зако­нодательством Российской Федерации, которое определяет также и порядок их расходования.

Образование целевых фондов позволяет влиять на процесс про­изводства путем финансирования наиболее важных отраслей, осу­ществлять различные мероприятия социального характера путем выплаты пенсий, пособий, решать задачи в сфере образования, ох­раны природы, правопорядка и т.д.

В финансовом праве под «фондом» понимается не только соот­ветствующая организация (орган), например Пенсионный фонд, но и собственно фонд денежных средств, который формируется за счет установленных законом источников, аккумулируемых на опре­деленных счетах и предназначенных для определенных целей (см., например, ст. 10, 17, 149 и 150 БК РФ).

Множество целевых фондов, создаваемых различными органа­ми власти, позволяет классифицировать их по нескольким основа­ниям. В литературе предлагаются следующие виды классификаций названных фондов: 1) по форме собственности — государственные и муниципальные; 2) по целям — экономические и социальные; 3) по органам, их создающим, — фонды Правительства РФ, Прези­дента РФ и иных государственных органов; 4) по направлениям расходования денежных средств — отраслевые денежные фонды; 5) по срокам — фонды, создаваемые на постоянной основе и вре­менные; 6) по характеру формирования и использования — фонды, включаемые в бюджет и внебюджетные фонды; 7) по уровню управления — федеральные; региональные и местные; 8) по юриди­ческой природе — создаваемые на основании различных норматив­но-правовых актов (закона, указа, постановления и др.).

Особенностью формируемых фондов является то, что они: соз­даются только на основании нормативно-правового акта (закона, постановления и др.); компетентным, уполномоченным органом; с заранее установленной целью.

Как отмечалось ранее, целевые фонды могут образовываться как в составе бюджета, так и вне бюджета.

В последнее время в бюджетной практике стала применяться такая форма, как целевые бюджетные фонды В соответствии со ст. 17 БК РФ под целевым бюджетным фондом понимается фонд денежных средств, образуемый в соответствии с законодательством РФ в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или

Глава 6. Бюджетная система РФ

в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемый по отдельной смете. Средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда. По­добные фонды могут создаваться в структуре бюджетов любого уровня на основании закона о бюджете на текущий год. Так же как и бюджет подобные фонды существуют один год, после чего они создаются вновь или ликвидируются.

Правовой режим целевых бюджетных фондов на федеральном уровне определяется БК РФ (ст. 17 и 54), ежегодными законами о федеральном бюджете на очередной финансовый гбд и иными подзаконными нормативными актами.

В настоящее время в соответствии с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2002 г.» в составе федерального бюд­жета формируются, например, целевой бюджетный фонд Мини­стерства РФ по атомной энергии, а также Федеральный фонд фи­нансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

К действующим бюджетным фондам относится и резервный фонд Правительства РФ. Его размер определяется федеральным за­коном о федеральном бюджете на соответствующий год, но без рас­пределения по определенным целевым направлениям.

Правовое регулирование резервного фонда Правительства РФ определяется Положением о порядке расходования средств резерв­ного фонда Правительства РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г. № 838¹. Этот фонд создается для финансирования непредвиденных расходов и мероприятий фе­дерального значения, не предусмотренных в федеральном бюджете на соответствующий финансовый год. Решения Правительства о выделении средств из резервного фонда Правительства РФ при­нимаются в тех случаях, когда средств, находящихся в распоряже­нии федеральных органов исполнительной власти и органов испол­нительной власти субъектов Федерации, осуществляющих эти ме­роприятия, недостаточно.

Несколько отличаются от целевых иные бюджетные фонды, создаваемые в составе расходов бюджетов. Так, в составе расходов федерального бюджета на 2002 г. утверждены Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионально­го развития, Фонд реформирования региональных финансов.

Бюджетные фонды формируются и в бюджетах субъектов РФ.

Бюджетная система Российской Федерации включает в себя, как отмечалось ранее, бюджеты государственных внебюджетных фондов (ст. 10 БК РФ). В Бюджетном кодексе РФ дано определе­ние государственного внебюджетного фонда как фонда денежных средств, образуемого вне федерального бюджета, бюджетов субъ­ектов Российской Федерации, предназначенного для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, со­циальное обеспечение по болезни, инвалидности, в случае потери

СЗ РФ. 1997 № 28.

94 Раздел III. Правовой режим фондов денежных средств_____

кормильца, рождения и воспитания детей и в иных случаях, пре­дусмотренных законом; социальное обеспечение в случае безрабо­тицы; охрану здоровья и получение бесплатной медицинской по­мощи.

Создание подобных внебюджетных фондов денежных средств позволяет аккумулировать значительные денежные ресурсы и на­правлять их на решение определенных социально-экономических целей и задач. Внебюджетные фонды образуются в соответствии с законодательством Российской Федерации, которое определяет также и порядок их расходования. Средства этих фондов находятся в федеральной собственности. Одновременно средства государст­венных внебюджетных фондов не входят в состав бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и изъятию не подлежат.

Правовой основой формирования и использования внебюджет­ных фондов являются Бюджетный кодекс Российской Федерации и другие нормативные акты.

К государственным внебюджетным фондам Российской Феде­рации относятся:

Пенсионный фонд Российской Федерации;

Фонд социального страхования Российской Федерации;

Федеральный фонд обязательного медицинского страхования.

Государственные внебюджетные фонды управляются органами государственной власти. Бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации составляются органами управления указанных фондов и представляются органами исполнительной власти на рассмотрение законодательных органов одновременно с проектами соответствующих бюджетов на очередной финансовый год. Бюджеты названных фондов рассматриваются и утверждаются Федеральным Собранием в форме федеральных законов одновре­менно с принятием федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Аналогичный порядок составления, представления и утверждения бюджетов территориальных государ­ственных внебюджетных фондов предусмотрен ст. 145 Бюджетного кодекса РФ.

Доходы государственных внебюджетных фондов формируются за счет: единого социального налога; добровольных взносов физи­ческих и юридических лиц; других доходов, предусмотренных за­конодательством Российской Федерации. Особенностью расходо­вания средств государственных внебюджетных фондов является их целевое использование в соответствии с бюджетами указанных фондов.

Исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется Федеральным казначейством Российской Федера­ции.

По окончании бюджетного года органом управления фонда со­ставляется отчет о его исполнении и представляется Правительст-

Глава 6. Бюджетная система РФ

вом Российской Федерации на рассмотрение и утверждение Феде­ральному Собранию в форме федерального закона.

Отчет об исполнении бюджета территориального внебюджетно­го фонда составляется органом управления фонда и представляется органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации на рассмотрение и утверждение законодательному (представитель­ному) органу субъекта Российской Федерации в форме закона субъекта Российской Федерации.

Наиболее значимым и крупным является Пенсионный фонд, правовой режим которого определен Федеральными законами: от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях вТ'оссийской федерации»¹, от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении»², от 15 декабря 2001г. №2122-1 «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»³, Положением о Пенсионном фонде РФ, утвержденным постановле­нием Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 2122-1⁴. В со­ответствии с Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. Пенсион­ный фонд РФ (государственное учреждение) является страховщиком по обязательному пенсионному страхованию. Фонд и его террито­риальные органы представляют собой единую централизованную систему органов управления средствами обязательного пенсионного страхования в РФ. Государство несет субсидиарную ответствен­ность по обязательствам Пенсионного фонда РФ перед застрахо­ванными лицами.

Средства этого фонда направляются на выплату пенсий и некото­рых видов пособий. Пенсионный фонд — это самостоятельный орган управления финансами пенсионного обеспечения, средства которого не входят в состав федерального бюджета. В настоящий момент Пен­сионный фонд РФ подчиняется Правительству РФ, перед которым ежегодно отчитывается о результатах своей деятельности.

Пенсионный фонд формируется на федеральном уровне, в рес­публиках, входящих в состав Федерации, краях, областях, что по­зволяет осуществлять выплаты всем пенсионерам, независимо от места их прежней работы и места жительства.

К основным задачам Пенсионного фонда можно отнести сле­дующие:

целевой сбор и аккумуляция средств для выплаты пенсий и по­собий на детей, а также организация их финансирования;

участие на долговременной основе в финансовых федеральной и региональных программах по социальной поддержке населения;

расширенное воспроизводство средств фонда на основе прин­ципов самофинансирования и др.

К источникам образования Пенсионного фонда относятся:

СЗ РФ. 2001 ^:СЗ РФ. 2001

№ 52 (ч №51.

СЗ РФ. 2001. №51. ⁴ Ведомости Съезда НД РФ и ВС РФ. 1992 № 5. Ст. 180.

96 Раздел III. Правовой режим фондов денежных средств_____

— единый социальный налог;

— страховые взносы;

— средства федерального бюджета;

— суммы пеней и иных финансовых санкций;

— доходы от размещения (инвестирования) временно свобод­ных средств обязательного пенсионного страхования;

— добровольные взносы;

— иные источники, не запрещенные законодательством РФ.

Средства Пенсионного фонда расходуются в соответствии с на­званными ранее целями на выплату пенсий и некоторых пособий, в том числе выплату пособий по уходу за ребенком в возрасте стар­ше полутора лет, оказание органам социальной защиты населения материальной помощи престарелым и нетрудоспособным гражда­нам, финансовое и материально-техническое обеспечение текущей деятельности Пенсионного фонда и его органов, а также на другие цели.

Непосредственное руководство Пенсионным фондом осуществ­ляет Правление и исполнительная дирекция, которая с участием Министерства финансов РФ разрабатывает проект бюджета Пенси­онного фонда, утверждаемый Правлением. Затем проект бюджета обсуждается и утверждается Государственной Думой.

В соответствии с Законом РФ от 28 июля 1991 г. № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации»¹ созданы федеральный и территориальные фонды обязательного ме­дицинского страхования, правовой базой функционирования кото­рых являются соответствующие Положения, утвержденные поста­новлениями Верховного Совета РФ ог 24 февраля 1993 г. № 4543-1², а также Уставом федерального фонда обязательного медицинского страхования, утвержденным постановлением Правительства РФ от 29 июля 1998 г. № 857³.

Деятельность названных фондов направлена на реализацию го­сударственной политики в области обязательного медицинского страхования граждан как составной части государственного соци­ального страхования. Федеральный фонд создается Правительством РФ, а территориальные фонды создаются соответственно предста­вительными и исполнительными органами власти республик в со­ставе РФ, автономной области, автономного округа, края, области, г. Москвы и Санкт-Петербурга.

Средства, поступающие в данные фонды, являются собственно­стью государства и не включаются в состав бюджетов.

Основным источником образования федерального и территори­альных фондов обязательного медицинского страхования являются: единый социальный налог (взнос), бюджетные ассигнования, дохо­ды от использования временно свободных финансовых средств

¹ Ведомости Верховного Совета РФ 1991. № 27. С. 920 - Российская газета. 1993. 28 апр ³ СЗ РФ. 1998. № 32

Глава 6. Бюджетная система РФ

и нормированного страхового запаса, добровольные взносы и иные поступления.

Основными направлениями расходования средств из фондов обязательного медицинского страхования являются: финансирова­ние обязательного медицинского страхования, проводимого страхо­выми медицинскими организациями, предоставление кредитов страховщикам, организация подготовки специалистов для системы обязательного медицинского страхования, другие мероприятия.

Особое место среди государственных внебюджетных фондов зани­мает Фонд социального страхования Российской Федерации, создан­ный в соответствии с постановлением Правительства РФ от 12 февра­ля 1994 г. № 101 «О фонде социального страхования Российской Фе­дерации»¹ с последующими изменениями и дополнениями, для фи­нансирования расходов по социальному страхованию.

Источником образования фонда социального страхования явля­ются: единый социальный налог (взнос), страховые взносы по уста­новленным тарифам согласно закону на обязательное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных забо­леваний, доходы от инвестирования части временно свободных средств фонда в ликвидные государственные ценные бумаги и бан­ковские вклады, ассигнования из федерального бюджета на покры­тие расходов, связанных с предоставлением льгот лицам, постра­давшим вследствие чернобыльской катастрофы или радиационных аварий на других атомных объектах, добровольные взносы граждан и юридических лиц, прочие доходы.

Аккумулированные таким образом средства направляются на выплату пособий по временной нетрудоспособности, по беремен­ности и родам, при рождении ребенка, по уходу за'ребенком до полутора лет; оплату путевок для работников и их детей в сана­торно-курортные учреждения, а также на лечение, питание; час­тичное содержание находящихся на балансе страхователей сана­ториев-профилакториев; частичную оплату путевок в детские за­городные оздоровительные лагеря; частичное содержание дет­ско-юношеских спортивных школ и иные цели социального страхования.

В соответствии с Федеральным законом от 24 июня 1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчаст­ных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»² предусмотрено расходование средств Фонда как страховщика и на названные цели.

Контрольные вопросы:

1.Чем определяется бюджетное устройство страны?

2. Назовите важнейшие принципы бюджетной системы РФ.

Российская газета. 1994. № 35. ²СЗ РФ 1998. №31.

98 Раздел III. Правовой режим фондов денежных средств

3. Дайте определение бюджетной классификации и назовите ее со­став.

4. Какие виды доходов составляют доходы федерального бюджета?

5. Какие виды доходов составляют доходы бюджетов субъектов Фе­дерации?

6. За счет каких доходов формируются местные бюджеты?

7. Что означают понятия: «дотация», «субвенция», «субсидия», «трансферт»?

8. Чем характеризуются бюджетная ссуда и бюджетный кредит?

9. Могут ли представляться из бюджетов субсидии и субвенции юридическим лицам, основанным на частной собственности, а также гражданам-предпринимателям?

10. Какие расходы финансируются исключительно из федерального бюджета?

И. Назовите принципы межбюджетных отношений.

12. Назовите источники образования государственного Пенсионно­го фонда РФ, а также его задачи.

13. Каковы задачи внебюджетного фонда социального страхова­ния РФ?

14. Какова правовая основа создания Федерального фонда обяза­тельного медицинского страхования?

Л

ft '1

Глава 7. Бюджетный процесс

§ 1. Понятие бюджетного процесса и его принципы

Нормы бюджетного процесса предписывают правила, порядок применения норм материального бюджетного права. В них регла­ментирован весь цикл формирования бюджета от момента его со­ставления до момента утверждения отчета об его исполнении, по­рядок и последовательность вступления в бюджетные правоотноше­ния различных субъектов — участников этих правоотношений на разных стадиях бюджетного процесса.

Процессуальные нормы бюджетного права, строгое их соблюде­ние являются гарантией законности применения материальных норм бюджетного права, т.е. гарантией правильности и своевремен­ности поступления в бюджет доходов и законности и своевремен­ности их расходования.

Бюджетный процесс — регламентированная процессуальными нор­мами бюджетного права деятельность государства по составлению, рассмотрению и утверждению бюджета, его исполнению и заключе­нию, а также составлению, рассмотрению и утверждению отчета об исполнении бюджета¹. В ст. 6 БК РФ дается несколько другое оп­ределение бюджетного процесса, там не выделена стадия составле­ния и утверждения отчета об исполнении бюджета. Нам кажется, что это не совсем верно, так как именно отчет об исполнении бюд­жета является обратной связью в бюджетной деятельности государ­ства и делает эту деятельность «прозрачной»².

Деятельность государства от начала составления государствен­ного бюджета до утверждения отчета о его исполнении длится око­ло трех с половиной лет, и этот срок называется бюджетным цик­лом. Весь бюджетный цикл делится на стадии бюджетного процес­са: стадии составления, рассмотрения, утверждения бюджета, ста­дия исполнения и заключения бюджета и стадия составления и утверждения отчета об исполнении бюджета, которые периодиче­ски сменяют одна другую. Сам бюджет действует в течение одного года с 1 января по 31 декабря. Финансовый (бюджетный) год на территории РФ длится 12 месяцев (ст. 211, 264 БК РФ). В соответ­ствии со ст. 242 БК РФ финансовый год завершается 31 декабря. Лимиты бюджетных обязательств прекращают свое действие 31 де­кабря. Принятие денежных обязательств после 25 декабря не до­пускается. Подтверждение денежных обязательств должно быть за-

Формулировка касается бюджетов всех уровней, входящих в бюджетную систему РФ

² Вопрос о подготовке отчета об исполнении бюджета ре!улируется ст 271, 272, 273, которые отнесены к разделу IX «Государственный и муниципальный Финансовый контроль» (гл 26), а указанные вопросы рассмотрены в гл 27 этого раздела

100 Раздел III. Правовой режим фондов денежных средств_____

верено органом, исполняющим бюджет, 28 декабря. Счета, исполь­зуемые для исполнения бюджета завершаемого года, подлежат за­крытию в 24 часа 31 декабря.

Средства, полученные бюджетными учреждениями от предпри­нимательской деятельности и не использованные по состоянию на 31 декабря, зачисляются в тех же суммах на вновь открываемые со­ответствующим бюджетным учреждением лицевые счета.

Стадии бюджетного процесса следуют строго последовательно, и этот порядок изменению не подлежит. В то же время каждый раз работа с новым бюджетом начинается снова, так как ежегодно из­меняется объем национального дохода государства, по-разному пе­рераспределяются государственные средства в зависимости от за­дач, решаемых государством в данный период.

Ежегодно изменяются потребности каждой республики, области и других субъектов РФ, органов местного самоуправления в денеж­ных средствах: от этого зависит, как будет развиваться хозяйство и социальная сфера данной территории в следующем году.

Однако порядок, предполагающий последовательность стадий составления, рассмотрения, утверждения бюджета, исполнения бюджета, составления, рассмотрения и утверждения отчета об ис­полнении бюджета, остается неизменным.

На каждой стадии бюджетного процесса решаются вопросы, ко­торые не могут быть решены в другое время. Так, вопросы бюджет­ного регулирования за счет процентных отчислений от федеральных и региональных налогов, а также вопросы финансовой поддержки территорий, распределения дотаций и субвенций территориям реша­ются в момент составления бюджета. Окончательно процентные от­числения от регулирующих источников для нижестоящих террито­рий и вопросы финансовой поддержки, дотаций и субвенций утвер­ждаются вышестоящими представительными органами в момент ут­верждения вышестоящего бюджета. Этим на стадии принятия закона о бюджете достигается сбалансированность показателей бюджета.

Вопросы открытия бюджетных ассигнований решаются финан­совыми органами и банком только после утверждения соответст­вующего бюджета и т.д.

В основе бюджетного процесса лежат определенные принципы, соблюдение которых дает возможность правильно составить, утвер­дить и исполнить бюджет так, чтобы средства государства были ис­пользованы экономно и с максимальной пользой для развития об­щества. В настоящее время в связи с принятием БК РФ для всей бюджетной системы предусмотрены общие принципы: это единство бюджетной системы РФ; разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ; самостоятельность бюджетов; полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов госу­дарственных внебюджетных фондов; сбалансированность бюдже­тов; эффективность и экономность использования бюджетных средств; общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов; глас-

Глава 7. Бюджетный

ность; достоверность бюджета, адресность и Целевой характер бюд­жетных средств (ст. 28 БК РФ). ^{F F}

Нет сомнения, что все эти принципы в той или иной мере при­суши и бюджетному процессу. Однако неко_{торые из них имеют} в бюджетном процессе свою интерпретацию, кроме того бюджет ному процессу присущи также свои особенные принципы Так во-первых, в основе бюджетного процесса леж_ит принцип последова­тельности вступления в бюджетную деятелън_{0сть органов} исполни­тельной и представительной власти, где проект бюджета обязатель­но составляют исполнительные органы, закон или решение о бюд" жете принимаются представительным органом, а исполняют бюд­жеты всех уровней органы исполнительной власти

Очень важен принцип ежегодности бюджещ_а который включает в себя такое важное основополагающее правило как обязательное принятие бюджета до начала планируемого года. Выполнение именно этого правила делает бюджетную Деятельность более «про­зрачной» и обеспечивает более эффективную Возможность осущест­влять бюджетный контроль за всеми потоками бюджетных средств Кроме того, ежегодность дает возможность более точно выявить тенденции рыночного развития, более полно у_честь происходящие изменения в темпах роста производства, внутр_{еннего валового поо}_ дукта, национального дохода, курса рубля и т.д

Особое внимание в бюджетном процессе заслуживает принцип пуб­личности и гласности, которые для бюджетного процесса предполага­ют, что проект бюджета до его принятия широко обсуждается как представительными органами, так и общести_{енностью} принятый бюджет обязательно публикуется в печати. Шир_ОКОе обсуждение про­ектов бюджетов, их обязательное опубликование после принятия а также отчетность исполнительных органов власти перед представи­тельными органами власти об исполнении о^п-я/ртя tqi^p г-™™-™

г — <_, '^'млч.^ 1 a la lvrts.C ^JI у Жа 1

обеспечению «прозрачности» бюджетной Деятельности в государстве и таким образом помогают исполнить бюджет реально и с наимень­шими потерями. Гласным должно быть и отклонение бюджета

В случае принятия решения об отклонении проекта бюджета или о неутверждении отчетов об исполнении бюджетов в средствах массовой информации должны быть опубликованы необходимые сведения о причинах принятия такого решения

Должны публиковаться в печати и решения представительных органов по бюджету.

Органы представительной и исполнительной власти также по­стоянно отчитываются перед широкой общественностью о ходе ис­полнения бюджета.

Важным для бюджетного процесса остается принцип специализа­ции бюджетных показателей, который состоит в том что в основе ^и составления, и исполнения бюджета лежит бюджетная классифи­кация¹, предполагающая группировку всех Доходов бюджетов всех

'См.: Федеральный закон от 15 авгутса 1996 г. Мь Ц5_фз «О бюджетной Классификации Российской Федерации» // СЗ РФ. 200о. № 32 Ст 3338- № 33

102 Раздел III. Правовой режим фондов денежных средств_____

уровней по источнику возникновения, а расходов — по целевому назначению, по направлениям деятельности.

В состав бюджетной классификации РФ входят:

— классификация доходов бюджетов РФ;

— функциональная классификация расходов бюджетов РФ;

— экономическая классификация расходов бюджетов РФ;

— классификация источников внутреннего финансирования де­фицитов бюджетов РФ;

— классификация источников внешнего финансирования дефи­цитов федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ;

— классификация видов государственных внутренних долгов РФ и субъектов РФ, видов муниципального долга;

— классификация видов государственных внешних долгов РФ и субъектов РФ, а также государственных внешних активов РФ;

— ведомственная классификация расходов РФ.

Принцип специализации показателей бюджета осуществляется на всех стадиях бюджетного процесса. Бюджетная классифика­ция — специальный юридический акт, лежащий в основе всей бюд­жетной деятельности финансовых органов. Следует иметь в виду, что бюджетная классификация имеет значение не только для про­цессуальных норм бюджетного права, но и лежит в основе матери­альных норм бюджетного права.

§ 2. Стадия составления проекта бюджета

Эта стадия начинается с послания Президента РФ Федерально­му Собранию, которое в соответствии с Бюджетным кодексом РФ должно поступить в Федеральное Собрание не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году (ст. 170 БК РФ). Бюджетное послание Президента РФ на 2002 г. было опубликовано в «Российской газете» 24 апреля 2001 г. и состояло из следующих разделов:

1. Основные итоги бюджетной политики в 2000 — начале 2001 г

2. Основные задачи бюджетной политики в 2002 г.

3. Первоочередные задачи бюджетной политики в области дохо­дов.

4. Первоочередные задачи бюджетной политики в области рас­ходов.

5. Политика в области межбюджетных отношений.

6. Политика в области управления государственным долгом. '

7. Совершенствование Казначейских технологий.

8. Совершенствование управления государственными финансами. Затем составлением бюджета занимается Правительство РФ

и соответствующие органы исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Составление бюджета основывается на: Бюджетном послании Президента РФ; прогнозе социально-экономического развития со­ответствующей территории на очередной финансовый год; основ-

Глава 7. Бюджетный процесс

ных направлениях бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год; прогнозе сводного финансового баланса по соот­ветствующей территории; плане развития государственного или му­ниципального сектора экономики соответствующей территории на очередной финансовый год (п. 3 ст. 172). Порядок и сроки состав­ления проекта федерального бюджета, а также порядок работы над документами и материалами, обязательными для представления од­новременно с проектом федерального бюджета, определяются Пра­вительством РФ (ч. 3 п. 1 ст. 184 БК РФ).

Всю практическую работу по составлению проекта федерально­го бюджета осуществляет Министерство финансов РФ.

Правительство РФ за 10 месяцев до начала финансового года организует работу по составлению бюджета: доведению до предста­вительных и исполнительных органов субъектов Федерации инст­руктивного письма об особенностях составления расчетов к проек­там бюджетов на следующий финансовый год, в том числе о цен­трализованно установленных социальных и финансовых нормах и нормативах и их изменениях.

Исполнительные органы власти всех уровней исходя из необхо­димости утверждения бюджетов до начала финансового года дово­дят до представительных и исполнительных органов нижестоящего уровня соответствующие указания по разработке проектов бюдже­тов.

В случае несбалансированности доходов и минимально необ­ходимых расходов бюджетов субъектов Федерации и бюджетов органов местного самоуправления их исполнительные органы власти представляют в вышестоящие органы исполнительной власти необходимые расчеты для обоснования необходимости выделения отчислений от регулирующих доходов, средств фонда поддержки территорий, дотаций, субвенций, подлежащих переда­че из вышестоящих бюджетов в нижестоящие, а также данных об изменении состава субъектов, подлежащих бюджетному финан­сированию.

Несогласованные вопросы по бюджетным проектировкам в предстоящем году и на среднесрочную перспективу подлежат рас­смотрению межведомственной правительственной комиссией, ко­торую возглавляет министр финансов.

Разработка и согласование федерального бюджета на очередной финансовый год завершаются не позднее 15 июля года, предшествую­щего очередному финансовому году (см. ч. 2 п. 8. ст. 184 БК РФ).

Для более полного учета всех финансовых ресурсов исполни­тельные органы власти каждой территории вправе составить терри­ториальный сводный финансовый баланс доходов и расходов субъ­ектов Федерации и местного самоуправления.

Предприятия, учреждения и организации всех форм собствен­ности, расположенные на соответствующих территориях, включая налоговые службы и органы статистики, обязаны безвозмездно

104 Раздел III. Правовой режим фондов денежных средств______

представлять исполнительным органам власти все сведения, необ­ходимые для составления этих балансов.

После представления нижестоящими субъектами Федерации предложений в вышестоящие органы исполнительной власти, рас­четов по распределению доходов и расходов бюджетов разных уров­ней Правительство Российской Федерации не позднее чем за четы­ре с половиной месяца до начала финансового года доводит до всех представительных и исполнительных органов субъектов РФ сле­дующие данные: проектируемые нормативы (проценты) отчислений от регулирующих доходов с учетом контингентов этих доходов, по­ступающих на данной территории; данные о дотациях, субвенциях и трансфертах, начисляемых к предоставлению из вышестоящих бюджетов нижестоящим бюджетам, и их целевое назначение; пере­чень закрепленных в полном объеме и фиксированных долей (в процентах) доходов за бюджетами всех национально-государст­венных и административно-территориальных образований.

В случае возникновения разногласий по проекту бюджета в процессе его подготовки и составления исполнительные органы власти могут вносить в вышестоящие органы свои предложения по изменению и уточнению проектируемых вышестоящим органом власти показателей.

Рассмотрение этих предложений первоначально производится в соответствующем вышестоящем исполнительном органе власти. В случае отклонения предложения полностью или частично этот вышестоящий орган исполнительной власти обязан совместно с нижестоящим заинтересованным органом составить протокол об имеющихся разногласиях в сроки, установленные соответствующим вышестоящим представительным органом власти.

Для рассмотрения возникающих разногласий представительные органы власти на паритетных началах образуют согласительную ко­миссию. Результаты работы согласительной комиссии должны быть доведены до сведения соответствующих нижестоящих и вышестоя­щего представительных органов власти в установленные сроки. Окончательное решение принимается соответствующим вышестоя­щим органом представительной власти.

§ 3. Стадия рассмотрения и утверждения бюджета

Правительство Российской Федерации, правительства субъектов РФ и органы местного самоуправления (муниципальных образова­ний) выносят уточненный проект бюджета на рассмотрение в соот­ветствующий представительный орган. По всем финансовым во­просам, и в частности для работы с бюджетом, органы представи­тельной власти разных уровней образуют специальные комитеты и комиссии. Так, в Государственной Думе Федерального Собрания создан Комитет Государственной Думы по бюджету, налогам, бан­кам и финансам, в Совете Федерации — Комитет Совета Федера­ции по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулиро­ванию. Эти комитеты корреспондируют предложения по бюджету

Глава 7. Бюджетный процесс

других комитетов и комиссий палат Совета Федерации и Государ­ственной Думы и контактируют по вопросам бюджета между собой.

Комитеты и комиссии Федерального Собрания должны провес­ти постатейное рассмотрение представленного проекта бюджета и вынести по нему сводное заключение. Вопрос о рассмотрении и утверждении бюджета в органах представительной власти на­столько важен, что с 1994 по 1998 г. Федеральным Собранием РФ принимались специальные законы¹, где предусматривался подроб­ный регламент рассмотрения и принятия федерального бюджета. В настоящее время порядок рассмотрения бюджета в четырех'чте­ниях закреплен в ст. 196 БК РФ.

Бюджетным Кодексом РФ предусматривается, что Государст­венная Дума рассматривает проект закона «О федеральном бюдже­те». Такое внимание представительного органа государственной власти к рассмотрению проекта закона о бюджете характерно для всех демократических государств.

Правительство РФ представляет Государственной Думе проект федерального закона о федеральном бюджете². К нему прилагается ряд документов и материалов, таких, как: предварительные итоги социально-экономического развития РФ, прогноз социально-эко­номического развития РФ на следующий год; основные направле­ния бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год; план развития государственного и муниципального сектора экономики; прогноз сводного финансового баланса на территории РФ (на очередной финансовый год); основные принципы и харак­теристики взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами • субъектов РФ; прогноз консолидированного бюджета РФ на сле­дующий год; федеральные целевые программы по развитию регио­нов, предусмотренные к финансированию за счет средств феде­рального бюджета; проект адресной инвестиционной программы на очередной финансовый год; проект программы приватизации госу­дарственных и муниципальных предприятий; расчеты по статьям классификации доходов и расходов федерального бюджета; между­народные договоры о государственных внешних заимствованиях и государственных кредитах; проект программы государственных внешних заимствований РФ и предоставлении государственных кредитов РФ иностранным государствам на очередной финансовый год; проект структуры государственного внешнего долга РФ; проект структуры государственного внутреннего долга РФ и проект про­граммы внутренних заимствований, предусмотренных на очередной финансовый год для покрытия дефицита федерального бюджета, и т.д. (п. 1 ст. 192 БК РФ).

¹ См., например: Федеральный закон от 10 июля 1996 г. № 95-ФЗ «О порядке внесения, рассмотрения и принятия Федерального закона «О федерачьном бюдже­те на 1997 г.»//СЗ РФ. 1996. № 28. Ст. 3454.

² В ст. 192 БК РФ закреплено, что проект федерального закона о федераль­ном бюджете на очередной финансовый год вносится не позднее 15 августа те­кущего года.

106 Раздел III. Правовой режим фондов денежных средств_____

При необходимости внесения изменений и дополнений в зако­нодательные акты по налогам Правительство РФ представляет в Государственную Думу проекты соответствующих федеральных законов.

Расходы в проекте федерального закона о бюджете представля­ются в разрезе функциональной и ведомственной бюджетной клас­сификации с расшифровкой целевых статей и видов расходов.

Правительство РФ представляет Государственной Думе проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов: Пенсионного фонда РФ; Фонда социального страхования РФ; Федерального фонда обязательного медицинского страхования'.

Центральный банк РФ представляет Государственной Думе со­гласованный с Правительством РФ проект основных направлений денежно-кредитной политики на следующий год.

До рассмотрения проекта федерального закона о бюджете в первом чтении комитеты и комиссии Госдумы представляют в Комитет Госдумы по бюджету, налогам, банкам и финансам за­ключения по данному законопроекту, на основании которых ука­занный комитет готовит заключение по проекту бюджета и пред­ставляет его на рассмотрение Госдумы.

При рассмотрении Госдумой проекта Закона РФ о Федераль­ном бюджете РФ в первом чтении Госдума обсуждает его концепцию и прогноз социально-экономического развития РФ на следующий год — основные направления бюджетной и налоговой политики, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерально­го бюджета и бюджетов субъектов РФ, проект программы государ­ственных внешних заимствований РФ в части источников внешне­го финансирования дефицита федерального бюджета, а также ос­новные характеристики федерального бюджета, к которым относятся доходы федерального бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов РФ; распределение федеральных налогов и сборов между бюджетами субъектов РФ; дефицит феде­рального бюджета и источники его покрытия; общий объем расхо­дов (ст. 199 БК РФ), принимает решение о принятии или об откло­нении указанного законопроекта.

При отклонении проекта федерального закона о бюджете в пер­вом чтении Госдума может передать законопроект в согласитель­ную комиссию по уточнению основных показателей проекта бюд­жета; вернуть законопроект в Правительство РФ на доработку; по­ставить вопрос о доверии Правительству (ч. 4 ст. 202 БК РФ). В случае передачи проекта бюджета РФ в согласительную комис­сию, которая состоит из представителей Госдумы, Совета Федера­ции и Правительства РФ, ответственных за рассмотрение бюджета в первом чтении, она разрабатывает согласованный вариант основ­ных характеристик федерального бюджета на следующий год

Правовое положение этих фондов нашло закрепление в ст. 13 и гл. 17 БК РФ, в частности в ст. 144 (с изменениями и дополнениями).

Глава 7. Бюджетный процесс

и представляет проект федерального закона о федеральном бюджете на рассмотрение Госдумы повторно в первом чтении.

Решение согласительной комиссии принимается раздельным голосованием членов согласительной комиссии от Госдумы, Совета федерации, Правительства РФ. Решение считается принятым сто­роной, если за него проголосовало большинство присутствующих на заседании согласительной комиссии представителей данной сто­роны. Результаты голосования каждой стороны принимаются за один голос. Решение считается согласованным, если его поддержа­ли три стороны. Решение, против которого возражает хотя'бы одна сторона, считается несогласованным (п. I и 2 ст. 203 БК РФ).

По итогам рассмотрения в первом чтении проекта закона о фе­деральном бюджете принимается постановление Госдумы о приня­тии в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете (ч. 1 п. 4 ст. 203 БК РФ).

Если Госдума не принимает решение по итогам работы согла­сительной комиссии, проект закона о федеральном бюджете счита­ется повторно отклоненным. Повторное отклонение проекта феде­рального бюджета возможно лишь в случае, если Госдума ставит вопрос о доверии Правительству РФ (ч. 3 п. 4 ст. 203 БК РФ). Если федеральный бюджет на очередной финансовый год возвращают на доработку в Правительство РФ, то он дорабатывается в течение 20 дней с учетом предложений и рекомендаций, изложенных в за­ключениях комитетов по бюджету и экономической политике; до­работанный законопроект вносится на повторное рассмотрение Госдумы в первом чтении. При повторном внесении указанного за­конопроекта Госдума рассматривает его в первом чтении течение 10 дней со дня повторного внесения.

В случае отставки Правительства РФ в связи с отклонением проекта закона о федеральном бюджете вновь сформированное Правительство РФ представляет новый вариант проекта закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год не позднее 30 дней после его сформирования (ст. 204 БК РФ).

При рассмотрении Госдумой проекта закона о федеральном бюд­жете во втором чтении утверждаются расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ в пределах общего объема федерального бюджета, утвержденного в первом чтении, и размер Федерального фонда финансовой поддерж­ки субъектов РФ. Госдума рассматривает во втором чтении закон о бюджете в течение 15 дней со дня принятия его в первом чтении.

Именно во втором чтении Госдума направляет в органы испол­нительной и представительной власти субъектов Федерации сведе­ния о распределении доходов от федеральных налогов и сборов ме­жду бюджетами Российской Федерации, утвержденном при первом чтении, а также о размере Федерального фонда финансовой под­держки субъектов РФ и распределении его средств, утвержденных во втором чтении. Если бюджет отклоняется во втором чтении, он передается в согласительную комиссию (ст. 205 БК РФ).

108 Раздел III. Правовой режим фондов денежных средств_____

При рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной год в третьем чтении утверждаются расходы федерального бюджета по подразделам функциональной классифика­ции расходов бюджетов РФ и главным распорядителям средств фе­дерального бюджета по всем четырем уровням функциональной классификации расходов бюджетов РФ, рассматривается распреде­ление средств Федерального фонда финансовой поддержки целевых программ и т.д. Субъекты права законодательной инициативы на­правляют свои поправки по третьему чтению в Комитет по бюдже­ту (ст. 206 БК РФ).

Госдума рассматривает проект о бюджете в третьем чтении в те­чение 25 дней со дня принятия указанного законопроекта во вто­ром чтении.

Поправки по распределению средств Федерального фонда фи­нансовой поддержки субъектов Федерации предварительно должны быть рассмотрены Комитетом по бюджету Совета Федерации.

Поправки субъектов права законодательной инициативы, пре­дусматривающие предоставление средств федерального бюджета ор­ганизациям любых форм собственности, не рассматриваются.

Затем Госдума рассматривает проект закона о федеральном бюджете в четвертом чтении в течение 15 дней со дня принятия ука­занного законопроекта в третьем чтении. На этом этапе рассмотре­ния проекта бюджета внесение в него поправок не допускается и зако­нопроект принимается в целом. Принятый Госдумой закон о феде­ральном бюджете на очередной год передается на рассмотрение Со­вету Федерации в течение пяти дней после его принятия.

Следует обратить внимание на то, что после голосования в четвер­том чтении в Госдуме проект закона о бюджете становится законом.

Совет Федерации рассматривает федеральный закон о феде­ральном бюджете на очередной финансовый год в течение 14 дней со дня предоставления его Госдумой, при этом закон на предмет его одобрения голосуется в целом (ст. 208 БК РФ).

Одобренный Советом Федерации закон в течение пяти дней на­правляется Президенту РФ для его подписания и обнародования.

В случае отклонения федерального закона Советом Федерации он посылается в согласительную комиссию. Согласительная комис­сия выносит на повторное рассмотрение Госдумой закон о феде­ральном бюджете в течение 10 дней. Госдума повторно рассматри­вает закон о бюджете в одном чтении.

В случае несогласия Госдумы с решением Совета Федерации за­кон о федеральном бюджете считается принятым, если при повтор­ном голосовании за него проголосовало не менее двух третей обще­го числа депутатов Госдумы (ст. 207 БК РФ).

Секретные статьи федерального бюджета рассматриваются на закрытом заседании палат Федерального Собрания. Порядок расхо­дования средств специальных секретных программ устанавливается Президентом РФ.

В случае отклонения Президентом РФ закона о федеральном

Глава 7. Бюджетный процесс

бюджете на очередной финансовый год указанный закон передает­ся в согласительную комиссию. В согласительную комиссию обяза­тельно включается представитель Президента РФ.

Если федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год не вступает в силу до начала года (в случае не­принятия Госдумой проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год — до I декабря текущего года, а также в случае невступления в силу закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год по другим причинам — до 1 января очередного года), Госдума может принять закон о фи­нансировании расходов из федерального бюджета в первом-^квар-тале очередного финансового года. В этом случае федеральные ор­ганы исполнительной власти производят расходование средств фе­дерального бюджета в соответствии с указанным федеральным за­коном (ст. 211).

В Бюджетном кодексе также урегулированы случаи внесения изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете (см. гл. 23 БК РФ).

В случае изменения финансирования по сравнению с утвер­жденным федеральным бюджетом более чем на 10% орган испол­нительной власти вносит проект федерального закона о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете, который рассматривается в Госдуме снова в трех чтениях, в течение 15 дней.

Если проект закона о внесении изменений и дополнений не принимается в указанный срок, Правительство РФ имеет право на пропорциональное сокращение расходов бюджета, если в законе о бюджете не предусмотрено иное (ст. 213 Б К РФ).

На территории каждого субъекта РФ порядок и условия образо­вания, рассмотрения и утверждения бюджета устанавливаются со­ответствующими представительными органами власти, которые принимают законы о бюджетном процессе на данной территории. Каждый закон должен соответствовать общим принципам бюджет­ного процесса и правилам составления, рассмотрения и утвержде­ния федерального бюджета.

§ 4. Стадия исполнения бюджета

Практически бюджет исполняется специальными субъекта­ми — участниками бюджетных правоотношений:

• главным распорядителем бюджетных средств;

• распорядителями бюджетных средств;

• получателями бюджетных средств.

Главный распорядитель средств федерального бюджета — орган государственной власти РФ, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и по­лучателям бюджетных средств, определенным ведомственной клас­сификацией расходов федерального бюджета.

Главный распорядитель средств бюджета субъекта РФ, средств

110 Раздел III. Правовой режим фондов денежных средств_____

местного бюджета — орган государственной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления, бюджетное учреждение, имеющее право распределять бюджетные средства по подведомственным рас­порядителям и получателям средств бюджета субъекта РФ, средств местного бюджета (ст. 158 БК РФ).

Распорядитель бюджетных средств— орган государственной власти или орган местного самоуправления, имеющие право рас­пределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств.

Получатель бюджетных средств— бюджетное учреждение или иная организация, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год (ст. 162 БК РФ).

Исполнить бюджет — это значит обеспечить полное и своевре­менное поступление всех предусмотренных по бюджету доходов и обеспечить финансированием все запланированные по бюджету расходы.

Правительство РФ по согласованию с правительствами (адми­нистрациями) субъектов РФ устанавливает порядок исполнения бюджетов. Исполнение бюджета обеспечивает в установленном по­рядке Министерство финансов РФ, вся система органов управле­ния финансами РФ. В процессе исполнения бюджета органы ис­полнительной и представительной власти осуществляют корректи­ровку бюджетных назначений с учетом динамики цен и поступле­ний доходов в федеральный бюджет, осуществляют контроль за исполнением федерального бюджета и целевым использованием средств, выделяемых из федерального бюджета предприятиям, уч­реждениям и организациям.

До 1998 г. исполнение бюджета происходило через уполномочен­ные банки, в которых открывались специальные бюджетные счета и которые финансировали бюджетные учреждения и мероприятия по общегосударственным и региональным программам в соответст­вии с ассигнованиями, выделенными по бюджету, и куда зачисля­лись налоги, сборы и другие платежи хозяйствующих субъектов и физических лиц для пополнения доходной части бюджета.

Эта деятельность государства называется кассовым исполнением бюджета, порядок осуществления которого в последнее время изме­нился. Дело в том, что коммерческие банки практически не справи­лись со своей задачей исполнения бюджета. Имея своей основной целью получение прибыли, они использовали пришедшие им на счета средства как бюджета, так и поступающих в бюджет налогов в коммерческих целях (в частности, играя на рынке ценных бумаг), что вызвало в стране кризис неплатежей и задержку выплат заработ­ной платы. Тогда было решено государственные деньги аккумулиро­вать и перераспределять через государственные органы.

В настоящее время в Российской Федерации осуществляется казначейское исполнение бюджетов, что закреплено в Бюджетном кодексе (ст. 215), где записано: «В Российской Федерации устанав­ливается казначейское исполнение бюджетов. На органы исполни-

Глава 7. Бюджетный процесс

тельной власти возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средства­ми. Указанные органы являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учрежде­ний». Государственный фонд денежных средств почти полностью контролируется государством¹.

Федеральное казначейство регистрирует все операции, связан­ные с поступлением в федеральный бюджет доходов и поступлений из источников финансирования дефицита федерального бюджета, а также с санкционированием и финансированием расходов феде­рального бюджета, в Главной книге Федерального казначейства.

Федеральное казначейство ведет сводный реестр получателей средств федерального бюджета (ст. 243, 244 БК РФ).

В целях перехода на казначейскую систему исполнения бюдже­тов всех уровней в Федеральном законе от 25 сентября 1997г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от было закреплено, что в целях управле­ния средствами местной казны и обслуживания исполнения мест­ного бюджета представительный орган местного самоуправления вправе создавать муниципальное казначейство за счет средств мест­ного бюджета².

По федеральному бюджету в соответствии с Бюджетным кодек­сом учреждена Главная книга казначейства (ст. 256 БК РФ), где ре­гистрируются все операции, связанные с поступлением в федераль­ный бюджет доходов и поступлений из источников финансирова­ния дефицита федерального бюджета, а также с санкционировани­ем и финансированием расходов федерального бюджета.

Федеральное казначейство ведет сводный реестр получателей средств из бюджета.

Главная книга казначейства ведется на основе плана счетов, ут­верждаемого федеральным казначейством. Записи в Главной книге казначейства осуществляются по факту совершения соответствую­щих операций в процессе исполнения федерального бюджета, и данные этой книги являются основой для формирования отчетов об исполнении федерального бюджета.

Необходимым документом для исполнения бюджета является бюджетная роспись. Сводная бюджетная роспись федерального бюджета составляется Министерством финансов РФ и утверждается министром финансов РФ в течение 15 дней со дня принятия феде­рального закона о федеральном бюджете (ст. 246 БК РФ). Она пре­дусматривает поступление и расходование бюджетных средств ка-лендарно поквартально таким образом, чтобы поступающие в опре­деленные временные промежутки доходы смогли покрыть пред-

¹ См. постановление Правительства РФ от 28 августа 1997 г. № 1082 «О мерах по ускорению перехода на казначейскую систему исполнения федерального бюджета» //СЗ РФ. 1997. №36. Ст. 4170.

² СЗ РФ 1997. № 39. Ст. 4464

112 Раздел III. Правовой режим фондов денежных средств_____

стоящие в данные промежутки времени расходы. Утвержденная сводная бюджетная роспись федерального бюджета, составленная в полном соответствии с Законом о бюджетной классификации¹, передается на исполнение Федеральному казначейству и направля­ется для сведения в Федеральное Собрание и Счетную палату РФ.

Бюджетная роспись — обязательный документ для практическо­го исполнения бюджета Федерации для субъектов Федерации и для органов местного самоуправления (муниципальных органов).

Все изменения бюджета, связанные с его исполнением, должны обязательно отражаться через бюджетную роспись.

Завершается работа по исполнению бюджета, и это касается бюджетов всех уровней, 31 декабря. Лимиты бюджетных обяза­тельств прекращают свое действие 31 декабря. Принятие бюджет­ных обязательств после 25 декабря не допускается. Подтверждение бюджетных обязательств должно быть завершено Федеральным ка­значейством 28 декабря. До 31 декабря включительно Федеральное казначейство обязано оплатить принятые и подтвержденные бюд­жетные обязательства. Счета, используемые для исполнения феде­рального бюджета, подлежат закрытию в 24 часа 31 декабря.

Средства, полученные бюджетными учреждениями от предпри­нимательской деятельности и не использованные по состоянию на 31 декабря, зачисляются в тех же суммах на вновь открываемые со­ответствующими бюджетными учреждениями лицевые счета.

После завершения операций по принятым бюджетным обяза­тельствам завершившегося года остаток средств на едином счете федерального бюджета подлежит учету в доходах федерального бюджета наступившего финансового года в качестве остатка средств (ст. 264 БК РФ).

§ 5. Стадия составления и утверждения отчета об исполнении бюджета

Бюджетный процесс завершается составлением и утверждением отчета об исполнении бюджета. Этому вопросу посвящены ст. 271, 272 и 273, а также глава 27 БК РФ. Отчет об исполнении бюджета начинается с того, что в конце финансового года министр финан­сов издает распоряжение о закрытии года и подготовке отчета об исполнении бюджета в целом и каждого государственного внебюд­жетного фонда в отдельности (ст. 274 БК РФ). Отчет об исполне­нии бюджета готовит орган, исполняющий бюджет, на основании отчетов главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств (ст. 271 БК РФ). Отчет об исполнении бюджета представляется в соответствующий представительный орган в фор­ме проекта закона (решения) вместе с документами и материалами, предусмотренными Бюджетным кодексом. По исполнению бюдже­та проводится внешняя проверка Счетной палатой, которая дает за-

Глава 7. Бюджетный процесс

См . Федеральный закон «О бюджетной классификации в Российской Фе­дерации» // СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3338.

ключение об исполнении федерального бюджета (ст. 277, 278 БК

РФ).

Отчет об исполнении бюджета должен быть составлен в соот­ветствии с той же структурой и бюджетной классификацией, кото­рые применялись при утверждении бюджета.

Вместе с отчетом об исполнении бюджета в Государственную Думу представляются следующие документы и материалы: отчет о расходовании средств резервного фонда Правительства РФ и ре­зервного фонда Президента РФ; отчет Минфина и иных уполномо­ченных органов о предоставлении и погашении бюджетных ссуд, бюджетных кредитов; отчет Минфина РФ и иных уполномоченных органов о предоставлении государственных гарантий; отчет о внут­ренних и внешних заимствованиях РФ по видам заимствований; о доходах, полученных от использования государственного имуще­ства; сводные отчеты о выполнении плановых заданий по предос­тавлению государственных и муниципальных услуг; сводные отчет­ные сметы доходов и расходов бюджетных учреждений по главным распорядителям бюджетных средств; реестр федеральной государст­венной собственности на первый и последний день отчетного фи­нансового года; отчет о состоянии внешнего и внутреннего долга РФ; отчет Федерального казначейства о рассмотренных делах и на­ложенных взысканиях за нарушение бюджетного законодательства (ст. 276 БК РФ).

В ходе проверки бюджета может быть выявлено несоответствие исполнения бюджета принятому закону (решению), тогда соответ­ствующий представительный орган имеет право принять решение об отклонении отчета об исполнении бюджета и обратиться в про­куратуру РФ для проверки обстоятельств нарушения бюджетного законодательства и привлечения к ответственности виновных долж­ностных лиц (ст. 273 БК РФ).

Ежегодно не позднее 1 июня текущего года Правительство РФ представляет в Государственную Думу и Счетную палату РФ отчет об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год в форме федерального закона; одновременно с отчетом об исполне­нии федерального бюджета за отчетный финансовый год в Госдуму вносятся отчеты об исполнении бюджетов федеральных целевых бюджетных фондов (ст. 275 БК РФ), а также целый ряд документов в соответствии со ст. 276 БК РФ.

Счетная палата дает заключение по отчету Правительства об ис­полнении федерального бюджета, в которое включаются заключе­ния по каждому разделу и подразделу функциональной классифи­кации расходов бюджетов РФ по каждому главному распорядителю бюджетных расходов с указанием руководителей органов государст­венной власти или должностных лиц, допустивших нарушения ис­полнения функциональной классификации (ст. 278 БК РФ).

Государственная Дума рассматривает отчет об исполнении фе­дерального бюджета в течение 1,5 месяцев после получения заклю­чения Счетной палаты РФ (ст. 279 БК РФ), при этом заслушивают­ся доклады руководителя Федерального казначейства, министра

3 - 9677

114 Раздел III. Правовой режим фондов денежных средств

финансов, Генерального прокурора РФ, а также могут быть заслу­шаны председатели Конституционного, Высшего Арбитражного, Верховного Судов, которые могут выступить с анализом дел, свя­занных с бюджетными спорами и нарушениями бюджетного зако­нодательства в течение года

В итоге может быть принято решение либо об утверждении от­чета об исполнении федерального бюджета, либо о его отклонении

В случае отклонения отчета об исполнении бюджета к ответст­венности привлекаются должностные лица, предоставившие недос­товерные или неполные сведения по исполнению бюджета.

Решение об отчете об исполнении бюджета должно быть опуб­ликовано в средствах массовой информации.

Контрольные вопросы:

1.Что такое бюджетный процесс? Каково его значение?

2. Что является предметом регулирования бюджетно-процессу-альных норм? В каких нормативных актах они закреплены?

3. Каковы принципы бюджетного процесса?

4. Назовите стадии бюджетного процесса Какой промежуток времени охватывает их продолжение?

5. Что такое бюджетная классификация? Какие виды бюджет­ной классификации установлены законодательством? Каково зна­чение бюджетной классификации?

6. Как распределена компетенция между законодательными (представительными) органами государственной власти и местного самоуправления по стадиям бюджетного процесса?

7. Охарактеризуйте стадию составления проекта бюджета. Какие органы ее осуществляют?

8. Охарактеризуйте полномочия Президента РФ в бюджетном процессе.

9. Каков порядок рассмотрения проекта бюджета законодатель­ными (представительными) органами государственной власти и ме­стного самоуправления⁷

10. Каково содержание понятия «исполнение бюджета»⁹

11. Какие органы государственной власти и местного само­управления участвуют в исполнении бюджета?

12. Каковы функции федерального казначейства в исполнении бюджета?

13. Что такое «кассовое исполнение бюджета»? Кто его осуще­ствляет?

14. Что означает казначейская система исполнения бюджета?

15. Кто является главным распорядителем бюджетных средств, распорядителем бюджетных средств и получателем бюджетных средств? Охарактеризуйте их правовое положение

16. В каком порядке и в какой форме утверждается отчет об ис­полнении бюджета⁹

Глава 8. Правовой режим финансов государственных и муниципальных унитарных предприятий

Финансы предприятий — это совокупность экономических отно­шений, возникающих в реальном денежном обороте при формиро­вании, распределении и использовании децентрализованных фондов финансовых ресурсов предприятий, организаций, учреждений.

Финансы предприятий являются важнейшим звеном финансо­вой системы России. В нем формируются финансовые потоки, от­ражающие созданный внутренний валовый продукт, подлежащий в дальнейшем перераспределению через бюджетную систему в про­изводственную и социальную сферу, сферу домашних хозяйств¹ Особенности финансов предприятий зависят от их организацион­но-правовой формы и формы собственности.

Финансы государственных и муниципальных предприятий представляют собой институт финансового права, определяющий порядок распределения прибыли государственных казенных и уни­тарных предприятий, а также порядок формирования, распределе­ния и организации использования денежных фондов указанных субъектов

Особенности финансов государственных и муниципальных уни­тарных предприятий обусловлены отсутствием права собственности предприятия на закрепленное за ним имущество. Имущество уни­тарных предприятий неделимо и не распределяется на вклады или долевое участие его работников.

Учредительным документом унитарного предприятия является устав, содержащий информацию о предмете и целях деятельности, размере уставного капитала и других фондов денежных средств, по­рядке и источниках формирования фондов.

Решение о создании унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, принимает соответственно уполно­моченный государственный орган или орган местного самоуправле­ния, который утверждает его устав и устанавливает размер уставно­го и резервного фондов. Размер уставного фонда предприятия, ос­нованного на праве хозяйственного ведения, не может быть менее суммы, определенной законом о государственных и муниципаль­ных унитарных предприятиях До государственной регистрации предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, его Уставный фонд должен быть полностью оплачен собственником

Унитарное предприятие несет ответственность перед собственни­ком и кредиторами за соответствие величины уставного фонда раз­меру чистых активов Если по окончании финансового года стои­мость чистых активов предприятия, основанного на праве хозяйст-

Бабич А М , Павлова Л Н Финансы М ИД ФБК-Пресс, 2000 С 79

116 Раздел III. Правовой режим фондов денежных средств_____

венного ведения, окажется меньше размера уставного фонда, орган, уполномоченный создавать такие предприятия, обязан произвести в установленном порядке уменьшение уставного фонда. Если стои­мость чистых активов становится меньше размера, определенного законом, предприятие может быть ликвидировано по решению суда.

При принятии решения об уменьшении уставного фонда пред­приятие обязано письменно уведомить об этом своих кредиторов, которые вправе потребовать прекращения или досрочного исполне­ния обязательства, должником по которому является это предпри­ятие, и возмещения убытков.

Унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, может создать в качестве юридического лица другое уни­тарное предприятие путем передачи ему в установленном порядке части своего имущества в хозяйственное ведение (дочернее пред­приятие). Учредитель утверждает устав дочернего предприятия и назначает его руководителя.

§ 1. Правовые основы финансово-хозяйственной деятельности федерального казенного предприятия

В случаях, предусмотренных законом о государственных и му­ниципальных унитарных предприятиях, по решению Правительст­ва РФ на базе имущества, находящегося в федеральной собствен­ности, может быть образовано унитарное предприятие, основан­ное на праве оперативного управления (федеральное казенное предприятие). Российская Федерация несет субсидиарную ответст­венность по обязательствам казенного предприятия при недоста­точности его имущества.

Учредительным документом казенного предприятия является его устав, утверждаемый Правительством РФ. В уставе казенного предприятия определяются: обязательная отчетность по формам, устанавливаемым Правительством РФ; персональная ответствен­ность руководителя за результаты хозяйственной деятельности; обя­занность использования федеральных средств по целевому назначе­нию; виды деятельности и порядок распределения прибыли.

Правительство РФ (уполномоченный им орган) вправе изымать у казенного предприятия неиспользуемое им либо используемое не по назначению имущество¹.

В отношении таких форм казенных предприятий, как казенный завод (фабрика, хозяйство) государством осуществляется планиро­вание и финансирование их деятельности.

Производственно-хозяйственная деятельность завода осуществ­ляется в соответствии с планом-заказом и планом развития завода.

Уполномоченный орган ежегодно на основании выявляемой им потребности в продукции (работах, услугах), производимой заводом с целью обеспечения поставок для государственных нужд, выполне­ния государственного заказа и заключенных договоров, утверждает

СЗ РФ. 1994. № 5. Ст. 393.

Глава 8. Правовой режим финансов государственных... 117

и доводит до завода за три месяца до начала планируемого года обязательный для исполнения и согласованный с Министерством экономики Российской Федерации и Министерством финансов Российской Федерации план-заказ с учетом плана развития завода. В плане-заказе устанавливаются следующие основные показатели по производству продукции (работ, услуг) для государственных нужд: объем поставок продукции; фонд оплаты труда и норматив уменьшения его при невыполнении показателей плана-заказа; ли­мит численности работников; объем средств, выделяемых из феде­рального бюджета, и условия их предоставления.

План развития завод разрабатывает самостоятельно по согласо­ванию с уполномоченным органом.

Продукция (работы, услуги), произведенная в соответствии с планом-заказом, на которую в соответствии с действующим зако­нодательством не применяется государственное регулирование цен (тарифов), реализуется по ценам (тарифам), устанавливаемым уполномоченным органом. Принцип и порядок формирования цен, определяемых в плане-заказе, условия и периодичность их коррек­тировки устанавливаются Министерством экономики Российской Федерации и Министерством финансов Российской Федерации с участием уполномоченного органа.

Продукция, произведенная в порядке самостоятельной хозяйст­венной деятельности, реализуется по ценам (тарифам), устанавли­ваемым заводом самостоятельно или на договорной основе, а в слу­чаях, предусмотренных законодательством Российской Федера­ции, — по государственным ценам.

Фонд оплаты труда работников завода на объем плана-заказа определяется на — основе рекомендуемой государством тарифной сетки по оплате труда работников заводов. Оплата труда руково­дителей завода осуществляется на контрактной основе. Формы оплаты труда, размеры ставок (окладов), соотношения их разме­ров между отдельными категориями работников завода, система премирования, порядок и условия выплаты вознаграждений по итогам работы за год и другие формы материального поощрения определяются директором завода в соответствии с положением о Порядке оплаты труда работников завода, утверждаемым Прави­тельством РФ.

Финансирование, связанное с выполнением плана-заказа и плана развития завода, его производственным и социальным раз­витием, проведением мероприятий по мобилизационной подготов­ке, содержанием объектов непроизводственной сферы, осуществля­ется за счет доходов от реализации продукции. При их недостаточ­ности заводу выделяются средства из федерального бюджета.

Прибыль от реализации продукции, произведенной в соответст­вии с планом-заказом и в результате разрешенной ему самостоя­тельной хозяйственной деятельности, направляется на финансиро­вание мероприятий, обеспечивающих выполнение плана-заказа, плана развития завода, и на другие производственные цели, а также

118 Раздел III. Правовой режим фондов денежных средств_____

социальное развитие по нормативам, ежегодно устанавливаемым уполномоченным органом Свободный остаток прибыли подлежит изъятию в доход федерального бюджета.

Уполномоченный орган осуществляет контроль за выполнением плана-заказа и плана развития завода. Завод ежеквартально пред­ставляет уполномоченному органу статистическую и бухгалтерскую отчетность по установленной форме о выполнении плана-заказа, плана развития завода и о выпуске продукции (работ, услуг), про­изведенной в связи с осуществлением разрешенной самостоятель­ной хозяйственной деятельности. Завод также представляет уполно­моченному органу отчет о целевом использовании выделенных бюджетных ассигнований, а также амортизационных отчислениях'.

§ 2. Прибыль унитарных предприятий

В настоящее время порядок определения прибыли как финан­сового результата деятельности предприятий² регламентируется правилами бухгалтерского учета, устанавливаемыми Министерст­вом финансов РФ. Данные правила содержатся в специальных нор­мативных актах, утверждаемых приказом Министерства финансов РФ и носящих название Положений по бухгалтерскому учету.

Установленные правила являются унифицированными и едины­ми для коммерческих предприятий всех форм собственности.

Бухгалтерская прибыль представляет собой конечный финансо­вый результат — прибыль или убыток, выявленный за отчетный год на основании бухгалтерского учета всех хозяйственных операций организации и оценки статей бухгалтерского баланса по правилам, установленным Положением по ведению бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности в Российской Федерации³.

Министерство финансов Российской Федерации устанавливает для предприятий всех форм собственности правила формирования в бухгалтерском учете информации о доходах коммерческих орга­низаций, в том числе государственных и муниципальных унитар­ных предприятий. Доходами организации признается увеличение экономических выгод в результате поступления денежных средств, иного имущества и погашения обязательств. Вклады собственников предприятия доходами не признаются.

Доходы организации в зависимости от их характера, условия получения направлений деятельности организации подразделяются на три вида.

Доходами от обычных видов деятельности является выручка от продажи продукции и товаров, поступления, связанные с выполне­нием работ, оказанием услуг. В организациях, чей предмет деятель-

¹ СЗ РФ 1994 № 28 Ст 2989.

² Порядок формирования прибыли для целей налогообложения подробно рассматривается в параграфе о налоге на прибыль.

Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной вла­сти. 1998 № 23

Глава 8. Правовой режим финансов государственных... -|-jg

ности — предоставление за плату во временное пользование своих активов по договору аренды, выручкой считается и арендная плата В организациях, чей предмет деятельности — предоставление за плату прав, возникающих из патентов на изобретения, промышлен­ные образцы и других видов интеллектуальной собственности, вы­ручкой считаются лицензионные платежи, включая роялти за поль­зование объектами интеллектуальной собственности.

Операционными доходами унитарного предприятия являются по­ступления, связанные с предоставлением за плату во временное пользование (временное владение и пользование) активов оргатти-зации; поступления, связанные с предоставлением за плату прав возникающих из патентов на изобретения, промышленные образцы' и других видов интеллектуальной собственности; поступления, свя­занные с участием в уставных капиталах других организаций (включая проценты и иные доходы по ценным бумагам), если дан­ные виды деятельности — не основные для предприятия. К опера­ционным доходам также относится прибыль, полученная организа­цией в результате совместной деятельности (по договору простого товарищества); поступления от продажи основных средств и иных активов; проценты по предоставленным займам и от размещения средств в банковских учреждениях.

К внереализационным доходам относятся штрафы, пени, неус­тойки за нарушение условий договоров; активы, полученные без­возмездно, в том числе по договору дарения; поступления в возме­щение причиненных организации убытков; прибыль прошлых лет выявленная в отчетном году; суммы кредиторской и депонентской задолженности, по которым истек срок исковой давности; курсо­вые разницы и др.

Унитарные предприятия также могут иметь чрезвычайные дохо­ды. К ним относятся поступления, возникающие как последствия стихийного бедствия, пожара, аварии, национализации и т.п.: стра­ховое возмещение, стоимость материальных ценностей, остающих­ся от списания непригодных к восстановлению и дальнейшему ис­пользованию активов.

Расходами государственного и муниципального унитарного предприятия признается уменьшение экономических выгод в ре­зультате выбытия активов (денежных средств, иного имущества) и (или) возникновения обязательств, приводящее к уменьшению капитала этой организации, за исключением уменьшения вкладов по решению собственника имущества.

Министерство финансов РФ классифицирует расходы предпри­ятий в зависимости от их характера, условий осуществления и на­правлений от деятельности на: расходы по обычным видам деятель­ности; операционные расходы; внереализационные расходы. По­следние два вида расходов считаются прочими расходами. К про­чим также относятся чрезвычайные расходы.

Расходы по обычным видам деятельности связаны с изготовлени­ем и продажей продукции, приобретением и продажей товаров.

120 Раздел III. Правовой режим фондов денежных средств_____

К ним также относятся расходы, осуществление которых связано с выполнением работ, оказанием услуг. Расходами по обычным ви­дам деятельности считается также возмещение стоимости основных средств, нематериальных активов и иных амортизируемых активов, осуществляемых в виде амортизационных отчислений. При форми­ровании расходов по обычным видам деятельности предприятие должно обеспечить их группировку по следующим элементам:

материальные затраты;

затраты на оплату труда;

отчисления на социальные нужды;

амортизация; прочие затраты.

Для целей формирования организацией финансового результата деятельности от обычных видов деятельности определяется себе­стоимость проданных товаров, продукции, работ, услуг, которая формируется на базе расходов по обычным видам деятельности. Правила учета затрат на производство продукции, продажу товаров, выполнение работ и оказание услуг в разрезе элементов и статей. Исчисления себестоимости продукции (работ, услуг) устанавлива­ются отдельными нормативными актами и Методическими указа­ниями по бухгалтерскому учету.

Расходы, осуществление которых связано с предоставлением за плату во временное пользование (временное владение и пользова­ние) своих активов, прав, возникающих из патентов на изобретения, промышленные образцы и других видов интеллектуальной собствен­ности, и от участия в уставных капиталах других организаций, когда это не является предметом деятельности организации, относятся к операционным расходам. Сюда входят также расходы, связанные с продажей, выбытием и прочим списанием основных средств и иных активов, отличных от денежных средств (кроме иностранной валюты), товаров, продукции; проценты, уплачиваемые организаци­ей за предоставление ей в пользование денежных средств (кредитов, займов); расходы, связанные с оплатой услуг, оказываемых кредит­ными организациями; отчисления в резервы по сомнительным дол­гам, под обесценение вложений в ценные бумаги и др.

Внереализационными расходами являются штрафы, пени, неус­тойки за нарушение условий договоров; возмещение причиненных предприятием убытков; убытки прошлых лет, признанные в отчет­ном году; суммы дебиторской задолженности, по которой истек срок исковой давности, других долгов, нереальных для взыскания; курсовые разницы; сумма уценки активов; перечисление средств (взносов, выплат и т.д.), связанных с благотворительной деятельно­стью, расходы на осуществление спортивных мероприятий, отдыха, развлечений, мероприятий культурно-просветительского характера и иных аналогичных мероприятий.

В составе чрезвычайных расходов предприятие отражает расхо­ды, возникающие как последствия чрезвычайных обстоятельств хо­зяйственной деятельности: стихийного бедствия, пожара, аварии, национализации имущества и т д.

Глава 8. Правовой режим финансов государственных... 121

Конечный финансовый результат (чистая прибыль или чистый убыток) унитарного предприятия слагается из финансового резуль­тата от обычных видов деятельности, а также прочих доходов и рас­ходов, включая чрезвычайные.

§ 3. Правовое регулирование использования амортизационных отчислений

Стоимость объектов основных средств, находящихся в унитар­ном предприятии на праве хозяйственного ведения или оперативно­го управления, погашается посредством начисления амортизации. Поэтому большую роль при формировании финансовой политики унитарного предприятия играет выбор амортизационной политики. Предприятие может применить метод ускоренной амортизации, уве­личивая тем самым издержки, произвести переоценку основных средств с учетом рыночной стоимости либо по рекомендуемым ко­эффициентам, что опять повлияет на издержки его производства, на сумму налога на имущество, а следовательно, на бухгалтерскую и налогооблагаемую прибыль предприятия.

К основным средствам унитарных предприятий относятся зда­ния, сооружения, рабочие и силовые машины и оборудование, из­мерительные и регулирующие приборы и устройства, вычисли­тельная техника, транспортные средства, инструмент, производст­венный и хозяйственный инвентарь и принадлежности, рабочий, продуктивный и племенной скот, многолетние насаждения, внут­рихозяйственные дороги. В составе основных средств в настоящее время также учитываются осушительные, оросительные и другие мелиоративные работы; капитальные вложения в арендованные объекты основных средств; земельные участки, вода, недра и дру­гие природные ресурсы.

Основные средства принимаются предприятием к учету по так называемой первоначальной стоимости. Так, первоначальной стои­мостью приобретенных за плату основных средств признается сумма фактических затрат организации на их приобретение, сооружение и изготовление. Фактическими затратами на приобретение, сооруже­ние и изготовление основных средств могут быть суммы, уплачивае­мые в соответствии с договором поставщику (продавцу); суммы, уп­лачиваемые организациям за осуществление работ по договору строительного подряда и иным договорам; таможенные пошлины и иные затраты, непосредственно связанные с приобретением, со­оружением и изготовлением объекта основных средств, в частности начисленные до принятия объекта основных средств к бухгалтерско­му учету проценты по заемным средствам, если они привлечены для приобретения, сооружения или изготовления этого объекта.

По таким объектам, как жилищный фонд, объекты внешнего благоустройства продуктивный скот, многолетние насаждения амортизация не начисляется. Не подлежат амортизации объекты основных средств, потребительские свойства которых с течением

122 Раздел III. Правовой режим фондов денежных средств_____

времени не изменяются — земельные участки и объекты природо­пользования.

Начисление амортизации объектов основных средств произво­дится одним из следующих способов:

линейный способ;

способ уменьшаемого остатка;

способ списания стоимости по сумме чисел лет срока полезного использования;

способ списания стоимости пропорционально объему продук­ции (работ)'.

Применение одного из способов начисления амортизации по группе однородных объектов основных средств производится в те­чение всего срока полезного использования объектов, входящих в эту группу.

Годовая сумма амортизационных отчислений определяется:

при линейном способе — исходя из первоначальной стоимости или текущей (восстановительной) стоимости (в случае проведения переоценки) объекта основных средств и нормы амортизации, ис­численной исходя из срока полезного использования этого объекта;

при способе уменьшаемого остатка— исходя из остаточной стои­мости объекта основных средств на начало отчетного года и нормы амортизации, исчисленной исходя из срока полезного использова­ния этого объекта и коэффициента ускорения, установленного в соответствии с законодательством Российской Федерации;

при способе списания стоимости по сумме чисел лет срока полез­ного использования — исходя из первоначальной стоимости или те­кущей (восстановительной) стоимости (в случае проведения пере­оценки) объекта основных средств и соотношения, в числителе ко­торого число лет, остающихся до конца срока полезного использо­вания объекта, а в знаменателе — сумма чисел лет срока полезного использования объекта.

При способе списания стоимости пропорционально объему продук­ции начисление амортизационных отчислений производится исходя из натурального показателя объема продукции в отчетном периоде и соотношения первоначальной стоимости объекта основных средств и предполагаемого объема продукции за весь срок полезно­го использования объекта основных средств.

Начисление амортизационных отчислений по объектам основ­ных средств производится независимо от результатов деятельности организации. Суммы начисленной амортизации по объектам основ­ных средств отражаются в бухгалтерском учете путем накопления соответствующих сумм на отдельном счете.

Для целей налогообложения прибыли государственные и муни­ципальные унитарные предприятия могут использовать только два метода амортизации: линейный и нелинейный.

¹ Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 30 марта 2001 г. № 2бн // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2001. № 20.

_____Глава 8. Правовой режим финансов государственных... 123

Предприятия применяют линейный метод начисления амортиза­ции к зданиям, сооружениям, передаточным устройствам. К осталь­ным основным средствам они вправе применять один из указанных выше двух методов амортизации на весь период ее начисления по объекту амортизируемого имущества. Начисление амортизации в от­ношении объекта амортизируемого имущества осуществляется в со­ответствии с нормой амортизации, определенной для данного объек­та исходя из его срока полезного использования.

Предприятие самостоятельно определяет, каким из двух преду­смотренных налоговым законодательством методов оно будет на­числять амортизацию по амортизируемому имуществу. После ввода' в эксплуатацию основного средства необходимо зафиксировать его первоначальную стоимость, определить срок полезного использова­ния, выбрать метод начисления амортизации, отношение объекта к основным средствам, непосредственно используемым при произ­водстве товаров, работ, услуг, и к иным основным средствам. Сум­ма амортизации определяется по каждому объекту основных средств, для чего по каждому объекту предприятию следует опреде­лить срок эксплуатации и метод начисления амортизации.

Контрольные вопросы:

1. Дайте определение финансов государственных и муниципальных унитарных предприятий как института финансовой системы и институ­та финансового права.

2. Охарактеризуйте правовые основы финансово-хозяйственной деятельности федерального казенного предприятия.

3. Как определяется прибыль унитарных предприятий?

4. Каким образом используются амортизационные отчисления?

Глава 9. Правовое регулирование страхования

Глава 9. Правовое регулирование страхования

§ 1. Понятие страхования как экономической и правовой категории

Страхование в научной и учебной литературе рассматривается в двух аспектах: как экономическая категория и как правовая. Как экономическая категория страхование, обусловленное определен­ными социально-экономическими потребностями общества, пред­ставляет собой совокупность определенных общественных отноше­ний, возникающих в процессе создания, распределения и исполь­зования различных фондов общества, как денежных, так и в мате­риальных формах. Страхование является одним из элементов производственных отношений и создает необходимые условия для защиты имущественных интересов хозяйствующих субъектов, от­дельных граждан и общества в целом при наступлении неблагопри­ятных последствий от природных, техногенных, экономических и иных рисков, а также для проведения профилактики наступления отрицательных последствий воздействия стихийных сил природы, всевозможных случайных причин на развитие производства и соци­альной сферы. Страхование призвано возместить материальные по­тери, способствует восстановлению разрушенных, поврежденных производительных сил общества, компенсируя причиненный им вред. Для проведения в жизнь страховой защиты в обществе фор­мируются различные страховые фонды. Страховые фонды создают­ся в форме самострахования, создания государственных централи­зованных денежных фондов (резервные фонды в составе федераль­ного бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации), цен­трализованных и децентрализованных материальных фондов (продовольствия, топлива и т.д.), а также в форме страхования в уз­ком смысле этого понятия, при котором возникают общественные отношения по созданию, распределению и использованию опреде­ленных фондов денежных средств. В своей совокупности указанные общественные отношения образуют финансовый институт и входят в финансовую систему в качестве ее самостоятельного звена. Как звено финансовой системы фонды страхования взаимодействуют с другими звеньями системы и, главным образом, с бюджетной системой.

Страхование — это не только экономическая категория, но и правовая, так как общественные отношения, возникающие при создании, распределении и использовании страховых фондов де­нежных средств, опосредуются нормами права. Значение страхова­ния особенно возрастает в условиях перехода к рынку. Ликвидации монополии государства в области страхования, сосредоточение страховой деятельности в организациях, основанных на частной собственности или смешанной собственности с участием частного

капитала и государственного (РосГосстрах, Военная страховая ком­пания, Страховая компания правоохранительных органов и другие), допуск на страховой рынок иностранных страховых компаний обу­словили необходимость усиления государственного регулирования данной сферой общественной жизни, изменения форм и методов этого регулирования. С 2000 г. в России наблюдается рост страхо­вых организаций. На начало 2002г. в России действует более 1350 страховщиков, из них 54 страховых организаций с участием ино­странного капитала. Филиалов страховых организаций, располо­женных на территории России, действует более 4,5 тысяч. Страхо­вые организации функционируют в организационно-правовой фор­ме — общества с ограниченной ответственностью, в последнее вре­мя увеличилось число страховых акционерных обществ.

Аккумулированные страховщиками страховые резервы являются важным внутренним источником инвестиций в экономику страны. Однако, как отмечается в литературе, основным направлением раз­мещения средств все еще остаются депозиты кредитных организа­ций, а не реальный сектор производства. В Российской Федерации активно функционируют традиционные для России некоммерче­ские общества взаимного страхования, но они в настоящее время не находятся в сфере действия государственного страхового надзо­ра, что отрицательно влияет на развитие данного направления стра­ховой деятельности. Правительство Российской Федерации, учиты­вая потребности экономики страны и интересы граждан, разработа­ло концепцию развития страхования в Российской Федерации на 2002—2006 гг. В соответствии с данной концепцией основной це­лью в развитии национального страхования остается выработка и реализация мер по наиболее полному удовлетворению потребно­стей в страховой защите населения, организаций и государства, не­обходимой для эффективного функционирования рыночной эконо­мики, аккумуляции долгосрочных инвестиционных ресурсов для ее развития. Важнейшим направлением развития страховой дея­тельности в России должно стать расширение сферы обязательного страхования, которое создаст страховую защиту для всех потенци­ально рисковых групп населения и хозяйствующих субъектов, зна­чительно снизит бюджетные затраты государства на возмещение ущерба пострадавшим в результате чрезвычайных ситуаций и бедст­вий. В связи с этим будут разработаны Основы введения и осуще­ствления обязательного страхования на территории Российской Федерации, в которых будут законодательно закреплены принципы его осуществления и система обязательного государственного стра­хования, направленная на защиту наиболее значимых имуществен­ных интересов государства, в целях повышения эффективности за­щиты экономики от высокоубыточных рисков с минимальными за­тратами бюджетных средств. Сформированные страховые резервы Должны использоваться исключительно для возмещения ущерба за­страхованным лицам и иным выгодоприобретателям. В концепции предусматриваются мероприятия по усилению контроля за прове-

Раздел III. Правовой режим фондов денежных средств

Глава 9. Правовое регулирование страхования

дением обязательного страхования, в том числе и государственного обязательного страхования. Исходя из необходимости страховой за­щиты объектов и лиц, которые подвергаются значительным убыт­кам от воздействия крупных рисков, предполагается введение таких видов обязательного страхования, как страхование от аварий техно­генного характера, которым подвергаются опасные производствен­ные объекты, страхование зданий и сооружений от пожаров и сти­хийных бедствий, страхование на случай крупных аварий при. пере­мещении опасных грузов и др.

Развитие предпринимательства, профессиональной деятельно­сти в целях защиты имущественных интересов населения обуслов­ливает необходимость введения обязательного страхования ответст­венности при производстве работ, услуг, в результате которых мо­жет быть причинен вред третьим лицам (строительно-монтажные работы, производство лекарств, иных товаров), страхование ответ­ственности врачей, юристов, риэлтеров и т.д. Страховые организа­ции должны осуществлять обязательное пенсионное страхование Важнейшим резервом развития страхового рынка в России остается добровольное страхование, в частности личное добровольное стра­хование жизни и пенсионное страхование, которые являются ис­точником значительных инвестиционных ресурсов, способствую­щих успешному росту экономики. Система гарантий страхователям и застрахованным гражданам в получении накопительных сумм по договорам долгосрочного страхования жизни, включая пенсионное страхование, может быть обеспечена повышенными требованиями к финансовой устойчивости страховщиков, установлением специа­лизации в их деятельности, введением запрета на осуществление одним страховщиком одновременного личного и имущественного страхования.

Развитие обязательного медицинского страхования должно спо­собствовать расширению добровольного медицинского страхова­ния, обеспечивающего более качественную медицинскую помощь в дополнение к обязательному медицинскому страхованию. С це­лью повышения ответственности страховых организаций за испол­нение принятых обязательств концепцией предусматривается зна­чительное повышение уставного капитала страховых организаций, формируемого только в денежной форме и зависящего от организа­ционно-правовой формы страховой организации, вида страховой деятельности. При этом должно быть четко определено направле­ние инвестирования этих средств с обеспечением их сохранности Развитие страхования и особенно перестрахования значительно по­высит емкость российского страхового рынка, поскольку отдавая часть рисков перестраховщику, страховая организация, не распола­гая значительными финансовыми средствами, может гарантировать выполнение своих обязательств перед клиентами. Развитию конку­ренции на рынке страховых услуг способствует четкая система про­ведения конкурсов страховых организаций, желающих принять уча­стие в государственных программах обязательного страхования,

а также сокращение государственного участия в уставных капиталах страховых организаций. Необходимым условием дальнейшего раз­вития страхования в России является укрепление системы государ­ственного надзора за страховой деятельностью и повышение его эффективности.

Правовые основы страхования закреплены в Конституции РФ. В соответствии со ст. 72 Конституции РФ осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, лик­видация их последствий находятся в совместном ведении Россий­ской Федерации и субъектов Федерации. Страховая деятельность в России основывается на соответствующей правовой базе, которая включает в себя значительное количество нормативных правовых ак­тов, в своей совокупности образующих страховое законодательство. Страхование является комплексным правовым институтом, объеди­няющим нормы различных отраслей российского права, и в первую очередь гражданского и финансового.

Нормы гражданского права регламентируют основания возник­новения различных страховых правоотношений, права и обязанно­сти их субъектов, закрепляют объекты страхования, предусматрива­ют существенные условия договора страхования, его форму, усло­вия освобождения страховщика от обязанностей по страховому обязательству и т.д. Нормы финансового права регулируют источ­ники формирования страхового фонда, его взаимоотношения с дру­гими звеньями финансовой системы, в частности с бюджетной сис­темой; порядок использования средств фонда страхования; компе­тенцию органов государственной власти в области страхования, осуществление государственного надзора за страховой деятельна-стью и иные отношения в сфере страхования, возникающие в про­цессе создания, распределения и использования фонда страхова­ния, т.е. такие отношения, которые относятся к сфере финансовой деятельности и регламентируются методом «власти и подчинения».

Важнейшими нормативными правовыми актами, регулирующи­ми страхование, являются Гражданский кодекс РФ (гл. 43, ст. 927—970)', Закон Российской Федерации от 27 ноября 1992г. №4016-1 «Об организации страхового дела в Российской Федера­ции»², (в ред. Закона от 31 декабря 1997 г № 157-ФЗ), Закон Рос­сийской Федерации от 28 июля 1991 г. № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации»³, Федеральный за­кон от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессио­нальных заболеваний»⁴, Федеральный закон от 16 июля 1999 г № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования»^

СЗ РФ. 1996 №5

Российская газета 1993 12 янв

Ведомости Верховного Совета РФ 1991 № 27 Ст 920

СЗ РФ 1998 № 31 Ст 3803 ³СЗ РФ 1999. № 29 Ст 3686

128 Раздел III. Правовой режим фондов денежных средств_____

и др. Принят Федеральный закон от 25 мая 2002 г. № 40-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств»', который вступит в действие с I июля 2003 г. (глава III и ст. 27 — с 1 июля 2004 г.).

Рассматривая правовое регулирование страхования, необходимо указать ст. 112 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2001 год» и ст. 130 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2002 год», в соответствии с которыми предусмотрены выплаты предварительной компенсации гражданам, внесшим страховые взносы в организации государственного страхования (Российская государственная страховая компания и ее дочерние общества) по состоянию на 1 января 1992г.

Большое значение для правового регулирования страхования имеют Указы Президента России, в частности от 7 июля 1992 г. № 750 «Об обязательном личном страховании пассажиров»² (в ред. Указа от 6 апреля 1994 г.), от 6 апреля 1994 г. № 667 «Об основных направлениях государственной политики в сфере обязательного страхования»³.

Отношения по страхованию регулируются постановлениями Правительства России: от 4 ноября 1991 г. № 581 «О государствен­ном обязательном бесплатном личном страховании граждан, по­страдавших от Чернобыльской катастрофы, и лиц, командируемых в зоны с радиационным риском»⁴; от 29 июля 1998 г. № 855 «О ме­рах по реализации Федерального закона об обязательном государст­венном личном страховании военнослужащих, граждан, призван­ных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел и сотрудников федеральных органов нало­говой полиции»⁵.

Значительную роль в правовом регулировании страховых отно­шений играют нормативные правовые акты Центрального банка Российской Федерации по валютному регулированию страховой деятельности, Федеральной службы России по надзору за страховой деятельностью в Российской Федерации (до августа 1996 г.) и соот­ветствующего Департамента Министерства финансов России. Если международными договорами, заключенными в Российской Феде­рации, установлены иные правила, чем в страховом законодатель­стве России, то действуют правила международных договоров.

§ 2. Понятие страхового правоотношения. Виды страхования

Страховое правоотношение возникает между страховщиком и страхователем. Страховщиками в соответствии с законом могут

Глава 9. Правовое регулирование страхования

' Российская газета. 2002. № 80.

² САПП. 1992. № 2. Ст. 35; 1994. № 15. Ст. 1174; СЗ РФ. 1998. № 30. Ст. 3757.

³ Российская газета. 1994. № 68. Российский страховой бюллетень. 1993. № 1.

⁵ СЗ РФ. 1998. № 32.

быть государственные, муниципальные и иные юридические лица, имеющие соответствующую лицензию (разрешение) на осуществ­ление страховой деятельности на территории Российской Федера­ции.

Предметом непосредственной деятельности страховщиков не могут быть производственная, торгово-производственная и банков­ская деятельность. Юридические и физические лица для страховой зашиты своих имущественных интересов могут создавать общества взаимного страхования.

Страхователями являются юридические и дееспособные физи<-ческие лица. Страхователь вправе заключить со страховщиком до­говор о страховании третьих лиц в пользу последних (застрахован­ных). В страховых правоотношениях может появляться и выгодо­приобретатель, когда страхователь при заключении договоров стра­хования назначит физическое или юридическое лицо для получе­ния страховых выплат. Выгодоприобретатель в договоре страхова­ния назначается страхователем, но заменить выгодоприобретателя новым лицом страхователь может не во всех случаях. ГК РФ введе­ны некоторые ограничения, среди которых следует назвать следую­щие:

— при назначении выгодоприобретателя с согласия застрахо­ванного лица его замена возможна также только с согласия застра­хованного;

— выгодоприобретатель не может быть заменен в договоре стра­хования после того, как он выполнил какую-либо из обязанностей по данному договору;

— выгодоприобретатель не может быть заменен в договоре стра­хования после того, как он предъявил требования о выплате стра­хового возмещения или страховой суммы.

При заключении договора страхования страхователь вправе ука­зать конкретное лицо в качестве выгодоприобретателя, но возмож­ны случаи, когда в договоре выгодоприобретатель не указывается. Такая ситуация наблюдается при страховании ответственности, ко­гда еще не известно, кто пострадает от неправомерных действий страхователя или застрахованного лица.

Объектами страхования в соответствии с законом могут быть не противоречащие законодательству Российской Федерации имуще­ственные интересы, связанные:

— с жизнью, здоровьем, трудоспособностью и пенсионным обеспечением страхователя или застрахованного лица;

— с владением, пользованием, распоряжением имуществом;

— с возмещением страхователем причиненного им вреда лично­сти или имуществу физического лица, а также вреда, причиненного юридическому лицу. Гражданский кодекс РФ к перечисленным выше имущественным интересам, подлежащим страхованию, отно­сит страхование предпринимательского риска.

В соответствии со ст. 928 ГК РФ не допускается страхование Противоправных интересов, убытков от участия в играх, лотереях

9 - 9677

 

Раздел III. Правовой режим фондов денежных средств

Глава 9. Правовое регулирование страхования

и пари, а также расходов, к которым лицо могут принудить в целях освобождения заложников.

Страхование может осуществляться и с участием посредни­ков — страховых агентов и страховых брокеров. Страховыми аген­тами признаются физические и юридически лица, действующие от имени страховщика по его поручению в пределах предоставленных полномочий. Страховой брокер — предприниматель, осуществляю­щий посредническую деятельность на страховом рынке от своего имени, но по поручению страховщика.

В России существуют различные виды страхования. При клас­сификации страхования могут быть использованы разнообразные критерии.

Если при классификации использовать организационный при­знак, то страхование в условиях создания страхового рынка подраз­деляется на внутреннее (ограниченное), внешнее и смешанное. По основаниям возникновения страховых отношений страхование можно подразделить на обязательное (вытекающее из закона или иного нормативного правового акта) и добровольное (возникающее из соглашения сторон).

Обязательное страхование может осуществляться как за счет бюджета государства (обязательное государственное страхование), так и за счет страхователей. При классификации страхования в ли­тературе используют и такой критерий, как объект страхования. В соответствии с этим критерием страховые отношения подразде­ляются на имущественное страхование (страхование материальных ценностей), страхование уровня жизни граждан (жизнь, здоровье, трудоспособность), страхование ответственности и страхование предпринимательского риска.

Имущественное страхование, в свою очередь, можно подразде­лить на следующие виды:

— от огня и других стихийных бедствий таких объектов, как строение, сооружение, оборудование, домашнее имущество и т.п.;

— страхование сельскохозяйственных структур от засухи и дру­гих стихийных бедствий;

— страхование на случай падежа и вынужденного забоя живот­ных;

— страхование от аварий, угона и других опасностей средств транспорта.

Добровольное страхование возникает на основании договоров имущественного или личного страхования, заключаемых граждани­ном или юридическим лицом (страхователем) со страховой органи­зацией (страховщиком). Статья 929 Гражданского кодекса закреп­ляет легальное определение договора имущественного страхования, а ст. 934 — определение договора личного страхования. Договор личного страхования является публичным договором.

По договору имущественного страхования могут быть застрахо­ваны риск утраты (гибели), недостачи или повреждения определен­ного имущества, риск ответственности по обстоятельствам, возни-

кающим вследствие причинения вреда здоровью или имуществу других лиц, а в случаях, предусмотренных законом, также ответст­венности по договорам — риск гражданской ответственности, риск убытков от предпринимательской деятельности.

В законодательстве предусматриваются обстоятельства, при ко­торых возможно досрочное прекращение страхового правоотноше­ния, основания освобождения страховщика от выплаты страхового возмещения и страховой суммы, последствия наступления страхо­вого случая по вине страхователя, выгодоприобретателя или застра­хованного лица; порядок перехода к страховщику прав страхователя „ на возмещение ущерба (суброгация). Иски по требованиям, выте­кающим из имущественного страхового правоотношения, могут быть предъявлены в течение двух лет.

В законодательстве устанавливаются основные направления го­сударственной политики в сфере обязательного страхования, прово­димого страховыми организациями, основанными на различных формах собственности. При этом подчеркивается необходимость обеспечения единства основных положений, порядка и условий про­ведения обязательного страхования в Российской Федерации. Ле­гальное определение обязательного страхования содержится в ст. 927 ГК РФ. Обязательное страхование осуществляется в тех случаях, ко­гда закон возлагает на указанных в нем лиц обязанность страховать в качестве страхователей жизнь, здоровье или имущество других лиц.

Объекты обязательного страхования предусмотрены в ст. 935 ГК РФ. В частности, в случаях, предусмотренных законом или в установленном им порядке, на юридических лиц, имеющих в хо­зяйственном ведении или оперативном управлении имущество, яв­ляющееся государственной или муниципальной собственностью, может быть возложена обязанность страховать это имущество.

Усиление процесса автомобилизации в стране, необходимость защиты интересов граждан ускорило принятие Федерального зако­на «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств». Обязательное страхование осу­ществляется за счет страхователя, за исключением обязательного страхования пассажиров, которое в предусмотренных законом слу­чаях осуществляется за их счет.

В целях обеспечения социальных интересов граждан и интере­сов государства законом устанавливается обязательное государст­венное страхование жизни, здоровья, имущества государственных служащих определенных категорий. Так, государственное личное страхование обязательно для всех сотрудников государственных на­логовых инспекций, налоговой полиции, военнослужащих, военно­обязанных, лиц рядового и начальствующего состава органов внут­ренних дел, прокурорских работников, судей, должностных лиц та­моженных органов РФ и др. Обязательное государственное страхо­вание осуществляется за счет средств, выделяемых министерствам и иным федеральным органам исполнительной власти (страховате­лям) на эти цели из соответствующего бюджета.

132 Раздел III. Правовой режим фондов денежных средств_____

В условиях создания страхового рынка, децентрализации сферы страхования, расширения круга объектов страхования, повышения их стоимости, увеличения риска наступления страхового случая и т.д. возникает объективная необходимость объединения организа­ционных и финансовых усилий страховщиков. Страховое законода­тельство предусматривает различные правовые формы взаимодейст­вия страховщиков: сострахование, перестрахование, объединения страховщиков. В соответствии со ст. 953 ГК РФ объект страхования может быть застрахован по одному договору страхования совместно несколькими страховщиками (сострахование). В указанном догово­ре должны содержаться условия, определяющие права и обязанно­сти каждого страховщика; если такие права и обязанности не опре­делены, они отвечают перед страхователем солидарно. От отноше­ний, возникающих при состраховании, необходимо отличать отно­шения перестрахования.

Перестрахованием является страхование одним страховщиком (перестрахователем) на определенных договором условиях риска исполнения или части своих обязательств перед страхователем у другого страховщика (перестраховщика). В ст. 967 ГК РФ преду­сматриваются права и обязанности сторон при заключении догово­ра перестрахования.

Для координации своей деятельности, защиты интересов своих членов, осуществления совместных программ страховщики могут создавать союзы, ассоциации и иные объединения. Эти объедине­ния не вправе непосредственно заниматься страховой деятельно­стью, они действуют на основании устава и приобретают права юридического лица только после государственной регистрации.

Страховое законодательство России предусматривает возмож­ность создания страхового пула (пул — соглашение). В соответст­вии с Положением о страховом пуле, утвержденным приказом Рос­страхнадзора от 18 мая 1995г. №02-02/13', страховой пул — это добровольное объединение страховщиков, не являющееся юридиче­ским лицом, создаваемое на основе соглашения между ними в це­лях обеспечения финансовой устойчивости страховых операций на условиях солидарной ответственности его участников за исполне­ние обязательств по договорам страхования, заключенным от име­ни участников страхового пула². Страховой пул действует на осно­вании соглашения и создается на определенный срок или без огра­ничения срока деятельности.

Страховая организация в условиях рынка должна не только воз­мещать свои издержки, но и получать прибыль, т.е. ее доходы должны превышать расходы по обеспечению страховой защиты. Основным источником получения прибыли для страховой органи­зации является инвестиционная деятельность. Страховое законода­тельство закрепляет условия обеспечения финансовой устойчивости

Глава 9. Правовое регулирование страхования

Российская газета. 1992. 7 апр. ² Страхование. Специальное приложение к журналу «Финансы». М., 1995.

страхования, порядок образования страховых резервов и фондов страховщиков, размещение (включая инвестирование) страховых резервов. Из полученных страховых взносов страховщики образуют страховые резервы по личному страхованию, имущественному стра­хованию, страхованию ответственности; резервы для финансирова­ния мероприятий по предупреждению несчастных случаев, утраты _или повреждения застрахованного имущества. Страховщики вправе инвестировать или иным образом размещать страховые резервы и другие средства.

Как и ранее действовавшее страховое законодательство СССР, страховое законодательство России не предусматривает претензи­онный порядок рассмотрения споров, возникающих из страхового правоотношения. В соответствии со ст. 35 Закона «Об организации страхового дела в Российской Федерации» споры, связанные со страхованием, разрешаются судом, арбитражным или третейским судами в соответствии с их компетенцией. Важнейшей категорией споров, возникающих из страхового правоотношения, являются споры о выплате страховой суммы (страхового обеспечения). При рассмотрении споров с участием граждан должен применяться За­кон Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защи­те прав потребителей» (в ред. Федерального закона от 9 января 1996г.). В соответствии со ст. 17 данного Закона иски предъявля­ются в суд по месту нахождения ответчика или по месту причине­ния вреда, при этом граждане освобождаются от уплаты государст­венной пошлины.

§ 3. Государственное регулирование страховой деятельности

Главной целью государства в сфере страхования является созда­ние эффективной системы страховой защиты имущественных инте­ресов граждан и юридических лиц в Российской Федерации.

Для достижения указанных целей государству необходимо ре­шить следующие задачи: обеспечить надежность и финансовую ус­тойчивость системы страхования; проводить активную структурную политику на рынке страховых услуг; повысить эффективность госу­дарственного регулирования страховой деятельности; развивать со­трудничество с международным страховым рынком; совершенство­вать нормативную базу страховой деятельности.

Государственное регулирование страховой деятельности должно обеспечить выполнение названных выше мер и обеспечить дейст­венный контроль страхового сектора экономики. Оно должно осу­ществляться по следующим направлениям: прямое участие государ­ства в становлении страховой системы; законодательное обеспече­ние защиты национального страхового рынка; совершенствование государственного надзора за страховой деятельностью.

Прямое участие государства в становлении страховой системы предполагает, в частности: обеспечение за счет бюджетных средств программ обязательного государственного страхования; повышение

134 Раздел III. Правовой режим фондов денежных средств_____

роли государственных страховых компаний в реализации государст­венной политики в области страхования; предоставление дополни­тельных гарантий при размещении средств страховщиков, аккуму­лируемых в рамках приоритетных видов страхования в форме спе­циальных нерыночных государственных ценных бумаг с гарантиро­ванным доходом, а также формирование целевых резервов, компенсирующих несостоятельность отдельных страховых органи­заций при исполнении ими обязательств по договорам долгосроч­ного страхования жизни и пенсионного страхования граждан.

Реализация подобных мер возложена, в первую очередь, на Де­партамент страхового надзора Министерства финансов России, действующего совместно с заинтересованными федеральными орга­нами исполнительной власти.

Департамент страхового надзора Министерства финансов РФ наделен следующими полномочиями:

выдает страховщикам лицензии на осуществление страховой деятельности;

ведет единый Государственный реестр страховщиков, объедине­ний страховщиков и реестр страховых брокеров;

осуществляет контроль за обоснованностью страховых тарифов и обеспеченностью платежеспособности страховщиков;

устанавливает Правила формирования и размещения страховых резервов;

разрабатывает нормативные акты и методические документы по вопросам страхования;

обобщает практику страховой деятельности.

Важнейшим проявлением государственного регулирования страховой деятельности является ее лицензирование, осуществ­ляемое на основе и в соответствии с Законом об организации страхового дела в Российской Федерации, а также подзаконными актами.

Под страховой деятельностью, на осуществление которой необ­ходимо получение лицензии, понимается деятельность страховых организаций и обществ взаимного страхования (страховщиков), свя­занная с формированием специальных денежных фондов (страховых резервов) за счет уплачиваемых страхователями страховых взносов (премий) для выплат по договорам страхования.

Деятельность, связанная с оценкой страховых рисков, определе­нием размера ущерба, размера страховых выплат, иная консульта­ционная и исследовательская деятельность в области страхования, не требует получения лицензии.

Выдаваемая на осуществление страховой деятельности лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на про­ведение названной деятельности на территории страны при соблю­дении им условий и требований, оговоренных при выдаче лицен­зии.

Лицензия на проведение страховой деятельности не имеет огра­ничений по сроку действия, если это специально не предусмотрено

Глава 9. Правовое регулирование страхования

при ее выдаче. Лицензии выдаются на проведение добровольного и обязательного:

1) личного страхования, включающего: страхование жизни страхование от несчастных случаев и болезней, медицинское стра­хование;

2) имущественного страхования, включающего: страхование средств наземного транспорта, страхование средств возду_шного транспорта, страхование средств водного транспорта, страхование грузов, страхование иных видов имущества, кроме перечисленных'

3) страхования ответственности, включающего: страхование от­ветственности заемщиков за непогашение кредитов, страхование ответственности владельцев автотранспортных средств, страхование иных видов ответственности;

4) перестрахования, если предметом деятельности страховщика является исключительно перестрахование по видам страховой дея­тельности.

Лицензирование обязательного страхования проводится в соот­ветствии с законами Российской Федерации.

Помимо лицензирования Министерство финансов Рф утвер­ждает Правила размещения страховщиками страховых резервов. Под размещением страховых резервов понимаются активы, прини­маемые в покрытие (обеспечение) страховых резервов. Эти активы должны удовлетворять условиям диверсификации, возвратности прибыльности и ликвидности. В покрытие страховых резервов при­нимаются следующие виды активов: 1) государственные ценные бу­маги Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальные ценные бумаги; 2) векселя банков; 3) акции об­лигации, жилищные сертификаты, не перечисленные в предыду­щих пунктах; 4) банковские вклады (депозиты), в том числе удосто­веренные депозитными сертификатами, в банках-резидентах; 5) ин­вестиционные паи паевых инвестиционных фондов; 6) доли в ус­тавном капитале обществ с ограниченной ответственностью и вклады в складочный капитал товариществ на вере; 7) недвижи­мое имущество, расположенное на территории Российской Федера­ции; 8) доля перестраховщиков в страховых резервах; 9) депо пре­мий по рискам, принятым в перестрахование; 10) дебиторская за­долженность страхователей, перестраховщиков, перестрахователей, страховщиков и страховых посредников; 11) денежная наличность в рублях; 12) денежные средства или иностранная валюта на счетах в банках-резидентах; 13) слитки золота и серебра, находящиеся на территории Российской Федерации.

Неисполнение страховщиком требований Правил является ос­нованием для применения к нему санкций, предусмотренных По­ложением о порядке дачи предписания, ограничения, приостанов­ления и отзыва лицензии на осуществление страховой Деятельно­сти, утвержденным приказом Федеральной службы России по над­зору за страховой деятельностью от 19 июня 1995 г. № 02-10/17'.

Российские вести. 1995. № 139.

136 Раздел III. Правовой режим фондов денежных средств_____

После регистрации и выдачи лицензии на проведение страховой деятельности государство в лице уполномоченных органов осущест­вляет постоянный надзор за деятельностью страховщиков. Назван­ный ранее Департамент страхового надзора Министерства финан­сов России имеет право:

получать от страховщиков установленную отчетность о страхо­вой деятельности и информацию об их финансовом положении;

осуществлять проверку соблюдения страховщиками страхового законодательства и достоверности представляемой ими отчетности;

при выявлении нарушений страховщиками страхового законо­дательства давать предписания по их устранению. В случае невы­полнения указанных предписаний Департамент имеет право приос­танавливать или ограничивать действие лицензии страховщика впредь до устранения выявленных нарушений либо отозвать лицен­зию;

обращаться в арбитражный суд с исками о ликвидации страхов­щиков, неоднократно нарушивших страховое законодательство.

На систему страхования распространяется требование обяза­тельного аудита страховых организаций, которое установлено Феде­ральным законом от 7 августа 2001 г. № 119-ФЗ «Об аудиторской деятельности в Российской Федерации»¹. Лицензии на осуществле­ние страхового аудита выдаются Министерством финансов Россий­ской Федерации.

Министерство финансов Российской Федерации постоянно взаимодействует с различными органами, в том числе с правоохра­нительными — в целях пресечения фактов мошенничества в сфере страхования; с органами, осуществляющими антимонопольную по­литику; с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в целях выработки единых методических принципов ор­ганизации и осуществления страхового дела и недопущения приня­тия на региональном уровне решений, не соответствующих дейст­вующему законодательству; с органами страхового надзора зарубеж­ных стран; со Всероссийским союзом страховщиков и другими профессиональными объединениями страховщиков.

В связи с вступлением в силу Соглашения о партнерстве и со­трудничестве между Российской Федерацией и Европейским сою­зом, а также предстоящим вступлением нашей страны во Всемирную торговую организацию нашему государству в ближайшее время не­обходимо решить задачи развития взаимоотношений российского и международных страховых рынков. При этом основной целью должно являться сохранение потенциала национальной системы страхования, его использование в интересах российской экономики.

§ 4. Правовые основы обязательного страхования

Одна из форм обязательного страхования, при котором страхо­вые отношения возникают в силу закона, — обязательное социальное

Глава 9. Правовое регулирование страхования

страхование. Общей правовой основой осуществления обязательно­го социального страхования является Закон Российской Федерации от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социаль­ного страхования»¹, Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Россий­ской Федерации»², Закон Российской Федерации от 28 июня 1991 г. № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Россий­ской Федерации»³, Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчаст­ных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»⁴.

Обязательное социальное страхование представляет собой сие- " тему создаваемых государством правовых, экономических и органи­зационных мер, направленных на компенсацию или минимизацию последствий изменения материального и социального положения работающих граждан, а в случаях, предусмотренных законодатель­ством Российской Федерации, иных категорий граждан вследствие признания их безработными, трудового увечья или профессиональ­ного заболевания, инвалидности, болезни, травмы, беременности и родов, потери кормильца, а также наступления старости, необхо­димости получения медицинской помощи, санаторно-курортного лечения и наступления иных установленных законодательством Российской Федерации социальных страховых рисков, подлежащих обязательному социальному страхованию.

Основными принципами осуществления обязательного соци­ального страхования являются:

устойчивость финансовой системы обязательного социального страхования, обеспечиваемая на основе эквивалентности страхово­го обеспечения и страховых взносов;

всеобщий обязательный характер социального страхования, доступность для застрахованных лиц реализации своих социальных

гарантий;

государственная гарантия соблюдения прав застрахованных лиц на защиту от социальных страховых рисков и исполнение обяза­тельств по обязательному социальному страхованию независимо от финансового положения страховщика;

государственное регулирование системы обязательного социаль­ного страхования;

паритетность участия представителей субъектов обязательного социального страхования в органах управления системы обязатель­ного социального страхования;

обязательность уплаты страхователями страховых взносов в бюджеты фондов конкретных видов обязательного социального страхования;

¹ СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3686.

² СЗ РФ. 2001. №51. Ст. 4832. з

СЗ РФ. 2001. № 33.

Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 27. Ст. 920; 1993. № 17. Ст. 602. ⁴СЗ РФ. 1998. № 31. Ст 3803.

138 Раздел III. Правовой режим фондов денежных средств_____

ответственность за целевое использование средств обязательно­го социального страхования;

обеспечение надзора и общественного контроля;

автономность финансовой системы обязательного социального страхования.

Участниками отношений по обязательному социальному стра­хованию выступают страхователи, страховщики, застрахованные лица, а также иные органы, организации и граждане, определяемые в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обя­зательного социального страхования.

Страхователи — организации и граждане, на которых в соот­ветствии с федеральными законами о конкретных видах обязатель­ного социального страхования возложена обязанность уплачивать страховые взносы. Страхователями по отдельным видам обязатель­ного страхования могут являться органы исполнительной власти и органы местного самоуправления.

Страховщики — некоммерческие организации, создаваемые в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обя­зательного социального страхования для обеспечения прав застра­хованных лиц по обязательному социальному страхованию при на­ступлении страховых случаев.

Застрахованные лица — граждане Российской Федерации, а так­же иностранные граждане и лица без гражданства, работающие по трудовым договорам, лица, самостоятельно обеспечивающие себя работой, или иные категории граждан (в том числе неработающие), у которых отношения по обязательному социальному страхованию возникают в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования.

Обеспечением по обязательному социальному страхованию явля­ется исполнение страховщиком своих обязательств перед застрахован­ным лицом при наступлении страхового случая (социального страхо­вого риска) посредством страховых выплат или иных видов обеспече­ния. К социальным страховым рискам законодатель относит:

необходимость получения медицинской помощи,

временную нетрудоспособность;

трудовое увечье и профессиональное заболевание;

материнство;

инвалидность;

наступление старости;

потерю кормильца;

признание безработным;

смерть застрахованного лица или нетрудоспособных членов его семьи, находящихся на его иждивении.

Каждому из указанных видов социального страхового риска со­ответствует определенный вид страхового обеспечения. Страховым обеспечением по отдельным видам обязательного социального страхования являются'

оплата медицинскому учреждению расходов, связанных с пре-

Глава 9. Правовое регулирование страхования

доставлением застрахованному лицу необходимой медицинской по­мощи;

пенсия по старости;

пенсия по инвалидности;

пенсия по случаю потери кормильца;

пособие по временной нетрудоспособности;

пособие в связи с трудовым увечьем и профессиональным забо­леванием;

пособие по беременности и родам;

ежемесячное пособие по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет;

пособие по безработице;

единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в меди­цинских учреждениях в ранние сроки беременности;

единовременное пособие при рождении ребенка;

пособие на санаторно-курортное лечение;

социальное пособие на погребение;

оплата путевок на санаторно-курортное лечение и оздоровление работников и членов их семей.

Управление системой обязательного социального страхования осуществляется Правительством РФ. Обязательное социальное страхование осуществляют создаваемые Правительством РФ стра­ховщики, в оперативном управлении которых находятся средства обязательного социального страхования.

Бюджеты фондов конкретных видов обязательного социального страхования на очередной финансовый год утверждаются федераль­ными законами, проекты которых на очередной финансовый год вносятся в Государственную Думу Правительством РФ. Бюджеты фондов обязательного социального страхования не входят в состав федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, и их средства изъятию не подлежат.

Источниками поступлений денежных средств в бюджеты обяза­тельного социального страхования являются:

страховые взносы;

дотации, другие средства федерального бюджета, а также сред­ства иных бюджетов в случаях, предусмотренных законодательст­вом Российской Федерации;

штрафные санкции и пеня;

денежные средства, возмещаемые страховщикам в результате регрессных требований к ответственным за причинение вреда за­страхованным лицам;

доходы от размещения временно свободных денежных средств обязательного социального страхования;

иные поступления, не противоречащие законодательству Рос­сийской Федерации.

Тарифы страховых взносов на обязательное социальное страхо­вание устанавливаются федеральным законом. Денежные средства бюджетов обязательного социального страхования расходуются на

140 Раздел III. Правовой режим фондов денежных средств_____

цели, устанавливаемые федеральными законами о конкретных ви­дах обязательного социального страхования и о бюджетах обяза­тельного социального страхования на очередной финансовый год.

Обязательное пенсионное страхование

Обязательное пенсионное страхование в Российской Федерации как один из видов обязательного социального страхования пред­ставляет собой систему создаваемых государством правовых, эконо­мических и организационных мер, направленных на компенсацию гражданам заработка (выплат, вознаграждений в пользу застрахо­ванного лица), получаемого ими до установления обязательного страхового обеспечения.

Страховым риском для целей обязательного пенсионного стра­хования признается утрата застрахованным лицом заработка или другого дохода в связи с наступлением страхового случая: достиже­ния пенсионного возраста, наступления инвалидности или потери кормильца. Страховым обеспечением по обязательному пенсионно­му страхованию в зависимости от страхового случая являются стра­ховая и накопительная части трудовой пенсии по старости и по ин­валидности, страховая часть трудовой пенсии по случаю потери кормильца, социальное пособие на погребение умерших пенсионе­ров, не работавших на день смерти.

Обязательное пенсионное страхование в Российской Федерации осуществляется страховщиком, которым является Пенсионный фонд Российской Федерации и его территориальные органы, со­ставляющие единую централизованную систему органов управле­ния средствами обязательного пенсионного страхования. Страхов­щиками по обязательному пенсионному страхованию наряду с Пенсионным фондом Российской Федерации могут являться не­государственные пенсионные фонды. Порядок формирования в не­государственных пенсионных фондах средств пенсионных накопле­ний и инвестирования ими указанных средств, порядок передачи пенсионных накоплений из Пенсионного фонда РФ и уплаты стра­ховых взносов в негосударственные пенсионные фонды, а также пределы осуществления негосударственными пенсионными фонда­ми полномочий страховщика устанавливаются федеральным зако­ном.

Страхователями выступают организации, индивидуальные пред­приниматели, граждане, производящие выплаты застрахованным, а также индивидуальные предприниматели и адвокаты.

Застрахованные лица — это граждане Российской Федерации, а также проживающие на территории Российской Федерации ино­странные граждане и лица без гражданства, на которых распростра­няется обязательное пенсионное страхование: работающие по тру­довому договору или по договору гражданско-правового характера, предмет которого — выполнение работ и оказание услуг, а также по авторскому и лицензионному договору; самостоятельно обеспечи­вающие себя работой (индивидуальные предприниматели, частные

Глава 9. Правовое регулирование страхования

детективы, занимающиеся частной практикой нотариусы, адвока­ты); являющиеся членами крестьянских (фермерских) хозяйств и др. категории, указанные в законодательстве.

Суммы страховых взносов, поступившие за застрахованное лицо в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации, учитывают­ся на его индивидуальном лицевом счете.

Объектом обложения страховыми взносами у страхователей, осуществляющих выплаты в пользу застрахованных лиц, и базой для их начисления являются объект налогообложения и налоговая база по единому социальному налогу (взносу), установленные гл. 24^ «Единый социальный налог (взнос)» Налогового кодекса России-* ской Федерации¹. Индивидуальные предприниматели и адвокаты уплачивают суммы страховых взносов в бюджет Пенсионного фон­да Российской Федерации в виде фиксированного платежа, размер которого устанавливается Правительством РФ, но не может превы­шать 3600 руб. в месяц.

Контроль за уплатой страховых взносов на обязательное пенси­онное страхование осуществляется налоговыми органами, взыска­ние недоимки по страховым взносам и пеней — органами Пенси­онного фонда РФ в судебном порядке.

Средства бюджета Пенсионного фонда РФ являются федераль­ной собственностью, не входят в состав других бюджетов и изъя­тию не подлежат. Бюджет Пенсионного фонда РФ и отчет о его ис­полнении утверждаются ежегодно по представлению Правительства РФ федеральными законами в порядке, определяемом Бюджетным кодексом РФ. В составе бюджета Пенсионного фонда РФ отдельно учитываются суммы страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии, средства, направляемые на инвестирование, вы­платы за счет средств пенсионных накоплений, а также расходы бюджета Пенсионного фонда РФ, связанные с формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений, ведением специальной части индивидуальных лицевых счетов и выплатой на­копительной части трудовой пенсии.

Денежные средства обязательного пенсионного страхования хранятся на счетах Пенсионного фонда РФ, открываемых в учреж­дениях Центрального банка РФ, а при отсутствии учреждений Цен­трального банка РФ — на счетах, открываемых в кредитных орга­низациях, перечень которых на конкурсной основе определяется

Правительством РФ.

Источниками средств Пенсионного фонда РФ являются страхо­вые взносы, средства федерального бюджета, суммы пеней и иных финансовых санкций, доходы от размещения (инвестирования) временно свободных средств обязательного пенсионного страхова­ния, иные источники. Средства, образовавшиеся в результате пре­вышения сумм поступлений единого социального налога (взноса) в части, зачисляемой в федеральный бюджет, над расходами, осу-

Размеры тарифов страховых взносов установлены ст 22 Федерального зако­на «Об обязательном пенсионном страховании»//СЗ РФ. 2001 № 51. Ст. 4832

142 Раздел III. Правовой режим фондов денежных средств_____

ществляемыми на финансирование выплаты базовой части трудо­вой пенсии, зачисляются в бюджет Пенсионного фонда РФ в пол­ном объеме.

Расходование средств бюджета Пенсионного фонда РФ осуще­ствляется на выплату в соответствии с законодательством Россий­ской Федерации и международными договорами Российской Феде­рации трудовых пенсий и социальных пособий на погребение умер­ших пенсионеров, не работавших на день смерти; доставку пенсий, выплачиваемых за счет средств бюджета Пенсионного фонда РФ; финансовое и материально-техническое обеспечение текущей дея­тельности Пенсионного фонда, иные цели, предусмотренные зако­нодательством Российской Федерации.

Для обеспечения устойчивости системы обязательного пенсион­ного страхования в случае возникновения профицита бюджета Пенсионного фонда РФ создается резерв, размер которого, порядок формирования и расходования определяются федеральным законом о бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации.

Обязательное социальное страхование от несчастных случаев

Обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний является видом со­циального страхования и предусматривает:

обеспечение социальной зашиты застрахованных и экономиче­ской заинтересованности субъектов страхования в снижении про­фессионального риска;

возмещение вреда, причиненного жизни и здоровью застрахо­ванного при исполнении им обязанностей по трудовому договору (контракту) и в иных установленных настоящим Федеральным за­коном случаях, путем предоставления застрахованному в полном объеме всех необходимых видов обеспечения по страхованию, в том числе оплату расходов на медицинскую, социальную и про­фессиональную реабилитацию;

обеспечение предупредительных мер по сокращению производ­ственного травматизма и профессиональных заболеваний.

Объектом обязательного социального страхования от несчаст­ных случаев на производстве и профессиональных заболеваний вы­ступают имущественные интересы физических лиц, связанные с ут­ратой этими физическими лицами здоровья, профессиональной трудоспособности либо их смертью вследствие несчастного случая на производстве или профессионального заболевания.

Основные цели данного вида социального страхования реализу­ются путем предоставления застрахованному в полном объеме всех необходимых видов обеспечения по страхованию, в том числе оп­лату расходов на медицинскую, социальную и профессиональную реабилитацию. Предусматривается также обеспечение предупреди­тельных мер по сокращению производственного травматизма и профессиональных заболеваний.

До вступления в силу Федерального закона от 24 июля 1998 г № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчаст-

Глава 9. Правовое регулирование страхования

_ных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»' вопросы возмещения вреда личности при исполнении трудовых обязанностей регулировались Правилами, утвержденными поста­новлением Верховного Совета РФ от 24 декабря 1992г. №4214-1, а также нормами гражданского законодательства.

Основными принципами обязательного социального страхова­ния от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, установленными в Федеральном законе от 24 июля 1998 г., являются:

гарантированность права застрахованных на обеспечение ,ио страхованию;

экономическая заинтересованность субъектов страхования в улуч­шении условий и повышении безопасности труда, снижении произ­водственного травматизма и профессиональной заболеваемости;

обязательность регистрации в качестве страхователей всех лиц, нанимающих (привлекающих к труду) работников, подлежащих обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;

обязательность уплаты страхователями страховых взносов;

дифференцированность страховых тарифов в зависимости от класса профессионального риска.

Страхователями по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев являются юридические лица любой организа­ционно-правовой формы (в том числе иностранная организация, осуществляющая свою деятельность на территории РФ и нанимаю­щая граждан РФ) либо физические лица, нанимающие лиц, подле­жащих обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Закон устанавливает обязательность регистрация страхователей страхов­щиком и сроки, в течение которых страхователь должен быть учтен и зарегистрирован.

Застрахованными являются следующие категории физических лиц:

физические лица, выполняющие работу на основании трудового договора (контракта), заключенного со страхователем; физические лица, осужденные к лишению свободы и привлекаемые к труду страхователем; физические лица, выполняющие работу на основа­нии гражданско-правового договора (например подряда, поруче­ния), однако при условии, что в нем зафиксировано, что страхова­тель обязан уплачивать страховщику страховые взносы;

физические лица, получившие повреждение здоровья вследст­вие несчастного случая на производстве или профессионального за­болевания, подтвержденное в установленном порядке и повлекшее Утрату профессиональной трудоспособности.

Действие Федерального закона распространяется на граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без граждан-

СЗ РФ 1998. №31 Ст 3803.

144 Раздел III. Правовой режим фондов денежных средств_____

ства, если иное не предусмотрено федеральными законами или ме­ждународными договорами Российской Федерации.

Страховщиком в отношениях по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев выступает Фонд социального страхования Российской Федерации. Положение о Фонде социаль­ного страхования РФ утверждено постановлением Правительства РФ от 12 февраля 1993 г. № 101¹. Согласно Положению Фонд со­циального страхования управляет средствами государственного со­циального страхования РФ. В Фонд входят следующие исполни­тельные органы, региональные отделения, управляющие средства­ми государственного социального страхования на территории субъектов РФ; центральные отраслевые отделения, управляющие средствами государственного социального страхования в отдель­ных отраслях народного хозяйства; филиалы отделений, создавае­мые региональными и центральными отраслевыми отделениями Фонда по согласованию с самим Фондом. Фонд, его региональные и центральные отраслевые отделения являются юридическими ли­цами и осуществляют обязанности страховщика.

Страховой случай по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев — подтвержденный в установленном порядке факт повреждения здоровья застрахованного вследствие несчастно­го случая на производстве или профессионального заболевания, ко­торый влечет возникновение обязательства страховщика осуществ­лять обеспечение по страхованию.

Несчастный случай на производстве — событие, в результате которого застрахованный получил увечье или иное повреждение здоровья при исполнении им обязанностей по трудовому договору (контракту) и в иных установленных законом случаях как на терри­тории страхователя, так и за ее пределами либо во время следова­ния к месту работы или возвращения с места работы на транспор­те, предоставленном страхователем, и которое повлекло необходи­мость перевода застрахованного на другую работу, временную или стойкую утрату им профессиональной трудоспособности либо его смерть.

Профессиональное заболевание — хроническое или острое за­болевание застрахованного, являющееся результатом воздействия на него вредного (вредных) производственного (производственных) фактора (факторов) и повлекшее временную или стойкую утрату им профессиональной трудоспособности. Приказом Минздрава РФ от 10 декабря 1996г. №405 утверждена Инструкция по применению Списка профессиональных заболеваний². Инструкция, в частности, предусматривает, что этот Список является основным документом, который используется при установлении диагноза профессиональ­ного заболевания работника, связи его с выполняемой работой или профессией, при решении вопросов экспертизы трудоспособности.

Глава 9. Правовое регулирование страхования

' Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994 № 8 Ст 599

Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной вла­сти. 1997 № 2

медицинской и трудовой реабилитации, а также при рассмотрении вопросов, связанных с возмещением ущерба, причиненного работ­нику повреждением здоровья. В Список включены заболевания, которые вызваны исключительно или преимущественно действием вредных, опасных веществ и производственных факторов.

Обеспечение по страхованию — страховое возмещение вреда, причиненного в результате наступления страхового случая жизни и здоровью застрахованного, в виде денежных сумм, выплачивае­мых либо компенсируемых страховщиком застрахованному или ли­цам, имеющим на это право в соответствии с законодательством. Обеспечение по страхованию осуществляется в следующих формах':*

— в виде пособия по временной нетрудоспособности, назначае­мого в связи со страховым случаем;

— в виде единовременных либо ежемесячных страховых выплат застрахованному либо лицам, имеющим право на получение такой выплаты в случае его смерти;

— в виде оплаты дополнительных расходов, связанных с повре­ждением здоровья застрахованного, на его медицинскую, социаль­ную и профессиональную реабилитацию. Перечень таких расходов установлен федеральным законом. В него, в частности, включены расходы на дополнительную медицинскую помощь, специальный медицинский и бытовой уход за застрахованным, в том числе осу­ществляемый членами его семьи; санаторно-курортное лечение, включая оплату отпуска, стоимость проезда застрахованного, а в необходимых случаях также стоимость проезда сопровождающе­го его лица к месту лечения и обратно, их проживания и питания; протезирование, а также расходы на обеспечение приспособления­ми, необходимыми застрахованному для трудовой деятельности и в быту; обеспечение специальными транспортными средствами, их текущий и капитальный ремонты и оплата горюче-смазочных мате­риалов; профессиональное обучение (переобучение) и др.

Средства на осуществление обязательного социального страхо­вания от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний формируются за счет:

— обязательных страховых взносов страхователей;

— взыскиваемых штрафов и пени;

— капитализированных платежей, поступивших в случае ликви­дации страхователей;

— иных поступлений, не противоречащих законодательству Российской Федерации.

Средства на осуществление обязательного социального страхо­вания от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний отражаются в доходной и расходной частях бюджета Фонда социального страхования Российской Федерации, утвер-ЗДаемого федеральным законом, отдельными строками. Так, в Фе­деральном законе «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2002 г.» размер подлежащих уплате стра­ховых взносов на обязательное социальное страхование от несчаст-

Ю-9677

146 Раздел III. Правовой режим фондов денежных средств______

ных случаев на производстве и профессиональных заболеваний со­ставил 19697,4 млн руб.¹ Указанные средства являются федераль­ной собственностью и изъятию не подлежат. Основу формирования доходной части бюджета Фонда социального страхования РФ со­ставляют страховые взносы — обязательные платежи по обязатель­ному социальному страхованию, рассчитанные исходя из страхово­го тарифа, скидки (надбавки) к страховому тарифу, который стра­хователь обязан внести страховщику.

Страховые тарифы, дифференцированные по группам отраслей (подотраслей) экономики в зависимости от класса профессиональ­ного риска, устанавливаются федеральным законом. Установлен­ный законом страховой тариф применяется к начисленной страхо­вателем оплате труда по всем основаниям (доходам) застрахован­ных. Так, Федеральным законом от 12 февраля 2001 г. № 17-ФЗ² были установлены страховые тарифы на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессио­нальных заболеваний на 2001 г., которые действуют и в 2002 г. Са­мый высокий размер тарифа в размере 8,5% установлен для страхо­вателей, относящихся к 22 классу профессионального риска (на­пример предприятий угольной промышленности), самый низ­кий — 0,2% в отношении 1 класса профессионального риска (торговля, туризм, здравоохранение и др.).

Размер указанной выше скидки или надбавки устанавливается страхователю с учетом состояния охраны труда, расходов на обес­печение по страхованию и не может превышать 40% страхового та­рифа, установленного для соответствующей отрасли (подотрасли) экономики.

Начисление и уплата пеней при нарушении сроков уплаты страховых взносов на обязательное социальное страхование от не­счастных случаев на производстве и профессиональных заболева­ний осуществляются в размерах, порядке и на условиях, которые установлены частью первой Налогового кодекса Российской Феде­рации для начисления и уплаты пеней за нарушение сроков уплаты налогов и сборов.

За нарушение страхователями сроков регистрации (постановки на учет) в исполнительном органе Фонда, за неуплату или непол­ную уплату страховых взносов на обязательное социальное страхо­вание от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в результате занижения облагаемой базы, иного непра­вильного исчисления страховых взносов или других неправомерных действий (бездействия), за незаконное воспрепятствование доступу должностного лица исполнительного органа Фонда, проводящего проверку полноты и правильности уплаты страхователем страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, расхо-

¹ СЗ РФ. 2002. № 7. Ст. 628. ²СЗ РФ. 2001. №7. Ст. 622.

Глава Q. Правовое регулирование страхования

дования средств обязательного социального страхования и обяза­тельного социального страхования от несчастных случаев на произ­водстве и профессиональных заболеваний, на территорию или в помещение страхователя исполнительные органы Фонда приме­няют к страхователям штрафные санкции в размерах, установлен­ных частью первой Налогового кодекса Российской Федерации за аналогичные налоговые правонарушения.

За нарушение установленного срока представления установлен­ной отчетности (сведений) в Фонд исполнительные органы Фонда применяют санкции в виде взыскания штрафа в размере 1000 руб.,, а за повторное совершение указанного деяния в течение календар­ного года — штрафа в размере 5000 руб.

Взыскание штрафов осуществляется исполнительными органа­ми Фонда в порядке, установленном частью первой Налогового ко­декса Российской Федерации для применения мер ответственности за налоговые правонарушения¹.

Обязательное медицинское страхование

Обязательное медицинское страхование — составная часть госу­дарственного социального страхования, обеспечивающая всем гра­жданам Российской Федерации равные возможности в получении медицинской и лекарственной помощи, предоставляемой за счет средств обязательного медицинского страхования в объеме и на ус­ловиях, соответствующих программам обязательного медицинского страхования.

В отношениях по обязательному медицинскому страхованию участвуют граждане, страхователи, страховые медицинские органи­зации, медицинские учреждения.

Страхователями при обязательном медицинском страховании являются: для неработающего населения — Советы Министров рес­публик в составе Российской Федерации, органы государственною управления автономной области, автономных округов, краев, об­ластей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, местная администра­ция; для работающего населения — предприятия, учреждения, оры-низации, лица, занимающиеся индивидуальной трудовой деятель­ностью, и лица свободных профессий.

Страховыми медицинскими организациями выступают юриди­ческие лица, осуществляющие медицинское страхование и имею­щие государственное разрешение (лицензию) на право заниматься медицинским страхованием.

Медицинскими учреждениями в системе медицинского страхо­вания являются имеющие лицензии лечебно-профилактические уч­реждения, научно-исследовательские и медицинские институты, другие учреждения, оказывающие медицинскую помощь, а также

Статья 8 Федерального закона от 11 февраля 2002 г. № 17-ФЗ «О бюджете фонда социального страхования Российской Федерации на 2002 год» // СЗ РФ. 2002. № 7. Ст. 628.

148 Раздел III. Правовой режим фондов денежных средств______

лица, осуществляющие медицинскую деятельность как индивиду­ально, так и коллективно

Медицинское страхование осуществляется в форме договора, заключаемого между субъектами медицинского страхования Форма типовых договоров обязательного медицинского страхования, поря­док и условия их заключения устанавливаются Правительством РФ

Страховым риском по обязательному социальному страхованию является необходимость получения медицинской помощи Страхо­вым обеспечением — оплата медицинскому учреждению расходов, связанных с предоставлением застрахованному лицу необходимой медицинской помощи, входящей в базовую программу обязатель­ного медицинского страхования граждан Российской Федерации

В рамках базовой программы обязательного медицинского стра­хования предоставляется амбулаторно-поликлиническая и стацио­нарная помощь в учреждениях здравоохранения при определенных в соответствующем перечне заболеваниях, осуществляется проведе­ние мероприятий по профилактике заболеваний, включая диспан­серное наблюдение здоровых детей¹ Медицинская помощь в рам­ках базовой программы предоставляется гражданам на всей терри­тории Российской Федерации в соответствии с договорами обяза­тельного медицинского страхования

Базовая программа осуществляется за счет средств обязательного медицинского страхования на основе договоров, заключаемых между субъектами (участниками) обязательного медицинского страхования На основе базовой программы органы исполнительной власти субъ­ектов Российской Федерации разрабатывают и утверждают террито­риальные программы обязательного медицинского страхования, в которых перечень видов медицинской помощи может быть расши­рен за счет средств субъектов Российской Федерации

Страховщиками по обязательному медицинскому страхованию являются Федеральный и территориальные фонды обязательного ме­дицинского страхования, представляющие собой самостоятельные некоммерческие финансово-кредитные учреждения Они предназна­чены для аккумулирования финансовых средств на обязательное ме­дицинское страхование, обеспечения финансовой стабильности го­сударственной системы обязательного медицинского страхования и выравнивания финансовых ресурсов на его проведение Финансо­вые средства фондов обязательного медицинского страхования нахо­дятся в государственной собственности Российской Федерации, не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат²

Глава 9. Правовое регулирование страхования

' Подробно состав базовой программы обязательного медицинского страхова­ния регламентируется разд 3 Программы государственных гарантии оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от И сентября 1998 г № 1096 // СЗ РФ 1998 №31 Ст 3823

² Закон РФ от 28 июня 1991 г № 1499-1 «О медицинском страховании граж дан в Российской Федерации»//Ведомости СНД и ВС РСФСР 1991 №27 Ст 920 1993 № 17 Ст 602

Финансовые средства государственной системы обязательного медицинского страхования формируются за счет отчислений стра­хователей на обязательное медицинское страхование в составе сумм единого социального налога (взноса) и единого налога на вменен­ный доход для определенных видов деятельности¹, ассигнований из федерального бюджета на выполнение федеральных целевых про­грамм в рамках обязательного медицинского страхования, добро­вольных взносов юридических и физических лиц, доходов от ис­пользования временно свободных финансовых средств, нормиро­ванного страхового запаса Федерального фонда, поступлений из иных источников, не запрещенных законодательством²

Обязательное государственное личное страхование

Общие положения института обязательного государственного личного страхования установлены ст 969 ГК РФ, в соответствии с которой законом разрешается устанавливать обязательное госу­дарственное страхование жизни, здоровья и имущества государст­венных служащих определенных категорий Обязательное государ­ственное страхование осуществляется за счет средств, выделяемых на эти цели из соответствующего бюджета министерствам и иным федеральным органам исполнительной власти (страхователям)

Обязательное государственное страхование осуществляется не­посредственно на основании законов и иных правовых актов о та­ком страховании указанными в этих актах государственными стра­ховыми или иными государственными организациями (страховщи­ками) либо на основании договоров страхования, заключаемых в соответствии с этими актами

Обязательное государственное страхование оплачивается стра­ховщикам в размере, определенном законами и иными правовыми актами о таком страховании

Согласно п 1 ст 3 Федерального закона от 31 июля 1995 г № 119-ФЗ «Об основах государственной службы»³ государственным служащим признается гражданин РФ, исполняющий обязанности по государственной должности, которая связана с определенным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий государственного органа, образованного в соответствии с Консти­туцией РФ, перечень государственных должностей дается в Реестре государственных должностей в Российской Федерации Однако ст 969 ГК РФ понимает под государственными служащими более широкий круг лиц Это следует из того, что ст 15 Закона об осно­вах государственной службы устанавливает обязательное государст-

¹ Федеральный закон от 29 декабря 2001 г № 185-ФЗ «О бюджете федераль­ного фонда обязатепьного медицинского страхования на 2002 г » // СЗ РФ 2001 ^№53 (ч 1) Ст 5021

См Устав Федерального фонда обязательного медицинского страхования, ут­вержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июля 1998 г №857//СЗ РФ 1998 №32 Ст 3902

з

СЗ РФ 1995 №31

150 Раздел III. Правовой режим фондов денежных средств_____

венное страхование всех государственных служащих, подпадающих под действие этого Закона, а не отдельных их категорий, как того требует Гражданский кодекс'. В настоящее время действует ряд за­конов, установивших обязательное государственное, т.е. осуществ­ляемое за счет соответствующего бюджета, страхование лиц, кото­рые не могут быть отнесены к категории государственных служа­щих, хотя они работают по найму в государственных организациях. Так, в соответствии со ст. 2 Федерального закона от 12 февраля 2001 г. № 12-ФЗ «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его се­мьи» жизнь и здоровье Президента Российской Федерации, прекра­тившего исполнение своих полномочий, подлежат обязательному государственному страхованию за счет средств федерального бюд­жета на сумму, равную годовому денежному вознаграждению Пре­зидента Российской Федерации². В соответствии с Федеральным за­коном от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» член Совета Федерации, депутат Государст­венной Думы подлежат обязательному государственному страхова­нию за счет средств федерального бюджета на сумму годового де­нежного вознаграждения депутата Государственной Думы в случае:

а) гибели (смерти), если гибель (смерть) наступила вследствие телесных повреждений или иного причинения вреда здоровью;

б) причинения увечья или иного повреждения здоровья³. Законодательство предусматривает обязательное государственное

страхование судей и судебных исполнителей. Жизнь, здоровье и имущество судьи подлежат обязательному государственному страхо­ванию за счет средств федерального бюджета. При этом жизнь и здоровье судьи подлежат страхованию на сумму его пятнадцатилет­ней заработной платы⁴. Жизнь и здоровье судебного пристава подле­жат обязательному государственному страхованию за счет средств федерального бюджета на сумму, равную 180-кратному размеру среднемесячной заработной платы судебного пристава. Органы госу­дарственного страхования выплачивают страховые суммы в случаях:

гибели (смерти) судебного пристава в период службы либо по­сле увольнения, если она наступила вследствие причинения судеб­ному приставу телесных повреждений или иного вреда здоровью в связи с его служебной деятельностью, — семье погибшего (умер­шего) и его иждивенцам в размере, равном 180-кратному размеру среднемесячной заработной платы судебного пристава;

причинения судебному приставу в связи с его служебной дея­тельностью телесных повреждений или иного вреда здоровью, ис­ключающих дальнейшую возможность заниматься профессиональ-

Глава 9. Правовое регулирование

ов;

¹ СЗ РФ. 1995. №31. Ст. 2990.

²СЗ РФ. 2001. №7. Ст. 617.

³ СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3466.

⁴ СЗ РФ. 1995. № 26. Ст. 2399.

сред-

дея-

^омпенса-отноше-

ной деятельностью, — в размере, равном 36-кратном немесячной заработной платы судебного пристава- ^У

причинения судебному приставу в связи с его тельностью телесных повреждений или иного врел ' '^ной повлекших стойкой утраты трудоспособности, не пок^овью не возможность заниматься в дальнейшем профессионал к ^вших на ностью, -в размере, равном 12-кратному размеру _Срел^ деятель-заработной платы судебного пристава. '-недм-

Основанием для отказа в выплате страховых cv ций являются только приговор или постановление ^И нии лица, признанного виновным в гибели (см °^УД^ пристава или причинении ему телесных повреждениПиг^Удебного жении или повреждении принадлежащего ему имущест ^ уничто-ми установлено, что эти события не связаны со служеби> которы-ностью судебного пристава¹. j^^hou

^ „-, ¹ деятель-

Федеральным законом от 27 мая 1998 г № 76-ф^ п еннослужащих»2 предусмотрено обязательное" госудапсти ^С^тусе во-ное страхование за счет средств федерального б_ЮДЖе_тя ^Ь{Ное лич-жащих и граждан, призванных на военные сборы Оснпо^ннослу-вия и порядок обязательного государственного личногп^НИя усло-ния указанных военнослужащих и граждан _устаня ^Тр'ахова-федеральными законами и иными нормативными ппяп ^Иваются ми Российской Федерации³. ^^в°Вк..

Должностные лица таможенных органов Российс -подлежат обязательному государственному личному

у

счет средств федерального бюджета. Страховая сумма вы °¹¹анию за ся в случае гибели застрахованного должностного лип ^чивает-службы в таможенных органах Российской Федерации „, ^п период течения одного года после увольнения из них вследстви ^ Д° ^ис' (контузии), иных телесных повреждений, заболевания п Оанения при исполнении служебных обязанностей, его на Ученных (по предъявлении свидетельства о праве на наследство) Аникам новлении застрахованному инвалидности в связи с ^и уста-служебных обязанностей в период службы либо до истече^нением го года после увольнения из таможенных органов Росси- ^Ц« °Дно-дерации; в случае получения застрахованным в связи с и *ой Фе-ем служебных обязанностей тяжкого и менее тяжкого тел? °лнени-вреждения. Размер страхового возмещения установлен ^Цого по-тельством. Иные условия и порядок осуществления обя^онода-государственного личного страхования должностных лип Чпьного ных органов Российской Федерации определяются договп^Можен-ДУ Государственным таможенным комитетом Российской °М меж-Ции и государственной страховой организацией⁴.

¹ СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3590.

² СЗ РФ. 1998. № 22.

³СЗ РФ. №22. 1998. Ст. 2331.

⁴ Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. № 31. Ст. 1224.

Раздел III. Правовой режим фондов денежных средств

Глава 9. Правовое регулирование страхования

Прокуроры и следователи подлежат обязательному государст­венному личному страхованию за счет средств федерального бюд­жета на сумму, равную 180-кратному размеру их среднемесячного денежного содержания. Страховые суммы выплачиваются органами государственного страхования в случаях:

гибели (смерти) прокурора или следователя в период работы либо после увольнения, если она наступила вследствие причинения телесных повреждений или иного вреда здоровью в связи с их слу­жебной деятельностью, — их наследникам в размере, равном 180-кратному размеру среднемесячного денежного содержания про­курора или следователя;

причинения прокурору или следователю в связи с их служебной деятельностью телесных повреждений или иного вреда здоровью, исключающих дальнейшую возможность заниматься профессио­нальной деятельностью, — в размере, равном 36-кратному размеру их среднемесячного денежного содержания;

причинения прокурору или следователю в связи с их служебной деятельностью телесных повреждений или иного вреда здоровью, не повлекших стойкой утраты трудоспособности, не повлиявших на способность заниматься в дальнейшем профессиональной деятель­ностью, — в размере, равном 12-кратному размеру их среднемесяч­ного денежного содержания¹.

Обязательное государственное личное страхование за счет средств федерального бюджета также распространяется на работни­ков налоговых органов. В случае гибели работника налогового ор­гана в связи с осуществлением служебной деятельности семье по­гибшего или его иждивенцам выплачивается единовременное посо­бие в размере десятилетнего денежного содержания погибшего из средств федерального бюджета с последующим взысканием этой суммы с виновных лиц. При нанесении работнику налогового орга­на тяжких телесных повреждений, исключающих дальнейшую воз­можность заниматься профессиональной деятельностью, ему вы­плачивается единовременное пособие в размере пятилетнего денеж­ного содержания за счет средств федерального бюджета с после­дующим взысканием этой суммы с виновных лиц, а также в течение десяти лет — разница между размерами его должностного оклада и пенсией².

Действующим законодательством также установлены нормы об обязательном государственном страховании в отношении таких ка­тегорий физических лиц, которые не являются ни государственны­ми служащими, ни работниками государственных органов. Так, граждане, проживающие или работающие в закрытом администра­тивно-территориальном образовании, подлежат обязательному бес­платному государственному страхованию на случай причинения

ущерба их жизни, здоровью и имуществу из-за радиационного или иного воздействия при аварии на предприятиях и (или) объектах¹.

Для медицинских, фармацевтических и иных работников госу­дарственной и муниципальной систем здравоохранения, работа ко­торых связана с угрозой их жизни и здоровью, устанавливается обязательное государственное личное страхование на сумму в раз­мере 120 месячных должностных окладов в соответствии с переч­нем должностей, занятие которых связано с угрозой жизни и здо­ровью работников, утверждаемым Правительством Российской Фе­дерации².

Контрольные вопросы:

1. Дайте определение страхования как экономической и правовой категорий.

2. Какими отраслями права регламентируются отношения по стахо-ванию?

3. Назовите источники страхового права.

4. Каковы функции Министерства финансов РФ в области страхо­вания?

5. Какие виды страхования предусмотрены законодательством РФ?

6. Охарактеризуйте виды обязательного страхования.

¹ СЗ РФ. 1999. № 7. Ст. 878.

² СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3484.

¹ Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 33. Ст. 1915.

² Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 33. Ст. 1318.

Глава 10. Основные положения теории налогового права 155

РАЗДЕЛ IV.

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ

И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ДОХОДОВ

Глава 10. Основные положения теории налогового права

§ 1. Понятие и роль налогов

Социально-экономические предпосылки реформы налогового права

Бюджет формируется за счет налоговых и неналоговых доходов, а также за счет безвозмездных перечислений. Бюджетный кодекс Российской Федерации¹ к налоговым доходам относит, помимо на­логов и сборов, также пени и штрафы, взимаемые за налоговые правонарушения (ч. 2 ст. 41).

Неналоговые доходы — это в основном платежи, имеющие ча­стно-правовую природу: доходы от использования, продажи или иного возмездного отчуждения имущества, находящегося в государ­ственной или муниципальной собственности, от оказания платных услуг органами государственной власти, местного самоуправления, бюджетными учреждениями и др. К неналоговым доходам относят­ся также штрафы, конфискации, компенсации, иные принудитель­ные изъятия в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности (ч. 4 ст. 41)

Налоги — основной источник доходов государственного бюджета. В соответствии с Законом РФ от 30 декабря 2001 г. «О федеральном бюджете на 2002 год»² за счет налогов формируется 94,4% феде­рального бюджета. Кроме налогов в федеральный бюджет поступа­ют доходы от государственной собственности (2,4%), от внешне­экономической деятельности (2,3%), прочие неналоговые доходы.

Эти данные сопоставимы с показателями зарубежных стран. Так, во Франции налоги приносят 95% доходов государственного бюдже­та, в США — свыше 90%, в ФРГ — около 80%, в Японии — 75%³.

В условиях рыночной экономики у государства остается меньше возможностей влиять на развитие тех или иных процессов в обще­стве путем прямых предписаний, запретов и т.п. Такое влияние все

¹ Принят Федеральным законом от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998. №31. Ст. 3823.

² СЗ РФ. 2001. № 53 (ч. 1) Ст. 5030.

Козырип А Н. Налоговое право зарубежных стран: вопросы теории и практи­ки. М.: Манускрипт, 1993. С. 7.

больше приобретает характер косвенного и осуществляется в том числе посредством налогообложения. При этом преследуются эко­номические и социальные цели. Например, для развития отечест­венного автомобилестроения установлены высокие пошлины на импорт автомобилей зарубежного производства, что снизило их конкурентоспособность из-за повышения цен; для развития бан­ковской системы снижены размеры подоходного налога на полу­чаемые гражданами проценты по вкладам; с введением марок ак­цизного сбора усилился контроль качества спиртных напитков.

Налоги оказывают влияние и на социальную структуру общест­ва в целом. Налоги, особенно прямые, приобретают значение кон­трольного института, института конституционного права.

Известны государства, обходящиеся без прямых налогов с насе­ления. Например, в ст. 33 Конституции Северной Кореи предусмот­рено, что государство полностью ликвидирует систему налогов, ос­тавшуюся от прежнего общества. Отсутствуют прямые налоги с на­селения в ряде арабских стран — Брунее, Бахрейне, Катаре, Кувейте. Хотя экономическое и политическое положение этих стран различ­но, однако у них есть общая черта — участие населения в управле­нии государством минимально. При этом ощущается прямая связь политической системы с системой налогообложения: косвенные на­логи скрывают от налогоплательщика сумму, которую он платит го­сударству, подавляют стремление к самоуправлению. Прямые нало­ги, наоборот, побуждают каждого налогоплательщика контролиро­вать расходование правительством сумм, уплаченных в виде налогов.

Итак, необходимость налоговой реформы диктуется не только происходящими экономическими преобразованиями, но и ломкой поли­тических отношений, становлением демократического общества (схе­ма 1).

ФУНКЦИИ НАЛОГОВ

ФИСКАЛЬНАЯ

Формирование

доходов

бюджетов

РЕГУЛИРУЮЩАЯ

Стимулирующая

Поощрение вида деятельности,

отрасли экономики и тд.

Дести мулирующая

Сдерживающие воздействия

КОНТРОЛЬНАЯ

Получение

данных о темпах

и тенденциях

развития экономики и т.д.

156 Раздел IV. Регулирование государственных доходов_______

Налоги и другие виды государственных доходов

В ряду государственных доходов налогам принадлежит важней­шее место. Само существование государства неразрывно связано с налогами. О значении налогов для государства и каждого челове­ка очень кратко и точно сказал Бенджамин Франклин: «В жизни несомненны две вещи: смерть и налоги».

Однако налог не только не единственная форма аккумулирова­ния денежных средств в бюджете и государственных фондах, но и не его первая форма в историческом ракурсе. Налог предполагает достаточно высокий уровень развития правосознания, экономики, систем контроля.

Старейшим источником государственных доходов (не считая военной добычи) являлись домены, или государственное имущест­во, казенные земли и леса. Первоначально они были собственно­стью государя, доходы которого одновременно являлись и доходами государства. Это были частно-правовые, а не публично-правовые доходы.

Другим важным источником государственных доходов были ре­галии, т.е. доходные прерогативы казны. Определенные отрасли производства, виды деятельности поступали в исключительное вла­дение казны, изымались из гражданского оборота, из сферы дея­тельности населения. По сути, они представляли переходную сту­пень к налогам.

Со временем монопольное положение государства в промыш­ленности стало существенным тормозом развития экономических отношений. Получила признание точка зрения, что «казна не для того существует, чтобы дела делать». С течением времени сохрани­лись только те регалии, которые оправдывались общественной не­обходимостью, невозможностью допустить частную инициативу. При этом их фискальные цели не должны были быть сколько-ни­будь значительными.

Государство и до настоящего времени не отказалось от влияния на хозяйственную жизнь, но эта деятельность больше относится к сфере управления, а не финансов.

Вместо регалий все чаще стали применяться пошлины, которые имели целью лишь покрытие издержек государственного учрежде-i ния, а не извлечение дохода.

Исторически налоги как главный источник доходов государ-J ственного бюджета не насчитывают и двухсот лет. Они взимались и в древнем мире, но тогда служили признаком несвободы чело­века. Такое отношение к налогам сохранялось в Европе (хотя и не повсеместно) вплоть до начала XX столетия. Высказывались идеи, что люди объединились в общественные союзы для того, чтобы сохранить свое имущество, а не отдавать его. Эти идеи на­ходили практическое выражение в законодательстве. Так, прус­ский закон 1893 г. предусматривал, что городские и сельские об­щины могут прибегать к налогам лишь субсидиарно, поскольку не хватало поступлений от имуществ, пошлин и др. В некоторых

Глава 10. Основные положения теории налогового права 157

кантонах Швейцарии и в 20-х гг. XX столетия расходы, которые не покрывались доходами от домен, относились к рубрике «дефи­цит»'.

В европейских странах налоги развились из различных подар­ков, подносимых государям, пошлин за пользование услугами госу­дарственных учреждений. Различные налоги, вернее приношения, которые на многих языках назывались «помощь», взимались в силу обычая, как правило, в трех случаях: при пленении сюзерена; при посвящении в рыцари сына сюзерена; при выходе замуж его дрче-ри. Взимание других налогов требовало согласия сословий.

Борьба за право вводить новые налоги — это тот центр, вокруг которого складывались гражданские права, развивался парламента­ризм. Представительные органы в странах Европы возникли из союзов, образованных для защиты от произвольных податей, и со­зывались в основном для решения вопросов о вводе временных на­логов и с определенной целью. «Для истории парламента характер­на борьба за осуществление полномочий в области финансов; они были тем ядром, вокруг которого постепенно складывались совре­менные конституционные системы. Законодательные полномочия парламента, которые в настоящее время рассматриваются как одна из основ демократического строя, были приобретены парламентом после того, как он приобрел полномочия в области финансов»².

Основное в финансовых полномочиях парламента лежит в пра­ве народного представительства соглашаться или не соглашаться на взимание налогов. Все остальное по сравнению с этим правом суж­дения о налогах представляется собранием формальных аксессуа­ров³.

Таким образом, появление и развитие налогового права связаны с демократизацией общества, с идеей правового государства. Нало­говому праву как части современной правовой системы не чужды идеи социальной справедливости, принципы демократии. С точки зрения правовой природы налогообложение есть мера упорядоче­ния, введения в определенные границы имущественных отношений участников общественного производства и государства. Поэтому юрист, исследуя общие проблемы налогообложения или конкрет­ные вопросы налоговой техники, должен учитывать, что основная задача налогового права — защита права собственности от безгра­ничных (в принципе) притязаний государства, поддержание балан­са интересов налогоплательщика и общества (государства).

Юридическое определение налога

Налог может быть рассмотрен с позиции не только его право­вой природы, но и юридической техники. Между этими двумя под-

' Кулишер И.М. Очерки финансовой науки. Петроград, 1919. С. 59.

² Амеляер М. Парламенты. Сравнительное исследование структуры идеятель-ности представительных учреждений 55 стран мира. М., 1967. С. 368.

Вопросы советского бюджетного права. Сб. статей / Под ред. Т.И. Боголе-пова. М., 1940. С. 18.

158 Раздел IV. Регулирование государственных доходов_______

ходами не может быть кардинальных противоречий, так как законы не должны противостоять праву, быть «беззаконными».

Однако есть объективные условия, которые определяют разли­чие этих двух позиций.

Право парламента утверждать налог есть выражение права на­рода соглашаться на уплату налога. С этой позиции исследуется правовая природа налога.

Взимание налога согласовывается с парламентом как с предста­вителем народа, но не согласовывается с каждым конкретным чле­ном общества. Более того, в ряде стран существуют конституцион­ные запреты на решение вопросов о налогообложении путем рефе­рендума¹. На аналогичных позициях находится и Федеральный конституционный закон от 10 октября 1995 г. № 2-ФКЗ «О рефе­рендуме Российской Федерации», п. 3, 4 ч. 2 ст. 3 которого преду­сматривают, что на всероссийский референдум не могут выносить­ся вопросы о налогах и бюджете².

Это предопределяет главную юридическую черту налога—одно­сторонний характер его установления Поскольку налог взимается в целях покрытия общественных потребностей, которые обособлены от индивидуальных потребностей конкретного налогоплательщика, налог является индивидуально безвозмездным Уплата налогоплатель­щиком налога не порождает встречной обязанности государства со­вершить что-либо в пользу конкретного налогоплательщика.

Налог взыскивается на условиях безвозвратности Возврат налога возможен лишь в случае его переплаты или в качестве льготы, что не противоречит принципу безвозвратности, поскольку эти условия определяются государством в одностороннем порядке и не влияют на характер платежа в целом.

Так как налог представляет собой одностороннее движение средств и его принципы прямо противоположны принципам граж­данского оборота, приводным механизмом налогообложения может быть только принуждение. В большинстве случаев применять меры принуждения нет необходимости, так как налогоплательщик упла­чивает налог самостоятельно. Однако при отступлении от установ­ленных правил налогообложения простая угроза применения санк­ций находит практическое выражение.

Налог следует рассматривать как средство упорядочения финан­совых отношений налогоплательщика и государства. Налогопла­тельщику он указывает меру его обязанности, а государственному налоговому органу — меру дозволенных действий. Принудительный характер налога не мешает рассматривать его как способ защиты частной собственности от незаконных притязаний казны и ее аген­тов, как средство поддержания баланса прав и законных интересов граждан и их объединений — с одной стороны, общества и государ­ства как выразителя интересов общества — с другой.

¹ См , например: Конституция Итальянской республики (ч. 2 ст. 75); Консти­туции буржуазных стран. М., 1982. С. 138. ²СЗ РФ. 1995 №42. Ст. 3921.

Глава 10. Основные положения теории налогового права 159

К определению понятия «налог» можно подходить с различных озиций: правовой, экономической, социальной и т.п. При этом будут по-разному учитываться аспекты налогообложения в зависи­мости от цели дефиниции. В законодательстве определение налога дается с целью указать черты этого платежа и тем самым ограни­чить возможности органов власти и управления самостоятельно ус­танавливать платежи, которым свойственны эти черты. Имеются примеры, когда органами управления вводились обязательные пла­тежи, налоговые по сути, но неналоговые по названию. Оспорить законность таких поборов при отсутствии четкого определения по­нятия «налог» весьма сложно.

С этой позиции можно предложить следующее определение на­лога.

Налог — единственно законная (устанавливаемая законом) фор­ма отчуждения собственности физических и юридических лиц на началах обязательности, индивидуальной безвозмездности, безвоз­вратности, обеспеченная государственным принуждением, не нося­щая характер наказания или контрибуции, с целью обеспечения платежеспособности субъектов публичной власти.

Предлагаемое определение подчеркивает прерогативу законода­тельной власти устанавливать налоги. Взимание на указанных нача­лах любого платежа, как бы он ни назывался (повинность, взнос, сбор, такса и т.п.), если он не установлен законом, является непра­вомерным. В сфере налогообложения исполнительная власть связа­на законом сильнее, чем в сфере управления.

Определение исходит из того, что плательщиком налога является собственник, а не гражданин. Уплата налога — социальная обязан­ность, вытекающая из права частной собственности. Посредством уплаты налога частная собственность служит интересам общества.

Уплата налога собственником означает также и то, что равен­ство в налоговом праве реализуется не в виде подушной подати, уплачиваемой каждым в одинаковом размере. При обложении собственности оно мыслится как экономическое равенство пла­тельщиков и выражается в том, что за основу берется фактиче­ская способность к уплате налога на основе сравнения экономи­ческих потенциалов. Это — одно из основных правил налогооб­ложения.

Круг участников налоговых отношений не зависит всецело от политико-правовых отношений плательщика и государства. Обла­гая собственность, государство распространяет свой налоговый су­веренитет, как правило, на доходы любых лиц, полученные в связи с их деятельностью на территории государства, на имущество, на­ходящееся на его территории, на товарный спрос, возникающий на его территории.

Определение подчеркивает, что налог устанавливается с целью получения дохода. Воздействие на поведение налогоплательщика для получения социально значимого результата не может быть ос­новной целью налога. Любой налог способен выполнять регули-

Раздел IV. Регулирование государственных доходов

Глава 10. Основные положения теории налогового права 161

рующую роль. Для этого чаше всего используется способ установ­ления льгот либо же, наоборот, ужесточений. Принципиальное от­личие платежей, воздействующих на поведение плательщика (ино­гда их называют «регулирующими налогами»), состоит в том, что они побуждают его отказаться от занятия деятельностью и, следо­вательно, подрывают собственную базу, сокращают число платель­щиков, снижают доходы бюджета. Поскольку «регулирующие нало­ги» не имеют финансовой цели, они не являются налогами в стро­гом смысле слова.

Налог исходит из платежеспособности лица, оставляя ему сво­боду действий за пределами налогового обязательства. Налог не по­буждает зарабатывать, он лишь претендует на долю заработанного. Регулирующие налоги нарушают этот принцип.

Не все обязательные платежи, взимаемые на основе безвозврат­ности и безвозмездности, являются налогами. Например, взимае­мые по приговору или решению суда штрафы в пользу третьих лиц или государства хотя и отвечают этим характеристикам, налогами не являются.

Налоги поступают в пользу субъектов публичной власти — орга­нов государственной власти или местного самоуправления. Этим они отличаются от платежей, взимаемых на тех же условиях, но ус­тановленных в экономических или социальных интересах в пользу юридических лиц публичного или частного права, не являющихся центральными или местными органами государственной власти, ад­министративными учреждениями. Это — особые сборы, называе­мые парафискалитетами.

Такие платежи взыскиваются, например, в пользу различных технических и профессиональных организаций, коммерческих и со­циальных предприятий также на основе принуждения, поэтому их установление, как и установление налогов, возможно только зако­нодательным путем. Однако в некоторых странах, например во Франции, возможно установление парафискалитетов актами орга­нов исполнительной власти'.

Как следует из определения, целью взимания налога является обеспечение государственных расходов вообще, а не какого-то конкретного расхода. Основные статьи государственных расходов не могут зависеть от того или иного источника. Задача налогового законодательства — «изыскать денежные средства на покрытие об­щих расходов и справедливо распределить необходимые платеж­ные обязанности... Такое обеспечение финансовыми средствами является целью, но не имеет определенного адреса; оно не может определять ни мотивы налоговых законов, ни конечные цели их исполнения»².

' Годме П.М. Финансовое право. М.: Прогресс, 1978. С. 377; Козырин А.И. На­логовое право зарубежных стран: вопросы теории и практики. М.: Манускрипт, 1993. С. 35-36.

² Государственное право Германии. В 2-х т. М.: Институт государства и права РАН, I994. Т. 2. С. 127.

Можно сказать, что правило, в соответствии с которым налого­вые доходы не предназначены для определенных расходов, приоб­рело характер одного из основополагающих принципов налогооб­ложения'. Однако это правило допускает исключения в виде уста­новления целевых налогов.

Налог как юридический механизм не имеет непосредственной цели собрать конкретную сумму, необходимую для покрытия рас­ходов. Эти расходы могут заранее планироваться, но их предпола­гаемая сумма не оказывает императивного воздействия на налого­обложение. Размер собираемых налогов зависит от правил, уста­новленных в Законе о налоге, а не в Законе о бюджете, и, в прин­ципе, не ограничен.

Предлагаемое определение налога позволяет отделить налоги от сборов и пошлин. При уплате пошлины или сбора всегда присутст­вуют специальная цель (за что конкретно уплачивается пошлина) и специальные интересы (плательщик в той или иной мере непо­средственно ощущает возмездность платежа). Налоги тоже могут иметь специальную цель (целевые налоги), однако они никогда не бывают индивидуально (непосредственно) возмездными.

Законодательное определение налога дано в ст. 8 части первой Налогового кодекса Российской Федерации². Под налогом понима­ется обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств, в целях финансового обеспечения дея­тельности государства и (или) муниципальных образований.

Налоговый кодекс Российской Федерации устанавливает, что ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать взносы и платежи, обладающие установленными настоящим Ко­дексом признаками налогов или сборов, не предусмотренные Ко­дексом, либо установленные в ином порядке, чем это определено Кодексом (п. 5" ст. 3 части первой НК РФ). Смысл этой нормы со­стоит в том, что платеж независимо от данного ему названия дол­жен оцениваться по существу, с учетом характеристик налога, ука­занных в законе.

В определении понятия «налог» законодателя опередил Консти­туционный Суд Российской Федерации. Он указал, что налоговый платеж — это основанная на законе денежная форма отчуждения соб -ственности с целью обеспечения расходов публичной власти, осущест­вляемого в том числе на началах обязательности, безвозвратности, ин­дивидуальной безвозмездности³.

' Годме П.М. Указ. соч. С. 366.

² Принят Федеральным законом от 3! июля 1998 г. № 146-ФЗ//СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824 (с изменениями и дополнениями).

³ Постановление КС РФ от 11 ноября 1997г. № 16-П «По делу о проверке конституционности статьи II¹ Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. «О Государственной границе Российской Федерации» в редакции от 19 июля 1997 г. //СЗ РФ. 1997. № 46. Ст. 5339.

11-9677

162 Раздел IV. Регулирование государственных доходов_______

Все приведенные определения хотя и различаются некоторыми деталями, едины в главном: налогообложение является формой от­чуждения собственности; право собственности первично по отно­шению к праву государства требовать отторжения части собствен­ности в виде налога.

Эта позиция является основополагающей для всего налогового законодательства.

Понятия пошлины и сбора

Пошлины и сборы не имеют финансового значения, присущего налогам. Как уже отмечалось, при уплате пошлины или сбора всегда присутствуют специальная цель и специальные интересы. В этом смысле сборы и пошлины являются индивидуальными платежами. Но поскольку государство обязано предоставлять основной объем своих услуг независимо от способности получателя оплатить их, по­крытие государственных расходов не может осуществляться за счет индивидуальных платежей, дающих какие-либо права. «Принцип правового государства отвергает коммерциализацию государственно­го управления и ограничивает расходы, связанные с оказанием услуг государством в ответ на платежеспособный спрос»¹.

Цель взыскания пошлины или сбора (пошлинный принцип) со­стоит лишь в покрытии без убытка, но и без чистого дохода, издер­жек учреждения, в связи с деятельностью которого взимается по­шлина. Но этот принцип далеко не всегда соблюдается на практи­ке. Довольно часто плата за услуги превышает связанные с ней рас­ходы. Мало того, в ряде случаев не платеж устанавливается ради покрытия расходов, а само действие признается обязательным ради взыскания платежа. Это утверждение справедливо, например, в от­ношении введения различных регистрации и т.п.

Данное обстоятельство свидетельствует о том, что пошлины и сборы, хотя и взимаются в связи с оказанием индивидуальных услуг, не могут рассматриваться как платежи по обязательствам, до­говорные платежи. Это — денежные повинности, взимаемые в ин­дивидуальном порядке в связи с услугой публично-правового ха­рактера.

Следует особо подчеркнуть, что пошлина или сбор выплачива­ются не за услугу, а в связи с услугой, причем с той, которую ока­зывает государственный орган, действуя в общих интересах, реа­лизуя свои государственно-властные функции. Так, уплата пошли­ны при подаче искового заявления в суд сопряжена с правом кон­кретного лица на судебную защиту, однако определяется общественно полезной функцией суда — поддержанием режима законности.

Пошлина не обеспечивает существование государственного ор­гана, так как он может финансироваться и из других источников. Наоборот, взимание пошлины обусловлено реализацией .каким-ли­бо государственным органом своих функций.

Государственное право Германии. С. 149.

Глава 10. Основные положения теории налогового права 163

Характер пошлин и сборов предполагает использование иных принципов при определении размера платежа, нежели те, которые применяются при налогообложении. Учет платежеспособности лица в этом случае не может быть определяющим, ибо приведет не к установлению равенства, а к его нарушению. Действительно, лица, получающие одну и ту же услугу, платили бы разные суммы пошлины. Поэтому размер пошлины или сбора определяют исходя из характера и размера услуги (принцип эквивалентности) и уста­навливают, как правило, в конкретной сумме. Денежная сумма мо­жет быть неэквивалентна расходу, понесенному в связи с оказани­ем услуги. Однако это не означает абсолютной свободы при опре­делении размера платежа.

Размер пошлины или сбора, во-первых, должен быть обосно­ван. При определении их сумм нельзя исходить лишь из финан­совых соображений — размеры сумм необходимо сопоставлять с целями, ради которых установлены платежи. В тех случаях, ко­гда платеж с разумной точки зрения несопоставим с выгодой, по­лученной плательщиком, или с расходом, понесенным государст­венным органом, пошлинный принцип следует считать нарушен­ным.

Размер пошлины или сбора, во-вторых, не должен ограничи­вать возможность граждан использовать основные конституцион­ные права, возможность получать от государственных органов те или иные услуги, поскольку эти права предоставляются гражданам вне всякой зависимости от внесения каких-либо платежей.

Поэтому, например, способствуя реализации права граждан на образование, государство обязано финансировать расходы на обще­образовательные школы за счет налогов, а не пошлин и сборов, иначе возник бы «барьер доступности» образования.

Исходя из этого принципа в конституциях ряда стран содержатся запреты требовать возмещения за оказание подобного рода услуг'.

Виды пошлин различны. Выделяют пошлины, взимаемые в свя­зи с предоставлением административных услуг (например, за рас­смотрение ходатайства о получении или прекращении гражданст­ва); пошлины, взимаемые за предоставление какого-либо права (например, за выдачу разрешений на право охоты); пошлины, взи­маемые как компенсация за определенные расходы общества в ин­тересах конкретных лиц (например, пошлины с владельцев крупно­тоннажных транспортных средств, оказывающих повышенное раз­рушающее действие на автодороги)². Выделяют также пошлины, взимаемые в определенных сферах государственной деятельности: судебные, таможенные, нотариальные и др.

В российском законодательстве существуют три вида пошлин: государственная, регистрационная и таможенная.

Государственная пошлина взимается за ряд услуг в пользу пла-

Государственное право Германии. С. 150. ² Годме П.М. Указ соч. С. 392.

 

I

^iiiil

164 Раздел IV. Регулирование государственных доходов_______

тельшика — принятие исковых заявлений и других документов су­дом, совершение нотариальных действий, регистрация актов граж­данского состояния, выдача документов и др., а также за предостав­ление особого права (например право на охоту)¹.

Регистрационные пошлины взимаются при обращении лица с за­явкой о выдаче патентов на изобретение, промышленный образец, полезную модель и др ²

Таможенные пошлины взимаются при совершении экспорт­но-импортных операций

В СССР разграничение понятий пошлины и сбора проводилось в зависимости от того, куда поступали уплачиваемые средства. Если в бюджет независимо от того, кому они непосредственно уплачива­лись (так называемые фискальные таксь!), то такие платежи называ­ли пошлиной. Если в пользу организации, которой и уплачивался (так называемые чиновничьи таксы), такой платеж называли сбором.

В российском законодательстве 1991 —1998гг. сбором в основ­ном, называют платежи за обладание специальным правом (сбор за право торговли, сбор за использование местной символики и т.п.) К пошлинам относятся средства, уплачиваемые за совершение в пользу налогоплательщиков юридически значимых действий (ока­зание административных услуг: выдача паспорта, регистрация актов гражданского состояния, принятие дела к судебному рассмотрению и т.п.). Кроме того, пошлины взимаются за пользование государст­венным имуществом либо за предоставление лицу каких-либо ус­луг, не относящихся к административным (например, за пользова­ние улицей для проведения киносъемок, если это требует специаль­ных мероприятий государственных органов — ограничение движе­ния и т.п.).

В Налоговом кодексе Российской Федерации понятие «сбор» имеет собирательное значение. Оно охватывает как собственно сборы (платежи за обладание специальным правом), так и по­шлины. Это объясняется тем, что в таком же значении понятие «сборы» употреблено в ст. 57 Конституции РФ, согласно которой «каждый обязан уплачивать законно установленные налоги и сборы».

В соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации «под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с органи­заций и физических лиц, уплата которого является одним из усло­вий совершения в отношении плательщиков сборов государствен­ными органами, органами местного самоуправления, иными упол­номоченными органами и должностными лицами юридически зна-

Федеральный закон от 31 декабря 1995 г № 226-ФЗ «О внесении изменении и дополнений в Закон Российской Федерации «О государственной пошли­не»//СЗ РФ 1996 № I Ст. 19 (с изменениями и дополнениями)

² Патентный закон Российской Федерации от 23 сентября 1992 г № 3517-[//Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР 1992 №42 Ст 2319

Глава 10. Основные положения теории налогового права 165

чимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий)» (п. 2 ст. 8).

К категории «сборы» можно отнести предусмотренные НК РФ (ст. 13—15) государственную пошлину, таможенные сборы, сбор за право пользования объектами животного мира и водными биологи­ческими ресурсами, а также федеральные, региональные и местные лицензионные сборы.

В силу традиции платеж, являющийся налогом, может быть назван пошлиной, сбором и наоборот. Так, косвенный налог, уп- -лачиваемый при пересечении товарами таможенной границы госу­дарства, традиционно принято называть таможенной пошлиной. Целевые социальные налоги, уплачиваемые работниками и рабо­тодателями в специальные фонды (пенсионные, социального и обязательного медицинского страхования и др.), именуются взно­сами, платежами и т.п. Эти взносы не являются таковыми в стро­гом смысле слова, поскольку взимаются на основе платежеспособ­ности, что присуще налогам, но не характерно для пошлин и сбо­ров. Это обстоятельство затушевывает истинную природу того или иного платежа, затрудняет его анализ налогоплательщиком (иногда это делается умышленно), создает угрозу нарушения установленных правил налоготворчества

§ 2. Виды налогов

Любая классификация условна и всегда имеет недостатки. Тем более это касается классификации налогов, в которых переплете­ны политические, юридические и экономические аспекты. Соот­ветственно, критерии классификации, верные с экономической точки зрения, не всегда правильны с точки зрения политики или права.

Тем не менее классификация налогов способствует их система­тизации, которая необходима и в законодательных целях.

Во-первых, разумное построение налоговой системы требует упорядочения налогов, исключения дублирующих платежей. В ре­зультате налоговое бремя распределяется оптимально.

Во-вторых, при налогообложении разных объектов применяют­ся разные приемы юридической техники. Чтобы уяснить суть раз­личий необходимо разграничить основания налогообложения.

В-третьих, необходима группировка налогов, имеющих одина­ковую природу, например в целях избежания двойного налогообло­жения, при котором один и тот же субъект обречен уплачивать одни и те же или сопоставимые налоги многократно.

В-четвертых, систематизация налогов способствует правильно­му толкованию налогового законодательства. При толковании су­дом законодательства по аналогии необходимо решить, какой ана­логией правильнее воспользоваться. Классификация налогов огра­ничивает поиски аналогичных норм и принципов, позволяет избе­жать опасностей применения аналогии в налоговом праве

Раздел IV. Регулирование государственных доходов

Глава 10. Основные положения теории налогового права 167

Выделяют различные виды налогов в зависимости от основа­ния, заложенного в их сравнении (схема 2).

ВИДЫ НАЛОГОВ

I - Прямые — | Личные Реальные

Раскладочные

Закрепленные

Государственные

Общие

Регулярные

Резидентские

Косвенные

Количественные

Регулирующие

Местные

Целевые

Разовые

Территориальные

Персональные и пообъектные налоги

Выделяют персональные (personal) и пообъектные (in rem) на­логи'. При этом налоги относятся к той или иной группе в зави­симости от того, какой из ключевых элементов юридического со­става налога — субъект или объект — имеет доминирующее значе­ние.

Персональные налоги основаны на принципе учета фактиче­ской платежеспособности конкретного субъекта обложения. Юри­дическая конструкция этих налогов предполагает, что размер и по­рядок налогообложения зависят в первую очередь от характеристик плательщика (налоговый резидент или нерезидент; национальное лицо или иностранное и др.). При этом статус субъекта налогооб­ложения определяется на основе критериев, не связанных с объек­том налога. Типичным примером такого налога является налог на доходы физических лиц. Для определения условий взимания этого налога прежде всего необходимо установить статус получателя до­хода. Так, любые доходы нерезидентов облагаются в Российской Федерации налогом по ставке 30%, в то время как с доходов нало­говых резидентов страны налог уплачивается, как правило, по став­ке 13% (ст. 224 НК РФ).

Если определяющая роль в установлении условий налогообло­жения отводится объекту налога, то такой налог следует отнести ко второй группе. В этом случае статус плательщика налога находится в прямой связи с объектом налога, персональные характеристики

R. Masgrave and P.Masgrave. Public finance Graw-Hill Book Company, 1984. P. 223.

in theory and practice. Me

И иные критерии, не соотносимые с объектом, не имеют опреде­ляющего значения.

К этой группе относятся налоги, облагающие собственность или владение (имущественные налоги), а также налоги, объектом которых служат юридически значимые действия: приобретение или реализация имущества, работ, услуг. Так, при обложении на­логом собственности главенствующее значение имеет состав иму­щества, а не характеристики собственника. Последние могут иметь значение для установления особенностей процедуры уплаты налога, факультативных элементов юридического состава налога (льготы).

При обложении сделок наибольшее внимание также уделяет­ся полному и всестороннему определению имущества, характера операции с этим имуществом. Состав участников сделки, по об­щему правилу, не существенен для налогообложения. Такие чер­ты пообъектных налогов предопределяют особенности налогово­го контроля за полнотой и своевременностью их уплаты: всесто­ронняя налоговая проверка невозможна без применения методов физического контроля. В ряде случаев для правильного налого­обложения необходимо установить соответствие вида и качества реализуемого имущества стандартам. В связи с этим проверяю­щие должны обладать не только знаниями налогового законода­тельства, но и быть специалистами в определенной сфере произ­водства.

Классическим примером является история налогообложения ал­когольной продукции. В Российской Империи одно время акциз со спирта рассчитывался исходя из крепости продукта (с градуса), причем ставки акциза со спирта из винограда и фруктов была ниже ставок акциза с остального спирта. Акциз с пива и меда взимался по емкости чанов и котлов, в которых приготавливались эти напит­ки либо по объему солода, употребленного на пивоварение, причем в законе были установлены минимальный процент экстрактивности солода и максимальной крепости пива. Чиновники акцизных управлений — контролеры и надсмотрщики — измеряли крепость напитков, состав сырья, условия производства и т.д.¹

Физический контроль требует серьезного административного вмешательства в деятельность предприятия, что создает почву для злоупотреблений. Кроме того, он требует специальных знаний в области техники и производства, при том, что подготовка со­трудников налоговых ведомств отстает от темпов развития техно­логии.

Сегодня физический контроль имеет большое значение, в ос­новном, для таможенных пошлин. Таможенные лаборатории прове­ряют соответствие качества экспортируемых или импортируемых товаров заявленному в таможенной декларации. Проявлением этого

Финансовая энциклопедия / Под ред. И.А.Блинова и А.И. Буковецкого. М.: Государственное издательство, 1924. С. 541—542; 572—575.

 

Раздел IV. Регулирование государственных доходов

Глава 10. Основные положения теории налогового права 169

метода является и введение налоговых постов на предприятиях по производству алкоголя.

Физический контроль заменяется контролем на основе данных бухгалтерского учета. Например, налог на имущество и налоги с оборота организации рассчитываются исходя из данных бухгал­терских регистров. Контролируется формальная правильность отра­жения объекта обложения в учетных документах. Однако хотя ме­тод определения налоговой базы современных пообъектных нало­гов нельзя назвать простым: все-таки формальное определение базы по имеющимся документам куда проще, чем тщательное ис­следование готового продукта и попыток точно определить его фи­зические свойства. Стоимостная оценка — более современный ме­тод подсчета налоговых обязательств.

Однако необходимо учитывать, что законодатель и по сей день не отказывается от определения объекта налогов посредством опи­сания конкретных товаров, работ, услуг. Условия налогообложения зависят от детализации деятельности. Поэтому невозможно опреде­лить налоговую базу исключительно на основе цифровых данных бухгалтерского учета. Условия исчисления налогов все равно требу­ют, чтобы товары, работы, услуги были так или иначе индивидуа­лизированы.

Прямые и косвенные налоги

Если деление налогов на персональные и пообъектные имеет большой юридический смысл, то классификация налогов на прямые и косвенные основана на экономических теориях, учитываемых за­конодателем только на уровне налоговой политики.

В основе этого деления лежит учение о распределении нало­гового бремени. Прямыми называют те налоги, юридический субъект которых предположительно несет и экономическое бре­мя налогообложения. В отношении косвенных налогов изна­чально предполагается, что бремя их будет фактически перело­жено с лица, уплачивающего налог в бюджет, на какое-то иное лицо — носителя налога.

Теория переложения налогов, обосновывающая особенности распределения налогового бремени, возникла в эпоху зарождения буржуазных отношений и экономической науки. Она основана на предположении, что косвенные налоги полностью перекладывают­ся на потребителя в составе цены товара, работы, услуги, а бремя прямых налогов лежит на производителе (продавце), прямые нало­ги не оказывают влияния на цену.

Однако было замечено, что не существует полностью перелагае­мых или неперелагаемых налогов. Косвенные налоги не полностью переносятся на потребителя в связи с изменением цен на факторы производства, неэластичностью спроса, уклонения от уплаты нало­гов и другими причинами. В то же время прямые налоги могут час­тично перекладываться как на потребителей товаров налогопла­тельщика, так и на продавцов сырья и материалов.

Переложение налогов как экономическая реальность регулиру­ется посредством механизма спроса и предложения: переложение влияет на цену товаров, работ, услуг, завышение цены препятствует реализации, так как ограничивает спрос, продавец снижает цену или предложение.

Распределение бремени налога и возможность его косвенного или прямого переложения должны учитываться на уровне налого­вой политики. Законодатель обязан просчитывать, кто юридически понесет тяжесть налогообложения, а также возможные варианты фактического распределения бремени.

Выделяют различные виды налогов в зависимости от основа­ния, заложенного в их сравнение.

Налоги подоходно-поимущественные (прямые) и налоги на по­требление (косвенные). Теоретически первые взимаются в процессе приобретения и накопления материальных благ, вторые — в про­цессе их расходования. Так, подоходный налог взимается при полу­чении дохода; налог на имущество уплачивают собственники опре­деленных видов имущества (сбережений). Это — примеры прямых налогов. Акцизы, налог на добавленную стоимость, таможенные по­шлины, хотя и по-разному поступают в бюджет, в конечном итоге оплачиваются потребителем товаров, в стоимость которых они включаются. Это — примеры косвенных налогов (схема 3).

Доля косвенных и прямых налогов в федеральном бюджете РФ

Налог на прибыль - 9,7%

Налоговые доходы целевых бюджетных фондов - 7%

Подоходный налог с физических

лиц - 3,7%______

Прочие

налоги - 2,7%Xl

/Чкцизы - 18,4%Таможенные пот шны - 26.У/Д НДС - 32.:

76,9%

Подоходно-поимущественные налоги в свою очередь делятся На личные и реальные. Личные налоги уплачиваются с действитель­но полученного налогоплательщиком дохода (прибыли). Так, предприятия уплачивают налог с суммы прибыли, подсчитанной

170 Раздел IV. Регулирование государственных доходов

Глава 10. Основные положения теории налогового права 171

на основе полученной выручки и произведенных расходов. Эти налоги учитывают фактическую платежеспособность налогопла­тельщика.

Реальными налогами облагается не действительный, а предпола­гаемый средний доход налогоплательщика, получаемый в данных экономических условиях от того или иного предмета налогообло­жения (недвижимой собственности, денежного капитала и т.п.). Ре­альными налогами облагается прежде всего имущество, отсюда и их название (real (англ.) — имущество). Во многих случаях невозмож­но определить доход, который получен от имущества либо вида деятельности, или проконтролировать правильность объявленного плательщиком дохода. Например, сложно проконтролировать води­теля такси. В таких ситуациях установление платы за патент на пе­ревозку людей в размере налога с предполагаемого дохода облегчит техническую сторону налогообложения.

Другой причиной взимания реальных налогов является стремле­ние уравнять лиц, использующих имущество производительно и непроизводительно. Налогообложение доходов освободило бы от налогов лиц, использующих имущество, например земельный уча­сток, только для отдыха.

Примером реального налога является единый налог на вме­ненный доход¹. Этим налогом облагается потенциально возмож­ный валовой доход плательщика за вычетом потенциально необ­ходимых затрат, рассчитываемый с учетом совокупности факто­ров, непосредственно влияющих на получение такого дохода, на основе данных статистических и иных исследований, независи­мых оценок и т.п. Плательщиками налога являются, как правило, субъекты малого и среднего бизнеса — физические и юридиче­ские лица, ведущие предпринимательскую деятельность по оказа­нию услуг, при оплате которых преимущественно используются наличные деньги (бытовые услуги, розничная торговля и др.). Размер вмененного дохода устанавливается законодательными актами субъектов Федерации с учетом методик, рекомендуемых Правительством РФ.

Налог на вмененный доход назван единым, поскольку его упла­та освобождает плательщика от уплаты ряда других налогов (прежде всего — подоходного, налога на прибыль, платежей в социальные фонды). При этом законом установлен исчерпывающий перечень налогов, на которые это правило не распространяется.

Кроме деления подоходно-поимущественных налогов на лич­ные и реальные, может быть предложена и другая система. Так, И.М. Кулишер в приводимой схеме удачно демонстрирует все мно­гообразие форм обложения доходов и имущества (схема 4^.

Налог на доходы	Налог на имущество
		В момент владения	В момент отчуждения
Абсолютный	ный		Относитель-		Относитель-
	(на прирост)	Абсолютный	ный	Абсолютный	ный
			(на прирост)		(на прирост)
Налогообложение совокупности
Общеподо­ходный налог	Налог на прирост со­вокупности дохода	Общепоиму­щественный налог	Налог на прирост сум­мы имущест­ва (периоди-	Налог с наследства	Налог на прирост на­следственной массы
			чески)
Налогообложение отдельных частей
Налогообло-
жение дохо-
да от земли
до домовла-
дения	Налог на	Налогообло-
Промысло­вый налог Налог с де­нежных ка­питалов	прирост до­ходности не­движимости Налог на прирост прибыли	жение по ценности' земли, дохо­да предпри­ятий, капита­ла	Налог на прирост цен­ности недви­жимости	Налог на от­чуждение недвижимо­сти, пред­приятия, капитала	Налог на прирост цен­ности недви­жимости при реализации
Налог с про-
фессиональ-
ных и трудо-
вых доходов

¹ Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 148-ФЗ «О едином налоге на вме­ненный доход для определенных видов деятельности»//СЗ РФ. 1998. №31. Ст. 3826 (с изменениями и дополнениями).

² Кулишер ИМ Указ. соч. С. 136

Раскладочные и количественные налоги

Раскладочные (репартиционные) налоги широко применялись на ранней стадии развития налогообложения. Их размер определя­ли исходя из потребности совершить конкретный расход: выкупить короля из плена, построить крепостную стену и т.п. Суммы расхода распределялись между налогоплательщиками — на каждого налого­плательщика приходилась определенная сумма налога.

В настоящее время раскладочные налоги используются редко, в основном в местном налогообложении. Например, размер мест­ного целевого сбора на благоустройство территории и другие цели вполне может быть определен по раскладочной системе исходя из конкретной потребности и числа жителей.

При установлении количественных (долевых, квотативных) на­логов, в противоположность раскладочным, исходят не из потреб­ности покрытия расхода, а из возможности налогоплательщика за­платить налог. Эти налоги непосредственно или косвенно учитыва­ют имущественное состояние (доходность) налогоплательщика.

Закрепленные и регулирующие налоги

Закрепленными называют налоги, которые на длительный пери­од полностью или частично закреплены как доходный источник конкретного бюджета (бюджетов). Например, таможенные пошли­ны, сборы и иные таможенные платежи являются доходом феде­рального бюджета Российской Федерации (ст. 50 Бюджетного ко­декса Российской Федерации). Регулирующие доходы бюдже­тов—федеральные и региональные налош и иные платежи, по ко­торым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах)

172 Раздел IV. Регулирование государственных доходов_______

в бюджеты субъектов Федерации или местные бюджеты на очеред­ной финансовый год. Нормативы отчислений могут устанавливать­ся и на долговременной основе (не менее чем на 3 года) (ст. 48 Бюджетного кодекса Российской Федерации). В качестве регули­рующих федеральных налогов, например, используются акцизы, на­лог на добавленную стоимость, налог на прибыль предприятий. Распределение сумм этих налогов между различными бюджетами происходит при утверждении федерального бюджета на конкрет­ный год.

Субъекты Федерации, принимая законы о своих бюджетах, оп­ределяют, поступления каких региональных налогов и в каких про­порциях будут зачисляться в местные бюджеты.

Государственные и местные налоги

По степени компетенции органов власти различных уровней по установлению и введению налогов выделяют государственные (фе­деральные и региональные) и местные налоги.

Установление и введение федеральных налогов проводится реше­нием высшего представительного органа государства. Они обяза­тельны к уплате на всей территории РФ. Эти налоги поступают не только в федеральный бюджет — они могут зачисляться в бюджеты различных уровней.

Региональными признаются налоги, которые вводятся на терри­тории соответствующего субъекта Федерации законом субъекта. Это не означает, что субъекты Федерации свободны в определении условий взимания региональных налогов. НК РФ определяет, что, устанавливая региональный налог, представительные органы власти субъектов Федерации определяют налоговые льготы, ставку (в пре­делах, установленных Кодексом), порядок и сроки уплаты налога, форму отчетности. Иные элементы налогообложения устанавлива­ются Налоговым кодексом Российской Федерации, т.е. на феде­ральном уровне (п. 3 ст. 12 части первой НК РФ).

Местные налоги устанавливаются и вводятся нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправ­ления и обязательны к уплате на территории соответствующих му­ниципальных образований. В исключение из этого правила в горо­дах федерального значения — Москве и Санкт-Петербурге — мест­ные налоги устанавливаются и вводятся законами этих субъектов Федерации.

Устанавливая местный налог, соответствующий представительный орган вправе определить те же элементы юридического соста­ва налога, что перечислены выше для региональных налогов. Ряд су­щественных элементов состава местных налогов также устанавливает федеральный законодатель (п. 4 ст. 12 части первой НК РФ).

Поступления от региональных налогов могут распределяться между бюджетом субъекта Федерации и местными бюджетами. Ме­стные налоги зачисляются в соответствующие местные бюджеты.

Таким образом, бюджет (фонд), в который зачисляется кон-

Глава 10. Основные положения теории налогового права 173

кретный налог, не является критерием для отнесения налога к ка­тегории федеральных, региональных или местных налогов. Напри­мер, федеральный налог — налог на доходы физических лиц — пол­ностью поступает в бюджеты территорий, на которых он был соб­ран¹. Зачисление федерального налога в бюджет, или иной фонд субъекта Федерации, или местный бюджет (фонд) не придает этому налогу статуса регионального или местного налога. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 71, 72, 73, 123), ст. 12 части первой НК РФ проблема государственных и местных налогов является проблемой разграничения полномочий по установлению налогов. Если субъект -Федерации или орган местного самоуправления не устанавливает на­лог, а лишь расходует собранную посредством налога сумму, налог не является региональным или местным.

В ряде случаев субъектам Федерации предоставлены права по изменению условий налогообложения, установленных Федерацией, при этом пределы полномочий субъекта Федерации строго опреде­лены федеральным законодательством. Такие налоги нельзя отно­сить к региональным.

Так, в законах РФ о ряде налогов установлены предельные ставки налогов, а субъектам Федерации предоставлено право оп­ределять свою ставку в пределах установленной. Но это право может остаться и нереализованным. В таком случае федеральный налог взимается по ставкам, установленным федеральным зако­ном.

Например, налог на прибыль организаций частично поступает в бюджет субъектов Федерации. Статьей 284 гл. 25 НК РФ установ­лена максимальная ставка налога в части, поступающей в эти бюд­жеты, — 14,5%. Если конкретный субъект Федерации не воспользо­вался правом определить собственную ставку, налог взимается по максимальной ставке.

Такой же принцип установлен и Законом РФ от 13 декабря 1991 г. № 2030-1 «О налоге на имущество предприятий»². Если субъект Федерации не определил собственную ставку, налог взима­ется по максимальной ставке — 2% от среднегодовой стоимости имущества.

Таким образом, к налогам субъектов Федерации и местным на­логам можно отнести только те налоги, взимание которых невоз­можно без принятия субъектом Федерации или органом местного самоуправления соответствующего нормативного правового акта.

Общие и целевые налоги

Как правило, налог не имеет цели покрыть какой-нибудь кон­кретный расход. Это обосновывается необходимостью избежать подчинения совершаемых расходов поступлению отдельных видов Доходов. Налоги, не предназначенные для финансирования кон-

¹ Приложение № 2 к Федеральному закону от 30 декабря 2001 г. «О федераль­ном бюджете на 2002 год» // СЗ РФ. 2001. № 53 (ч. 1). Ст. 5030 ²СЗ РФ. 2001. №33.

174 Раздел IV. Регулирование государственных доходов_______

кретного расхода, называют общими. Но в ряде случаев представля­ется целесообразным введение целевых налогов, собираемых для финансирования конкретных расходов бюджета.

Во-первых, с психологической точки зрения налогоплательщик с большей готовностью уплачивает налог, в пользе которого он уверен. Так, налог с владельцев автотранспортных средств в Москве имел це­левую направленность на реконструкцию кольцевой автодороги.

Во-вторых, эти налоги могут вводиться для придания большей независимости конкретному государственному органу¹.

В-третьих, целевой характер налога может оправдываться тем, что необходимость затрат вызвана получением определенных дохо­дов. Так, добыча полезных ископаемых вызывает необходимость проведения природно-восстановительных работ, работ по разведке новых месторождений. Поэтому пользователи недр уплачивают це­левой налог на восстановление минерально-сырьевой базы².

Однако необходимо учитывать, что одним из конституцион­ных принципов установления налогов и сборов является прин­цип ограничения их специализации. По общему правилу налог не предназначен для определенного расхода. Это — одно из обя­зательных условий стабильности государственного бюджета и га­рантии выполнения государством своих социальных и иных функций. Основанием данного принципа является также закреп­ленное в Конституции РФ требование всеобщности и единства бюджета (ст. 114).

Установление целевых налогов должно быть обусловлено консти­туционно значимыми целями. Для введения целевого налога следует обосновать с конституционных позиций необходимость финансирова­ния того или иного расхода именно за счет целевых поступлений.

Целевые налоги предназначаются непосредственно для покрытия определенных расходов. Поэтому установление целевого налога требует особого механизма обособления поступающих средств. Для этого учреждаются дополнительный бюджет и специальные счета учета сумм налога.

Если для финансирования отдельного мероприятия установлен целевой налог, то проведение мероприятия всецело зависит от это­го налога: нет конкретного дохода — нет и конкретного расхода.

Регулярные и разовые налоги

Регулярные (систематические, текущие) налоги взимаются с оп -ределенной периодичностью в течение всего времени владения имуществом либо занятия плательщиком каким-либо видом дея­тельности, приносящей доход. Например, подоходный налог с фи­зических лиц и земельный налог взимаются ежегодно, налог на до­бавленную стоимость — помесячно или поквартально.

¹ Козырни А.Н. Указ. соч. С. 32.

² Федеральный закон от 3 марта 1995 г. № 27-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О недрах»//СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823.

Глава 10. Основные положения теории налогового права 175

Уплата разовых налогов связывается с событиями, не образую­щими системы. Например, уплата таможенной пошлины зависит от факта импорта или экспорта товара. Для конкретного плательщика экспортно-импортная операция может иметь непостоянный, слу­чайный характер. К разовым относится также налог с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения.

Существуют и другие основания деления налогов на виды.

§ 3. Принципы налогообложения

Развитие принципов налогообложения

Одной из основ построения правовой системы современной России является признание в качестве ее базы общечеловеческих ценностей. Налоговому праву как неотъемлемой части системы не чужды идеи социальной справедливости, демократические принци­пы, выработанные тысячелетней историей финансов и сформули­рованные в эпоху буржуазных революций. Само появление и разви­тие налогового права связано с демократизацией общества, с идеей правового государства.

Классик экономической мысли Адам Смит сформулировал и обосновал четыре принципа, ставших впоследствии знамениты­ми, которые должны быть реализованы в налоговой системе демо­кратического государства: справедливость, определенность, удобство, эффективность'.

Первый принцип сформулирован Адамом Смитом так: «Под­данные государства должны делать взносы с целью поддержания деятельности правительства, которые как можно точнее пропор­циональны экономическим возможностям налогоплательщиков, т.е. пропорциональны доходам, которые они получают благодаря госу­дарственному устройству общества».

Адам Смит считал, что принципу справедливости соответствует пропорциональное налогообложение, когда лица с разными дохода­ми вносят в бюджет одинаковую долю своих доходов. Пропорцио­нальность соответствовала существовавшим во времена Адама Сми­та социально-экономическим условиям.

В настоящее время принцип справедливости значительно транс­формировался под влиянием изменившихся экономических, полити­ческих и социальных обстоятельств. Он приобрел два аспекта: «спра­ведливость по горизонтали» и «справедливость по вертикали».

Исходя из более широкого принципа равенства одинаковые факты должны получать единую оценку. Поэтому лица, находящие­ся в равном положении и получившие одинаковый налогооблагае­мый доход, должны уплачивать налог по единым ставкам. В этом суть «справедливости по горизонтали».

С. 61 1.

Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. М., 1962.

176 Раздел IV. Регулирование государственных доходов_______

Те же, кто располагает разными материальными возможностя­ми, должны отчуждать в виде налогов разные доли своих доходов. Поэтому к более высоким доходам должны применяться повышен­ные ставки налога. Это направлено на перераспределение доходов. Так понимается «справедливость по вертикали».

Принцип определенности, который также можно назвать и прин­ципом законности, означает, что налог, который лицо обязано пла­тить, должен быть определен точно, а не произвольно. Срок упла­ты, способ платежа, сумма платежа — все это должно быть ясно и для плательщика, и для другого лица.

Этот принцип выполняет подчиненную роль по отношению к принципу хозяйственной самостоятельности (личной независимо­сти) субъекта. Адам Смит оценивал его не с точки зрения гарантии бюджетных поступлений, а с позиции обеспечения независимости, самостоятельности плательщика. Там, где этого нет, каждое лицо, облагаемое налогом, отдается в большей или меньшей степени во власть сборщика налогов, который может отягощать налог для вся­кого не угодного ему плательщика или вымогать для себя угрозой такого отягощения подарок или взятку. «Точная определенность того, что каждое лицо должно платить, в вопросе налогового обло­жения представляется делом столь большого значения, что весьма значительная степень неравномерности составляет гораздо меньшее зло, чем малая степень неопределенности»¹.

Третий принцип требует, чтобы каждый налог взимался в такое время и таким способом, какие наиболее соответствуют соображе­ниям удобства для налогоплательщика.

Удобные и необременительные способы уплаты налога должны обеспечить как можно меньшее влияние налогообложения на эко­номическое поведение лица и устранить разрушающее воздействие на рынок. В современной науке этот принцип получил название «принципа нейтральности налогообложения».

Принцип эффективности налоговой системы означает, что прави­ла взимания налога должны быть таковы, чтобы налог извлекал из кармана налогоплательщика как можно меньше сверх того, что по­ступает в казну. Иначе говоря, это требование применения деше­вых методов администрирования в налоговой системе. Если сбор налогов требует использования труда большого числа чиновников, так что значительная часть собранных налогов расходуется на их оплату, то налоговая система будет неэффективной.

Адам Смит отметил и другие признаки неэффективной системы налогообложения.

Принцип эффективности нарушается, если правила налогооб­ложения допускают возможность официальным лицам чинить пре­пятствия предпринимательской деятельности, дающей работу и средства существования множеству людей.

Неэффективна налоговая система, которая предусматривает на­ложение таких санкций за налоговые правонарушения, которые ра-

Глава 10. Основные положения теории налогового права 177

зоряют налогоплательщика и тем самым уничтожают основу буду­щих доходов.

Принципу эффективности не соответствуют некоторые методы налогового контроля, унижающие достоинство налогоплательщика, нарушающие его гражданские права. Моральный ущерб от таких мероприятий соизмерим с суммой, которую налогоплательщик со­гласился бы заплатить, лишь бы оградить себя от неприятных про­цедур. Например, исследуя первую историческую форму домового налога — подымную подать, Адам Смит замечает: «Для того чтобы удостоверить, сколько очагов в доме, сборщику налогов надо было осматривать комнаты в нем. Это неприятное посещение сделало налог невыносимым. Поэтому вскоре после революции он был от­менен как «клеймо рабства»¹.

Обобщенно говоря, правила, выработанные Адамом Смитом, вводят налоговую практику в определенное русло, ограничивающее произвол правительства, направленное на создание взаимных прав и обязанностей граждан и государства. Таким образом, принципы налогообложения — это направления поиска компромиссов между про­тивоположными интересами налогоплательщиков (сохранить сбереже­ния) и государства (сформировать бюджет).

Основные (конституционные) принципы налогообложения и сборов

Часть 3 ст. 75 Конституции РФ предусматривает, что федераль­ным законом РФ должны быть установлены общие принципы на­логообложения и сборов.

Конституционный Суд Российской Федерации отметил: «Об­щие принципы налогообложения и сборов относятся к основным гарантиям, установление которых федеральным законом обеспечи­вает реализацию и соблюдение основ конституционного строя, ос­новных прав и свобод человека и гражданина, принципов федера­лизма в Российской Федерации»².

Направленность общих принципов налогообложения и сборов — ог-\ раничение свободы государства в области финансов. Они на консти­туционном уровне ставят препоны налоговому произволу, создают ос­новы справедливого, умеренного и соразмерного налогообложения.

Конституция РФ весьма скупо (по сути, только в ст. 57) говорит о принципах налогообложения.

Однако в ней закреплены общие начала, которые должны быть реализованы (воплощены) в любой отрасли законодательства. Речь идет о закрепленных в Конституции РФ равенстве прав и свобод человека и гражданина, запрете на их ограничение иначе, как фе­деральным законом, единстве экономического пространства, сво-

Смит А. Указ. соч. С. 603.

Смит А. Указ. соч. С. 588.

¹ Постановление КС РФ от 21 марта 1997 г. № 5-П «По делу о проверке кон­ституционности положений абзаца второго пункта 2 статьи 18 и статьи 20 Зако­на Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы ^в Российской Федерации» (п. 3)//СЗ РФ. 1997. № 13. Ст. 1602.

'2-9677

178 Раздел IV. Регулирование государственных доходов_______

бодном перемещении товаров, услуг и финансовых средств, при­знании и защите государством всех форм собственности, свободе экономической деятельности и др.

Законы о налогах, как и любые другие законы, не свободны от того, чтобы их смысл, содержание и применение оценивались сквозь призму прав и свобод человека и гражданина. В п. 5 Постановления от 4 апреля 1996 г. № 9-П Конституционный Суд РФ отметил, что, «регулируя налогообложение, субъекты Российской Федерации в полной мере должны руководствоваться требованиями ст. 18 Кон­ституции Российской Федерации о том, что права и свободы челове­ка и гражданина определяют смысл, содержание и применение зако­нов»¹.

Поэтому перечисленные конституционные начала специфиче­ским образом преломляются в финансовой сфере и обусловливают принципы налогообложения. «Для финансовой системы из сущест­вующего регулирования делаются специфические выводы, они ка­саются существования финансового права. Наряду с писаным, та­ким образом, существует более широкое, неписаное финансовое право Основного закона»².

С этой точки зрения общие принципы налогообложения и сбо­ров, подлежащие закреплению в федеральном законе, являются развитием положений Конституции РФ в специфической области.

В зависимости от направленности действия и смысла решаемых задач основные принципы налогообложения и сборов можно разде­лить на три группы:

• принципы, обеспечивающие реализацию и соблюдение основ конституционного строя;

• принципы, обеспечивающие реализацию и соблюдение основ­ных прав и свобод налогоплательщиков;

• принципы, обеспечивающие реализацию и соблюдение начал федерализма.

Эта классификация основана на традиционном для конституци­онного права выделении круга проблем, поскольку основные прин­ципы налогообложения и сборов развивают более общие конститу­ционные начала и являются их логическим продолжением.

Возможны и другие основания деления на группы принципов налогообложения и сборов³.

Основные принципы налогообложения и сборов, обеспечивающие реализацию и соблюдение основ конституционного строя

К этой группе могут быть отнесены следующие принципы.

Принцип публичной цели взимания налогов и сборов. В соответст­вии с этим принципом налоги устанавливаются с целью обеспече­ния платежеспособности субъектов публичной власти и должны

¹ СЗ РФ. 1996. № 16.

² Государственное право Германии. С. 113.

³ Козырин А.Н. Указ. соч. С. 77; Налоги и налоговое право: Учебное посо­бие / Под ред. А.В.Брызгалина. М.: Аналитика-Пресс, 1997. С. 66.

Глава 10. Основные положения теории налогового права 179

иметь общественно возмездный характер. Государство не может иметь потребности, отличные от потребностей общества, и расхо­довать налоговые поступления на эти цели.

Данный принцип развивает положения о социальном характере государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, государственную поддержку семьи, инвалидов и пожилых граждан, развитие системы социальных служб и т.д. (ч. 1 и 2 ст. 7 Конститу­ции РФ).

Этот принцип крепко связывает налоговое право с бюджетным. Именно в рамках бюджетных процедур парламентарии как предста­вители налогоплательщиков одобряют планы расходования бюд­жетных средств, контролируют выполнение органами исполнитель­ной власти бюджетных назначений.

Принцип публичной цели предполагает поиск баланса интере­сов налогоплательщика и общества в целом. В обязанности платить налог воплощен публичный интерес всех членов общества. «Поэто­му государство вправе и обязано принимать меры по регулирова­нию налоговых правоотношений в целях защиты прав и законных интересов не только налогоплательщиков, но и других членов об­щества»¹.

Принцип приоритета финансовой цели взимания налогов и сборов. Налог устанавливается с целью получения дохода, а не с целью принуждения к определенному поведению. Регулирующая функция налога не может возобладать над фискальной.

Данный принцип развивает положение Конституции РФ о пра­ве на труд, смыслом которого является право каждого на получение индивидуального дохода, а также положение о бюджете как основе функционирования государственного аппарата, условии выполне­ния государством его социальных функций.

Согласно этому принципу взимание налогов и сборов должно проходить на постоянной основе. Это возможно только в том слу­чае, если налогообложение не будет затрагивать капитал, являю­щийся источником дохода, не будет «резать курицу, несущую золо­тые яйца».

Поэтому если налоговое бремя, хотя и равное для всех налого­плательщиков, ведет к свертыванию производства, заставляет отка­зываться от занятия той или иной деятельностью, т.е. основания говорить о нарушении принципа приоритета финансовой цели взи­мания налогов и сборов.

В отношении физических лиц — плательщиков подоходного налога нечрезмерность налогообложения означает прежде всего наличие гарантий от изъятия той части дохода, которая покрывает

'Пункт 3 Постановления КС РФ от 17 декабря 1996г. № 20-П «По делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 1! Закона

, --г-— ^~nwi 1-11 ^1дмилпи^| Kl Uyi-lMUU

Российской Федерации от 24 июня 1993 г полиции» //СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 197.

«О федеральных органах налоговой

12'

180 Раздел IV. Регулирование государственных доходов______

жизненно необходимые расходы лица: на питание, жилье, одежду и т.п.

Налоговую базу, т.е. часть объекта, подлежащую налогообложе­нию, составляет не весь полученный плательщиком доход, а лишь так называемый свободный доход. Человеку как минимум должны быть оставлены достаточные средства для поддержания жизнедея­тельности своей и семьи (необлагаемый минимум доходов).

С другой стороны, этот принцип означает, что финансовая цель может быть присуща только налогам и сборам. Другие платежи, взимаемые принудительно (штрафы, конфискации, другие санк­ции), не могут рассматриваться как источник пополнения доходов бюджета.

Развивая этот принцип, НК РФ закрепляет, что «налоги и сбо­ры должны иметь экономическое основание и не могут быть про­извольными» (п. 3 ст. 3). Это требование имеет два аспекта¹. Во-первых, налоги должны быть эффективны с позиции самооку­паемости. Собранные суммы налога должны превышать затраты на его сбор. Во-вторых, при установлении налога должны учитываться как последствия для экономики в целом (макроэкономические по­следствия), так и последствия для отдельных налогоплательщиков (микроэкономические последствия).

Принцип ограничения специализации налогов и сборов. По общему правилу налог не предназначен для определенного расхода. Это — одно из обязательных условий стабильности государственно­го бюджета и гарантия выполнения государством своих социальных и иных функций.

Целевые налоги абсолютно не исключаются, однако их установле­ние должно быть обусловлено конституционно значимыми целями.

Для введения целевого налога необходимо обосновать с консти­туционных позиций необходимость финансирования конкретного мероприятия именно за счет целевых отчислений налогоплатель­щиков, а не иных источников.

Обоснованием данного принципа является закрепленное в Кон­ституции РФ требование всеобщности и единства бюджета (ст. 114), что достигается с помощью единой доходной базы.

Этот принцип ограничивает коммерциализацию государствен­ного управления. Это означает, что «1) государственные органы и органы местного самоуправления не должны получать доход или извлекать для себя иную выгоду из осуществления властных полно­мочий и 2) они также не должны осуществлять наряду с властными полномочиями какую-либо деятельность, направленную на извле­чение выгоды»².

Принцип установления, изменения или отмены налогов и сборов законами. С точки зрения разграничения компетенции между орга-

¹ Комментарий к части первой Налогового кодекса Российской Федерации (постатейный, расширенный) / Под ред. А.В.Брызгалина. М.' Аналитика-Пресс, 1999. С. 47-48.

² Комментарий к Конституции Российской Федерации. М . БЕК, 1994 С. 30

Глава 10. Основные положения теории налогового права 181

нами государственной власти установление налогов иначе, чем ак­том представительного органа, не соответствует Конституции РФ (ст. 57; ч. 3 ст. 75). Этот принцип развивает более общий принцип разделения властей, а также опирается на конституционный запрет ограничения прав и свобод человека и гражданина иначе, чем фе­деральным законом (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). Налогообложе­ние же является ограничением права собственности, закрепленного в ст. 35 Конституции РФ.

Утверждение налогов законом является также инструментом ус­тановления безусловной обязанности налогоплательщиков уплачи­вать налоги, ограничения личного усмотрения.

Налоговый кодекс Российской Федерации также устанавливает, что «каждое лицо должно уплачивать законно установленные нало­ги и сборы» (п. 1 ст. 3).

Принцип установления налогов и сборов в должной процедуре. Данный принцип выступает гарантией реального выполнения на­родными избранниками доверенных им функций в сфере налого­обложения. Он противостоит популизму и закрепляет особую про­цедуру внесения законопроектов о налогах (ч. 3 ст. 104 Конститу­ции РФ).

Указанный принцип ограничивает прямое и косвенное делеги­рование полномочий по установлению налогов. Он обеспечивает также принятие и введение в действие законов о налогах в соответ­ствии с закрепленными правилами (ст. 57, 106 Конституции РФ).

Принцип ограничения форм налогового законотворчества. Данный принцип ограничивает включение норм о налогообложении в зако­ны, не посвященные налогообложению как таковому. Он важен с позиции не только доходов бюджета, но и равенства обязанно­стей граждан.

Указанный принцип не закреплен в Конституции РФ. Однако КС РФ высказался в пользу его установления.

Основные принципы налогообложения и сборов, обеспечивающие реализацию и соблюдение прав и свобод налогоплательщиков

В данную группу объединены следующие принципы.

Принцип юридического равенства плательщиков налогов и сборов. Этот принцип не допускает установления различных условий нало­гообложения в зависимости от формы собственности, организаци­онно-правовой формы предпринимательской деятельности, место­нахождения налогоплательщика и иных оснований, носящих дис­криминационный характер¹. Основа этого принципа — ст. 8 (ч. 2), 19 и 57 Конституции РФ.

Так, частью 2 ст. 8 предусмотрено, что в РФ признаются и за­щищаются равным образом частная, государственная, муниципаль­ная и иные формы собственности. Статья 19 закрепляет, что все Равны перед законом и судом, а государство гарантирует равенство

Абзац 6 п. 3 Постановления КС РФ от 21 марта 1997г. №5-П//СЗ РФ. '997. № 13. Ст. 1602.

182 Раздел IV. Регулирование государственных доходов_______

прав и свобод человека и гражданина. Согласно ч 2 ст. 6 каждый гражданин РФ обладает на ее территории всеми правами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией РФ.

Понятие «носящие дискриминационный характер основания» означает такие основания версификации условий налогообложения, которые не учитывают или в недостаточной степени учитывают экономическую способность плательщика выполнить обязанность перед бюджетом.

Так, при рассмотрении дела о платежах в социальные фонды Конституционный Суд РФ обратил внимание на то, что равное право на трудовую пенсию для разных категорий граждан оказалось связанным с существенно несоразмерными отчислениями в Пенси­онный фонд Российской Федерации. «При прочих равных условиях и примерно одинаковых в будущем трудовых пенсиях такие катего­рии самозанятых плательщиков, как индивидуальные предприни­матели, занимающиеся частной практикой нотариусы и адвокаты, уплачивают в Пенсионный фонд Российской Федерации значи­тельно большую часть своего дохода, чем платят наемные работни­ки с учетом страховых взносов работодателей» КС РФ пришел к выводу, что этим нарушается ст. 19 (ч. 1 и 2) Конституции РФ, исключающая какую-либо дискриминацию в зависимости от рода труда и занятий¹

Данный принцип закреплен и в Налоговом кодексе РФ, кото­рый устанавливает, что «налоги и сборы не могут иметь дискрими­национный характер и различно применяться исходя из социаль­ных, расовых, национальных, религиозных и иных подобных кри­териев.

Не допускается устанавливать дифференцированные ставки на­логов и сборов, налоговые льготы в зависимости от форм собствен­ности, гражданства физических лиц или места происхождения ка­питала» (п. 2 ст. 3).

Исключением из этого правила является допущение устанавли­вать особые виды или дифференцированные ставки таможенных пошлин в зависимости от страны происхождения товара.

Принцип всеобщности налогообложения Этот принцип означает, что каждый член общества обязан участвовать в уплате налогов на­равне с другими. Не допускается предоставление индивидуальных и иных льгот и привилегий в уплате налога, не обоснованных с по­зиции конституционно значимых целей Принцип всеобщности на­логообложения предопределен ст. 57 Конституции РФ, согласно которой каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы, а также ч. 2 ст. 8 Конституции РФ, устанавливающей, что каждый гражданин несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией РФ

Так, льготы, основанные не на имущественном, а на социаль-

¹ Абзацы 3 и 9 п 3 Постановления КС РФ от 24 февраля 1998 г № 7-П // СЗ РФ 1998 № 10 Ст 1242

Глава 10. Основные положения теории налогового права 183

ном положении плательщика, должны быть объектом самого при­стального внимания законодателей и общества.

Нарушение принципа всеобщности налогообложения — одна из характерных примет современного российского законодательст­ва. Подобно тому, как неконституционна налоговая дискримина­ция в зависимости от рода труда и занятий, так же неконституци­онно и предоставление налоговых льгот в зависимости от профес­сии, должности и подобных критериев. Однако в Российской Фе­дерации от уплаты подоходного налога были освобождены, например, судьи. Для них же в два раза был снижен размер^талога на имущество'. В соответствии со ст. 31 Федерального закона от 31 декабря 1999 г № 227-ФЗ «О федеральном бюджете на 2000 г.» федеральные суды и органы прокуратуры в 2000 г были освобож­дены от уплаты страховых взносов с заработной платы судей, про­куроров и следователей в Пенсионный фонд Российской Федера­ции Аналогичное освобождение получили силовые министерства и ведомства (ст. ЗО)².

С 2001 г. указанные категории граждан формально не освобож­даются от уплаты налога на доходы, однако получают ежемесячные денежные компенсации в размере уплаченного налога³.

Имеются также примеры неконституционного освобождения от уплаты налогов отдельных лиц. Однако НК РФ декларирует, что законодательство о налогах и сборах основывается на признании всеобщности и равенства налогообложения (п. 1 ст 3).

Принцип равного налогового бремени. Если принцип равноправия преследует цель соблюдения формального (юридического) равенст­ва налогоплательщиков, то принцип равенства направлен на то, чтобы без нарушения формального равенства плательщиков в мак­симальной степени учесть обстоятельства налогоплательщиков и обеспечить соблюдение неформального равенства

«В целях обеспечения регулирования налогообложения в соот­ветствии с Конституцией Российской Федерации принцип равенст­ва требует учета фактической способности к уплате налога исходя из правовых принципов справедливости и соразмерности Принцип равенства в социальном государстве в отношении обязанности пла­тить законно установленные налоги и сборы (ст 6 (ч. 2) и 57 Кон­ституции Российской Федерации) предполагает, что равенство Должно достигаться посредством справедливого перераспределения Доходов и дифференциации налогов и сборов» (п. 5 Постановления КС РФ от 4 апреля 1996 г. № 9-П).

¹ См ст 2, 6 Федерального закона от 10 января 1996 г № 6-ФЗ «О дополни­тельных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Рос­сийской Федерации» // СЗ РФ 1998 №10 Ст 1242

²СЗ РФ 2000 № 1 (ч 1) Ст 10

³ См постановление Правительства Российской Федерации от 25 января 2001 г № 55 «О порядке выплаты ежемесячной денежной компенсации, предусмотренной статьей 133 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2001 г» СЗ РФ 2001 №5

184 Раздел IV. Регулирование государственных доходов_______

Анализируя сбор за регистрацию граждан, установленный в Москве, Конституционный Суд РФ указал на его несоответст­вие принципу равенства, так как закон г. Москвы «не учитывает финансового потенциала различных налогоплательщиков и фак­тически устанавливает подушную систему налогообложения, что при чрезмерно высоком налоге означает взыскание существенно большей доли из имущества неимущих или малоимущих граждан и меньшей доли — из имущества более состоятельных граждан».

Таким образом, равенство в налоговом праве реализуется не как уплата налога в одинаковом размере, а как экономическое равенст­во плательщиков, и выражается в том, что за основу берется факти­ческая способность к уплате налога на основе сравнения экономи­ческих потенциалов.

Равенство в налогообложении понимается как равномерность обложения. Она оценивается на основе сопоставления экономи­ческих возможностей различных налогоплательщиков и сравне­ния той доли свободных средств, которая изымается у них по­средством налогов. То есть речь идет о сравнении налогового бремени, которое несут различные плательщики. Поэтому прин­цип равенства называют также принципом равного налогового бремени.

Принцип равного налогового бремени необходимо учитывать не только при определении условий взимания тех или иных налогов, но и при формировании системы налогов. Так, чрезмерное количе­ство налогов, взимаемых с оборота, чревато нарушением этого принципа. Налоговой базой этих налогов является выручка от реа­лизации товаров (работ, услуг). Налоги с оборота изымают часть выручки предприятия без учета доходности. Вполне вероятна си­туация, что при низком уровне рентабельности в уплату таких на­логов будут изъяты весь доход и часть капитала. Поэтому, напри­мер, в Налоговом кодексе РФ предусмотрено крайнее ограничение числа и размеров таких налогов.

НК РФ устанавливает, что «налоги и сборы должны иметь эконо­мическое обоснование и не могут быть произвольными» (п. 3 ст. 3).

Принцип соразмерности налогообложения конституционно значи­мым целям ограничения прав и свобод. Основное содержание прин­ципа соразмерности состоит в том, что налогообложение не долж­но быть несоразмерным, т.е. таким, чтобы оно могло парализовать реализацию гражданами конституционных прав¹. Налоговый ко­декс РФ считает недопустимыми налоги и сборы, препятствующие реализации гражданами своих конституционных прав (п. 3 ст. 3) Принцип соразмерности оценивает налогообложение не с пози­ции его влияния на экономическую жизнь налогоплательщика (это сфера применения принципов приоритета финансовой цели и равного налогового бремени), а с позиции влияния на социаль­но-политический статус налогоплательщика: налогообложение не

¹ Пункт 5 Постановления КС РФ от 4 апреля 1996 г № 9-П // СЗ РФ. 1996 № 16 Ст 1909

Глава 10. Основные положения теории налогового права 185

должно парализовать реализацию гражданами конституционных прав.

Влияние налогообложения на реализацию гражданами своих конституционных прав возможно как непосредственно (с помощью юридических механизмов), так и опосредованно (через экономиче­ское влияние).

В первом случае принцип соразмерности означает, что нельзя ставить в зависимость от уплаты конкретного налога возможность реализовать какие-либо закрепленные в Конституции РФ права или свободы человека и гражданина. Установление фискальной? «барьера доступности» основных прав и свобод является грубейшим нарушением Конституции РФ.

Взимание налога может привести к искажению смысла основ­ного права или свободы. Так, КС РФ в п. 3 Постановления от 4 ап­реля 1996 г. № 9-П указал, что «установленные нормативными ак­тами Правительства Москвы, Правительства Московской области и Главы администрации Московской области положения об уплате сбора и представлении квитанций о его уплате как условии для ре­гистрации гражданина фактически устанавливают совершенно иной — разрешительный — правовой режим регистрации граждан, который не соответствует основному праву каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, свободно выби­рать место жительства».

Налогообложение является ограничением права собственности, закрепленного в ст. 35 Конституции РФ. Как на любое ограниче­ние основных прав человека и гражданина, на налогообложение распространяются требования ст. 55 Конституции РФ о том, что «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обо­роны страны и безопасности государства».

Поэтому любой закон о налогах необходимо сопоставлять с указанными в ст. 55 Конституции РФ основными ограничениями прав и свобод.

Принцип соразмерности по своему содержанию тесно связан с принципами приоритета финансовой цели взимания налога и принципом равного налогового бремени, поскольку все они рег­ламентируют условия определения размеров налоговых обяза­тельств. Однако данные принципы регулируют различные аспекты этого процесса.

Основные принципы налогообложения и сборов, обеспечивающие реализацию и соблюдение начал федерализма

Закрепленные в Конституции РФ основы федеративного уст­ройства получают развитие в следующих общих принципах налого­обложения и сборов.

186 Раздел IV. Регулирование государственных доходов_______

Принцип единства налоговой политики развивает установленный в Конституции РФ принцип единства экономического пространст­ва (ч. I ст. 8). Это непременный атрибут единого государства с ры­ночной экономикой, условие свободного и динамичного развития общества.

Суть этого принципа не в сосредоточении у федерального цен­тра финансовых полномочий, а в создании единых обязательных стандартов финансовой деятельности, обеспечивающих баланс прав и интересов всех участников финансовых отношений.

Конституция РФ предусматривает, что на территории Россий­ской Федерации не допускается установление таможенных гра­ниц, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для сво­бодного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ч. I ст. 74).

Следовательно, недопустимо установление налогов, нарушаю-^Ч41ШХ единство экономического пространства Российской Федера­ции-. К таким налогам, в частности, относятся региональные нало­ги, которые позволяют формировать бюджеты одних территорий за счет налоговых доходов других территорий либо переносить уплату налогов на налогоплательщиков других регионов (абз. 4 п. 3 Поста­новления КС РФ от 21 марта 1997 г. № 5-П).

НК РФ формулирует этот принцип так: «Не допускается уста­навливать налоги и сборы, нарушающие единое экономическое пространство Российской Федерации и, в частности, прямо или косвенно ограничивающие свободное перемещенив-лз пределах тер­ритории Российской Федерации товаров (работ> услуг) или финан­совых средств, либо иначе ограничивать или Ьоздавать препятствия не запрещенной законом экономической деятельности физических лиц и организаций» (п. 4 ст. 3).

Единство налоговой политики обеспечивается единой системой федеральных налоговых органов. Субъекты Федерации и органы местного самоуправления не вправе создавать службы и структуры, альтернативные федеральным налоговым органам.

Принцип единства системы налогов. Данный принцип обу­словлен задачей унификации налоговых изъятий. КС РФ решил, что такая унификация необходима для достижения равновесия между правом субъектов Федерации устанавливать налоги — с одной стороны, и соблюдением основных прав человека и гра­жданина, закрепленных в ст. 34 и 35 Конституции РФ, обеспе­чением принципа единства экономического пространства — с другой (абз. 4 п. 4 Постановления КС РФ от 21 марта 1997 г. № 5-П).

Федеральным законом может быть установлен перечень регио­нальных и местных налогов, носящий исчерпывающий характер. «Органы государственной власти всех уровней не вправе вводить дополнительные налоги и обязательные отчисления, не преду­смотренные законодательством Российской Федерации, равно как

Глава 10. Основные положения теории налогового права 187

и повышать ставки установленных налогов и налоговых плате­жей» '.

Принцип разделения налоговых полномочий. В федеративном госу­дарстве полномочия в сфере налогообложения не могут сосредото­чиваться исключительно у федерального законодателя. Нельзя го­ворить о реальной самостоятельности субъектов Федерации и орга­нов местного самоуправления, не имеющих собственной доходной базы.

Однако право субъектов Федерации на установление налогов всегда носит производный характер, поскольку субъекты Федера­ции связаны общими принципами налогообложения и сборов (абз. 3 п. 4 Постановления Конституционного Суда РФ от 21 мар­та 1997г. № 5-П).

§ 4. Элементы юридического состава налога

Понятие и правовое значение элементов юридического состава налога

Налог должен быть точно определен. В законе о каждом налоге должен содержаться исчерпывающий набор информации, который позволил бы конкретно утвердить:

• обязанное лицо, размер налогового обязательства и порядок его исполнения;

• границы требований государства в отношении имущества на­логоплательщика.

Нечеткость, двусмысленность или неполнота закона о налоге могут привести:

• к возможности уклонения от уплаты налога на законных ос­нованиях (налоговые лазейки);

• к злоупотреблениям со стороны налоговых органов, выражаю­щимся в расширительном толковании положений закона.

Хотя число налогов велико и структура их различна, тем не ме­нее слагаемые юридического состава налога имеют универсальное значение.

Статья 57 Конституции РФ гласит: «каждый обязан платить за­конно установленные налоги и сборы», однако не определяет, что значит установить налог с позиции содержания закона о налоге.

Исходя из смысла ст. 57 установить налог — это не значит толь­ко дать ему название. Нельзя выполнить обязанность по уплате на­лога, если неизвестны обязанное лицо, размер налогового обяза­тельства и порядок его исполнения. Поэтому установить на­лог — это значит установить и определить все существенные эле­менты его юридического состава (налогоплательщик, объект и предмет налога, налоговый период и т.п.).

Так, в ст. 13—15 части первой Налогового кодекса РФ содер­жится перечень федеральных, региональных и местных налогов.

' Постановление КС РФ от 21 марта 1997г. М"«5-П//СЗ РФ. 1997. № 13. Ст 1602.

188 Раздел IV. Регулирование государственных доходов_______

Однако нельзя сказать, что Кодекс устанавливает эти налоги. Не­посредственно на основании указанных статей ни один налог не может взиматься, поскольку в них не определены существенные ус­ловия исчисления и уплаты налогов.

Разъясняя содержание ст. 57 Конституции РФ, Конституци­онный Суд РФ подчеркнул, что «налог или сбор может считаться законно установленным только в том случае, если законом за­фиксированы существенные элементы налогового обязательства, т.е. установить налог можно только путем прямого перечисления в законе о налоге существенных элементов налогового обязатель­ства».

Только совокупность элементов юридического состава налога устанавливает обязанность плательщика по уплате налога. Если за­конодатель по какой-то причине не установил и (или) не опреде­лил хотя бы одного из них, обязанность налогоплательщика не мо­жет считаться установленной.

Это положение закреплено и в п. 1 ст. 17 части первой НК РФ: «Налог считается установленным лишь в том случае, когда опреде­лены налогоплательщики и следующие элементы налогообложения, а именно: объект налогообложения; налоговая база; налоговый пе­риод; налоговая ставка; порядок исчисления налога; порядок и сро­ки уплаты налога». Если законодатель не установил и (или) не оп­ределил хотя бы одного из перечисленных элементов юридического состава, налог не может считаться установленным. Соответственно не возникает обязанности по его уплате. Пункт 6 ст. 3 НК РФ так­же закрепляет, что «при установлении налогов должны быть опре­делены все элементы налогообложения».

Таким образом, вопрос о технике налогового законотворчества является одним из ключевых моментов налогового права.

Те элементы юридического состава налога, без которых налого­вое обязательство и порядок его исполнения не могут считаться оп­ределенными, можно назвать существенными (либо сущностными) элементами юридического состава налога

К ним относятся:

• налогоплательщик (субъект налога);

• объект налога;

• предмет налога;

• масштаб налога;

• метод учета налоговой базы;

• налоговый период;

• единица налогообложения;

• тариф ставок (налоговая ставка (норма налогового обложения) и метод налогообложения);

• порядок исчисления налога;

• отчетный период;

• сроки уплаты налога;

• способ и порядок уплаты налога.

Кроме указанных существуют и факультативные элементы, от-

Глава 10. Основные положения теории налогового права 189

сутствие которых не влияет на степень определенности налогового обязательства, однако существенно снижает гарантии его надлежа­щего исполнения. К ним относятся:

• порядок удержания и возврата неправильно удержанных сумм налога;

• ответственность за налоговые правонарушения.

Факультативные элементы не обязательно присутствуют в ка­ждом законе о налоге. В Российской Федерации вопросы взима­ния недоимок и возврата налогов, налоговой ответственности ре­шены в части первой Налогового кодекса РФ. Эти нормы приме-' нимы в отношении любого налога, они характеризуют выполне­ние налогоплательщиком своих обязанностей по уплате всех налогов в целом и конкретных налогов в частности. Угроза при­менения мер ответственности — «приводной ремень» налогового механизма.

К факультативным элементам следует также отнести и налого­вые льготы. Налоговый кодекс РФ определяет, что «в необходимых случаях при установлении налога в акте законодательства о налогах и сборах могут также предусматриваться налоговые льготы и осно­вания для их использования налогоплательщиком» (п. 2 ст. 17 части первой НК РФ).

В перечне элементов юридического состава налогов, приве­денном в ст. 17 части первой НК РФ, некоторые позиции укруп­нены. Например, в качестве одного из элементов указана налого­вая база. Однако налоговую базу нельзя рассчитать без определе­ния предмета и масштаба налога, единицы налогообложения, ме­тода учета.

Перечисленные элементы должны быть установлены и опреде­лены в каждом конкретном законе о налоге.

Установить элемент юридического состава налога — значит принять (утвердить, узаконить) что-либо в качестве одного из осно­ваний возникновения налогового обязательства или способа его ис­полнения.

Определить элемент юридического состава налога — значит описать фактическую сторону элемента, выделить его из прочих сходных явлений (предметов, обстоятельств) на основе каких-либо признаков или данных.

Так, если в качестве объекта транспортного налога рассматри­вается собственность плательщика на транспортные средства, то за­кон должен определить, что именно охватывается понятием «транс­портное средство», следует ли облагать налогом велосипеды, само­каты, медицинские носилки и т.п.

Субъект налогообложения Понятие субъекта налогообложения

Субъект налогообложения — это лицо, на котором лежит юри­дическая обязанность уплатить налог за счет собственных средств. Понятию «субъект налогообложения» близко другое поня-

190 Раздел IV. Регулирование государственных доходов_______

тие — «носитель налога». Это понятие существует в связи с эконо­мической возможностью переложения тяжести налога с субъекта налогообложения, т.е. лица, уплачивающего налог в бюджет, на другое лицо.

Носитель налога — это лицо, которое несет тяжесть налогооб­ложения в конечном итоге, т.е. по завершению процессов перело­жения налога.

Например, субъектами акциза (косвенный налог в виде надбав­ки к цене товара) являются юридические лица, производящие и реализующие подакцизный товар. Эти лица обязаны исчислить сумму акциза и перечислить ее в бюджет. Акциз включается в цену подакцизного товара, но не выделяется в ней. Покупатель этого то­вара в составе цены товара оплачивает и акциз. Если покупатель не перепродает товар, а потребляет его, он не может возместить себе уплаченную сумму акциза. Этот конечный потребитель и является носителем акциза.

Законодательные акты устанавливают субъект, а не носителя налога.

Не существует универсального налогоплательщика. Примени­тельно к каждому налогу или сбору устанавливается конкретный круг лиц, привлекаемых к его уплате.

Налог уплачивается за счет собственных средств субъекта на­логообложения, т.е. налог должен сокращать доходы налогопла­тельщика. «О налогах не договариваются» — один из основных принципов налогообложения (исключение составляют платежи, взимаемые таможенными органами). Законодательство Российской Федерации запрещает использование налоговых оговорок, в соответ­ствии с которыми обязанность по уплате налога перекладывается на другое лицо.

Так, Закон РФ от 7 декабря 1991 г. № 1998-1 «О подоходном налоге с физических лиц»' (с изменениями и дополнениями) за­прещает при заключении договоров и иных сделок включать в них налоговые оговорки, в соответствии с которыми работода­тель принимает на себя обязанность нести расходы, связанные с уплатой налога работников (п. 2 ст. 20). Если подоходный налог все же уплачен за счет средств организации, то подлежащий на­логообложению доход физических лиц увеличивается на сумму этого налога.

Пример. Стоимость работ по договору— 10 тыс. руб. Подоход­ный налог с этой суммы составляет:

[10 000 руб. — 100 руб. (1% — взносы в Пенсионный фонд Рос­сийской Федерации)! х 12% = 1188 руб.

Налогоплательщик должен получить:

10 000 руб. - 100 руб. — 1188 руб. = 8712 руб.

В том случае, если используется налоговая оговорка в отношении

Глава 10. Основные положения теории налогового права 191

подоходного налога, налогоплательщик получает на руки 9900 руб., а сумму налога— 1188 руб. — уплачивает работодатель за свой счет.

При обнаружении налоговым органом этого факта к доходу на­логоплательщика добавляется сумма уплаченного работодателем на­лога и рассчитывается сумма налога, которая должна быть уплачена самим налогоплательщиком:

[11 188 руб.-(11 188 руб. х 1%)] х 12% = 1329 руб. 13 коп.

Поскольку часть суммы уже была перечислена в бюджет орга­низацией, то налогоплательщик обязан доплатить 141 руб. 13 коп. (1329 руб. 13 коп. — 1188 руб.).

Обязанность уплатить налог за счет собственных средств не оз­начает, что налогоплательщик должен уплатить налог непосредст­венно (т.е. со своего счета или наличными деньгами). От имени на­логоплательщика налог может быть уплачен и иным лицом (предста­вителем), если при этом соблюдается правило налоговых оговорок.

Не следует отождествлять с налогоплательщиками лиц, на кото­рых в соответствии с законом возложена обязанность рассчитывать, удерживать и перечислять в бюджет налог с доходов, выплачивае­мых этими лицами налогоплательщикам (например, предприятия, выплачивающие заработную плату работникам). Таких лиц называ­ют налоговыми агентами.

Виды субъектов налогообложения

В отличие от других отраслей публичного права, где определяю­щими являются политико-правовые отношения лица и государства, в налоговом праве прежде всего учитывают экономические связи налогоплательщика и государства.

Экономические отношения налогоплательщика и государства определяются посредством принципа постоянного местопребывания (резидентства), согласно которому налогоплательщиков подразделя­ют на лиц:

• имеющих постоянное местопребывание в определенном госу­дарстве (резиденты);

• не имеющих в нем постоянного местопребывания (нерезиден­ты) (схема 5).

 

' Российская газета. 1992. №59.

 

ВИДЫ СУБЪЕКТОВ НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ
)	г		\	1
Резиденты (полная налоговая обязанность)	Нерезиденты (ограниченная налоговая обязанность)

 

I

192 Раздел IV. Регулирование государственных доходов_______

Важное различие этих двух групп налогоплательщиков состоит в том, что у резидентов налогообложению подлежат доходы, полу­ченные как на территории данного государства, так и вне его (пол­ная налоговая обязанность), у нерезидентов — только доходы, полу­ченные из источников в данном государстве (ограниченная налого­вая обязанность). Есть и другие различия в налогообложении этих двух групп плательщиков — порядок декларирования и уплаты на­лога и др.

Под источником доходов понимается деятельность или активы, приносящие доход (доходы от работы по найму, предприниматель­ской деятельности, авторских прав, имущества и т.п.). Понятие «источник доходов» не стоит путать с понятием «источник выпла­ты», т.е. с лицом, фактически выплачивающим сумму другому лицу.

Источник дохода находится там, где налогоплательщиком ве­дется экономическая деятельность или эксплуатируется принося­щая доход собственность, независимо от того, как и где проводятся денежные выплаты.

Например, если иностранный специалист выполняет трудовые обязанности на территории Российской Федерации, он имеет ис­точник дохода в России и в том случае, если оплата его труда про­водится за границей (ст. 208 части второй НК РФ).

Правила определения резидентства имеют существенные разли­чия в отношении налогоплательщиков — физических и юридиче­ских лиц.

Налоговый статус физических лиц

Лица, имеющие постоянное место жительства в Российской Федерации,— это лица, включая иностранцев и лиц без гражданст­ва, проживающие на ее территории не менее 183 дней в календар­ном г. (в течение одного или нескольких периодов); лица, не имею­щие постоянного места жительства в Российской Федера­ции,—лица, проживающие на ее территории менее 183 дней в ка­лендарном г. (тест физического присутствия). «В календарном году» означает, что понятие «резидент» отражает проживание лица в Российской Федерации строго в пределах одного календарного года и не может быть распространено на более длительные перио­ды. Иными словами, резидентство в России устанавливается еже­годно.

В некоторых странах периодом для определения резидентства служит не календарный, а налоговый год, который может и не сов­падать с календарным.

В тех случаях, когда временного критерия недостаточно для оп­ределения места налогообложения лица (например, возникает двойное резидентство), используются такие дополнительные при­знаки:

• место расположения привычного (постоянного) жилища;

• центр жизненных интересов (личные и экономические связи);

Глава 10. Основные положения теории налогового права 193

• место обычного проживания;

• гражданство.

Национальными законодательствами и международными согла­шениями устанавливается строгая последовательность применения этих критериев для определения места жительства человека. Если в результате последовательного применения этих критериев все-та­ки невозможно определить государство, где человек имеет постоян­ное место жительства, этот вопрос решается в процессе перегово­ров налоговых или финансовых органов заинтересованных госу­дарств (схема 6).

ОПРЕДЕЛЕНИЕ НАЛОГОВОГО СТАТУСА ФИЗИЧЕСКОГО ЛИЦА

Тест физического присутствия

Тест места расположения привычного (постоянного) жилища

Тест центра жизненных интересов

Тест места обычного проживания

Тест гражданства

По договоренности финансовых (налоговых) органов

Налоговый статус юридических лиц

Основу для определения резидентства юридических лиц состав­ляют следующие тесты (или их комбинации):

Тест инкорпорации. Юридическое лицо признается резидентом в стране, если оно в ней основано (зарегистрировано).

Все предприятия, учреждения, организации — юридические лица по законодательству России являются ее резидентами и упла­чивают в России налог с прибыли, полученной как на ее террито­рии, так и где бы то ни было, хотя бы эти лица и не имели бизнеса в России вовсе.

Тест юридического адреса. Юридическое лицо признается рези­дентом в стране, если оно зарегистрировало в этой стране свой юридический адрес.

Например, корпорация признается резидентом в налоговых це­лях во Франции, если она зарегистрирована во Франции в качестве юридического лица (инкорпорирована) или зарегистрировала во Франции свой юридический адрес.

Тест места осуществления центрального управления и контроля. Юридическое лицо признается резидентом в стране, если с терри­тории этой страны осуществляется центральное (общее) руково­дство компанией и контроль за ее деятельностью.

'3-9677

I IV. Регулирование государственных доходов

СТР "тест места осуществления текущего ynP^f^ZS дическое лицо признается резидентом в стране, если на ее рии находятся органы,… В "тЕтТеловой цели Юридическое лиДО признается резидентом в стране если основной объем его деловых операции…

Глава 10. Основные положения теории налогового права 195

привело бы к нарушению этого принципа. Однако, например, в це­лях достижения фактического равенства приватизированных пред­приятий с предприятиями государственного сектора первым пре­доставлялись налоговые льготы.

Так, Закон РФ от 20 декабря 1991 г. № 2071-1 «Об инвестици­онном налоговом кредите»¹ устанавливал, что приватизированное предприятие имеет право на получение налогового кредита в раз­мере платежей по процентам, начисляемым на сумму целевого кре­дита, предоставленного коммерческим банком товариществу, обра­зованному членами трудового коллектива для выкупа всего или части имущества этого предприятия (ст. 6).

Численность работающих на предприятии. Законодательство Рос­сийской Федерации выделяет группу малых предприятий.

Малые предприятия пользуются существенными льготами по налогу на прибыль и НДС.

Вид хозяйственной деятельности. Ряд льгот по налогу на при­быль направлен на стимулирование отдельных отраслей производ­ства, признанных приоритетными.

Объект и предмет налогообложения. Масштаб налога и налоговая база

Объект и предмет налогообложения

Объект налогообложения — это те юридические факты (действия, события, состояния), которые обусловливают обязанность субъекта заплатить налог (совершение оборота по реализации товара (работ, услуг); ввоз товара на территорию России; владение имуществом; совершение сделки купли-продажи ценных бумаг; вступление в на­следство; получение дохода и т.д.). В законе о каждом налоге обяза­тельно говорится о том, при наличии каких обстоятельств возника­ет обязанность уплаты. Таким основанием взимания налога (факти­ческим обстоятельством) может служить получение определенного дохода, прибыли, владение строением и т.п., т.е. наличие объекта налогообложения.

Налоговый кодекс Российской Федерации определяет понятие «объект налогообложения» так: «Объектами налогообложения могут являться операции по реализации товаров (работ, услуг), имущест­во, прибыль, доход, стоимость реализованных товаров (выполнен­ных работ, оказанных услуг) либо иной объект, имеющий стоимо­стную, количественную или физическую характеристики, с наличи­ем которого у налогоплательщика законодательство о налогах и сборах связывает возникновение обязанности по уплате налога» (п. 1 ст. 38 части первой НК РФ).

Однако это определение недостаточно четкое. Например, нель­зя согласиться с тем, что обязанность по уплате налога возникает

' Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховно­го Совета Российской Федерации 1992 № 12 Ст 603 (с изменениями и допол­нениями)

13-

196 Раздел IV. Регулирование государственных доходов_______

в связи с наличием стоимости реализованных товаров. Такая обя­занность возникает в случае реализации товаров, а их стоимость является основой для исчисления налоговой базы.

Обязанности участников правовых отношений возникают в силу определенных законодательством юридических фактов (со­бытий, действий, состояний). Сама по себе стоимость товаров (ра­бот, услуг) не может вызвать возникновение обязанности. Смысл определения, данного в Налоговом кодексе РФ в том, что объектом налогообложения является фактическое основание экономического характера, с которым законодательство связывает возникновение обя­занности по уплате налога.

Причина допущенной неточности заключается в том, что зако­нодатель не выделил в качестве отдельного, самостоятельного эле­мента налогового обязательства предмет налогообложения, а при­знаки предмета налогообложения придал объекту.

Термин «предмет налогового обложения» обозначает признаки фактического (не юридического) характера, которые обосновывают взимание соответствующего налога.

Например, объектом налога на землю является право собствен­ности на земельный участок, а не земельный участок непосредст­венно (он — предмет налогообложения). Сам по себе земельный участок — предмет материального мира — не порождает никаких налоговых последствий. Эти последствия порождает определенное состояние субъекта по отношению к предмету налогообложения, в данном случае — собственность.

Практическое значение данного утверждения можно продемон­стрировать на следующем примере.

Если налогоплательщик не указывает в своей декларации факт собственности на то или иное имущество, есть основания квалифи­цировать такие действия как сокрытие (неучет) объекта налогооб­ложения, хотя бы налогоплательщик и пользовался этим имущест­вом открыто.

Необходимость четко разделить понятия «объект налогообложе­ния» и «предмет налогообложения» вызвана также и тем, что суще­ствует потребность вычленить среди прочих сходных предметов ма­териального мира именно тот, с которым законодатель связывает налоговые последствия.

В соответствии с Законом РФ от 9 декабря 1991 г. № 2003-1 «О налогах на имущество физических лиц»' налогообложению под­лежат строения, помещения и сооружения, находящиеся в собствен­ности физических лиц. Закон не определяет точно, что именно мо­жет быть отождествлено со строением, помещением или сооружени­ем. Это порождает неоднозначные трактования и в конечном итоге ведет к ущемлению прав налогоплательщиков. Примером четкого

' Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховно­го Совета Российской Федерации. 1992. № 8. Ст 362 (с изменениями и допол­нениями).

^ Глава 10. Основные положения теории налогового права 197

описания предмета налогообложения может служить французский закон о налоге со строений, согласно которому под строением пони­мается любое сооружение, постоянно находящееся на одном и том же месте. При этом фундамент должен быть изготовлен из бетона или кирпича вне зависимости от материала, из которого построено само здание.

Различие объекта и предмета налогообложения наиболее рель­ефно просматривается в налогах на имущество. Однако и при нало­гообложении доходов эти понятия различаются. Доход может быть, получен в различных формах (денежные средства в национальной и иностранной валюте, имущество, безвозмездные услуги и пр.). Неучет этих форм приводит к использованию различных лазеек для уклонения от налогообложения.

Например, доходом можно считать не только поступления в де­нежной или натуральной форме, но и льготы, привилегии, не свя­занные с передачей денег или имущества. В ряде стран доля кос­венных выплат, льгот, компенсаций и привилегий в структуре лич­ных доходов весьма велика. Например, в США около трети возна­граждений руководящему составу и рядовым работникам компаний предоставляется именно в этих формах¹.

Законодательство может предусматривать налогообложение привилегий и благ, получение которых в обычных условиях по­требовало бы от плательщика дополнительных затрат (предостав­ления автотранспорта для личных нужд за счет средств предпри­ятия, беспроцентных ссуд или займов по льготным ставкам и т.п.).

Каждый налог имеет самостоятельный объект обложения. Объ­екты всех налогов — как федеральных, так региональных и мест­ных — определяются исключительно федеральным законодателем. Это одна из гарантий недопущения многократного налогообложе­ния, когда один и тот же объект облагается несколькими налогами одновременно.

Налоговая база и масштаб налога

Налоговая база количественно выражает предмет налогообложе­ния. Налоговую базу называют также основой налога, поскольку это величина, к которой непосредственно применяется ставка на­лога, по которой исчисляется его сумма.

Большинство предметов налогообложения нельзя непосредст­венно выразить в каких-либо единицах налогообложения. Для из­мерения такого предмета первоначально необходимо избрать ка­кую-либо физическую характеристику, какой-либо параметр изме­рения из множества возможных, т.е. определить масштаб налога.

Например, предметом налога на владельцев автотранспортных средств являются транспортные средства. Но в разных странах вы­браны разные параметры их налогообложения: во Франции и Ита-

Русакова ИГ. Подоходный налог v нас и за рубежом//Менеджер. 1992. №9—10.

198 Раздел IV. Регулирование государственных доходов_______

лии — мощность двигателя, в Бельгии и Нидерландах — вес авто­мобиля, в ФРГ — объем рабочих цилиндров¹.

В таких случаях налоговую базу нельзя определить как часть предмета налогообложения. Говоря образно, налоговая база в таком случае является проекцией предмета налогообложения под опреде­ленным углом.

Налоговая база необходима именно для исчисления налога. Но она непосредственно не является обстоятельством, порож­дающим обязанность уплатить налог (объектом налогообложе­ния) (схема 8).

ПОНЯТИЯ: ОБЪЕКТ, ПРЕДМЕТ И МАСШТАБ НАЛОГА, НАЛОГОВАЯ БАЗА

м	с штаб	налога
	Вес	Объем	Мощное ib	Слоимое ib	Другое
~	автомобиля	двшателя	двш ателя	автомобиля
Единица налогообложения	' — Ь> 1 т i	см'	л. с.	руб. |
Налоговая	^ | Ij5			120 тыс. ]
база	1

В некоторых случаях некорректное использование терминов за­трудняет понимание смысла законов и служит причиной неверных суждений о соотношении понятий «объект налогообложения», «пред­мет налогообложения» и «база налогообложения». Так, в соответствии со ст. 2 Закона РФ от 13 декабря 1991 г. № 2030-1 «О налоге на иму­щество предприятий»² объектом налогообложения названо имущество в его стоимостном выражении. Однако это не значит, что базу обло­жения этим налогом можно определить как часть объекта (предмета), к которой применяется налоговая ставка. В этой статье одновременно содержится указание и на объект налогообложения — собственное имущество предприятия, и на масштаб налога — стоимостное выра­жение имущества. Аналогичный налог — налог на имущество физиче­ских лиц — в качестве объектов обложения использует виды имущест­ва, находящиеся в собственности физических лиц. Масштаб этого на-

¹ Козырин А.Н. Указ соч. С. 46.

² Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховно­го Совета Российской Федерации. 1992. № 12. Ст. 599 (с изменениями и допол­нениями).

' Глава 10. Основные положения теории налогового права 199

лога в отношении недвижимости — стоимость (база определяется по инвентарной стоимости), в отношении транспортных средств — мощ­ность двигателя (в лошадиных силах или киловаттах).

Одно и то же имущество может быть предметом нескольких налогов, и в каждом случае масштаб налога или порядок исчисле­ния налоговой базы могут быть разными. Так, принадлежащий предприятию автомобиль облагается налогом на приобретение ав­тотранспортных средств, налогом на владельцев автотранспортных средств и налогом на имущество. Если этот автомобиль куплен за рубежом, то при таможенном оформлении он же является объек­том обложения таможенной пошлиной, акцизом, налогом на до­бавленную стоимость. Из шести налогов два имеют особые пара­метры обложения: мощность двигателя (налог на владельцев авто­транспортных средств) и объем двигателя (таможенная пошлина). Остальные четыре имеют одинаковую основу — стоимость автомо­биля, однако при этом базы налогообложения исчисляются по-разному.

В практике налогообложения весьма распространено необосно­ванное отождествление понятий объект налогообложения и налого­вая база, что приводит к неправильной квалификации действий на­логоплательщиков как налоговых правонарушений.

Налоговый кодекс РФ определяет налоговую базу как стои­мостную, физическую или иную характеристику объекта налого­обложения. В соответствии с Кодексом налоговые базы феде­ральных, региональных и местных налогов и порядок их опреде­ления устанавливаются на федеральном уровне (ст. 53 части первой НК РФ).

Нетрудно заметить, что в данном случае понятие «налоговая база» означает одновременно и масштаб налога, и количественную оценку предмета налогообложения. Очевидно, что законодатель не может установить налоговую базу в этом значении. Поскольку у ка­ждого налогоплательщика показатели деятельности индивидуальны, то и налоговые базы различны.

В законе могут быть определены лишь основания оценки пред­мета налогообложения и порядок определения налоговой базы, но не сама налоговая база. Расплывчатое определение понятий суще­ственных элементов налогового обязательства не способствует при­нятию четкого налогового законодательства.

Источник налога

Объект налогообложения необходимо отличать от источника на­лога, т.е. от резерва, используемого для уплаты налога.

Если можно бесконечно долго экспериментировать с объектом, предметом, масштабом налогообложения, порядком исчисления нало­говой базы, то выбор источника налога строго ограничен: в экономи­ческом смысле существуют только два источника, за счет которых может быть уплачен налог, — доход и капитал налогоплательщика.

Например, объектом земельного налога является земельная соб-

200 Раздел IV. Регулирование государственных доходов_______

ственность, а предметом — конкретный участок земли. Источником этого налога может быть либо доход, полученный от использования этого участка, либо иной доход налогоплательщика, а также средст­ва, вырученные от продажи этого земельного участка (его части) или другого имущества. Налог может быть уплачен и из заемных средств, однако заем погашается также за счет либо дохода, либо выручки от реализации имущества.

Если налог постоянно будет уплачиваться за счет капитала, то в конце концов капитал иссякнет и исчезнет возможность уплаты налога. Поэтому налог должен уплачиваться из доходов налогопла­тельщика и не затрагивать капитала.

Лишь в экстраординарных ситуациях, когда возникает угроза существованию производственной базы как таковой, обращение налога на капитал является явлением обоснованным. Так, в усло­виях стихийного бедствия или войны в целях сохранения части имущества, приносящего доход, может быть изъята другая часть этого имущества. В противном случае угроза уничтожения может грозить всему капиталу, а следовательно, и возможности получения доходов в будущем.

Доходы налогоплательщика имеют различные формы — зара­ботная плата, прибыль, рента, проценты с капитала. Для налогооб­ложения форма дохода имеет существенное значение.

На макроэкономическом уровне совокупность различных форм доходов населения образует национальный доход, который и явля­ется источником налогов.

В законах о налогах может указываться конкретный источник уплаты (удержания) налога. Например, в ст. 226 (п. 4) Налогового кодекса РФ определено, что налог с выплачиваемых физическим лицам доходов удерживается и перечисляется в бюджет непосредст­венно из этих доходов.

Одна из ключевых проблем, возникающих при разработке лю­бого налога, — четкое определение порядка формирования налого­вой базы. От этого зависит, насколько точно будет определен раз­мер налоговых обязательств налогоплательщика.

Эта проблема имеет множество аспектов, среди которых следует выделить прежде всего территориальный аспект (пределы налого­вой юрисдикции государства) и временной аспект (распределение налоговой базы между различными налоговыми периодами).

Пределы налоговой юрисдикции государства

Элементы юридического состава налога — субъект налогообло­жения и объект налогообложения — находятся в тесной взаимо­связи. По этому признаку налоги можно разделить на две группы: налоги, построенные по принципу резидентства (резидентские на­логи), и налоги, построенные по принципу территориальности (территориальные налоги). Суть различия состоит в том, что в рези­дентских налогах субъект определяет объект налога, а в территори­альных — наоборот (схема 9).

Глава 10. Основные положения теории налогового права 201

ВИДЫ НАЛОГОВ (в зависимости от юрисдикции государства)

Резидентские

Подоходный налог с физических лиц НДС Налог на прибыль предприятий Налог на имущество предприятий

Территориальные

Налог с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения

Другие

Налог на имущество физических лиц

В соответствии с принципом резидентства государство распро­страняет свою налоговую юрисдикцию на все доходы лиц, имею­щих постоянное местопребывание в данном государстве, в том чис­ле на доходы, полученные из источников, находящихся за предела­ми данного государства.

С точки зрения национальных интересов принцип резидентства выгоден для развитых стран, граждане которых получают значи­тельные доходы от деятельности и размещения капиталов вне своей страны. Но для стран, в экономике которых значительное место за­нимают иностранные инвестиции, более выгоден принцип налого­обложения на основе национальной принадлежности источника до­хода, т.е. принцип территориальности. Налогообложению в этом слу­чае подлежат доходы, извлекаемые на территории данной страны, независимо от национального или юридического статуса их получа­теля, а доходы, получаемые гражданами этого государства в других странах, от налогов в этом государстве освобождаются.

Большинство стран, в том числе Российская Федерация, при на­логообложении доходов применяют сочетание обоих принципов. Но ряд налогов основан исключительно на принципе территориальности.

Например, согласно Закону РФ от 12 декабря 1991 г. № 2020-1 «О налоге с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения»¹ налог уплачивается с недвижимого имущества, находя­щегося на территории России, транспортных средств, зарегистри­рованных в России, или при приеме наследства, открывшегося на территории России. При этом плательщиком налога является лю­бое лицо — собственник имущества или наследник, как гражданин

' Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховно­го Совета Российской Федерации. 1992. № 12. Ст. 593 (с изменениями и допол­нениями).

202 Раздел IV. Регулирование государственных доходов_______

России, так и иностранец (лицо без гражданства), как резидент России, так и нерезидент.

С другой стороны, гражданин или резидент России, принимая наследство за рубежом, уплачивает соответствующий налог по зако­нодательству страны открытия наследства, но не по законодатель­ству Российской Федерации. Имущество, находящееся за рубежом, также не учитывается при подсчете базы для налогообложения в России. Однако доход, полученный от эксплуатации имущества, находящегося за рубежом, подлежит налогообложению в России, если его получатель является российским резидентом.

Необходимо учитывать, что одинаковые налоги могут быть по­строены с использованием различных принципов. Так, в отличие от налога на имущество, переходящего в порядке наследования или дарения, налог на имущество предприятий построен в основном на принципе резидентства (налогом облагается собственное имущест­во российских юридических лиц независимо от места его фактиче­ского нахождения). Используется и территориальный прин­цип — при налогообложении имущества иностранных юридических лиц, действующих в России через постоянные представительства (бюро, агентства и т.п.).

Налоговый период

Налоговый период — срок, в течение которого завершается про­цесс формирования налоговой базы, окончательно определяется раз­мер налогового обязательства.

Налоговый кодекс РФ определяет налоговый период как кален­дарный год или иной период применительно к отдельным налогам, по окончании которого определяется налоговая база и исчисляется сумма налога, подлежащая уплате (ст. 55 части первой НК. РФ).

Во-первых, необходимость этого элемента состава налога опре­деляется тем, что многим объектам налогообложения (получение прибыли, дохода, реализация товаров и т.п.) свойственна протя­женность во времени, повторяемость. В целях определения соответ­ствующего результата необходимо периодически подводить итог. Для разовых налогов (например налога с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения) налоговый период не уста­навливается.

Во-вторых, вопрос о налоговом периоде связан с проблемой од­нократности налогообложения. В соответствии с принципом недо­пущения двойного налогообложения один и тот же объект может облагаться налогом одного вида только один раз за определенный законом период налогообложения.

Следует различать понятия налоговый период и отчетный период, т.е. срок подведения итогов (окончательных или промежуточных), составления отчетности и представления ее в налоговый орган. В ряде случаев налоговый и отчетный периоды могут совпадать.

Например, при уплате налога на добавленную стоимость малы­ми предприятиями налоговый и отчетный периоды равны трем ме­сяцам, т.е. одному кварталу.

Отчетность может представляться несколько раз в течение од-

Глава 10. Основные положения теории налогового права 203

ного налогового периода. Это вызвано, как правило, потребностью равномерного внесения налога в бюджет, что не всегда может быть обеспечено уплатой авансовых платежей, рассчитанных на основе какого-либо допущения или предположения.

НК РФ определяет, что налоговый период может состоять из одного или нескольких отчетных периодов, по итогам которых уп­лачиваются авансовые платежи (п. I ст. 55). Налог, рассчитанный по итогам отчетного периода, не совпадающего с налоговым перио­дом, является промежуточным платежом.

Нечеткость в определении налогового периода может послужить* причиной серьезных нарушений прав налогоплательщиков.

Например, ст. 2 «Объект обложения налогом и порядок исчис­ления облагаемой прибыли» Закона РФ от 27 декабря 199! г. №2116-1 «О налоге на прибыль предприятий и организаций»¹ не содержала указания о налоговом периоде. Напротив, Закон РФ «О подоходном налоге с физических лиц» четко определял, что объектом налогообложения физических лиц является совокупный доход, полученный в календарном году, т.е. годовой доход.

То же можно сказать и в отношении объекта налога на прибыль предприятий, анализируя содержание Закона в целом (ст. 8 «Поря­док исчисления и сроки уплаты налога»). Однако отсутствие пря­мого указания на налоговый период позволяло налоговым органам усматривать сокрытие (занижение) прибыли не только в отчетных документах по итогам работы за год, но и в квартальной и полуго­довой отчетности, что не соответствует Закону. В данном случае налицо смешение понятий налогового и отчетного периодов.

По итогам каждого налогового периода налогоплательщики на основе регистров бухгалтерского учета и иных документов исчисля­ют налоговую базу. При этом существует проблема соотнесения по­лученных или уплаченных налогоплательщиком сумм с тем или иным налоговым периодом.

Эта проблема решается установлением конкретного метода уче­та базы налогообложения.

Методы учета базы налогообложения

Традиционно методы учета базы налогообложения рассматри­ваются как бухгалтерский вопрос, имеющий лишь косвенное от­ношение к проблемам налогообложения. Это оборачивается суще­ственными пробелами в некоторых законах о налогах, а в ряде случаев является причиной неоправданной казуистики налогооб­ложения.

Существуют два основных метода бухгалтерского учета (схема 10). Один из них учитывает средства в момент получения и выплаты. В этом случае доходом объявляются все суммы, действительно полу­ченные налогоплательщиком в конкретном периоде, а расходами — реально выплаченные суммы. Этот метод называется кассовым, или

Российская газета. 1992 5 марта.

204 Раздел IV. Регулирование государственных доходов_______

методом присвоения, поскольку учитывает только те суммы (имущество), которые присвоены налогоплательщиком в определенной юридической форме, например получены в кассе наличными, переданы в собствен­ность посредством оформления определенных документов и т.п.

МЕТОДЫ УЧЕТА БАЗЫ НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ

Кассовый (метод присвоения)

Накопительный (метод чистого дохода)

В соответствии с этим методом, например, прирост стоимости имущества не является доходом до того момента, пока этот прирост тем или иным образом не объективирован: проценты по вкладу в банке получены, акции проданы по цене большей, чем цена их приобретения, и др.

Для другого метода важен момент возникновения имуществен­ных прав и обязательств. Так, доходом признаются все суммы, право на получение которых возникло у налогоплательщика в конкретном налоговом периоде вне зависимости от того, полу­чены ли они в действительности. Для определения произведенных затрат подсчитывается сумма имущественных обязательств, воз­никших в отчетном периоде, независимо от фактических выплат. Этот метод называется накопительным или методом чистого дохода.

В законах о налогах используются разные методы учета.

Например, при налогообложении имущества, переходящего в порядке наследования, в Российской Федерации используется на­копительный метод. Имущество оценивается по стоимости на мо­мент открытия наследства, а не на момент его принятия.

В налоге на доходы физических лиц используется кассовый ме­тод: доходом признается фактически полученный доход в опреде­ленной юридической форме.

Единица налогообложения

Под единицей налогообложения понимают единицу масштаба налогообложения, которая используется для количественного выра­жения налоговой базы.

Так, масштабом налога с владельцев автотранспортных средств является мощность двигателя автомобиля. Мощность может быть определена в различных единицах — в лошадиных силах или в ки­ловаттах. Избранная единица измерения мощности в целях налого­обложения и будет являться единицей налогообложения.

Глава 10. Основные положения теории налогового права 205

Выбор той или иной единицы налогообложения из ряда воз­можных диктуется соображениями удобства, а также традициями. Например, при обложении земель используются единицы измере­ния, принятые в стране (акр, гектар, сотка, квадратный метр и др.). При установлении акцизов на бензин в качестве единицы налого­обложения могут фигурировать литр, галлон, баррель и т.д. При на­логообложении прибыли и доходов единицей налогообложения принята национальная денежная единица.

Тариф ставок

Под тарифом ставок понимают совокупность видов и размеров ставок налога.

Слово «тариф» происходит от названия города Тарифа близ Гибралтарского пролива. В этом городе взимался сбор с проходив­ших мимо судов. Размер сбора определялся по особым таблицам в зависимости от качества и количества грузов. Впоследствии такие таблицы для взимания разного рода налогов и сборов повсеместно стали называть тарифами¹.

Ставка налога

Ставка налога — размер налога на единицу налогообложения. На­логовый кодекс РФ определяет налоговую ставку как величину на­логовых начислений на единицу измерения налоговой базы.

По методу установления выделяют ставки твердые и процентные (квоты). При методе твердых ставок на каждую единицу налогооб­ложения определен фиксированный размер налога (например, 10 руб. за гектар пашни). Процентные ставки характерны для нало­гообложения прибыли и дохода и устанавливаются в процентах от единицы налогообложения (например, 13% каждого рубля налого­облагаемого дохода).

Выделяют ставки маргинальные, фактические и экономические.

Маргинальными называют ставки, которые непосредственно ука­заны в нормативном акте о налоге.

Например, Федеральным законом от 25 ноября 1999 г. № 207-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федера­ции «О подоходном налоге с физических лиц»² были установлены следующие ставки подоходного налога с физических лиц:

Размер облагаемого налога	----------------------------------------------------- Сумма налога совокупного дохода, по­лученного в календарном году, руб.
До 50 000	12%
От 50 001 до 150000	6000 руб. + 20% с суммы, превышаю­щей 50 000 руб.
От 150 001 и выше	26 000 руб. + 30% с суммы, превы­шающей 150 000 руб.

'Финансовая энциклопедия / Под ред. И.А. Блинова и А.И. Буковецкого. М : Государственное издательство, 1924. С. 619 ²СЗ РФ. 1999. №49. Ст. 5903.

206 Раздел IV. Регулирование государственных доходов_______

В данном случае ставки 12, 20, 30% и являются маргинальными ставками. Использование термина «маргинальные» объясняется тем, что так называются ставки, применяемые к отдельным частям дохода, — налоговым разрядам или иначе — маржам.

Сравнение различных законов об одном и том же налоге лишь на основе сопоставления маргинальных ставок не позволит срав­нить другие существенные условия налогообложения с учетом пре­доставляемых законом льгот и т.п. Поэтому в целях экономическо­го анализа проводят сравнение не маргинальных, а фактических и экономических ставок.

Фактическая ставка определяется как отношение уплаченного

налога к налоговой базе.

Пример. При установленных ставках подоходного налога с физиче­ских лиц с налогооблагаемого годового дохода в 200 тыс. руб. будет уп­лачен налог в сумме 41 тыс. руб. Фактическая ставка при этом равна:

41 тыс. руб. : 200 тыс. руб. х 100% = 20,5%.

Экономическая ставка определяется как отношение уплаченного налога ко всему полученному доходу.

Если в рассмотренном выше примере предположить, что нало­гоплательщик получил 250 тыс. руб. дохода, из которых налогооб­лагаемым доходом является только 200 тыс. руб., а 50 тыс. руб. вы­читаются в" виде различных льгот, то экономическая ставка при

этом будет равна:

41 тыс. руб. : 250 тыс. руб. х 100% = 16,4%.

Сравнение экономических ставок наиболее рельефно характе­ризует последствия налогообложения.

Метод налогообложения

Размеры ставок налога могут изменяться в соответствии с из­бранным методом налогообложения.

Метод налогообложения — это порядок изменения ставки налога в зависимости от роста налоговой базы.

Выделяют четыре основных метода налогообложения: равное, пропорциональное, прогрессивное и регрессивное.

Равным называют метод налогообложения, когда для каждого нало­гоплательщика устанавливается равная сумма налога Это — подушное налогообложение, самый древний и простой вид налогообложения. Данный метод не учитывает имущественного положения налогопла­тельщика и поэтому применяется лишь в исключительных случаях. Примером могут служить некоторые целевые налоги. Использование метода равного налогообложения объясняется тем, что данные налоги ориентированы не на способность плательщика к уплате налога, а на удовлетворение какой-либо конкретной потребности налогоплательщи­ка как члена общества. Общая потребность удовлетворяется общими равными усилиями налогоплательщиков.

При пропорциональном налогообложении для каждого налогопла­тельщика равна ставка (а не сумма) налога Ставка налога не зависит от базы налогообложения. С ростом базы пропорционально возрас-

Глава 10. Основные положения теории налогового права 207

тает налог. Пример пропорционального налогообложения — налог на прибыль предприятий и организаций. Ставка налога одинакова для плательщиков, имеющих прибыль в любых размерах.

Принцип пропорционального налогообложения был оконча­тельно закреплен в налоговой практике французской революцией и базировался на провозглашенной ею идее равенства: «Из идеи ра­венства вытекало не только всеобщее, но и равное обложение, рав­номерное разверстывание налогов между всеми плательщиками со­образно средствам каждого, иначе говоря, каждый обязан отдать одинаковую часть своего имущества государству»¹. Хотя некоторые считали, что идея равенства должна вести к установлению равного' налогообложения, большинство все же соглашалось с тем, что на­логи должны уплачиваться по средствам каждого сообразно эконо­мическим возможностям, платежеспособности. Платежеспособ­ность определялась в то время доходами лица.

При прогрессивном налогообложении с ростом налоговой базы возрастает ставка налога.

В настоящее время выбор прогрессивного налогообложения в большой степени основан на понятии дискреционного дохода, т.е. дохода, используемого по собственному усмотрению. Теоретически дискреционный доход представляет собой разницу между совокуп­ным доходом и доходом, который расходуется на удовлетворение первоочередных потребностей. Именно дискреционный, а не сово­купный доход определяет истинную платежеспособность лица.

Естественно, что с ростом доходов уменьшается доля всех жиз­ненно необходимых затрат (на продукты питания, покупку одежды, других товаров первой необходимости, на транспорт и т.п.) и воз­растает доля дискреционного дохода. Нетрудно заметить, что при пропорциональном обложении совокупного дохода менее состоятельный плательщик несет более тяжелое налоговое бремя, чем более состоя­тельный, поскольку доля свободного дохода у него меньше, а доля налога, выплачиваемая за счет этого свободного дохода, выше. По­этому необходима градация налога с учетом потребностей человека.

Есть несколько видов прогрессии.

Простая поразрядная прогрессия. Суть простой поразрядной про­грессии состоит в том, что для общего размера налоговой базы ус­танавливаются ступени (разряды) и для каждого разряда определя­ется сумма налога, оклад в абсолютной сумме.

Например, налогооблагаемый доход разделяется на разряды: первый — от 1 до 1000 руб.; второй — от 1001 до 2000 руб.; тре­тий — от 2001 до 3000 руб. и т.д. Для первого разряда устанавлива­ется налог 1 руб., для второго — 10 руб., для третьего — 100 руб.

Неудобство этой системы очевидно — чем шире границы разря­дов, тем больше неравномерность в налогообложении лиц, полу­чающих доходы, прилегающие к разным границам разряда. С дру­гой стороны, незначительно различающиеся доходы, входящие

Кулишер И.М Указ соч С 186

208 Раздел IV. Регулирование государственных доходов_______

в разные разряды (например, 1999 руб. и 2001 руб.), имеют значи­тельную разницу в налогообложении.

Эта система широко применялась в прошлом. В настоящее вре­мя она не используется.

Простая относительная прогрессия. В данном случае для общего размера налоговой базы также устанавливаются разряды, но для ка­ждого разряда определяются различные ставки (как твердые, так и процентные). При этом необходимо учитывать, что налог исчис­ляется не по частям (не по отдельным разрядам) с последующим сложением сумм налога, исчисленных по каждому разряду, а одна ставка применяется ко всей базе налогообложения в зависимости от общего размера базы.

Простая относительная прогрессия используется в налоге с вла­дельцев автотранспортных средств. Метод налогообложения опре­делен Законом РФ от 18 октября 1991 г. № 1759-1 «О дорожных фондах в Российской Федерации»¹, а ставки устанавливаются мест­ными органами власти.

Законом г. Москвы от 3 февраля 1999г. №4 «О ставках нало­гов, взимаемых в дорожные фонды»² установлено, что при мощно­сти двигателя легкового автомобиля до 100 л. с. налог уплачивается по ставке 2 руб. с каждой лошадиной силы, а при мощности двига­теля свыше 100 л. с. — 4 руб.

Владелец автомобиля с двигателем мощностью 100 л. с., таким образом, уплачивает налог в размере 200 руб.

Владелец автомобиля с двигателем мощностью 101 л. с. уплачи­вает налог в размере 404 руб. Данный автомобиль входит во второй разряд (свыше 100 л. с.). Повышенная ставка применяется ко всей возросшей базе, а не к ее части.

В отличие от простой поразрядной прогрессии для дохода или имущества, входящего в один разряд, при использовании метода простой относительной прогрессии налог возрастает пропорцио­нально, однако сохраняется тот же недостаток — резкость перехо­дов. В рассмотренном примере при увеличении базы налогообложе­ния на 1% сумма налога возросла в 2,02 раза.

Известны примеры, когда в результате применения этого мето­да налогообложения у плательщика с более высоким доходом после уплаты налога оставалось меньше средств, чем у плательщика с бо­лее низким доходом.

Сложная прогрессия. В наибольшей степени задачам прогрессив­ного налогообложения соответствует система сложной прогрессии. Именно эта система распространена наиболее широко в настоящее время.

Как и в других системах прогрессии, в данном случае налоговая база разделена на налоговые разряды, но каждый разряд существует

¹ Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховно­го Совета Российской Федерации. 1991. №44. Ст. 1426 (с изменениями и до­полнениями).

² Ведомости Московской Думы 1999. № 3.

Глава 10. Основные положения теории налогового права 209

самостоятельно, облагается отдельно по своей ставке, которая не зависит от общего размера налоговой базы.

Примером сложной прогрессии является шкала ставок подоход­ного налога с физических лиц. Повышенная ставка применяется не ко всему возросшему доходу, а только к его части, превышающей определенный уровень.

Сложную прогрессию называют также прогрессией террасами или каскадной прогрессией, хотя она и обеспечивает гораздо боль­шую плавность налогообложения, чем другие виды прогрессии. Эта плавность зависит от количества налоговых разрядов и постепенно­сти возрастания ставки.

Скрытые системы прогрессии. В ряде случаев фактическая про­грессия в налогообложении достигается не путем установления прогрессивных ставок налога, а иными методами.

Например, для доходов, входящих в разные разряды, могут ус­танавливаться неодинаковые суммы вычетов — большие для низких доходов и меньшие для высоких. В этом случае непропорционально будет изменяться база налогообложения, а значит, и налог.

В противоположность прогрессивному методу налогообложения при использовании метода регрессии с ростом налоговой базы про­исходит сокращение размера ставки.

В настоящее время этот метод широкого применения не находит.

По регрессивному методу строится шкала ставок государствен­ной пошлины за подачу исковых заявлений имущественного харак­тера в судебные инстанции: чем выше сумма иска, тем меньше процент пошлины. Это объясняется тем, что большая сумма по­шлины может стать существенным препятствием для реализации конституционного права на судебную защиту, что недопустимо. При незначительных же суммах исковых требований высокий процент пошлины может остановить истца от предъявления неза­конных или необоснованных требований.

В экономическом смысле регрессивными являются косвенные налоги (например акцизы, налог на добавленную стоимость, тамо­женные пошлины), которые представляют собой надбавку к цене то­вара. Покупатели одного и того же товара, обложенного косвенными налогами, уплачивают одинаковую сумму налогов. Однако доля этих налогов в доходах различных покупателей неодинакова: большая — У лиц с незначительными доходами, меньшая — у более богатых.

Налоговые льготы Виды налоговых льгот

Льготами по налогам и сборам являются преимущества, пре­доставляемые отдельным категориям налогоплательщиков и пла­тельщиков сборов, по сравнению с другими плательщиками, включая возможность не уплачивать налог или сбор либо уплачи­вать их в меньшем размере (ст. 56 части первой Налогового кодек­са РФ).

Все налоговые льготы имеют одну общую цель — сокращение

210 Раздел IV. Регулирование государственных доходов_______

размера налогового обязательства налогоплательщика. Реже пресле­дуется другая цель — отсрочка или рассрочка платежа, что в конеч­ном счете (учитывая, что отсрочка или рассрочка платежа фактиче­ски являются кредитом, предоставленным бесплатно или на льгот­ных условиях) косвенно также приводит к сокращению налоговых обязательств налогоплательщика.

Однако по механизму своего действия налоговые льготы имеют существенные различия.

В зависимости от того, на изменение какого элемента структу­ры налога — предмета (объекта) налогообложения, налоговой базы или окладной суммы — направлена льгота, они могут быть разделе­ны на три группы:

• изъятия;

• скидки;

• освобождения (схема И).

ВИДЫ НАЛОГОВЫХ ЛЬГОТ

Доход от сдачи им>шества в аренд)

Заработная плата

Пенни

ИЗЪЯТИЯ

Расходы 1 на строительство жилого до дачи

Благотворительные

взносы Расходы на содержание

детей и иждивенцев

СКИДКИ

• Снижение ставки

• Сокращение валового налога

• Отсрочка, рассрочка платежей

• Налоговая амнистия

• Замена натуральным исполнением

• Налоговый кредит

I ОСВОБОЖДЕНИЯ

Изъятия — это налоговая льгота, направленная на выведение из-под налогообложения отдельных предметов (объектов) налогообложения.

В отношении налогов на прибыль и доходы изъятия выражают­ся в том, что прибыль или доход, полученный плательщиком от оп­ределенных видов деятельности, изымается из состава налогообла­гаемой прибыли (дохода), т.е. не подлежит налогообложению.

Закон о налоге на прибыль предприятий и организаций преду­сматривал значительное число изъятий. Например, не подлежала налогообложению прибыль от производства продуктов детского пи­тания, от производства технических средств профилактики инва­лидности и реабилитации инвалидов и др. Налоговый кодекс РФ резко сократил число изъятий (гл. 25 «Налог на прибыль организа­ций»).

Глава 10. Основные положения теории налогового права 211

Изъятия предусмотрены при обложении доходов физических лиц. Так, в виде поощрения не подлежат налогообложению суммы международных, иностранных или российских премий за выдаю­щиеся достижения; в силу экстраординарности налог не взимается с сумм единовременной материальной помощи пострадавшим от стихийных бедствий и др. (ст. 217 Налогового кодекса РФ).

В отношении налогов на имущество изъятия выражаются в ос­вобождении от налогообложения отдельных видов имущества.

Косвенные налоги также используют этот вид льгот.

Согласно ст. 149 Налогового кодекса РФ от налогообложения _t освобождаются, например, операции по страхованию и перестрахо­ванию, банковские операции, за исключением операций по инкас­сации, и др.

Изъятия могут быть постоянными или предоставляться на огра­ниченный срок.

Например, Закон о налоге на прибыль предприятий и организа­ций предусматривал освобождение от налогообложения прибыли, полученной от вновь созданного производства (за исключением производств, созданных в рамках торговой, снабженческо-сбытовой и посреднической деятельности организаций), на период его оку­паемости, но не свыше трех лет (п. 6 ст. 6).

Изъятия могут предоставляться как всем плательщикам налога, так и отдельной их категории.

В соответствии со ст. 4 Закона РФ от 12 декабря 1991 г. № 2020-1 «О налоге с имущества, переходящего в порядке наследо­вания или дарения»¹ налог не взимается со стоимости жилых домов и транспортных средств, переходящих в порядке наследования ин­валидам I и II групп.

Скидки — это льготы, которые направлены на сокращение налого­вой базы.

В отношении налогов на прибыль и доходы скидки связаны не с доходами, а с расходами налогоплательщика. Иными словами, плательщик имеет право уменьшить прибыль, подлежащую налого­обложению, на сумму произведенных им расходов на цели, поощ­ряемые обществом и государством: перечисления в благотворитель­ные фонды, учреждениям образования, здравоохранения, культуры, затраты на природоохранные мероприятия и т.п.

В зависимости от влияния на результаты налогообложения скидки могут быть подразделены на лимитированные (размер ски­док ограничен прямо или косвенно) и нелимитированные (налого­вая база может быть уменьшена на всю сумму расходов налогопла­тельщика).

Как и изъятия, в зависимости от отсутствия или наличия огра­ничений по субъектам льготы этой группы могут быть общими, ко­торыми пользуются плательщики независимо от субъективных при­знаков, и специальными, использование которых позволено лишь определенным категориям субъектов.

Российская газета. 1992. № 59.

14'

212 Раздел IV. Регулирование государственных доходов______

Под освобождениями понимают льготы, направленные на умень­шение налоговой ставки или окладной суммы Окладная сумма (вало­вой налог) — это результат умножения количества единиц налого­обложения, входящих в налоговую базу, на ставку (ставки) налога. В налогах, размер которых определяется путем раскладки между налогоплательщиками общей суммы, намеченной к поступлению (раскладочные налоги), окладная сумма существует как заранее оп­ределенная величина.

Освобождения — это прямое сокращение налогового обязатель­ства налогоплательщика. Выгода здесь предоставляется непосредст­венно в отличие от выгод, предоставляемых изъятиями и скидками, которые сокращают окладную сумму косвенно. Освобождения бо­лее чем другие виды льгот способны учитывать имущественное по­ложение налогоплательщика.

Если от льгот первых двух видов большую выгоду получает пла­тельщик, доходы которого облагаются по высокой ставке, то оди­наковое в количественном выражении освобождение сохраняет большую долю дохода плательщику с низкими доходами.

Пример. Один налогоплательщик имеет годовой доход 50 тыс. руб., а другой — 100 тыс. руб. Обоим предоставлено право на скид­ки в размере 5 тыс. руб. Если при прогрессивном налогообложении указанные доходы попадают в разные налоговые разряды, то льгота более результативна для второго налогоплательщика. Так, если до­ходы до 50 тыс. руб. облагаются по ставке 10%, а сверх этой сум­мы _ _По ставке 20%, то первый налогоплательщик заплатил бы без учета льготы 5 тыс. руб. (50 тыс. руб. х 10%), а второй — 15 тыс. руб. (50 тыс. руб. х 10% + 50 тыс. руб. х 20%). Если плательщики применят льготу, то первый заплатит налог в размере 4.5 тыс. руб. [(50 тыс. руб. — 5 тыс. руб.) х 10%], а второй — 14 тыс. руб. [50 тыс. руб. х 10% + (50 тыс. руб. — 5 тыс. руб.) х 20%]. Нетрудно заметить, что одинаковая в количественном отношении льгота экономит пер­вому плательщику 0,5 тыс. руб., а второму — 1 тыс. руб.

Если в таком же размере плательщикам будет предоставлено ос­вобождение от уплаты налога, то у первого плательщика налогового обязательства вообще не возникнет (50 тыс. руб. х 10% — 5 тыс. руб. = 0 руб.), а второй должен будет заплатить 10 тыс. руб. [(50 тыс. руб. х 10% + 50 тыс. руб. х 20%) - 5 тыс. руб. = 10 тыс. руб.]. В этом случае первый плательщик экономит 10% своих доходов, а второй — только 5%.

Освобождения от уплаты налога можно разделить на виды по формам предоставления льготы.

Снижение ставки налога. Например, согласно Закону о налоге на прибыль предприятий и организаций ставка налога понижалась на 50% для предприятий, в штате которых 50% и более составляют пенсионеры и инвалиды.

Сокращение окладной суммы (валового налога). Окладная сумма может быть сокращена частично или полностью, на определенное время или бессрочно.

Глава 10. Основные положения теории налогового права 213

Полное освобождение от уплаты налога на определенный пери­од Получило название налоговых каникул.

Освобождение от уплаты налога не следует путать со сложением недоимки, т.е. списанием безнадежных долгов по налогам и сбо­рам, которое проводится в исключительных ситуациях экономиче­ского, социального или юридического характера, вызвавших невоз­можность взыскания налога (ст. 59 части первой НК РФ).

Отсрочка или рассрочка уплаты налога. Отсрочка или рассрочка уплаты налога — это форма изменения срока уплаты налога, уста­новленного законом. Основания, условия и порядок предоставления этих льгот регламентированы ст. 61—64, 68 части первой НК РФ.

Налоговый кредит. Налоговый кредит, так же как и отсрочка или рассрочка уплаты налога,— форма изменения срока уплаты на­лога. Различия состоят в том, что максимальный срок отсрочки или рассрочки в соответствии с НК РФ составляет шесть месяцев, а кредит может предоставляться на срок до одного года. Различия есть и в процедурах предоставления этих льгот: отсрочки или рас­срочки предоставляются решением уполномоченного органа, а для предоставления налогового кредита заключается договор. За поль­зование налоговым кредитом взимаются проценты, как и за пре­доставление отсрочки или рассрочки. Однако если необходимость получения льгот вызвана причинением лицу ущерба в результате стихийного бедствия, технологической катастрофы или иных об­стоятельств непреодолимой силы либо задержкой бюджетного фи­нансирования, оплаты государственного заказа, то проценты не на­числяются.

Основания, условия и порядок предоставления налогового кре­дита установлены в ст. 65, 68 части первой НК РФ.

Инвестиционный налоговый кредит. Эта льгота состоит в предос­тавлении организациям, инвестирующим средства на проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, техни­ческое перевооружение производства, создание новых технологий, а также выполняющим особо важные заказы по социально-эконо­мическому развитию регионов, права уменьшать свои налоговые выплаты с последующей поэтапной уплатой этих сумм и начислен­ных процентов.

Если максимальный срок налогового кредита составляет один год, то инвестиционный налоговый кредит предоставляется на срок от одного года до пяти лет. В договоре об инвестиционном налого­вом кредите определяется вид налога, сумма кредита, срок действия договора, размер процентов, порядок погашения, меры по обеспе­чению выполнения условий договора (залог, поручительство), от­ветственность сторон.

Целевой налоговый кредит. Целевой налоговый кредит — это за­мена уплаты налога (части налога) в денежном выражении нату­ральным исполнением. Вместо внесения в бюджет денежной суммы налогоплательщик в счет уплаты налога поставляет в пользу бюд-

214 Раздел IV. Регулирование государственных доходов_______

жетных организаций или учреждений свою продукцию, оказывает им услуги, проводит работы.

Предоставление такой льготы предусматривалось Законом РФ от 20 декабря 1991 г. № 2071-1 «Об инвестиционном налоговом кредите» (ст. 11—14)'. Согласно Закону льгота предоставлялась на­логоплательщику местными органами власти в пределах суммы на­лога, зачисляемой в местные бюджеты, в случае выполнения им особо важного заказа по социально-экономическому развитию тер­ритории или предоставления особо важных услуг населению дан­ной территории.

Если плательщик желал получить такую льготу, он заключал налоговое соглашение с местной администрацией. Это соглашение впоследствии подлежало утверждению местным органом власти при рассмотрении соответствующего бюджета.

В случае нарушения предприятием налогового соглашения вся сумма, причитавшаяся к уплате в бюджет при отсутствии такого со­глашения, а также 25% этой суммы в виде штрафа взыскивались с него в соответствующий местный бюджет. Решение об этом при­нималось администрацией, заключившей соглашение. Решение могло быть обжаловано предприятием в судебном порядке.

Такое натуральное налогообложение свойственно кризисным этапам экономического развития, сопровождаемым снижением платежеспособности, увеличением взаимной задолженности участ­ников рынка и государства и др.

Налоговый кодекс РФ устанавливает, что налоги можно упла­чивать только в денежной форме — наличной или безналичной (ст. 58 части первой НК РФ). Возможность предоставления целево­го налогового кредита Кодексом не предусмотрена.

Возврат ранее уплаченного налога (части налога). Эта разновид­ность освобождения имеет также название налоговой амнистии (термин «налоговая амнистия» применяется и в связи с освобожде­нием налогоплательщика от финансовых санкций).

Примером налоговой амнистии является льгота, предусмотрен­ная ст. 165, 176 Налогового кодекса РФ (гл. 21 «Налог на добавлен­ную стоимость»). При вывозе с территории Российской Федерации товаров, приобретенных с уплатой налога на добавленную стои­мость, сумма налога возвращается предприятиям-экспортерам.

Зачет ранее уплаченного налога. Эта разновидность освобожде­ния широко используется в целях избежания двойного налогообло­жения (так называемый кредит для иностранных налогов). Сумма налога на прибыль, уплаченная российским предприятием за рубе­жом в соответствии с законодательством других стран, засчитывает­ся при уплате налога в Российской Федерации. При этом размер засчитываемой суммы не может превышать суммы налога на при­быль, подлежащей уплате в Российской Федерации по прибыли, полученной за границей.

Глава 10. Основные положения теории налогового права 215

Иногда в счет уплаты одного налога может засчитываться дру­гой.

В соответствии с п 4 ст 5 Закона РФ «О налоге с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения» сумма исчис­ленного налога на имущество, переходящее в собственность граж­дан в порядке наследования, в случае наличия в составе этого иму­щества жилых домов (квартир), дач и садовых домиков в садовод­ческих товариществах, уменьшается на сумму налога на имущество физических лиц, подлежащую уплате этими лицами за указанные объекты.

Порядок исчисления налога Лица, исчисляющие налог

Обязанность исчислить сумму налога может быть возложена на налогоплательщика, налоговый орган или на третье лицо (налого­вого агента) (схема 12).

ЛИЦА, ОБЯЗАННЫЕ ИСЧИСЛЯТЬ НАЛОГИ

I

Налогоплательщик Налоговый агент

Налог на прибыль организаций

НДС

Акцизы

Налог на имущество организаций

Подоходный налог с физических лиц

Налог на доходы иностранных юридических

лиц

НДС с иностранных юридических лиц

Налог на доходы от дивидендов (процентов), долевого участия в предприятиях

Налоговые органы

Налог на землю (для физических лиц)

Налог на имущество физических лиц

Российская газета 1992 № 58

Примером самостоятельного исчисления налога налогоплатель­щиком является налог на прибыль организаций. Согласно ст. 286 |гл. 25 Налогового кодекса РФ сумма налога определяется платель­щиками самостоятельно на основании данных налогового учета.

Сумма налога на имущество физических лиц рассчитывается налоговыми органами. Налоговые органы обязаны собрать и обра­ботать сведения, необходимые для налогообложения, составить и к установленному законом сроку (1 августа) вручить гражданам платежные извещения на уплату налога. Поскольку роль налого­плательщика при данном способе исчисления налога пассивна, за­кон должен ставить его в более выгодное положение по сравнению ^с плательщиками налогов, исчисляемых другими способами. На-

216 Раздел IV. Регулирование государственных доходов_______

пример, срок исковой давности может быть увеличен по требова­ниям налогоплательщика к бюджету и сокращен — по требованию бюджета к налогоплательщику.

Содержание и порядок направления плательщику налогового уведомления установлены ст. 52 части первой НК РФ.

Обязанность исчислить налог может быть возложена и на третье лицо, которое в силу закона обязано выступить налоговым агентом Такую обязанность Налоговый кодекс РФ возлагает, например, на работодателей, осуществляющих выплаты физическим лицам (ст. 226).

На налоговых агентах лежит ответственность за правильное и своевременное исчисление, удержание и перечисление налога

в бюджет.

Правоотношения по уплате налогов, самостоятельно рассчиты­ваемых налогоплательщиками (иногда такие налоги называют неок­ладными), возникают при наступлении тех условий, с которыми Закон связывает обязанности уплатить налог: наличие объекта об­ложения, наступление сроков представления декларации (расчета) и уплаты налога.

В так называемых окладных налогах, рассчитываемых налого­выми органами, к первым двум условиям возникновения обяза­тельства по уплате налога добавляется третье: издание и вручение налогоплательщику налоговым органом документа (счета, извеще­ния), устанавливающего размер налогового оклада. НК РФ уста­навливает, что в случаях, когда налоговую базу рассчитывает нало­говый орган, обязанность по уплате налога возникает не ранее даты получения налогового уведомления (п. 4 ст. 57).

Необходимо учитывать, что издание такого документа является лишь процедурным моментом и не он служит исходной точкоп в определении обязанностей налогоплательщика. Лишь совокуп­ность трех условий порождает соответствующую обязанность.

При этом роль указанных условий возникновения налоговых обязательств не одинакова. При отсутствии объекта налогообложе­ния до наступления срока уплаты налога извещение налогового органа не подлежит исполнению. Однако при отсутствии извеще­ния, но при наличии первых двух условий обязанность налогопла­тельщика заплатить налог сохраняется в течение срока исковои давности.

Все три условия необязательно должны присутствовать одно­временно.

Методы исчисления налога

Исчислять налог можно по-разному. Наиболее простая схема пре­дусматривает обложение налоговой базы по частям. Например, каж­дая выплата предприятия в пользу физического лица может быть об­ложена налогом отдельно, без учета доходов, полученных ранее Это — некумулятивный метод исчисления налога. Он не требует веде-

Глава 10. Основные положения теории налогового права 217

ния сложного учета доходов налогоплательщика и причитающихся ему льгот субъектами — источниками выплат, но создает значитель­ные неудобства налогоплательщику, поскольку по результатам года требует сложного пересчета доходов, в результате чего может возник­нуть необходимость доплаты крупной суммы налога. Этот метод не обеспечивает должной равномерности поступления средств в бюджет. Широкое применение получил метод исчисления налога нарас­тающим итогом (кумулятивный метод). Задача этого метода — опре­делять сумму дохода, полученную на конкретную дату года, а также общую сумму льгот, право на которые имеет налогоплательщик к этому сроку. Такой метод применяется и в Российской Федерации. Бухгалтерия предприятия — источника выплат на каждый момент выплаты дохода определяет общую сумму выплат конкретному нало­гоплательщику с начала года. С общей суммы дохода с учетом сум­мы скидок, рассчитанной также с нарастающим итогом, исчисляют налог. При уплате сумму расчетного налога уменьшают на сумму на­лога, удержанного с этого дохода ранее (схема 13).

	Январь	Февраль	Март	Апрель
Доход за месяц
Доход за период
Льготы за месяц
Льготы за период
Налогооблагаемый до­ход за период
Налог за период
Ранее уплаченный налог
Взнос в бюджет

Кумулятивная система исчисления налога

Шкала налогообложения (условная): до 5 тыс. ед. — 10%, от 5 до 10 тыс. ед. — 20%, свыше 10 тыс. ед. — 30%. Таким образом, на­логоплательщик, получающий доход только из одного источника, к концу года освобожден от обязанности пересчета дохода и допол­нительных платежей налога. Однако этот порядок требует точного учета субъектом — источником выплат доходов работников и удер­жанных налогов.

По законодательству Российской Федерации сочетание кумуля­тивного и некумулятивного методов применяется в случае, если плательщик получает доходы из нескольких источников и нет воз­можности регулярного подсчета его совокупного дохода.

Способы, сроки и порядок уплаты налога

Существуют три основных способа уплаты налога: • уплата налога по декларации;

218 Раздел IV. Регулирование государственных доходов_______

• уплата налога у источника дохода;

• кадастровый способ уплаты налога.

Уплата налога по декларации

Уплата налога по декларации предполагает, что налогоплатель­щик обязан представить в установленный срок в налоговый орган официальное заявление о своих налоговых обязательствах.

В декларации указываются сведения о полученных доходах и произведенных расходах, источниках доходов, налоговых льготах и исчисленной сумме налога, а также другие данные, связанные с исчислением и уплатой налога.

На основе декларации налоговый орган рассчитывает налог и вручает налогоплательщику извещение о его уплате. Такую роль может выполнять декларация, например, при уплате налога на до­ходы физических лиц.

На основе п. 8 ст. 227 Налогового кодекса РФ исчисление сумм авансовых платежей ведется налоговым органом на основа­нии суммы предполагаемого дохода, указанного в налоговой дек­ларации. Согласно п. 55 Инструкции Госналогслужбы России от 29 июня 1995 г. № 35 «По применению Закона Российской Феде­рации «О подоходном налоге с физических лиц» (с изменениями и дополнениями)¹ с доходов иностранных физических лиц налог ис­числялся на основании деклараций о доходах налоговым органом по месту деятельности или проживания плательщика на террито­рии Российской Федерации. Документом для уплаты налога слу­жило платежное извещение, направляемое налоговым органом плательщику.

Однако в большинстве случаев подача декларации является ис­ключительно отчетным действием, смысл которого состоит в том, чтобы зафиксировать сумму налога, исчисленного плательщиком самостоятельно. В дальнейшем при проведении налоговых прове­рок данные декларации сравниваются с контрольными цифрами. Расхождения этих данных служит основанием либо для возврата излишне уплаченных сумм налога, либо для взыскания недоимок, пеней и иных предусмотренных законом санкций.

При подаче такой декларации плательщик не ожидает вручения ему налоговым органом извещения об уплате налога, а уплачивает налог самостоятельно в установленный срок.

Примером может служить декларация (расчет налога), подавае­мая плательщиками налога на прибыль предприятий и организа­ций. Согласно ст. 289 Налогового кодекса РФ налогоплательщики обязаны по истечении каждого отчетного и налогового периодов представлять в налоговые органы налоговые декларации.

Суммы налога на прибыль, исчисленные самими плательщика­ми, вносятся ими в бюджет не позднее срока, установленного для подачи налоговых деклараций (ст. 287 НК РФ).

С целью приблизить момент уплаты налога к моменту получе-

Налоги и платежи. 1997. № 9.

Глава 10. Основные положения теории налогового права 219

ния дохода устанавливают обязанность уплаты промежуточных (авансовых) взносов налога.

Как правило, размер авансового платежа устанавливается исхо­дя из суммы налога, уплаченного за предшествующий период.

Например, организации уплачивают ежемесячные авансовые платежи по налогу на прибыль в размере одной третьей части сум­мы налога, уплаченной за предшествующий квартал (ст. 286 НК РФ).

Размеры авансовых платежей могут определяться и на основе суммы налога, предполагаемой налогоплательщиком. Таким обра­зом, например, рассчитывают сумму налога на доходы физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью: расчет сумм авансовых платежей на текущий налоговый период проводит­ся налоговым органом на основании суммы предполагаемого дохо­да, указанного в налоговой декларации (п. 8 ст. 227 НК РФ).

По окончании отчетного периода проводится расчет фактиче­ской суммы налога. Авансовые платежи засчитываются в счет упла­ты этой суммы. Недостающая сумма доплачивается, излишне упла­ченная — возвращается или засчитывается в счет предстоящих пла­тежей по налогу.

Налогоплательщику всегда выгодно предположить меньший до­ход, чем он собирается получить в действительности. Этим он со­храняет деньги в обороте и получает дополнительный доход. В ус­ловиях инфляции выгода возникает и из-за того, что в более отда­ленные сроки налог уплачивается уже «облегченными» деньгами.

Закон РФ «О налоге на прибыль предприятий и организаций» устанавливал определенные правила для аналогичной ситуации: разница между суммой, подлежащей внесению в бюджет, рассчи­танной на основе фактически полученной прибыли, и авансовыми взносами налога рассматривалась как краткосрочный кредит, полу­ченный плательщиком из бюджета. За пользование этим кредитом плательщик был обязан уплатить проценты, установленные Цен­тральным банком РФ (абз. 3 п. 2 ст. 8).

В случае переплаты авансовых платежей по налогу на прибыль возвращаемая сумма также индексировалась. При этом возвращае­мая из бюджета сумма не могла быть больше суммы авансовых взносов, уплаченных предприятием.

Уплата налога у источника дохода

В отличие от уплаты налога по декларации, где моменту уплаты предшествует момент получения дохода, при уплате налога у источ­ника дохода последовательность взимания налога меняется. Налого­плательщик получает часть дохода за вычетом налога, рассчитанного и удержанного бухгалтерией предприятия или предпринимателем, производящим выплату. Для налогоплательщика этот способ уплаты Налога представляется как автоматическое удержание, безналичный способ. Налоги, удержанные таким способом, называют также аван-

220 Раздел IV. Регулирование государственных доходов_______

совыми налогами, так как налогоплательщик авансирует государство, уплачивая налог раньше, чем получил доход.

Кадастровый способ уплаты налога

Кадастр— это реестр, который устанавливает перечень типичных объектов (земель, доходов и т.п.), классифицируемых по внешним признакам, и определяет среднюю доходность объекта обложения.

В основу построения кадастра может быть положена какая-либо характеристика соответствующего объекта. Например, при построе­нии земельного кадастра — вид земли (пашня, пастбища, леса и др.). Такой кадастр называется парцеллярным.

Другой вариант — когда за основу классификации берется ка­кое-либо юридическое основание, например собственность лица на определенное имущество. Такой кадастр называется реальным. Так, реальный земельный кадастр отражает доходность земли, принадле­жащей налогоплательщику, в целом, а не отдельных ее частей.

Другое деление кадастров на виды приводится в зависимости от объектов налогообложения. Выделяют домовый, земельный, про­мысловый и другие кадастры.

При взимании подушного (равного) налога роль кадастра вы­полняет список населения определенной территории.

В связи с изменением физического состояния имущества и его стоимости производится периодическое уточнение (актуализация) кадастра.

Особенность уплаты налога кадастровым способом состоит в том, что, поскольку имущество облагается на основе внешних признаков его предполагаемой доходности, момент уплаты налога никак не связан с моментом получения дохода. Поэтому для упла­ты таких налогов устанавливаются фиксированные сроки их взноса. Например, земельный налог уплачивается двумя равными доля­ми — 15 сентября и 15 ноября текущего года (ст. 17 Закона РФ от 11 октября 1991 г. № 1738-1 «О плате за землю»¹). В те же сроки уплачивается налог на имущество физических лиц (п. 9 ст. 5 Закона РФ «О налогах на имущество физических лиц»).

Сроки уплаты налога

Существенным элементом юридического состава налога явля­ются сроки его уплаты. Они устанавливаются законом примени­тельно к каждому налогу и сбору.

Срок уплаты налога может определяться календарной датой Например, организации уплачивают налог на прибыль не позднее 30-го числа месяца, следующего за окончанием квартала. Таким способом определяются сроки уплаты регулярных налогов.

Сроки уплаты разовых налогов определяются истечением вре­мени со дня события, которое обусловливает обязанность уплатить

¹ Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР 1991 №44 Ст. 1424 (с изменениями и дополнениями)

Глава 10. Основные положения теории налогового права 221

налог. Этот период может исчисляться годами, кварталами, месяца­ми, декадами, неделями или днями.

Так, налог на имущество, переходящее в порядке наследования, должен быть уплачен до истечения трех месяцев с момента оформ­ления принятия наследства.

Этот же способ может применяться и для установления сроков уплаты регулярных налогов. К примеру, предприятия вино-водоч­ной промышленности уплачивают акциз не позднее трех дней с даты реализации алкогольной продукции

Наконец, уплата налога может быть приурочена к какому-либо, событию или действию. Так, государственная пошлина уплачивает­ся до подачи в суд искового заявления

Налогоплательщик должен самостоятельно уплатить налог в срок, но вправе исполнить обязанность по уплате налога досроч­но. В случае неуплаты или неполной уплаты налога в установлен­ный срок невнесенная сумма считается недоимкой, подлежащей взысканию в установленном законом порядке

Порядок уплаты налога

Порядок уплаты налога — технические приемы внесения налого­плательщиком или фискальным агентом суммы налога в соответст­вующий бюджет (фонд).

Данный элемент юридического состава налога предполагает оп­ределение следующих вопросов.

> Направление платежа, т.е бюджет или внебюджетный фонд, в который уплачивается налог.

> Средства уплаты налога Как правило, налог уплачивается в национальной валюте. Налоговый кодекс РФ установил, что обя­занность по уплате налога исполняется в валюте Российской Феде­рации (п. 3 ст. 45 части первой НК РФ).

> Механизм платежа. Вопрос о механизме платежа (в безналич­ной или наличной форме, в кассу сборщика налога или на бюджет­ный счет через банк плательщика и т.п.), как правило, решается в законе, определяющем общие условия налогообложения. Однако при уплате некоторых платежей, например таможенных пошлин, может устанавливаться особый механизм уплаты (внесение на де­позит причитающихся сумм, обеспечение уплаты залогом товаров и транспортных средств, гарантией третьего лица — ст. 122 Тамо­женного кодекса РФ).

Одной из разновидностей механизма платежа является приобре­тение марок акцизного сбора.

Законом РФ от 7 марта 1996г. № 23-ФЗ «О внесении измене­ний в Закон Российской Федерации «Об акцизах»'в целях обеспе­чения полноты сбора акцизов и предотвращения нелегального вво­за и декларации подакцизных товаров был установлен авансовый порядок взимания акцизов в форме продажи марок акцизного сбо-

¹ СЗ РФ 1996 № 11 Ст 1016

Раздел IV. Регулирование государственных доходов

pa установленного образца. Марки приобретались импортерами до момента ввоза товаров на территорию России, т.е. авансом. Реали­зация на территории России товаров, подлежащих маркировке, без наличия на них марок акцизного сбора была запрещена.

Множество форм внесения платежей предусматривал Закон РФ от 3 марта 1995г. № 27-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О недрах»¹.

Так, платежи за право пользования недрами могли взиматься не только в денежной, но и в натуральной форме. В уплату могла быть засчитана часть объема добытого минерального сырья или иной производимой пользователем продукции. Сумма платежей могла быть погашена путем выполнения плательщиком определенных ра­бот или предоставления услуг. Кроме того, платеж мог быть внесен путем выделения государству определенной доли в уставном фонде создаваемого горного предприятия.

Закон устанавливал ряд ограничений по реализации указанных возможностей.

> Особенности контроля за уплатой налога. Хотя вопросы нало­гового контроля — предмет специальных законов о налоговой службе, в ряде случаев специфические вопросы контроля могут рассматриваться и в законах о конкретных налогах. Так, Закон РФ «О дорожных фондах в Российской Федерации» определяет, что ре­гистрация, перерегистрация или технический осмотр транспортных средств без предъявления квитанции или платежного поручения об уплате налога не проводятся, т.е. органам дорожно-патрульной службы вменено в обязанность проверять факт уплаты налога.

Контрольные вопросы:

1. Какими признаками отличаются налоги от иных платежей?

2. Чем отличаются налоги от сборов?

3. Охарактеризуйте основные виды налогов.

4. Назовите принципы налогообложения.

5. Проанализируйте юридический состав налога.

6. Что означает принцип соразмерности налогообложения?

7. Каким образом соостносятся объект и предмет налогообложе-

ния/

В. Назовите основные методы исчисления налога.

' СЗ РФ. 1995. № Ю. Ст. 823

Глава 11. Налоговые правоотношения

§ 1. Понятие налоговых правоотношений

Статья 2 части первой Налогового кодекса РФ определяет, что законодательство о налогах и сборах регулирует властные отноше­ния по установлению, введению и взиманию налогов и сборов в Российской Федерации, а также отношения, возникающие в про-* цессе налогового контроля, обжалования актов налоговых органов, действий (бездействия) их должностных лиц и привлечения к от­ветственности за совершение налогового правонарушения.

Отношения по установлению налогов, т.е. по определению су­щественных элементов юридического состава тех или иных нало­гов, возникают между органами законодательной (представитель­ной) и исполнительной власти. Законодательство регулирует вопро­сы компетенции этих органов при разработке проектов норматив­ных актов о налогах и сборах, их обсуждении и принятии.

Отношения по установлению и введению налогов возникают также между Федерацией и ее субъектами, органами местного са­моуправления. Правовыми актами регулируются вопросы о разгра­ничении полномочий в налоговой сфере, о праве конкретизировать и уточнять условия взимания налогов, вводить или отменять взима­ние того или иного фискального платежа.

Стержнем налоговых правоотношений являются отношения по взиманию налогов. Это — самые массовые отношения, поскольку обязанность платить законно установленные налоги и сборы — все­общая.

Основные участники этих отношений — налогоплательщики. Благодаря их взносам государственная машина получает «горючее», приводящее в движение весь механизм государственного управле­ния.

Другим обязательным участником налоговых отношений высту­пает государство, представленное налоговыми органами.

Налоги — это необходимое условие существования государства. В соответствии с Конституцией РФ государство выступает вырази­телем суверенитета народов Российской Федерации, обеспечивает проведение политики демократической, правовой и социальной на­правленности. Уплата налогов в этом случае удовлетворяет интере­сы всех членов общества. Поэтому обязанность платить налоги имеет публично-правовой, а не частноправовой характер.

Этот характер проявляется в том, что обязанность платить налоги распространяется на всех налогоплательщиков в качестве безусловно­го требования государства. Это, в свою очередь, определяет безэкви-валентность платежа налога, односторонний характер обязательства и обусловливает использование принуждения как гарантии выполнения обязанности платить налоги. В связи с этим налоговые правоотноше-

Раздел IV. Регулирование государственных доходов

ния основаны на властном подчинении одной стороны другой. Нало­говым органам, действующим от имени государства, принадлежат властные полномочия, основанные на законе. Границы этих властных полномочий определяются с учетом того, чтобы их реализация не от­меняла и не умаляла прав и свобод человека и гражданина!. Именно соблюдение этого требования является чертой демократического правового государства и отличает его от предшествующих ему форм правления и способов осуществления государственной власти.

Налогоплательщик обязан подчиняться требованиям законода­тельства о налогах и сборах. Налоговые органы контролируют вы­полнение этой обязанности. Для налогоплательщиков обязательны те требования налоговых органов, которые основаны на законе. В соответствии со ст. 21 части первой НК РФ налогоплательщики имеют право не выполнять неправомерные акты и требования на­логовых органов и их должностных лиц, не соответствующие НК РФ или иным федеральным законам.

Таким образом, суть взаимоотношений участников налоговых отношений состоит не в подчинении налогоплательщиков налоговым органам (субординации), а в подчинении обеих сторон закону. При этом налоговые органы контролируют выполнение налогоплатель­щиками требований налогового законодательства и имеют право действовать властно-обязывающим образом. Налогоплательщики имеют право оспаривать законность действий налогового органа в административном или судебном порядке.

Природой налоговых правоотношений обусловлен метод их ре­гулирования—метод властных предписаний. Он выражается в том, что права и обязанности участников налоговых правоотношений определяются законами и другими актами государственных орга­нов. Конечно, налогоплательщик самостоятельно выбирает вид деятельности, приносящей ему доход, но он не определяет налого­вых последствий своего выбора.

Методу властных предписаний характерно преобладание обязы-ваний, а не дозволений (как, например, в гражданском праве) или запретов (как в уголовном праве). Это не исключает наделения на­логоплательщиков правами, которые выступают гарантиями соблю­дения социальных, экономических и других прав физических и юридических лиц при выполнении ими обязанностей по уплате налогов. Иными словами, права обусловлены обязанностями.

Наряду с властными предписаниями налоговому праву извест­ны и договорные отношения, допускающие некоторую инициативу обязанных субъектов. Однако эта инициатива строго ограничена законом. НК РФ, например, допускает возможность заключения договоров между налогоплательщиками и финансовыми органами о предоставлении инвестиционного налогового кредита. При этом Кодекс ограничивает усмотрение сторон, вводит строгие рамки воз­можных соглашений (ст. 65—68 части первой НК РФ).

¹ Постановление КС РФ от 17 декабря 1996 г № 20-П «По делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 статьи 11 Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 г «О федеральных орынах налоговой полиции».

Глава 11. Налоговые правоотношения

§ 2. Участники налоговых правоотношений

Участниками налоговых правоотношений выступают субъекты хозяй­ственной деятельности и государственные органы. Права и обязанно­сти составляют основу правового статуса участников налоговых право­отношений и являются основанием для выделения их категорий.

Субъекты хозяйственной деятельности как участники налоговых отношений выступают прежде всего в качестве налогоплательщи­ков, представителей налогоплательщиков, налоговых агентов. Бан­ки как расчетно-кассовые центры выполняют ряд возложенных на них функций, связанных с налогообложением. Законодательству может налагать отдельные обязанности, связанные с налогообложе­нием, и на другие категории лиц.

Государственные органы как участники налоговых отношений можно подразделить на структуры, реализующие свои основные функции в налоговой сфере (органы Министерства Российской Федерации по налогам и сборам, органы Государственного тамо­женного комитета Российской Федерации), и структуры, наделен­ные отдельными полномочиями в отношении налогообложения (финансовые органы, сборщики налогов и сборов).

Специальными правоохранительными органами, выполняющи­ми функции предупреждения, выявления, пресечения и расследова­ния нарушений законодательства о налогах и сборах, являются фе­деральные органы налоговой полиции.

В графическом виде состав участников налоговых правоотноше­ний представлен на схеме 14. Об их правах и обязанностях говорит­ся в настоящей главе.

Государственные органы, ооблалающне полномо­чиями шнтропя и управления в налоговом

I

 

15-9677

226 Раздел IV. Регулирование государственных доходов_______

Налогоплательщик (субъект налогообложения) — это лицо, на котором лежит юридическая обязанность уплатить налог за счет собственных средств.

Налоговый кодекс РФ устанавливает, что налогоплательщиками и плательщиками сборов признаются организации и физические лица, на которых в соответствии с Кодексом возложена обязан­ность уплачивать налоги и сборы (ст. 19 части первой НК РФ). Та­ким образом, самое общее деление плательщиков на группы — это деление на налогоплательщиков — физических лиц и налогопла­тельщиков-организаций (схема 15).

Глава 11. Налоговые правоотношения

Группы налогоплательщиков

Физические лица

Резиденты

Единые

Независимые

Юридические лица

Нерезиденты

Консолидированные

Взаимозависимые

До принятия НК РФ российское законодательство о налогооб­ложении признавало в качестве налогоплательщиков не только юридические лица, но и их филиалы, обособленные подразделения, обладающие отдельным счетом, составляющие бухгалтерский ба­ланс, самостоятельно реализующие товары (работы, услуги). Это объяснялось необходимостью обеспечить поступление налогов в ре­гиональные и местные бюджеты не только по местонахождению го­ловного офиса организации, но и по месту расположения филиалов и подразделений. Таким образом, одно юридическое лицо оказыва­лось разделенным на несколько самостоятельных налогоплательщи­ков. Это влекло установление новых норм, регламентирующих на­логовые последствия движения денег и материальных средств меж­ду такими налогоплательщиками. В результате законодательство становилось все более казуистичным, не отвечающим потребностям развития экономики.

В Налоговом кодексе РФ под организациями-налогоплательщи­ками понимаются юридические лица. Порядок распределения на­логовых платежей между бюджетами различных территорий, на ко­торых юридическое лицо ведет деятельность через расположенные там филиалы и иные обособленные подразделения, устанавливается применительно к конкретным налогам.

Помимо российских юридических лиц плательщиками налогов в РФ при определенных обстоятельствах могут быть также ино­странные организации' юридические лица, компании и другие кор-

поративные образования, обладающие гражданской правоспособно­стью; международные организации, их филиалы и представительст­ва, созданные на территории РФ.

В законодательстве многих зарубежных стран группа предпри­ятий — самостоятельных юридических лиц, связанных между собой организационно, финансово и технически, может рассматриваться как консолидированный налогоплательщик. Это объясняется тем, что, во-первых, в условиях специализации производства итоговый результат может быть получен на стадии реализации готового про­дукта, а во-вторых, внутри такой группы существует множество ва­риантов планирования налоговых платежей, поэтому налогообло­жение отдельных участников группы может оказаться неэффектив­ным.

Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. № 190-ФЗ «О финан­сово-промышленных группах»¹ предусматривает, что участники финансово-промышленной группы, занятые в сфере производства товаров (работ, услуг), могут быть признаны консолидированной группой налогоплательщиков (ст. 13). Однако до настоящего време­ни налоговое законодательство не установило конкретных правил образования и деятельности консолидированного налогоплатель­щика.

Консолидированными налогоплательщиками могут быть не только юридические, но и физические лица. Например, законода­тельство США предусматривает право супругов представлять совме­стную декларацию о доходах. К их общему доходу применяется специальная шкала налогообложения.

Проект части второй НК РФ не предусматривает такого варианта налогообложения в России. Наличие организационных и родствен­ных связей налогоплательщиков НК РФ учитывает в ином аспекте. Статьей 20 части первой Кодекса введено понятие «взаимозависи­мые лица». Ими признаются физические лица и (или) организации, отношения между которыми могут оказать непосредственное влия­ние на условия или экономические результаты их деятельности или деятельности представляемых ими лиц. Кодекс указывает на такие отношения: одно лицо непосредственно или косвенно участвует в имуществе другого лица (организации) и доля такого участия со­ставляет более 20%; одно физическое лицо подчиняется другому по должностному положению; лица состоят в брачных отношениях, от­ношениях родства или свойства, усыновителя и усыновленного, а также попечителя и опекаемого.

В перечисленных случаях лица признаются взаимозависимыми в силу закона. Однако таковыми они могут быть признаны и реше­нием суда, когда имеются доказательства, что они находятся под контролем третьего лица либо лицо каким-либо образом контроли­руется другим. Например, два дочерних предприятия одного юри­дического лица могут быть признаны взаимозависимыми несмотря на то, что ни одно из них не участвует в имуществе другого.

¹ СЗ РФ 1995 № 49

15'

7f

228 Раздел IV. Регулирование государственных доходов_______

Результаты сделок между взаимозависимыми лицами оценива­ются с учетом особых правил, установленных ст. 40 части первой НК РФ.

Из общего круга налогоплательщиков — организаций и физиче­ских лиц выделяют по различным основаниям отдельные категории. Это выделение вводится, как правило, в целях предоставления на­логовых льгот, а также установления различных форм и методов налогообложения. Статья 56 части первой НК. РФ устанавливает, что льготы по налогам предоставляются отдельным категориям на­логоплательщиков. Нормы законодательства о налогах и сборах, определяющие основания, порядок и условия применения льгот, не могут быть индивидуальны.

Критерии выделения категорий налогоплательщиков не произ­вольны. Они выбираются с учетом принципов равного налогового бремени, всеобщности налогообложения.

Статья 3 части первой НК РФ устанавливает, что налоги и сбо­ры не могут иметь дискриминационный характер и различно при­меняться исходя из социальных, расовых, национальных, религиоз­ных и иных подобных критериев. Не допускается устанавливать дифференцированные ставки налогов и сборов, налоговые льготы в зависимости от формы собственности, гражданства физических лиц или места происхождения капитала.

Указанные факторы не могут лежать в основе выделения кате­горий налогоплательщиков. Критериями могут служить лишь эко­номические основания, учитывающие имущественное состояние налогоплательщика, перспективы его развития, особенности веде­ния бизнеса и др.

В отношении налогоплательщиков — физических лиц наиболее значимым является деление на лиц, имеющих статус предпринима­телей, и лиц, не имеющих такого статуса. Законодательство уста­навливает различный порядок учета этих налогоплательщиков, ве­дения ими учета результатов своей деятельности, расчета налоговых обязательств, составления и представления отчетности.

В группе налогоплательщиков-организаций необходимо выде­лить категории российских и иностранных организаций. Законода­тельство, учитывая интернациональный характер бизнеса иностран­ных организаций, ограниченные возможности налогового контроля их деятельности, устанавливает особый порядок подсчета их при­были и доходов, специфические методы перечисления налогов в бюджет и др.

На выбор форм и методов налогообложения оказывает влияние также вид деятельности налогоплательщика. Законодательство вы­деляет сферы предпринимательской деятельности, в которых за­труднен контроль за объемом получаемых доходов. Это, как прави­ло, деятельность по оказанию бытовых услуг, розничная торговля и некоторые другие виды деятельности с высоким оборотом на­личных денег. В соответствии с Федеральным законом от 31 июля 1998 г. № 148-ФЗ «О едином налоге на вмененный доход для опре-

Глава 11. Налоговые правоотношения

деленных видов деятельности»' со дня введения единого налога на территориях соответствующих субъектов РФ с юридических лиц и предпринимателей указанной категории не взимается большинство федеральных, региональных и местных налогов и сборов. Они заме­няются единым налогом на вмененный доход. Такое отличие метода налогообложения позволяет выделить особую категорию налогопла­тельщиков — субъектов единого налога на вмененный доход.

Виды деятельности юридического лица определяют и виды уп­лачиваемых этим лицом налогов. Так, предприятия игорного биз­неса уплачивают налог на игорный бизнес; предприятия сырьевых отраслей уплачивают специфичные для них налоги на пользование недрами, на воспроизводство минерально-сырьевой базы, на до­полнительный доход от добычи углеводородов; экспортеры и им­портеры уплачивают таможенные пошлины и сборы.

Предприятия отдельных отраслей могут создавать самостоятель­ную категорию налогоплательщиков в тех случаях, когда есть осно­вания говорить о существенных отличиях форм и методов налого­обложения. Так, у предприятий сырьевых отраслей значительная доля доходов изымается в виде рентных налогов, учитывающих объективные факторы хозяйствования, не зависящие от самого на­логоплательщика: более богатое месторождение, удобное месторас­положение объекта добычи и др.

Сельскохозяйственные товаропроизводители уплачивают еди­ный сельскохозяйственный налог с учетом особенностей их дея­тельности (гл. 26' НК РФ «Система налогообложения для сельско­хозяйственных товаропроизводителей (единый сельскохозяйствен­ный налог)».

§ 3. Основные права и обязанности налогоплательщиков

Основой правового статуса налогоплательщика является кон­ституционная обязанность платить налоги и сборы: «каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы» (ст. 57 Конститу­ции РФ). Все остальные установленные законами обязанности на­логоплательщика так или иначе направлены на то, чтобы обеспе­чить неукоснительное, правильное и своевременное выполнение этой основной обязанности.

Установленные законами права налогоплательщиков имеют Цель поддержание баланса прав и интересов в их взаимоотношени­ях с налоговыми органами.

Основные права и обязанности едины для всех налогоплатель­щиков независимо от их групп, категорий и т.п. Законодательством о конкретных налогах эти права и обязанности конкретизируются, уточняется их содержание применительно к отдельным группам и категориям налогоплательщиков.

В широком смысле права плательщиков налогов и сборов — это

СЗ РФ. I998. №31.

230 Раздел IV. Регулирование государственных доходов_______

права на реализацию в законодательстве основных (конституцион­ных) принципов налогообложения. Права налогоплательщиков со­блюдаются, если законодательство принимается и исполняется с учетом принципов равного налогового бремени, равноправия, со­размерности и др.

Однако под правами налогоплательщиков понимают также кон­кретные правила их взаимоотношений с налоговыми органами, имеющие целью гарантировать соблюдение гражданских, экономи­ческих, социальных прав и интересов граждан в налоговых отноше­ниях. Если конституционные принципы налогообложения и сборов применяются, как правило, опосредованно, то нормы, закрепляю­щие права налогоплательщиков, действуют непосредственно, пря­мо. Они являются выражением общих принципов в их повседнев­ном виде.

Права налогоплательщиков — это гарантии правильной, точной реализации налогового законодательства. Поэтому в ряде стран во­прос о правах налогоплательщиков поднят на особую высоту Так, во Франции, Канаде, США приняты декларации прав налогопла­тельщиков, в обобщенном виде перечисляющие и раскрывающие важнейшие правила взаимоотношений плательщиков налогов и на­логовых органов¹.

Можно выделить следующие основные права налогоплательщи­ков.

1) право на информацию;

2) право на вежливое и уважительное отношение;

3) право на беспристрастное применение закона;

4) право на признание действий добросовестными;

5) право на конфиденциальность и невмешательство;

6) право на справедливое рассмотрение споров;

7) право применять налоговое законодательство наиболее вы­годным для налогоплательщика способом.

Право на информацию. Налогоплательщики имеют право на полную и точную информацию о налоговом законодательстве, о предоставляемых им законами правах и налагаемых обязанностях

Налоговый кодекс РФ в этом отношении выделяет право нало­гоплательщика на получение текущей информации о законодатель­стве и право на получение разъяснений по конкретным вопросам, возникающим в практике налогообложения.

Согласно ст. 21 части первой НК РФ налогоплательщики име­ют право получать от налоговых органов информацию о действую­щих налогах и сборах, о законодательстве и иных актах, содержа­щих нормы о налогах и сборах, а также о правах и обязанностях налогоплательщиков, полномочиях налоговых органов и их долж­ностных лиц.

Также налогоплательщики имеют право получать от налоговых

Глава 11. Налоговые правоотношения

органов письменные разъяснения по применению законодательства о налогах и сборах.

Важно отметить, что всю информацию налоговые органы обяза­ны предоставлять налогоплательщикам бесплатно.

Праву налогоплательщиков на получение информации коррес­пондирует обязанность налоговых органов проводить разъяснитель­ную работу о применении законодательства о налогах и сборах, а также принятых в соответствии с ним нормативных правовых ак­тов, бесплатно информировать налогоплательщиков о действующих налогах и сборах, предоставлять формы установленной отчетности д разъяснять порядок их заполнения, давать разъяснения о порядке исчисления и уплаты налогов и сборов (ст. 32 части первой НК РФ).

Право на получение информации важно с различных точек зре­ния

Во-первых, получение необходимых для налогообложения све­дений бесплатно снижает расходы налогоплательщиков, косвенно связанные с выполнением обязанности платить налоги и сборы (на оплату консультантов, приобретение литературы и т.п.). Это спо­собствует реализации принципа эффективности налогообложения.

Во-вторых, это право способствует реализации принципа опре­деленности условий налогообложения, поскольку налогоплатель­щик, получая разъяснения по интересующему его вопросу, имеет возможность уяснить требования налогового законодательства.

В-третьих, это право — условие реализации принципа справедли­вости в случае привлечения налогоплательщика к ответственности НК РФ в качестве одного из обстоятельств, исключающих вину лица в совершении налогового правонарушения, указывает выполне­ние налогоплательщиком письменных разъяснений по вопросам применения законодательства о налогах и сборах, данных налоговым органом, или другим уполномоченным государственным органом, или их должностными лицами в пределах их компетенции (ст. 111 части первой НК РФ). Отсутствие вины является обстоятельством, исключающим привлечение лица к ответственности за совершение натогового правонарушения (ст. 109 части первой НК РФ)

Право налогоплательщиков на получение информации требует от налоговых органов проведения специальных мероприятий, соз­дания условий реализации этого права¹ издания и распространения методических пособий, организации лекций, семинаров, консульта­ционных пунктов и т п НК РФ не устанавливает каких-либо кон­кретных правил в этом отношении. Поэтому Министерство Рос­сийской Федерации по налогам и сборам своими актами определя­ет правила предоставления информационных услуг налогоплатель­щикам¹

Право на вежливое и уважительное отношение Налогоплатель­щик имеет право на вежливое и уважительное отношение во всех

¹ Ceslmck, Timothy J A Declaratiojn of Taxpayer Rights Tax and Investment Ideas Canada, 1997 P 243

¹ См Положение об информировании налогоплательщиков по вопросам на­логов и сборов Утверждено приказом МНС России от 5 мая 1999 г № ГБ-3-15/120 // Финансовая Россия 1999. № 20

232 Раздел IV. Регулирование государственных доходов_______

случаях общения с налоговыми органами, касается ли это ситуа­ций, когда предъявляются требования о предоставлении документа­ции, проводятся проверки, другие контрольные мероприятия, либо в иных обстоятельствах.

Должностные лица налоговых органов обязаны корректно и внимательно относиться к налогоплательщикам, их представите­лям и участникам налоговых отношений, не унижать их честь и достоинство (ст. 33 части первой НК РФ).

К сожалению, не изжито мнение, что налогоплательщики и на­логовые органы находятся по разные стороны баррикад. Это созда­ет настроение враждебности между участниками налоговых отно­шений. Такая ситуация является следствием бюрократизированной налоговой системы, когда у одной стороны отношений сосредото­чены права, а у другой — обязанности. Надо полагать, что вежли­вые и уважительные отношения участников налоговых отношений будут налаживаться с улучшением общей политико-правовой ситуа­ции в государстве.

Право на беспристрастное применение закона Налогоплательщи­ки имеют право требовать правильного применения закона. Нало­говые органы могут претендовать на уплату налогоплательщиками точных сумм налога, не больше и не меньше тех, которые опреде­лены на основе закона.

Налоговый кодекс РФ устанавливает, что налогоплательщики имеют право требовать от должностных лиц налоговых органов со­блюдения законодательства о налогах и сборах при выполнении ими служебных обязанностей (ст. 21). Налоговые органы обязаны соблюдать законодательство о налогах и сборах (ст. 32 части первой НК РФ), их должностные лица обязаны действовать в строгом со­ответствии с НК РФ и иными федеральными законами (ст. 33 час­ти первой НК РФ).

Гарантией реализации этого права налогоплательщиков высту­пает, во-первых, установление ответственности должностных лиц и иных работников налоговых органов за неправомерные действия или бездействие. Налоговое законодательство не устанавливает ни­каких специфических мер ответственности именно для должност­ных лиц и сотрудников налоговых органов. Эти меры, общие для всех должностных лиц, установлены трудовым, административным, уголовным законодательством.

Другой гарантией права на точное применение закона является право требовать возмещения в полном объеме убытков (включая упущенную выгоду), причиненных незаконными решениями нало­говых органов или незаконными действиями (бездействием) их должностных лиц (ст. 21, 103 части первой НК РФ). Порядок реа­лизации таких требований установлен законодательством.

Важной гарантией права на точное применение закона является возможность самозащиты: налогоплательщик имеет право не вы­полнять неправомерные акты и требования налоговых органов и их должностных лиц, не соответствующие НК РФ или иным феде-

Глава 11. Налоговые правоотношения

ральным законам. Право не реагировать на незаконные требова­ния — эффективная возможность защищать свои права, требующая осмотрительности и знания законодательства. НК РФ устанавлива­ет ответственность за невыполнение ряда законных требований на­логовых органов: за незаконное воспрепятствование доступу долж­ностного лица налогового органа на территорию или в помещение (ст. 124 части первой НК РФ), непредставление налоговому органу сведений о налогоплательщике (ст. 126 части первой НК РФ) и др. Поэтому лицо, отказывающееся выполнять акты и требования на­логовых органов и их должностных лиц, должно быть уверено в не­законности этих требований. НК РФ не содержит никаких правил разрешения конфликта в случае отказа налогоплательщика подчи­ниться незаконным требованиям налоговых органов. В такой си­туации было бы правильным одновременно воспользоваться пра­вом обжаловать решения налоговых органов и действия (бездейст­вие) их должностных лиц, с тем чтобы вышестоящий налоговый орган или суд способствовал разрешению конфликта

Право на признание действий добросовестными. Налогоплатель­щик имеет право на то, чтобы к нему относились как к добросове­стному налогоплательщику, если только нет доказательств обрат­ного.

Статья 108 части первой НК РФ устанавливает, что каждый налогоплательщик считается невиновным в совершении налогово­го правонарушения, пока его виновность не будет доказана в пре­дусмотренном федеральным законом порядке и установлена всту­пившим в законную силу решением суда. Налогоплательщик не обязан доказывать свою невиновность в совершении налогового правонарушения. Обязанность по доказыванию обстоятельств, свидетельствующих о факте налогового правонарушения и винов­ности налогоплательщика в его совершении, возлагается на нало­говые органы.

Презумпция добросовестности налогоплательщика не сводится только к презумпции невиновности. Самое существенное проявле­ние этой презумпции — в подходах к определению налоговой базы. Так, согласно ст. 40 части первой НК РФ для целей налогообложе­ния принимается цена товаров (работ, услуг), указанная сторонами сделки. Пока не доказано обратное, предполагается, что эта цена соответствует уровню рыночных цен. Кодекс устанавливает исчер­пывающий перечень случаев, когда у налоговых органов есть осно­вания подозревать налогоплательщика в неправильном указании Цены.

Презумпция добросовестности проявляется и при оценке суще­ства заключенных налогоплательщиком сделок, характера деятель­ности налогоплательщика. Уклонения от уплаты налогов нередко совершаются через придание тем или иным сделкам и операциям такого «внешнего вида», который приводит к снижению или осво­бождению от налоговых обязательств. В таком случае подлежит оценивать существо отношений, а не их форму. Однако не исклю-

234 Раздел IV. Регулирование государственных доходов_______

чены злоупотребления правом оценивать существо сделок или не­профессиональные подходы к этой проблеме. Чтобы ограничить та­кие проявления и учитывая, что налогоплательщик по общему пра­вилу поступает добросовестно, НК РФ устанавливает, что налого­вые органы не могут в бесспорном порядке взыскивать доначисленные суммы налогов, если доначисление сделано в связи с изменением налоговым органом юридической квалификации сде­лок, заключенных налогоплательщиком с третьими лицами, юриди­ческой квалификации статуса и характера деятельности налогопла­тельщика (ст. 45 части первой НК РФ). Только суд вправе признать сделку притворной или мнимой и определить последствия, в том числе налоговые.

Право на конфиденциальность и невмешательство В ходе реали­зации своих полномочий налоговые органы получают доступ к ин­формации о налогоплательщике. Налогоплательщики вправе рас­считывать, что ставшая известной налоговым органам информация персонального и экономического характера будет использована ис­ключительно в целях, определенных законом.

Налоговый кодекс РФ устанавливает, что налогоплательщики вправе требовать соблюдения налоговой тайны (ст. 21 части первой НК РФ), а налоговые органы обязаны ее соблюдать (ст. 32 части первой НК РФ).

Налоговую тайну составляют любые полученные налоговым ор­ганом сведения о налогоплательщике, за исключением перечислен­ного в НК РФ исчерпывающего круга сведений (ст. 102 части пер­вой НК РФ). Интересно отметить, что к налоговой тайне не отне­сены сведения о нарушениях законодательства о налогах и сборах, допущенных налогоплательщиком, и мерах ответственности за эти нарушения. Это объясняется тем, что любому наказанию должна быть присуща превентивная функция. Публикуя сведения о допу­щенных нарушениях и наложенных взысканиях, налоговые органы преследуют цель предупреждения потенциальных нарушителей на­логового законодательства. Однако нередко при этом преследуется и другая цель — дополнительное воздействие на самого налогопла­тельщика. Иногда это делается с заведомым желанием принудить налогоплательщика отказаться от обжалования незаконного реше­ния налогового органа в расчете на то, что преимущества отмены такого решения не превзойдут ущерб для деловой репутации, нане­сенный публикациями.

Такая практика, безусловно, незаконна. Она нарушает требова­ния невмешательства налоговых органов в жизнь и деятельность налогоплательщика. Существом этого требования является то, что при проведении налогового контроля не допускается причинение неправомерного вреда налогоплательщику (иному обязанному лицу) либо имуществу, находящемуся в его владении, использова­нии или распоряжении (ст. 103 части первой НК РФ).

Право налогоплательщика на невмешательство основано на конституционных положениях о неприкосновенности частной

Глава 11. Налоговые правоотношения

жизни, личной и семейной тайны, защите чести и доброго имени (ст. 23 Конституции РФ), запрете сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица (ст. 24 Конституции РФ), неприкосновенности жилища (ст. 25 Конститу­ции РФ).

В развитие этих положений НК РФ устанавливает, что доступ должностных лиц налоговых органов, проводящих налоговую провер­ку, в жилые помещения помимо или против воли проживающих в них физических лиц не допускается (п. 5 ст. 91 части первой НК РФ).

Необходимо отметить, что установленное Конституцией РФ, право на неприкосновенность жилища в соответствии со ст. 55 (ч. 3) и 56 (ч. 3) Конституции РФ может быть ограничено федераль­ным законом. Так, право входить в жилые помещения, используе­мые для индивидуальной и предпринимательской деятельности, про­тив воли проживающих в них граждан предоставлено сотрудникам органов налоговой полиции на основании п. 5 ст. 11 Закона РФ от 24 июня 1993 г. № 5238-1 «О федеральных органах налоговой поли­ции»¹. О случаях проникновения в жилые помещения они обязаны уведомить прокурора в течение 24 ч с момента проникновения.

Право на справедливое рассмотрение споров. Налогоплательщик вправе в административном и (или) судебном порядке (ст. 21 части первой НК РФ) обжаловать решения налоговых органов и действия (бездействие) их должностных лиц, если считает их неправильными.

Законодательство устанавливает процедуры обжалования актов и деяний, нарушающих права налогоплательщиков и других участ­ников налоговых отношений.

Налоговый кодекс РФ провозглашает, что налогоплательщикам (плательщикам сборов) гарантируется административная и судебная защита их прав и законных интересов (ст. 22 части первой НК РФ).

Существом права на обжалование является не столько возмож­ность налогоплательщика реализовать те или иные предусмотрен­ные законом процедуры, сколько обязанность соответствующего налогового органа или суда беспристрастно рассмотреть представ­ленные возражения и принять решение, руководствуясь требова­ниями законности и обоснованности.

Нередки случаи, когда этими требованиями пренебрегают в уго­ду соображениям целесообразности. Принимаются решения, позво­ляющие приумножить или сохранить доходы бюджетов. Эти реше­ния нарушают не только законодательство, но и Конституцию РФ. Например, Постановлением от 12 октября 1998 г. № 24-П КС РФ признал не соответствующей Конституции РФ практику примене­ния арбитражными судами п. 3 ст. 11 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»². В широком смысле «пробюджетные» решения по спорам налого­плательщиков и налоговых органов нарушают право налогоплатель-

Российская газета 1993 № 134 Российская газета 1992 № 56.

236 Раздел IV. Регулирование государственных доходов_______

щиков платить только законно установленные налоги и сборы'. Анализ практики рассмотрения налоговых споров позволяет сде­лать вывод, что право налогоплательщиков на беспристрастное рас­смотрение споров реализуется в РФ не в полном объеме.

Право на справедливое рассмотрение споров предусматривает предоставление налогоплательщику информации о содержании и размере предъявляемых ему претензий. Эта информация должна быть представлена в виде и объеме, позволяющих налогоплатель­щику адекватно на нее реагировать. Налоговый кодекс РФ устанав­ливает, что налогоплательщики имеют право получать копии актов налоговой проверки и решений налоговых органов, а также требо­ваний об уплате налогов (ст. 21 части первой НК РФ). Налоговые органы соответственно обязаны направлять налогоплательщику и иному обязанному лицу копии актов налоговой проверки и реше­ния налогового органа, а также требования об уплате налогов и сборов (ст. 32 части первой НК РФ).

Право на справедливое рассмотрение споров предусматривает возможность своевременной реакции на предъявляемые претензии Налогоплательщик имеет право присутствовать при проведении вы­ездной налоговой проверки и предоставлять налоговым органам и их должностным лицам пояснения по исчислению и уплате нало­гов, а также по актам проверок, с тем чтобы спорные вопросы были решены до момента вынесения решения о взыскании недои­мок и наложении санкций

Рассмотрение спора можно назвать справедливым, если его сто­роны имеют возможность обсуждать проблемы профессионально и на равном уровне. Налогоплательщики являются специалистами прежде всего в той отрасли деятельности, которая приносит им до­ход. К дискуссии с налоговыми органами готов далеко не каждый налогоплательщик. Поэтому Налоговый кодекс РФ предоставляет налогоплательщику возможность защищать свои интересы в нало­говых правоотношениях лично либо через своего представителя (ст. 21 части первой НК РФ)

Право применять налоговое законодательство наиболее выгодным для налогоплательщика способом. Из всех прав налогоплательщика наиболее важным является право платить наименьшую сумму нало­га, исчисленную в соответствии с законом. В концентрированном виде существо этого права выразил английский судья лорд Томлин в решении по делу «Служба внутренних доходов против герцога Вестминстерского» (1936 г.)^- «Каждый человек имеет право, если он хочет, организовать свою деятельность так, чтобы налог, рассчи­танный на основе соответствующего закона, был бы меньше, чем при другой организации деятельности». Это право (или свобода) налогоплательщиков искать максимально выгодные налоговые по­следствия своей деятельности является основой сферы приложения знаний о налогах — налогового планирования

Одна из задач налогового планирования — организация дея­тельности налогоплательщика, позволяющая ему максимально ис-

Глава 11. Налоговые правоотношения

пользовать льготы, предусмотренные законами. Налоговый кодекс рф устанавливает, что налогоплательщики имеют право использо­вать налоговые льготы при наличии оснований и в порядке, уста­новленном законодательством о налогах и сборах, в том числе по­лучать отсрочку, рассрочку, налоговый кредит или инвестицион­ный налоговый кредит (ст. 21 части первой НК РФ).

Выражением этого права является и закрепленное в п. 7 ст. 3 части первой НК РФ правило о том, что все неустранимые сомне­ния, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах толкуются в пользу налогоплательщика (плательщика сбо- • ров)

§ 4. Обязанности налогоплательщиков

Обязанности налогоплательщиков можно условно разделить на две группы. В первую входят те из них, которые связаны с формированием налоговой базы, исчислением и уплатой нало­гов. Это основные обязанности налогоплательщиков. Ко второй группе отнесены предъявляемые налогоплательщикам требования по обеспечению условий контроля за выполнением основных обязанностей — факультативные обязанности налогоплательщи­ков (схема 16).

Обязанности налогоплательщиков

Т

Основные

1 Платить налоги и сборы, правильно исчислять, уплачивать в полном объ­еме,

уплачивать своевременно, уплачивать в установлен­ном порядке

2 Вести в установленном по­рядке учет доходов, расхо­дов, объектов налогообло­жения

3 Представлять налоговые декларации и необходимые сведения

4 Устранять выявленные на­рушения

Факультативные

1 Встать на налоговый учет

2 Сообщать налоговым орга­нам о существенных изме­нениях своего положения

3 Хранить документацию, связанную с нало! ообложе-нием

4 Представлять налоговым or ранам документы и ин­формацию

5 Не препятствовать закон­ным действиям должност­ных лиц налоговых орга­нов

Обязанность платить налоги и сборы Конституционной обязан­ностью является обязанность платить законно установленные налоги

238 Раздел IV. Регулирование государственных доходов______

и сборы. Это — обобщенное требование. Оно разделяется на четыре составные части. Обязанность платить налоги означает, во-первых, обязанность правильно исчислять налог, во-вторых, обязанность упла­чивать налог в полном объеме, в-третьих, уплачивать налог своевре­менно', в-четвертых, уплачивать налог в установленном порядке

Правильное исчисление налога невозможно без организации учета необходимых данных. Поэтому НК РФ устанавливает, что на­логоплательщики обязаны вести в установленном порядке учет своих доходов (расходов) и объектов налогообложения, если такая обязан­ность предусмотрена законодательством о налогах (п. 1 ст. 23 части первой НК РФ). Налогоплательщики-организации ведут учет объ­ектов налогообложения на счетах бухгалтерского учета. Они исчис­ляют налоговую базу по итогам каждого налогового периода на ос­нове данных регистров бухгалтерского учета и (или) на основе иных документально подтвержденных данных об объектах, подле­жащих налогообложению либо связанных с налогообложением.

Индивидуальные предприниматели исчисляют налоговую базу на основе данных учета доходов и расходов, который ведется в по­рядке, определяемом Минфином России и МНС России. Как пра­вило, они обязаны вести специальную книгу учета доходов и расхо­дов.

Лица, не занимающиеся предпринимательской деятельностью, также обязаны вести учет необходимых для налогообложения дан­ных, но могут делать это в произвольных формах. Для исчисления ими подоходного налога используются также данные учета предпри­ятий — источников выплаты доходов (ст. 54 части первой НК РФ). Данные учета ложатся в основу расчета налоговых платежей. Эти расчеты в форме налоговых деклараций представляются в на­логовые органы. В соответствии с НК РФ налогоплательщики обя­заны представлять в налоговый орган по месту учета в установлен­ном порядке налоговые декларации по тем налогам, которые они обя­заны уплачивать, если такая обязанность предусмотрена законода­тельством о налогах и сборах (п. 1 ст. 23 части первой НК РФ). Порядку заполнения и представления деклараций посвящены ст. 80 и 81 части первой НК РФ.

Налогоплательщик обязан представить декларацию на бланке установленной формы. В определенных законом случаях деклара­ция может быть подана на дискете или ином носителе, допускаю­щем компьютерную обработку.

Налогоплательщик обязан также представить декларацию в ус­тановленный законом срок. По выбору налогоплательщика декла­рация может быть представлена в налоговый орган лично или по почте. В последнем случае датой представления декларации являет­ся дата принятия отправления почтой

Налоговые органы должны создать условия для того, чтобы на­логоплательщик смог выполнить возложенные на него обязанности правильно и своевременно. Для этого НК РФ устанавливает, что бланки налоговых деклараций предоставляются налоговыми орга-

Глава 11. Налоговые правоотношения

t нами бесплатно Для правильного их заполнения издаются инст-j рукции НК РФ предоставляет право издавать инструкции по за-S полнению деклараций и по федеральным, и по региональным, и по местным налогам исключительно МНС России по согласованию с Минфином России. Только в отдельных случаях, требующих осо­бого указания в законе, право на издание инструкции о заполнении декларации может быть предоставлено иным налоговым органам. Такой выбор законодателя объясняется необходимостью установле­ния единообразных требований, ограждающих налогоплательщика от местного бюрократического творчества. НК РФ особо подчерк­нул, что налоговые органы не вправе требовать от налогоплатель­щика включения в налоговую декларацию сведений, не связанных с исчислением и уплатой налогов.

Налоговый орган, в котором зарегистрирован налогоплатель­щик, обязан по его просьбе разъяснить порядок заполнения формы деклараций (п. I ст. 32 части первой НК РФ).

Независимо от правильности заполнения декларации налого­вый орган не вправе отказать в принятии декларации и по просьбе налогоплательщика обязан сделать отметку на ее копии с указани­ем даты принятия. В случае отправки декларации по почте под­тверждением ее представления является опись вложения с указани­ем даты отправки.

В тех случаях, когда обязанность исчислить налог возлагается на налоговый орган, налогоплательщик не составляет и не пред­ставляет в налоговый орган налоговую декларацию. В этом случае на налогоплательщика возлагается обязанность представлять нало­говым органам и их должностным лицам документы, необходимые для исчисления и уплаты налогов. Виды документов, их объем, сроки представления устанавливаются не налоговыми органами, а законо­дательством о том или ином конкретном налоге (сборе).

Исчисленный налог налогоплательщик обязан уплатить в пол­ном объеме. Налог может быть уплачен единовременно либо поэтап­но (в виде авансовых платежей и т.п.) в зависимости от установлен­ных законодательством требований.

Налогоплательщик имеет право в соответствии с НК РФ дости­гать с финансовыми органами договоренности об изменении сро­ков уплаты налога. Что же касается размера платежа, то он опреде­ляется исключительно на основе закона и объектом соглашения выступать не может. Освобождение от уплаты исчисленной суммы налога возможно только в виде списания безнадежных долгов.

Безнадежной считается задолженность, взыскание которой ока­залось невозможным в силу причин экономического, социального или юридического характера Она списывается в порядке, установ­ленном Правительством РФ (в отношении федеральных налогов) либо исполнительными органами субъектов Федерации и местного самоуправления в отношении региональных и местных налогов со­ответственно (ст. 59 части первой НК РФ).

Налогоплательщик обязан уплатить налог в установленный срок.

240 Раздел IV. Регулирование государственных доходов_______

Сроки уплаты налогов и сборов устанавливаются применительно к каждому налогу и сбору. Изменение срока уплаты налога, т.е. пе­ренос установленного срока уплаты на более поздний, допускается только в порядке и формах, предусмотренных НК РФ. Речь идет об отсрочке, рассрочке, налоговом кредите, инвестиционном налого­вом кредите. В силу ряда объективных причин, таких, как стихий­ные бедствия, технологические катастрофы, задержки бюджетного финансирования налогоплательщик может оказаться не в состоя­нии уплатить налог в установленный законом срок. Принцип спра­ведливости, требующий учета платежеспособности лица, предопре­деляет право налогоплательщика в указанных и подобных им слу­чаях претендовать на изменение сроков платежа налогов.

Данное право налогоплательщика связано с определением сро­ков платежа налога. Это не означает умаления обязанности уплачи­вать налоги в установленные сроки независимо от того, определен этот срок непосредственно законом или же соглашением, приня­тым на основе и во исполнение закона.

В случае неуплаты или неполной уплаты налога в установлен­ный срок задолженность налогоплательщика, именуемая также не­доимкой, взыскивается принудительно путем обращения взыскания на денежные средства или имущество обязанного лица. При за­держке платежа налога или сбора взыскиваются также пени. Раз­мер, условия и порядок их взыскания устанавливаются НК РФ.

Налогоплательщик обязан уплатить налог в порядке, установ­ленном законодательством. Это означает, что до истечения уста­новленного законом срока уплаты налога налогоплательщик дол­жен представить в обслуживающий его банк платежное поручение на уплату налога с его расчетного счета либо внести наличные де­нежные средства в банк, а при отсутствии в данной местности от­деления банка — в кассу органа местного управления либо почто­вого отделения.

Обязанность по уплате налога по общему правилу исполняется в рублях. Однако в определенных случаях эта обязанность может исполняться в иностранной валюте (п. 3 ст. 45 части первой НК РФ). Конкретный порядок уплаты налога устанавливается приме­нительно к каждому налогу.

Обязанность устранять выявленные нарушения законодательства о налогах и сборах. В случае обнаружения нарушений законода­тельства о налогах и сборах налогоплательщик обязан их устра­нить. Такие нарушения могут быть обнаружены налогоплательщи­ком самостоятельно (в том числе с помощью консультантов, ауди­торов и др.) либо в результате контрольных действий налоговых органов

НК РФ устанавливает, что при обнаружении ошибок (искаже­ний) в исчислении налоговой базы проводится перерасчет налого­вых обязательств за период, в котором допущена ошибка, а при не­возможности определения этого периода коррективы вносятся в те­кущую отчетность (п. 1 ст. 54 части первой НК РФ).

Глава 11. Налоговые правоотношения

f Если налогоплательщик самостоятельно (т.е. до момента вруче­ния ему акта налоговой проверки) обнаруживает неточности запол­нения декларации (неполноту отражения сведений, ошибки и т.п.), он вправе и обязан внести необходимые изменения и дополнения в налоговую декларацию, заплатить недостающую сумму налога и пеней. В таком случае меры ответственности за нарушение пра­вил составления налоговой декларации не применяются (ст. 81 час­ти первой НК РФ).

Налоговые органы выявляют нарушения налогового законода­тельства в ходе проверок, других контрольных действий. Если про­веркой выявлены ошибки, противоречия, неточности, то об этом сообщается налогоплательщику с требованием внести соответст­вующие исправления в установленный срок. Налогоплательщик обязан выполнять законные требования налогового органа об устране­нии выявленных нарушений законодательства о налогах и сборах (подп. 6 п. 1 ст. 23 части первой НК РФ). Налоговые органы обяза­ны контролировать выполнение указанных требований (ст. 32 части первой НК РФ).

Факультативные обязанности налогоплательщиков. Факультатив­ные обязанности налогоплательщиков устанавливаются законом с целью обеспечить правильное и неукоснительное выполнение обязанности платить налоги и сборы. Если обязанность платить на­логи и сборы установлена Конституцией РФ и является обязанно­стью перед обществом и государством в целом, то факультативные обязанности устанавливаются законами и реализуются во взаимоот­ношениях налогоплательщиков с налоговыми органами. Эти обя­занности устанавливаются для того, чтобы обеспечить условия эф­фективной реализации налоговыми органами своих функций, пре­жде всего контрольных.

Обязанность встать на налоговый учет. В предусмотренных На­логовым кодексом РФ случаях налогоплательщики обязаны встать на учет в органах МНС России.

Постановка налогоплательщиков на учет может быть выполнена двумя способами: либо на основании заявления налогоплательщи­ка, либо автоматически, без инициативы налогоплательщика на ос­новании информации третьих лиц.

На организации и индивидуальных предпринимателей (а также нотариусов, частных детективов, охранников) возложена обязан­ность в течение 10 дней после их государственной регистрации (по­лучения лицензии, свидетельства и т.п.) обратиться в налоговый орган с заявлением о постановке на учет.

Граждане, не обладающие статусом индивидуальных предпри­нимателей, также учитываются налоговыми органами в качестве налогоплательщиков. Однако от граждан не требуется никаких дей­ствий. Налоговый учет проводится на основе сведений органов, ре­гистрирующих физических лиц по месту жительства, регистрирую­щих рождения и смерти. Налоговый орган, зарегистрировавший гражданина, обязан незамедлительно известить его об этом.

16-9677

Раздел IV. Регулирование государственных доходов

По общему правилу регистрация проводится в налоговом орга­не по местонахождению организации или по месту жительства гра­жданина. Однако Налоговый кодекс РФ в ряде случаев возлагает на налогоплательщиков обязанность провести дополнительную регист­рацию и в других территориальных налоговых органах. Организа­ции обязаны встать на налоговый учет также и по местонахожде­нию их филиалов, представительств. Дополнительная регистрация налогоплательщиков, как организаций, так и граждан, проводится по местонахождению принадлежащего им недвижимого имущества и транспортных средств, подлежащих налогообложению.

И в этих случаях регистрация организаций проводится на осно­ве подаваемых ими заявлений, а физических лиц — на основе ин­формации органов, ведущих учет и регистрацию соответствующего имущества.

При постановке на учет каждому налогоплательщику присваи­вается единый идентификационный номер, который затем простав­ляется на всех документах, связанных с налогообложением. Сведе­ния о налогоплательщиках группируются в Едином государствен­ном реестре налогоплательщиков.

Своевременное и правильное выполнение налогоплательщика­ми обязанностей по налоговой регистрации достигается примене­нием санкций за нарушение сроков постановки на учет в налого­вом органе и за уклонение от него (ст. 116 и 117 части первой НК РФ).

Обязанность налогоплательщика сообщать налоговым органам о существенных изменениях своего положения На налогоплательщи­ка возлагается обязанность сообщать зарегистрировавшему его на­логовому органу об изменениях своего положения, существенных для налогообложения.

НК РФ возлагает на налогоплательщиков — предпринимателей и организации обязанность сообщать в налоговый орган по месту учета об открытии или закрытии банковских счетов, о всех случа­ях участия в российских и иностранных организациях, о создании, реорганизации или ликвидации обособленных подразделений, об изменении своего местонахождения, о прекращении деятельности, объявлении банкротства, ликвидации или реорганизации. Эта ин­формация предоставляется налогоплательщиком не по запросу на­логового органа, а по собственной инициативе. Установлены сро­ки представления указанной информации и ответственность за не­выполнение данных требований закона (ст. 23, 118 части первой НК РФ).

Обязанность хранить документацию, связанную с налогообложе­нием. Выполнение налоговым органом контрольных функций воз­можно только при наличии документов, позволяющих проверить правильность исчисления и своевременность уплаты налогов нало­гоплательщиками. Поэтому НК РФ возлагает на налогоплательщи­ков обязанность обеспечивать сохранность данных бухгалтерского учета и других документов, необходимых для исчисления и уплаты

т.

Глава 11. Налоговые правоотношения

налогов, подтверждающих суммы полученных доходов и понесен­ных расходов, уплаченных налогов.

НК РФ устанавливает, что такие документы должны храниться налогоплательщиком в течение четырех лет (подп. 8 п. 1 ст. 23). По смыслу данной нормы отсчет указанного срока следует проводить не с даты создания документа, а с даты окончания налогового пе­риода, к которому относится конкретный документ.

Необходимо обратить внимание на то, что Федеральный закон от 21 ноября 1996 г. № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете и отчетно­сти в Российской Федерации»¹ устанавливает пятилетний срок хра­нения бухгалтерских документов (ст. 17). Однако ответственность за нарушение требований их сохранности установлена только НК РФ (ст. 120 части первой НК РФ).

Обязанность представлять налоговым органам документы и ин­формацию. Налогоплательщик обязан представлять по требованию налогового органа документы и информацию, необходимые для проверки правильности исчисления и уплаты налогов как самим налогоплательщиком, так и третьими лицами.

Должностное лицо налогового органа, проводящее проверку, вправе истребовать у проверяемого налогоплательщика документы, необходимые для проверки. Эти документы в виде заверенных ко­пий должны быть представлены налоговому органу в пятидневный срок (ст. 93 части первой НК РФ). Отказ представить документы или их непредставление в установленный срок влечет наложение штрафа (ст. 126 части первой НК РФ).

Лицу может быть предъявлено требование представить имею­щиеся у него документы, содержащие сведения о другом налого­плательщике. Статья 23 части первой НК РФ устанавливает обязан­ность налогоплательщика предоставлять налоговому органу необхо­димую информацию и документы в случаях и порядке, предусмот­ренных Кодексом. Статьей 126 части первой НК РФ установлены штрафы за отказ представить такие документы, уклонение от их представления, представление документов с заведомо недостовер­ными сведениями.

Однако законодатель не установил тех самых, предусмотренных ст. 23 части первой НК РФ, случаев и порядка, которые обусловли­вают обязанность представить документы. Поэтому указанное тре­бование остается декларативным.

Обязанность не препятствовать законным действиям должностных лиц налоговых органов. Статья 23 части первой НК РФ устанавлива­ет, что налогоплательщик обязан не препятствовать законной дея­тельности должностных лиц налоговых органов при исполнении ими своих служебных обязанностей.

В частности, должностные лица налогового органа при проведе­нии выездной проверки имеют право доступа на территорию или в помещение налогоплательщика. Незаконное воспрепятствование

I

СЗ РФ 1996. №48.

16-

244 Раздел IV. Регулирование государственных доходов_______

доступу признается налоговым правонарушением, ответственность за которое в виде штрафа установлена ст. 124 части первой НК РФ.

Выполнение конституционной обязанности платить законно установленные налоги и сборы обеспечивается мерами принужде­ния. Такие меры могут быть правовосстановительными и кара­тельными.

Правовосстановителъные меры обеспечивают исполнение нало­гоплательщиком его обязанностей по уплате налогов, а также воз­мещение ущерба от их несвоевременной и неполной уплаты.

К таким мерам относится взыскание недоимки и пеней В По­становлении от 17 декабря 1996 г. № 20-П Конституционный Суд РФ отметил, что «неуплата налога в срок должна быть ком­пенсирована погашением задолженности по налоговому обяза­тельству, полным возмещением ущерба, понесенного государством в результате несвоевременного внесения налога. Поэтому к сумме собственно не внесенного в срок налога (недоимки) законодатель вправе добавить дополнительный платеж — пеню или компенса­цию потерь государственной казны в результате недополучения налоговых сумм в срок в случае задержки уплаты налога»¹.

Взыскание недоимки и пени не является наказанием за налоговое правонарушение. В отношении пеней это утверждение справедливо при условии, что их размер установлен не произвольно, а соответ­ствует реальным потерям бюджета, не получившего платеж вовре­мя. В случае с налогами правильно определять размер пеней, ори­ентируясь на обесценение денег в результате инфляции. Могут быть учтены и иные обстоятельства, например то, что государство из-за недополучения налогов вынуждено прибегать к заимствова­ниям и уплачивать проценты по займам.

Если размер пеней установлен произвольно, то они теряют ис­ключительно компенсационное значение и приобретают характер санкций.

В противоположность правовосстановительным карательные ме­ры принуждения возлагают на нарушителей налогового законода­тельства дополнительные выплаты в качестве наказания. Наказание за налоговое правонарушение может быть выражено не только в наложении дополнительных выплат (штрафов), но и в примене­нии иных мер воздействия. За наиболее тяжкие правонаруше­ния — преступления — установлены санкции в виде лишения права занимать определенные должности, привлечения к обязательным работам, лишения свободы и др.

Юридическая ответственность за нарушения налогового законода­тельства — это комплекс принудительных мер воздействия каратель­ного характера, применяемых к нарушителям в качестве наказания в установленных законодательством случаях и порядке.

Ответственность за нарушения налогового законодательст­ва — совокупность различных видов юридической ответственности.

Глава 11. Налоговые правоотношения

СЗ РФ 1997 № I Ст 197.

Правовая наука и практика традиционно выделяют несколько ви­дов юридической ответственности, гражданскую, дисциплинарную, материальную, административную и уголовную.

Гражданская ответственность характерна для отношений юри­дически равных сторон. Налоговые отношения имеют государст­венно-властный характер: сторона, представляющая государство, вправе давать указания, обязательные для другой стороны. Имуще­ственная ответственность при неравенстве субъектов отношений не имеет гражданско-правового характера.

Государственный орган, причинивший своими незаконными действиями ущерб интересам лица, обязан возместить убытки. В такой ситуации отсутствуют властеотношения, поэтому возмеще­ние убытков регулируется гражданским правом.

Меры гражданской ответственности не направлены непосредст­венно на обеспечение соблюдения налогового законодательства, но косвенно влияют на законность в сфере налогообложения.

Меры дисциплинарной ответственности применяются за на­рушения трудовой и служебной дисциплины. Они установлены для работников негосударственных организаций в Трудовом ко­дексе РФ, а для должностных лиц налоговых органов, которые яв­ляются государственными служащими, — в Федеральном законе от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» (с последующим изменениями и дополне­ниями)¹.

Если работником при ненадлежащем исполнении трудовых обя­занностей причинен ущерб предприятию, то он несет материаль­ную ответственность за этот ущерб.

Применение мер дисциплинарной и материальной ответственно­сти может быть связано с нарушением налогового законодательства, но также не имеет непосредственной целью обеспечение соблюде­ния этого законодательства. Так, если главный бухгалтер организа­ции нарушил правила налогообложения, то на него постановлением судьи может быть наложен административный штраф в случаях, пре­дусмотренных ст. 15.3-15.9, 15.11 КоАП (ч. 1 ст. 32.1 КоАП РФ). Одновременно руководитель предприятия может принять решение о применении к бухгалтеру мер дисциплинарной ответственности (объявить замечание, выговор, уволить по соответствующим основа­ниям). Дисциплинарную ответственность бухгалтер несет не перед государством, а перед организацией, потерпевшей ущерб в результа­те уплаты штрафа, пеней. Данные отношения лишь косвенно связа­ны с налоговыми и налоговым правом не регулируются.

За нарушения налогового законодательства в зависимости от вида и тяжести деяния могут применяться лишь меры администра­тивной или уголовной ответственности (ст. 198, 199 УК РФ).

Некоторые авторы выделяют налоговую ответственность как са­мостоятельный вид ответственности наряду с гражданской, дисцип­линарной, материальной, административной и уголовной. Однако

¹ СЗ РФ 1995. № 31.

246 Раздел IV. Регулирование государственных доходов_______

для этого нет оснований О налоговой ответственности можно гово­рить только как о комплексном институте, объединяющем нормы раз­личных отраслей права, направленные на защиту налоговых правоот­ношений

Так, иногда вместо термина «налоговая ответственность» при­меняют понятие «финансовая ответственность» По существу оно равнозначно понятию «финансовые санкции» в значении имущест­венной, денежной ответственности

Взыскания, установленные НК РФ (разд VI «Налоговые пра­вонарушения и ответственность за их совершение», глава 16 «Виды налоговых правонарушений и ответственность за их совер­шение», глава 18 «Виды нарушений банком обязанностей, преду­смотренных законодательством о налогах и сборах, и ответствен­ность за их совершение»), являются мерами административной от­ветственности, которые применяются к налогоплательщикам, на­логовым агентам, банкам и другим субъектам налоговых правоотношений за нарушения ими налогового законодательства Основанием административной ответственности, установленной НК РФ, служит налоговое правонарушение как вид администра­тивного правонарушения

При привлечении организации-налогоплательщика к админист­ративной ответственности за налоговые правонарушения по НК РФ виновные в совершении этих правонарушений должностные лица — законные представители организации (п 1 ст 27 НК РФ) привлекаются к административной ответственности в виде штрафа за аналогичные административные правонарушения в области на­логов и сборов на основании ст 15 3—15 9, 15 11 КоАП РФ

Согласно ст. 1622 КоАП РФ неуплата в установленные сроки налогов и сборов, подлежащих уплате при перемещении товаров через таможенную границу РФ, является административным право­нарушением и влечет наложение административного штрафа В этом случае субъектами ответственности выступают виновные в совершении данного правонарушения физические и юридические лица

Характерная черта административной ответственности — при­менение административного наказания в качестве меры ответствен­ности К административным взысканиям относится, в частности, наложение штрафа

Специфических мер воздействия за нарушения налогового за­конодательства ни Налоговым кодексом РФ, ни Кодексом РФ об административных правонарушениях не предусмотрено Эти меры сводятся к применению типичного административного на­казания — штрафа Выделяемые иногда особенности финансовых или налоговых санкций (взыскание в ином порядке, нежели в порядке производства по делам об административных правона­рушениях, установленном КоАП, и т п ) характеризуют не сам штраф, предусмотренный НК РФ, а порядок его применения

Глава 11. Налоговые правоотношения

Специфических черт «финансового» или «налогового» штраФ^а> не позволяющих отождествить его с административным, нет¹

§ 5. Иные участники налоговых правоотношений

К иным участникам налоговых правоотношений относятся на­логовые агенты

Налоговыми агентами называют лиц, на которых законодатель" ством возложена обязанность исчислять налог с сумм, выплачивае­мых ими натогоплателыдику, удерживать этот налог и перечис^вдть его в бюджет или внебюджетные фонды Иногда вместо понятия «налоговый агент» используется синонимичное понятие «фискаль­ный агент»

На частных лиц обязанности налоговых агентов российское^за конодательство возлагает в нескольких случаях

Во-первых, организации и предприниматели, выплачивающие доходы гражданам, обязаны рассчитать, удержать и перечислить в бюджет сумму подоходного налога с физических лиц, а в ПеН^сИ онный фонд РФ — сумму взносов

Во-вторых, при выплате хозяйственным обществом процентов или дивидендов учредителю (акционеру) — юридическому лицу уЛ^£Р~ жание налога на доход производится также у источника выплаты

В-третьих, организация, выплачивающая иностранному юрИД^и" ческому лицу сумму доходов от источников в РФ, обязана удержать и перечислить в бюджет налог на доходы иностранных юриш'^че~ ских лиц

В-четвертых, налог на добавленную стоимость с иностранны⁴ юридических лиц, реализующих на территории РФ товары (работы услуги), также удерживается российскими организациями, произво­дящими расчеты с этими лицами

Нетрудно заметить, что введение института налогового агента обусловлено простыми причинами В отношении иностранны* лиц не существует другого надежного способа обеспечить гаранти­рованное поступление в бюджет причитающихся с них сумм нач°" гов Что касается взимания налогов с граждан у источника выпла­ты доходов, то необходимо учесть, что далеко не все способны Р^а~ зобраться в налоговом законодательстве и правильно рассчитать сумму платежа Бухгалтерия организации — источника выплаты справится с этим лучше Взимание налога у источника выплаты Дохода обеспечивает равномерные поступления в бюджет Сравни­тельно ограниченное число налоговых агентов легче проконтроли­ровать, чем армию налогоплательщиков Взимание налога у источ-

О правовой природе ответственности за нарушения налогового закоН°^да телыл-ва см также Хамепушко ИВ О правовой природе финансовых c.iH^ Ций // Финансовые и бухгалтерские консультации 1997 №2 Курбатов А Я " просы применения финансовой ответственности за нарушения налогового злК" нодательства//Хозяйство и право 1995 № 1 Белинский Е К К вопросу о ПР^а вовои природе ответственности по налоговому законодательству // Хозяйс^тв° ¹¹ право 1995 № 8—9

248 Раздел IV. Регулирование государственных доходов_______

ника выплаты дохода уменьшает возможности уклониться от на­логообложения.

Существенным является условие, в соответствии с которым обязанности налоговых агентов распространяются только на сум­мы, выплачиваемые ими налогоплательщикам непосредственно. Источником удержания налога могут быть только причитающиеся налогоплательщику доходы. Правило о том, что налогоплательщик уплачивает налог лично, т.е. за свой счет, должно соблюдаться и при удержании налога налоговым агентом.

При невозможности удержания налога (например в случае, ко­гда налоговый агент рассчитывается с налогоплательщиком не в де­нежной, а в натуральной форме) обязанности налогового агента ог­раничиваются необходимостью в течение одного месяца письменно сообщить в налоговый орган о невозможности удержать налог и о сумме задолженности налогоплательщика. Сообщение подается в налоговую инспекцию, где налоговый агент состоит на учете. Этот налоговый орган информирует налоговую инспекцию по мес­ту регистрации налогоплательщика.

Таким образом, в подобных случаях на налогового агента не возлагается обязанность ни перечислять в бюджет налог за свой счет, ни требовать с налогоплательщика уплатить налог агенту или непосредственно в бюджет до момента выплаты причитающейся ему суммы.

Необходимо учитывать, что возложение на предпринимателей и организации функций налоговых агентов — дополнительное об­ременение. Такое возложение фискальных обязанностей на част­ных лиц не должно повлечь расходование ими значительных ресур­сов. В противном случае к платежам, которые эти лица уплачивают как налогоплательщики, добавляются расходы на содержание шта­та, привлеченного для выполнения обязанностей налоговых агентов. К тому же следует учесть расходы на обеспечение этих со­трудников рабочими местами, оборудованием, транспортом и др Все это увеличивает тяжесть налогообложения. Кроме того, это бремя ставится в зависимость от внешних факторов (таких, как стоимость аренды офиса и т.п.). Это чревато нарушением принципа равного налогового бремени. Поэтому только в тех случаях, когда удержание налога может происходить автоматически, сопутствовать обычным действиям источника дохода, допустимо обременять част­ных лиц обязанностями налоговых агентов.

Налоговые органы контролируют исполнение организациями и предпринимателями обязанностей налоговых агентов. Проверяет­ся, насколько правильно и своевременно исчисляются, удержива­ются и перечисляются налоги, ведут ли агенты учет выплаченных налогоплательщикам доходов и удержанных налогов, представляют ли налоговым органам информацию о выплаченных суммах, удер­жанных и неудержанных налогах.

Если налоговый орган выявит факты неисполнения или ненад­лежащего исполнения обязанностей налогового агента, организа-

Глава 11. Налоговые правоотношения

ция или предприниматель могут быть подвергнуты санкциям. Ста­тья 123 части первой НК РФ предусматривает взыскание штрафа в размере 20% суммы неудержанного или неперечисленного налога

Возраст лица не влияет на его статус налогоплательщика. Так, обязанным заплатить подоходный налог может быть ребенок, полу­чивший доход. Такие лица участвуют в налоговых отношениях че­рез законных представителей — родителей, попечителей и др. НК РФ не определяет субъектов, которые признаются законными пред­ставителями физических лиц. Ими признаются лица, выступающие в качестве представителей физических лиц в соответствии с граждан­ским законодательством РФ (п. 2 ст. 21 части первой НК РФ).

Налогоплательщиков-организации в налоговых отношениях представляют лица, уполномоченные на то законом или учреди­тельными документами организации. Их действия (бездействие) признаются действиями (бездействием) этой организации (ст. 28 части первой НК РФ). Поэтому при нарушении законодательства о налогах и сборах вина организации определяется в зависимости от вины ее должностных лиц либо представителей, деяния которых вызвали правонарушение (п. 4 ст. ПО части первой НК РФ).

Помимо представительства по закону НК РФ допускает и пред­ставительство по назначению. Налогоплательщик может уполномо­чить физическое или юридическое лицо представлять его интересы в налоговых органах и перед другими участниками налоговых отно­шений.

Лицам, которые в силу служебного положения могут влиять на выполнение налогоплательщиком своих обязанностей, не дано пра­ва быть его представителями по назначению К ним НК РФ отно­сит должностных лиц налоговых и таможенных органов, органов налоговой полиции, судей, следователей и прокуроров.

В некоторых странах установлен запрет для таких лиц представ­лять интересы налогоплательщиков и в течение ряда лет после ос­тавления должности¹ НК РФ подобных ограничений не ввел.

Уполномоченным лицам налогоплательщик должен выдать до­веренность. Она оформляется в порядке, установленном граждан­ским законодательством РФ. Доверенность, выданная физическим лицом представителю, должна быть удостоверена нотариально (п. 3 ст 29 части первой НК РФ).

Налоговые агенты имеют те же права, что и налогоплательщики. Поэтому они тоже могут воспользоваться услугами представителей.

От налоговых агентов следует отличать сборщиков налогов и сбо­ров. Ими называют лиц, ведущих прием средств от налогоплатель­щиков и перечисление их в бюджет (ст 25 части первой НК РФ). Статья 9 части первой НК РФ к функциям сборщиков относит не только взимание налогов и сборов, но и контроль за их уплатой.

Согласно НК РФ сборщиками налогов и сборов могут быть

' Комментарий к часта первой Налогового кодекса Российской Федерации (постатейный) / Составитель и автор комментариев С Д Шаталов Учебное по­собие М МЦФЭР, 1999 С 132

250 Раздел IV. Регулирование государственных доходов_______

только государственные органы исполнительной власти и испол­нительные органы местного самоуправления, другие уполномо­ченные ими органы и должностные лица. Следовательно, органи­зации и физические лица функции сборщиков налогов выполнять не могут.

Главное отличие сборщиков налогов и сборов от других участ­ников налоговых отношений состоит в том, что сборщики произво­дят прием или взимание налогов (попутно контролируя правиль­ность их исчисления) путем зачисления их сумм на свой счет или в свою кассу.

Налоговые органы, в отличие от сборщиков, налоги не взима­ют, а только контролируют правильность их исчисления, полноту и своевременность уплаты. Налоговые агенты не контролируют правомерность действий налогоплательщиков, а сами выполняют обязанности по исчислению, удержанию и перечислению налогов. Банки как расчетно-кассовые центры также не контролируют вы­полнение налогоплательщиками их налоговых обязанностей, а лишь исполняют платежные поручения налогоплательщиков и инкассовые поручения налоговых органов.

Государственные органы, которые контролируют правильность исчисления и полноту уплаты налогов и сборов, но не полномочны принимать и взимать налоги, также не относятся к сборщикам. На­пример, суды общей юрисдикции и арбитражные суды при приеме исковых заявлений и жалоб проверяют правильность исчисления государственной пошлины и полноту ее уплаты. Однако они не вы­ступают сборщиками пошлины, поскольку она перечисляется пла­тельщиком непосредственно в бюджет, а не на счет судебного орга­на. К тому же в соответствии с НК РФ сборщиками могут высту­пать только органы исполнительной, но не законодательной и су­дебной власти.

Функции сборщиков налогов выполняют, например, таможен­ные органы. Согласно ст. 120 Таможенного кодекса РФ таможен­ные платежи зачисляются на депозитный счет таможни, а оттуда поступают в бюджет.

Согласно Закону РФ от 11 октября 1991 г. № 1738-1 «О плате за землю»¹ органы местного самоуправления уполномочены прини­мать от физических лиц платежи налога за землю (ст. 18).

Частью первой НК РФ не установлены права, обязанности и ответственность сборщиков налогов и сборов. Они устанавлива­ются законодательством, регулирующим исчисление и уплату кон­кретных налогов и сборов. Однако унификация правового положе­ния сборщиков необходима. Неурегулированность основ правово­го статуса сборщиков может обернуться законодательными пробе­лами, в результате чего надлежащее выполнение обязанностей этой категории участников налоговых отношений не будет гаран­тировано.

Теоретически возможно возложение функций сборщиков нало-

Глава 11. Налоговые правоотношения

Досье бухгалтера 1997 № 16

гов и сборов на организации и физических лиц. Например, Закон РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» уста­новил, что плательщиками местного налога на рекламу являются лица, рекламирующие свою продукцию. В ряде регионов установле­но, что обязанность собирать налог и перечислять его в бюджет воз­лагается на рекламные агентства. Выставляя счет за услуги, агентст­во увеличивает его на сумму налога на рекламу. В отношении этого налога рекламные агентства выполняют функции сборщиков.

Некоторые фискальные платежи могут взиматься только посред­ством сборщиков. Так, сбор за парковку автотранспорта предполага­ет учет продолжительности стоянки. Учитывать время и взимать платежи могут только сборщики, поскольку другие участники нало­говых отношений не наделены соответствующими полномочиями.

Предусмотренный ст. 21 Закона об основах налоговой системы сбор с лиц, участвующих в игре на тотализаторе на ипподроме, вносится в виде процентной надбавки к плате за участие в игре. Лицо, принимающее ставки, выступает сборщиком этих платежей.

Поскольку НК РФ исключил организации и граждан из числа сборщиков налогов и сборов, то механизмы взимания налогов и сборов должны быть приведены в соответствие с НК РФ.

Помимо названных субъектов в налоговым правоотношении могут участвовать лица, обязанные контролировать правильность исчисления и полноту уплаты налогов и сборов.

К ним относятся, например, судьи, которые не вправе принять исковое заявление, апелляционную или кассационную жалобу, если к этим документам не приложено платежное поручение на уплату государственной пошлины с отметкой банка об исполнении.

Контролировать уплату государственной пошлины обязаны и другие органы и лица, выполняющие юридически значимые дей­ствия в пользу ее плательщиков (нотариусы, органы регистрации актов гражданского состояния и др.).

В налоговых правоотношений участвуют также лица, обязанные информировать налоговые органы о фактах, существенных для на­логообложения. Так, НК РФ устанавливает обязанность органов (учреждений), уполномоченных совершать нотариальные действия, и частных нотариусов представлять в налоговые органы по месту своего нахождения соответствующие сведения не позднее пяти дней со дня нотариального удостоверения права на наследство или договора дарения (п. 6 ст. 85). НК РФ устанавливает ответствен­ность нотариусов за непредоставление или несвоевременное пре­доставление этой информации.

Информацию налоговому органу также обязаны предоставлять организации и уполномоченные лица, регистрирующие имущест­во, перечисленное в ст. 86¹ части первой НК РФ (недвижимость, механические транспортные средства, ценные бумаги, культурные Ценности, золото в слитках), сделки с ним и права на него. НК РФ определяет порядок выполнения этой обязанности (ст. 86 )

252 Раздел IV. Регулирование государственных доходов_______

и устанавливает ответственность за его нарушение (ст. 129¹ части первой НК РФ).

Одновременно законодатель выделяет в налоговых правоотно­шениях лиц, обязанных представлять налоговым органам данные, необходимые для исчисления налога, организации налогового кон­троля, а также лиц, обязанных оказывать содействие налоговым ор­ганам в проведении мероприятий налогового контроля (процессу­альных лиц) — экспертов, свидетелей, специалистов, переводчиков, понятых.

Важные участники налоговых правоотношений —банки. Как хозяйствующие субъекты они являются налогоплательщиками и об­ладают соответствующим правовым статусом.

Однако в силу специфики деятельности банков на них возлага­ется ряд дополнительных обязанностей публично-правового харак­тера. Порядок их выполнения не зависит от договоренности банка с клиентом, а всецело определяется законодательством. За невы­полнение этих обязанностей установлены меры административной, а не гражданско-правовой ответственности.

Эти обязанности связаны с особыми требованиями законода­тельства к порядку открытия банками счетов гражданам и органи­зациям, ведения операций по этим счетам и др. В графическом виде они представлены на схеме 17.

Глава 11. Налоговые правоотношения

Публично-правовые обязанности банков как расчетно-кассовых центров

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

В связи с открытием счетов организациям или физиче­ским лицам		В связи с ведением операций по счетам		В связи с информирован­ностью об финансовых операциях
Проверить наличие сви­детельства о постановке на учет в налоговом органе	—		Своевременно выполнять поручения налогопла­тельщиков, плательщи­ков сборов, налоговых агентов перечислить сумму налога, сбора			Представить в срок нало­говому органу по его за­просу справки по опера­циям и счетам организа-
	ции или граждан-предпринимателей
Сообщать налоговому органу об открытии (или закрытии) счета
	Исполнить решение на­логового органа о приос­тановлении операций по счетам налогоплатель­щика, плательщика сбо­ров, налогового агента
Воздержаться от откры­тия лицу счета при нали­чии у банка решения о приостановлении опера­ций по счетам этого лица
Исполнить решение на­логового органа о взы­скании суммы налога, сбора, пени

Перечисление и зачисление средств, поступивших в уплату нало­гов на счет бюджета,— одна из стадий исполнения бюджета (ст. 218 Бюджетного кодекса РФ). Это бюджетные, а не налоговые отноше­ния. Субъектами бюджетных отношений налогоплательщики не яв­ляются. Налоговое законодательство регулирует лишь отношения по исполнению платежных поручений налогоплательщиков обслужи­вающими их банками и не регулирует вопросов дальнейшего зачис­ления уплаченных сумм на бюджетные счета.

Согласно ст. 40 Бюджетного кодекса РФ налоговые доходы счи­таются уплаченными в соответствующий бюджет или бюджет госу­дарственного внебюджетного фонда с момента, определяемого на­логовым законодательством. НК РФ устанавливает, что обязан­ность по уплате налога считается исполненной налогоплательщи­ком с момента предъявления в банк поручения на уплату налога при наличии достаточного денежного остатка на счете, а при упла­те налога наличными денежными средствами — с момента внесе­ния денежной суммы в счет уплаты налога в банк или кассу органа местного самоуправления либо в организацию связи (п. 2 ст. 45).

Поручение на перечисление налога исполняется банком в обя­зательном порядке в течение одного операционного дня. Плата за обслуживание по таким операциям не взимается (п. 2 ст. 60 части первой НК РФ).

Ответственность за нарушение этого порядка банк несет не пе­ред клиентом, а перед государством. С банка, просрочившего пере­вод средств, поступивших в уплату налога, взыскиваются непере­численные суммы, а также пени и штрафы. Руководитель банка может быть привлечен к административной ответственности.

Следовательно, законодатель рассматривает несвоевременное исполнение банком платежного поручения на уплату налога не как гражданско-правовое нарушение, за которое наступает ответствен­ность перед владельцем счета, а как нарушение публично-правовое. На банк возлагаются публичные обязанности по выполнению функций, связанных с перечислением средств на бюджетные счета. Порядок выполнения этих функций не регулируется соглашением банка с клиентом (налогоплательщиком), а определяется законода­тельством.

Отношения налогоплательщика и банка по поводу уплаты налога являются публично-правовыми. В рамках этих отношений на нало­гоплательщика возложена публично-правовая обязанность уплатить налог, а на банк — провести этот платеж. Банк при этом действует не как представитель налогоплательщика перед государством, а как представитель публичных интересов государства, принимающий от плательщика исполнение публичной обязанности по уплате налога.

Эта позиция подтверждена Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 12 октября 1998 г. № 24-П¹. КС РФ

Постановление КС РФ «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи II Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г «Об основах на­логовой системы в Российской Федерации»//С3 РФ 1998 №42. Ст. 5211

254 Раздел IV. Регулирование государственных доходов_______

указал, что «в рамках конституционного обязательства по уплате налогов на налогоплательщика возложена публично-правовая обя­занность уплатить законно установленные налоги и сборы, а на кредитные учреждения — публично-правовая обязанность обеспе­чить перечисление соответствующих платежей в бюджет. При этом истолкование статьи 57 Конституции Российской Федерации в сис­темной связи с другими положениями Конституции Российской Федерации не позволяет сделать вывод, что налогоплательщик не­сет ответственность за действия всех организаций, участвующих в многостадийном процессе уплаты и перечисления налогов в бюд­жет».

КС РФ отметил также, что «налоговые отношения, возникаю­щие между налогоплательщиками и кредитными учреждениями при исполнении последними платежных поручений на списание нало­говых платежей, регулируются налоговым законодательством. От­ношения по зачислению средств, поступивших в уплату налогов, на бюджетные счета являются бюджетными... Таким образом, дейст­вующие налоговое и бюджетное законодательства различают поня­тие уплаты налога и зачисления налога».

В некоторых странах правовыми нормами регулируется деятель­ность налоговых консультантов. Это имеет цель гарантировать на­логоплательщикам качество услуг, связанных с налогообложением, а также защитить права и интересы самих консультантов. Важней­ший принцип работы налоговых консультантов — независимость — не означает отсутствия стандартов их деятельности. Консультанты обязаны соблюдать этические и профессиональные нормы, напри­мер, быть объективными, честными в отношениях с клиентом, не способствовать нарушениям налогового законодательства.

Контрольные вопросы:

1. Дайте понятие налоговых правоотношений.

2. Назовите виды налоговых правоотношений.

3. Какие лица относятся к налогоплательщикам?

4. Охарактеризуйте права налогоплательщиков.

5. Каковы последствия невыполнения обязанностей налогоплатель­щиком?

6. В чем заключаются различия между налоговым агентом и сбор­щиком налогов?

7. Кто может быть представителем налогоплательщиков?

8. Кто относится к иным участникам налоговых правоотношений помимо налогоплательщиков?

Глава 12. Источники налогового права

§ 1. Налоговое законодательство

Система источников налогового права в структурном отноше­нии делится на две части: источники, имеющие внутригосударст­венную природу, и международно-правовые источники.

В налоговом праве определяющую роль играют внутригосудар­ственные (национальные) источники. К ним относят законы, под­законные правовые акты, судебную практику (решения органов конституционной юстиции и акты иных судебных органов), право­вой обычай.

Роль и значение этих источников налогового права в разных странах неодинаковы. Основным источником налогового права яв­ляются законы, среди которых доминирующее значение имеет Ос­новной закон — Конституция.

В регулировании налоговых отношений высока роль подзакон­ных нормативных актов. В различных странах объем подзаконного регулирования налоговых отношений разный. Однако эти акты из­даются на основе и во исполнение законов, имеют «подчиненный» характер.

Судебная практика официально признается источником права, в том числе налогового, в англосаксонских странах. В странах кон­тинентальной правовой системы признано, что суд не творит, а применяет право. Однако и здесь судебные акты имеют большое значение в регулировании налоговых отношений.

Правовой обычай — сложившееся в практике обыкновение, ставшее юридически обязательным, — в налоговом праве применя­ется чрезвычайно редко, в основном в сферах, не имеющих прямо­го отношения к исчислению и уплате налогов (порядок прохожде­ния налоговых законопроектов в парламенте и т.п.).

Определенное влияние на налоговые отношения оказывает и юридическая доктрина — научные труды и теории в области на­логового права. Однако необходимо рассматривать ее не как само­стоятельный источник права, а как одну из основ развития иных источников налогового права.

Международно-правовые источники налогового права представ­лены двух- и многосторонними договорами, соглашениями, затра­гивающими различные аспекты налогообложения.

Системе источников налогового права свойственно единство, основой которого служат отношения субординации ее элементов.

Субординация исключает конкуренцию различных источников в регулировании одного и того же аспекта налогообложения. Она основана на принципе законности: соответствии всех норм налого­вого права основным принципам налогообложения, закрепленным

256 Раздел IV. Регулирование государственных доходов_______

или вытекающим из Конституции; соответствии подзаконных нор­мативных актов законам.

Международные интеграционные процессы приводят к унифи­кации источников налогового права. Она затрагивает как содержа­ние правовых норм, так и форму их выражения. В странах с разны­ми системами национального права все большее значение приобре­тают законы и международные договоры (схема 18)'.

Источники налогового права

Т

 

 

 

 

 

	внутригосударственные	г
\ I !
законода­тельство	поднадзорные нормативные акты	судебная практика	правовой обычай

международные

 

международные договоры	решения международных судов

Традиционно в советской теории государства и права понятием «законодательство» охватывались акты различных государственных органов, в том числе органов исполнительной власти, имевшие нормативный характер. Однако принципиальная концепция, лежа­щая в основе формирования налогового законодательства Россий­ской Федерации, — создание системы законов о налогах прямого действия, исключающей издание конкретизирующих и развиваю­щих их подзаконных актов. Именно законодательная основа нало­гов, исключающая возможность неоднозначного толкования тех или иных положений, создает необходимые условия для подлинной защиты прав налогоплательщиков.

Статья 57 Конституции РФ определяет, что «каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы». Конституцион­ный Суд РФ отметил, что «установить налог или сбор можно толь­ко законом. Налоги, взимаемые не на основе закона, не могут счи­таться «законно установленными»². Конституция РФ не допускает взимания налога или сбора на основе указа, постановления, распоря­жения или другого акта органа исполнительной власти.

¹ См.: Фомина О.А. Источники налогового права зарубежных стран. М., 1996 С. 10.

- Постановление КС РФ от 4 апреля 1996 г. № 9-П «По делу о проверке кон­ституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской облас­ти, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламен­тирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное житель­ство в названные регионы»//СЗ РФ. 1996. № 16. Ст 1909.

Глава 12. Источники налогового права

Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финан­совых основах местного самоуправления в Российской Федера­ции»¹ определяет, что право устанавливать местные налоги и сборы и предоставлять льготы по их уплате — компетенция представи­тельных органов местного самоуправления. Свои полномочия в на­логовой сфере представительные органы местного самоуправления реализуют только в соответствии с федеральными законами. Кон­ституционный Суд РФ подчеркнул, что «конституционное требова­ние об установлении налогов и сборов только и исключительно в законодательном порядке представляет собой один из принципов правового демократического государства и имеет своей целью га­рантировать, в частности, права и законные интересы налогопла­тельщиков от произвола и несанкционированного вмешательства исполнительной власти»².

На этих конституционных положениях базируется и Налоговый кодекс РФ. Согласно п. 1, 4 и 5 ст. 1 части первой НК РФ понятие «законодательство о налогах и сборах» охватывает, во-первых, зако­нодательство РФ о налогах и сборах, которое состоит из НК РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов; во-вто­рых — законодательство субъектов РФ о налогах и сборах, которое состоит из законов и иных нормативных правовых актов о налогах и сборах, принятых законодательными (представительными) орга­нами власти субъектов РФ. Наконец, это понятие охватывает нор­мативные правовые акты о налогах и сборах, принятые представи­тельными органами местного самоуправления.

Таким образом, акты органов исполнительной власти не состав­ляют законодательство о налогах и сборах.

В действительности налоговые отношения регулируются не только законами, но и подзаконными актами. Однако необходи­мо учитывать, что только закон налагает на налогоплательщика соответствующие обязанности. Поэтому федеральные органы ис­полнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Федерации, исполнительные органы местного самоуправления, а также органы государственных внебюджетных фондов издают нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налого­обложением и сборами, только в случаях, предусмотренных зако­нодательством о налогах и сборах. Эти акты не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах (ст. 4 части первой НК РФ).

Однако насколько свободен законодатель в установлении таких случаев? Как широко он может делегировать свои полномочия ор­ганам исполнительной власти? От ответа на эти вопросы может за­висеть судьба всего законодательства о налогах, поскольку «вывет­ривание» законов сводит их значение на нет.

Законодательная ветвь власти формируется в рамках системы

¹ СЗ РФ. 1997. №39.

² Пункт 3 Постановления КС РФ от 11 ноября 1997 г. № 16-П // Российская газета 1997. № 222

17-9677

 

258 Раздел IV. Регулирование государственных доходов_______

разграничения компетенции государственных органов. Система пе­рестанет функционировать, если законодательный орган по ка­кой-либо причине не будет выполнять свои функции. Этим будут подорваны гарантии реализации гражданских прав и свобод.

Гарантией реализации прав налогоплательщика является ре­альное разделение права облагать налогом и взимать его. Поэто­му законодатель не вправе отказаться от выполнения своих функций, в том числе путем широкого делегирования полномо­чий. С позиции Конституции РФ наделение законодательного ор­гана правом устанавливать налоги означает также и установление обязанности законодательного органа самостоятельно реализовать это право.

Конституционный Суд РФ подтвердил эту точку зрения и ука­зал в Постановлении от 11 ноября 1997 г. № 16-П, что «наделение законодательного органа Российской Федерации конституционны­ми полномочиями устанавливать налоги означает также обязан­ность самостоятельно реализовать эти полномочия».

В силу указанных причин право представительного органа делегировать свои полномочия по установлению и определению существенных элементов налоговых обязательств не является безграничным. Представительный орган не может делегировать органу исполнительной власти право на установление налога или сбора в целом. Только отдельные элементы юридического состава налога могут быть установлены органами исполнитель­ной власти на основе прямого указания об этом в законе о кон­кретном налоге. При этом закон должен указать характеристи­ки, которые будут лежать в основе решения органа исполни­тельной власти.

Утверждение налогов законом является не только средством ог­раничения полномочий исполнительной власти, но и необходимым инструментом установления безусловной обязанности налогопла­тельщиков уплачивать налоги. Только законодательная форма вве­дения денежной повинности в максимальной степени исключает взаимосвязь уплаты налога с решением налогоплательщика о целе­сообразности такого шага.

«Облекая решения по вопросам налогообложения в форму зако­на, государственная власть пресекает попытки обсуждения налого­вых операций на предмет их целесообразности, поскольку режим законности предполагает безусловное исполнение законов. Для гра­ждан, настаивающих на нецелесообразности тех или иных налого­вых норм, остается единственная возможность для конструктивных политических действий — добиваться внесения через парламент из­менений, дополнений в текст налогового закона, либо требовать его отмены. При этом до тех пор, пока норма не будет изменена или отменена, налогоплательщик обязан неукоснительно ее выпол­нять»¹.

Глава 12. Источники налогового права

Козырин А.Н. Налоговое право зарубежных стран: вопросы теории и практи­ки. М.: Манускрипт, 1993. С. 78.

Конституционный Суд РФ отметил, что «налог — необходимое условие существования государства, поэтому обязанность платить налоги, закрепленная в статье 57 Конституции Российской Федера­ции, распространяется на всех налогоплательщиков в качестве без­условного требования государства... С публично-правовым характе­ром налога и государственной казны и с фискальным суверените­том государства связаны законодательная форма учреждения нало­га, обязательность и принудительность его изъятия, односторонний характер налоговых обязательств»¹.

Таким образом, законодательную форму установления нало­говых обязательств можно рассматривать как своего рода компро­мисс публичной цели взимания налогов и частного характера источ­ников налога. Нарушение равновесия одинаково пагубно и для налогоплательщиков, и для бюджета. Для налогоплательщиков — потому что ведет к произвольному лишению их части собствен­ности, для бюджета — потому что чревато нестабильностью бюд­жетных поступлений, пагубно сказывается на выполнении госу­дарством его социальных функций. Так, в Постановлении от 1 ап­реля 1997 г. № 6-П Конституционный Суд РФ указал, что средст­ва, полученные в результате взимания сбора, введенного прави­тельством с превышением полномочий, не предусмотрены доход­ной частью бюджета, что ставит под сомнение правомерность их расходования правительством (абз. 8 п. 2). Незаконно собранные средства по общему правилу должны быть возвращены платель­щикам. В результате этого остаются нереализованными какие-то запланированные программы. Законодательная форма установле­ния налога в этом смысле выступает гарантией формирования доходной части бюджета в соответствии с намеченными показа­телями.

Вопрос о налоговом законодательстве — это не только вопрос о видах нормативных правовых актов, но и об отношениях, подле­жащих урегулированию именно актами конкретного вида. По фор­ме налоговое законодательство является совокупностью актов зако­нодательных (представительных) органов. По содержанию — сово­купностью норм, регулирующих вопросы налогообложения и сбо­ров, отнесенные Конституцией РФ к ведению законодательных (представительных) органов власти.

Можно предложить следующее определение. Налоговое законо­дательство — совокупность норм, содержащихся в законах РФ и при­нятых на их основе законах субъектов РФ, актов представительных органов местного самоуправления, устанавливающих систему налогов и сборов, общие принципы налогообложения и сборов, основания воз­никновения, изменения и прекращения отношений собственников и го-

¹ Абзацы 2, 4 п. 3 постановления КС РФ от 17 декабря 1996 г. № 20-П «По Делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Зако­на Российской Федерации от 24 июня 1993 года «О федеральных органах нало­говой полиции».

260 Раздел IV. Регулирование государственных доходов______

сударства по уплате налогов и сборов, формы и методы налогового контроля, ответственность за нарушения налоговых обязательств.

Статья 57 Конституции РФ предусматривает, что законы, уста­навливающие новые налоги или ухудшающие положение налого­плательщиков, обратной силы не имеют.

Правило о непридании законам обратной силы не является спе­цифичным для законодательства о налогообложении. Оно свойст­венно многим отраслям права. Смысл этого требования состоит в том, что изменения, вносимые в законодательство (в том числе налоговое), не должны пагубно влиять на устойчивость отношений между субъектами права, не должны подрывать уверенность граж­дан в стабильности их правового и экономического положения, в прочности правопорядка. Упоминание в ст. 57 Конституции РФ о непридании законам о налогах обратной силы является проявле­нием особой значимости затронутой проблемы именно в области налогообложения.

Применительно к налогам и сборам это правило означает, что условия уплаты налогов (размеры, сроки, порядок и др.) должны быть известны субъектам предпринимательской деятельности заранее, т.е. до того, как они своими действиями приобрели обязанность по уп­лате налога.

Придание законам о налогах обратной силы означает принятие соответствующего закона не только по истечении срока уплаты на­лога, но и до этой даты, однако после совершения событий или действий, в результате которых возникла обязанность уплатить на­лог. Так, Конституционный Суд РФ признал, что Закон о земель­ном налоге фактически имел обратную силу, так как устанавливал повышенные ставки не с начала календарного года, за который этот налог начислялся, а по прошествии значительного периода, хотя и до наступления срока уплаты. Землепользователи вели дея­тельность на земельных участках, ориентируясь на другие условия налогообложения. Условия и порядок налогообложения должны быть известны землепользователю в момент пользования, а не по прошествии времени¹.

Конституционный Суд РФ подчеркнул, что недопустимо не только придание законам о налогах обратной силы путем прямого указания на это в законе, но и издание законов, по своему смыслу имеющих обратную силу, хотя бы и без особого указания на это в тексте закона. В равной степени недопустимо придание таким за­конам обратной силы в актах официального или иного толкования либо правоприменительной практикой².

Таким образом, конституционный запрет придавать закону об­ратную силу не может быть обойден при помощи каких-либо тех­нических и иных уловок. Этот запрет не может быть нарушен ни

¹ Постановление КС РФ от 8 октября 1997 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности закона Санкт-Петербурга от 14 июля 1995 года «О ставках зе­мельного налога в Санкт-Петербурге в 1995 году»//СЗ РФ 1997 № 2. Ст 4901.

² Пункг 7 Постановления КС РФ от 8 октября 1997 г № 13-П.

Глава 12. Источники налогового права

при каких обстоятельствах. Конституция РФ не допускает отказа от этого правила, в том числе в условиях чрезвычайного положения.

Конституционное требование о недопустимости придания об­ратной силы законам, устанавливающим новые налоги или ухуд­шающим положение налогоплательщиков, распространяется как на федеральные законы, так и на законы субъектов Федерации, на акты органов местного самоуправления.

Закон может не только повышать обязательства налогоплатель­щиков, но и снижать их. Конституционный запрет придавать зако­нам о налогах обратную силу распространяется только на случаи ухудшения положения налогоплательщиков. Одновременно Кон­ституция РФ не препятствует приданию обратной силы законам, если они улучшают положение налогоплательщиков. При этом бла­гоприятный для субъектов налогообложения характер такого закона должен быть понятен как налогоплательщику, так и государствен­ным органам, взимающим налоги¹.

В соответствии с указанными конституционными положениями НК РФ определил, что акты законодательства о налогах и сборах, устанавливающие новые налоги и сборы, повышающие налоговые ставки, устанавливающие или отягчающие ответственность за нало­говые правонарушения, устанавливающие новые обязанности или иным образом ухудшающие положение налогоплательщиков или плательщиков сборов, а также иных участников отношений, регу­лируемых законодательством о налогах и сборах, обратной силы не имеют (п. 2 ст. 5).

НК РФ развивает положения Конституции РФ. Если в ст. 57 Конституции РФ речь идет о непридании законам обратной силы только в отношении налогоплательщиков, то НК РФ распространя­ет гарантии и на остальных участников налоговых отношений.

НК РФ устанавливает два режима обратной силы актов, улуч­шающих положение налогоплательщиков. В первом случае улуч­шающие законы всегда имеют обратную силу, а во втором — только тогда, когда это прямо предусмотрено законом. Первый режим рас­пространяется на акты законодательства о налогах и сборах, устра­няющие или смягчающие ответственность за нарушение законода­тельства о налогах и сборах либо устанавливающие дополнительные гарантии защиты прав налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов, их представителей (п. 3 ст. 5). Второй режим ус­тановлен в отношении актов, отменяющих налоги и сборы, сни­жающих размеры ставок налогов и сборов, устраняющих обязанно­сти налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов, их представителей, или иным образом улучшающих их положение (п. 4 ст. 5).

I f

' Пункт 4 Постановления КС РФ от 24 октября 1996 г № 17-П «По делу о проверке конституционности части первой статьи 2 Федерального закона от 7 марта 1996 года «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об акцизах»//СЗ РФ 1996. №45 Ст 5202

262 Раздел IV. Регулирование государственных доходов_______

В обобщенном виде действие актов налогового законодательст-

 

 

 

 

Действие актов налогового законодательства ;£
не имеют обратной силы	могут иметь обратную силу	имеют обратную силу
устанавливают новые налоги; увеличивают размеры налогов, сборов; устанавливают или отягчают ответствен­ность;	отменяют налоги и сборы; уменьшают размер налога, сбора, исключают обязанности участников налоговых от­ношений, иным образом улучшают	устраняют или смягча­ют ответственность; устанавливают допол­нительные гарантии зашиты прав участни­ков налоговых отноше­ний
устанавливают новые обязанности;		положение участников на­логовых отношений
иным образом отягчают
положение участков
налоговых отношении

Вопрос о порядке внесения изменений в налоговое законода­тельство является вопросом его стабильности. Проблема стабиль­ности налогового законодательства тесно связана с принципом определенности налоговых обязательств. Конституционный Суд РФ отметил, что «только закон в силу его определенности, ста­бильности, особого порядка принятия может предоставить налого­плательщику достоверные данные для исполнения им налоговой повинности»¹.

Определенность налоговых обязательств включает в себя и оп­ределенность в вопросе о периоде, в течение которого эти обяза­тельства будут оставаться неизменными. Частые изменения норма­тивной базы налогообложения противоречат принципу определен­ности налоговых обязательств.

Установление ограничений на изменение правил налогообложе­ния соответствует и принципу свободы предпринимательской дея­тельности (ч. 1 ст. 34 Конституции РФ), так как этот принцип предполагает наличие стабильных условий занятия предпринима­тельством.

Налоговый кодекс РФ предусматривает, что акты законодатель­ства о налогах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее 1-го числа очередного налогового периода по соответствующему налогу. Это правило установлено в отношении актов, изменяющих условия

¹ Пункт 3 постановления КС РФ от 11 ноября 1997 г. № 16-П «По делу о проверке конституционности статьи 111 Закона Российской Федерации от 1 ап-

реля 1993 года «О государственной границе Российской Федерации» от 19 июля 1997 года».

в редакции

взимания установленных налогов. Что касается федеральных зако­нов, устанавливающих новые налоги и сборы, то они могут всту­пать в силу не ранее 1 января года, следующего за годом их приня­тия, и не ранее одного месяца со дня их официального опублико­вания.

Эти же ограничения установлены в отношении актов субъектов Федерации и органов местного самоуправления, вводящих налоги и сборы (п. 1 ст. 5 части первой НК РФ). Речь, конечно, идет ₀ тех налогах и сборах, которые предусмотрены в ст. 14 «Региональные налоги и сборы» и в ст. 15 «Местные налоги и сборы» НК Рф.

Таким образом, те налоги, налоговый период по которым рав­няется календарному году (налог на прибыль организаций, подо­ходный налог с физических лиц, налог на имущество и др.), могут быть изменены в течение года многократно, однако все изменения : будут вступать в силу не ранее 1 января следующего года при усло-j вии, что такие изменения официально опубликованы до 1 декабря i текущего года. Если же публикация состоялась только в декабре, то : срок вступления изменений в силу сдвигается на год. Например, [закон, опубликованный в декабре 1999 г., вступит в силу не ранее У января 2001 г.

Условия взимания налогов с коротким налоговым периодом [например, для НДС и акцизов он равен, как правило, одному _Ме-1яцу) могут меняться значительно чаще.

В отношении сборов — разовых платежей, применительно к ко­торым налоговый период не устанавливается, изменения Могут вступать в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня опубликования соответствующего акта законодательства (п. 1 ст. 5 части первой НК РФ).

Перечисленные ограничения, однако, не касаются актов зако­нодательства, улучшающих положение налогоплательщиков. По­скольку такие акты имеют или могут иметь обратную силу, они вступают в действие по общеустановленным правилам: по истече­нии 10-дневного срока с момента официального опубликования, если иное не установлено в самом законодательном акте.

Установлению стабильных условий налогообложения способст­вует и включение в законодательство так называемых «дедушки­ных» оговорок. Это нормы, устанавливающие, что в случае измене­ния законодателем условий налогообложения, ухудшающих поло­жение налогоплательщика, прежние правила исчисления и взима­ния налога могут применяться налогоплательщиком в течение определенного периода. Ухудшение условий для субъектов малого предпринимательства может заключаться не только в возложении дополнительного налогового бремени, но и в необходимости ис­полнять иные, ранее не предусмотренные законодательством обя­занности, за неисполнение которых применяются меры ответствен­ности (ведение налогового учета, составление счетов-фактур, иных Документов, составление и представление отчетности и др.).

Кроме того, введение новых налогов может повлиять и на эко-

264 Раздел IV. Регулирование государственных доходов______^

номические показатели деятельности налогоплательщика (повыше­ние иен на товары, снижение конкурентоспособности и др.)¹- Уста­новленная законодателем «дедушкина оговорка» не может быть произвольно отменена.

Это следует из Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 1 июля 1999 г. № 111-О². В абзаце 2 ч. 1 ст. 9 Феде­рального закона от 14 июня 1995 г. № 88-ФЗ «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации»³ предусматривалось, что в случае, если в результате изменения нало­гового законодательства будут созданы менее благоприятные условия для субъектов малого предпринимательства по сравнению с ранее действовавшими условиями, то в течение первых четырех лет их дея­тельность подлежит налогообложению в том же порядке, который действовал в момент их государственной регистрации.

Конституционный Суд РФ установил, что в момент государствен­ной регистрации жалобы заявителя действовал Федеральный закон от 29 декабря 1995 г. № 222-ФЗ «Об упрощенной системе налогообложе­ния, учета и отчетности для субъектов малого предпринимательства»⁴. Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 148-ФЗ «О единрм налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности» изменил условия налогообложения индивидуальных предпринимателей и оп­ределил, что со дня вступления его в силу не применяется указанная норма Федерального закона «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации».

Налоговая инспекция уведомила предпринимателя о необходи­мости уплаты налога по новым правилам. Конституционный Суд РФ указал, что норма об отмене абз. 2 ч. 1 ст. 9 Федерального зако­на «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации» не может иметь обратной силы и не при­меняется к длящимся правоотношениям, возникшим до дня офи­циального опубликования нового правила регулирования. Подоб­ное истолкование указанного положения обусловлено конституци­онно-правовым режимом стабильных условий хозяйствования, выво­димым из ст. 8 (ч. 1), 34 (ч. 1). 57 Конституции РФ.

Пример «дедушкиной оговорки» содержится и в ст. 9 Федераль­ного закона от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ «Об иностранных инве­стициях в Российской Федерации»⁵.

Глава 12. Источники налогового права

' Определение КС РФ от 7 февраля 2002 г. № 37-О по жалобе гражданина Кривихина Сергея Васильевича на нарушение его конституционных прав поло­жениями абзаца третьего статьи 143 и пункта 2 статьи 145 Налогового кодекса Российской Федерации // Российская газета. 2002. № 89.

² Определение КС РФ по жалобе гражданина Варганова Валерия Витальевича на нарушение его конституционных прав Федеральным законом «О едином на­логе на вмененный доход для определенных видов деятельности» и Законом Белгородской области «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности» // Российская газета. 1999. № 154.

³ СЗ РФ. 1995. № 25. Ст. 2343. ⁴СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 15.

⁵ СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3493.

Налоговый кодекс РФ — основа налогового законодательства РФ. Остальное законодательство принимается только в соответст­вии с Кодексом. Статья 1 части первой НК РФ устанавливает, что законодательство РФ о налогах и сборах состоит из настоящего Ко­декса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о на­логах и сборах.

Соответствие Налоговому кодексу РФ — непременное требова­ние к законодательству субъектов Федерации, нормативным право­вым актам органов местного самоуправления (п. 4, 5 ст. 1 части пер­вой НК РФ).

Кодекс определяет, что ряд налоговых отношений может быть урегулирован исключительно Налоговым кодексом РФ. Так, согласно п. 5 ст. 3 части первой НК РФ федеральные налоги и сборы устанав­ливаются, изменяются или отменяются настоящим Кодексом. Это оз­начает, что не допускается установление, изменение или отмена кон­кретного налога законом, не вносящим изменений в сам Налоговый кодекс. С позиции этой статьи, в частности, не подлежат примене­нию различные нормы о налогах (например о предоставлении льгот), включенные в «неналоговое» законодательство.

В ряде случаев Налоговый кодекс РФ закладывает только осно­вы правового регулирования тех или иных отношений, предусмат­ривает необходимость принятия специального законодательства. Например, ст. 36 части первой НК РФ устанавливает, что феде­ральные органы налоговой полиции выполняют функции, опреде­ленные Кодексом, а также иные функции, возложенные на них За­коном РФ от 24 июня 1993 г. № 5238 «О федеральных органах на­логовой полиции»¹.

Особое значение имеет Налоговый кодекс РФ для таможенных платежей. Согласно ст. 13 части первой НК РФ таможенная пошли­на и таможенные сборы отнесены к федеральным налогам и сборам. Однако законодатели исходили из того, что к моменту принятия На­логового кодекса РФ уже имелось довольно обширное законодатель­ство, регулирующее отношения по исчислению и уплате таможен­ных платежей: Таможенный кодекс РФ², Закон РФ от 21 мая 1993 г. № 5003 «О таможенном тарифе³» и др. Поэтому ст. 2 части первой НК РФ определено, что к отношениям по установлению, введению и взиманию таможенных платежей, а также к отношениям, возни­кающим в процессе осуществления контроля за уплатой таможенных платежей и привлечения к ответственности виновных лиц, законода­тельство о налогах и сборах не применяется, если иное не преду­смотрено настоящим Кодексом.

Таким образом, в отношении таможенных платежей НК РФ не закладывает основ их исчисления и взимания. Задача НК РФ —

¹ Российская газета. 1993. № 134.

² Ведомости Верховного Совета СССР. 1991. № 17. Ст. 484.

³ Российская газета. 1993. № 107.

J

266 Раздел IV. Регулирование государственных доходов_______

привести таможенное законодательство в соответствие с общими принципами исчисления налогов и сборов.

§ 2. Дополнительные источники налогового права

Налоговый кодекс РФ не включает подзаконные нормативные акты в состав законодательства о налогах и сборах, отводит им ис­ключительно подчиненную роль (схема 20).

Подзаконные нормативные акты о налогообложении

Акты органов общей компетенции

Акты органов специальной компетенции

Указы Президента РФ

Постановления Правительства РФ

Принятие на

основе

делегированных полномочий

Принятие

в развитие

налогового

законодательства

Выделяют две категории подзаконных нормативных актов — ис­точников налогового права: акты, принятые на основе законода­тельного делегирования, и акты, издаваемые в развитие законов и имеющие целью обеспечить их выполнение. Обе категории под­законных актов издаются на основании и в соответствии с законо­дательством, не могут противоречить ему, изменять его или допол­нять.

Налоговый кодекс РФ устанавливает, что федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, исполнительные органы местного само­управления и органы государственных внебюджетных фондов в пре­дусмотренных законодательством о налогах и сборах случаях издают нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогооб­ложением и сборами, которые не могут изменять или дополнять за­конодательство о налогах и сборах (ст. 4).

Делегирование представительными органами власти своих ис­ключительных законодательных полномочий органам исполнитель­ной власти ограничено.

Налоговый кодекс РФ в целях предотвращения принятия под-

Глава 12. Источники налогового права

законных актов, противоречащих законодательству о налогах и сбо­рах, устанавливает критерии несоответствия.

Согласно ст. 6 части первой НК РФ нормативный правовой акт о налогах и сборах признается не соответствующим Кодексу, если такой акт издан органом, не имеющим в соответствии с Кодексом права издавать подобного рода акты, либо издан с нарушением ус­тановленного порядка издания таких актов.

Не может соответствовать НК РФ и нормативный акт, отме­няющий или ограничивающий права налогоплательщиков, платель­щиков сборов, иных обязанных лиц, либо полномочия налоговых органов, установленные Кодексом.

Статьей 6 части первой НК РФ определено также, что подза­конный нормативный акт не может изменять определенное Кодек­сом содержание обязанностей участников отношений, регулируе­мых законодательством о налогах и сборах, содержание понятий и терминов, определенных в Кодексе, и др. В обобщенном виде признаки несоответствия подзаконного нормативного акта закону указаны на схеме 21.

 

 

 

 

Признаки несоответствия подзаконного нормативною акта по закону

Процессуальные нарушения

Нарушения

материальных норм

законодательства

Акт принят

Акт принят

Акт введен

Акт изменяет

Акт изменяет

Акт изменяет

с нарушением

с нарушением

в действие

содержание

порядок и усло-

вид и р

змер

компетенции

установленного

с нарушением

и объем прав

вия pCclj

пзацнп

ответственности

порядка

установленного

и обязанностей

прав и исполне-

за пр

1вонарушс-

порядка

участников

ния ООЯ.5,:

н ноете и

ния,

п оря до к и

налоговых

участниками нало-

основания

отношений

ювых отношений

привлечения к

ответственности

В последнее время в Российской Федерации большое значе­ние в регулировании налогообложения приобрели решения орга­нов конституционной юстиции, прежде всего Конституционного Суда РФ.

Рассматривая жалобы и заявления граждан, предприятий, госу­дарственных органов, КС РФ толкует конституционные нормы, дает конституционное толкование нормативных актов (придает нормативным актам конституционный смысл), интерпретирует об­щие принципы права. В результате этого модернизируются пред­ставления о юридическом содержании конституционной формы. КС РФ не изменяет словесной формы статей Конституции РФ, а толкует их, уточняет их смысл.

Можно сказать, что КС РФ занимается правотворчеством особого рода. Сформулированные им правовые нормы имеют особую форму, которая называется «правовая позиция КС РФ».

268 Раздел IV. Регулирование государственных доходов_______

Правовая позиция КС РФ — это прецедент толкования конститу­ционной нормы, выраженный в мотивированной части постанов­ления КС РФ.

Правовая позиция всегда связана с резолютивной частью поста­новления КС РФ, однако важно запомнить, что понятия «правовая позиция» и «решение по делу» не совпадают. Правовая пози­ция — это не вывод о несоответствии того или иного закона Кон­ституции РФ, а основание для такого вывода.

Согласно ст. 6 Федерального конституционного закона от 21 ию­ля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Феде­рации»¹ решения КС РФ, включая выраженные в них правовые по­зиции, обязательны на всей территории РФ.

Эти решения ограничивают усмотрение законодательного орга­на, поскольку юридическая сила постановления КС РФ о призна­нии акта неконституционным не может быть преодолена повтор­ным принятием этого же акта (ч. 2 ст. 79 Закона о Конституцион­ном Суде). Ряд выраженных КС РФ правовых позиций трансфор­мируется законодателем в нормы законов.

Для всех судов правовые позиции как часть решения КС РФ имеют преюдициальную силу. Суды общей юрисдикции и арбит­ражные суды обязаны применять сложившиеся в практике КС РФ правовые позиции.

Так, если КС РФ на основе сложившейся правовой позиции о содержании статьи Конституции РФ признал норму конкретного закона о налоге не действующей как противоречащую Конституции РФ, то суды не могут опираться на нормы, содержащиеся в других законах, но аналогичные по содержанию отмененной норме.

Решения КС РФ и выраженные в них правовые позиции обяза­тельны и для самого КС РФ. Он связан системой аргументации, интерпретацией конституционных норм и принципов, выраженных в предыдущих постановлениях КС РФ.

Изменение правовой позиции КС РФ возможно, однако это до­пустимо в исключительных случаях и с соблюдением особой, ус­ложненной процедуры.

Правовые позиции КС РФ в отношении проблем налогообло­жения выражены в особой форме. КС РФ в ходе рассмотрения дел о проверке конституционности нормативных актов о налогах и сбо­рах толкует конституционные нормы и формулирует основные принципы налогообложения и сборов. В случае если нормативные акты о налогах и сборах противоречат этим принципам, КС РФ объявляет эти акты не соответствующими Конституции РФ.

Поэтому изучение правовых позиций КС РФ по вопросам на­логообложения и сборов в основном состоит в изучении сформули­рованных в постановлениях КС РФ основных принципов налого­обложения и сборов, определении их содержания, сфер и способов применения.

Уяснение смысла тех или иных положений НК РФ, правильное

Глава 12. Источники налогового права

СЗ РФ 1994 № 13 Ст 1447

их применение невозможно без изучения правовых позиций КС РФ по вопросам налогообложения и сборов¹.

Вопрос о судебной практике как источнике права является дис­куссионным. Однако нельзя не признать, что решения высших су­дебных органов — Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ имеют самое непосредственное влияние на практику при­менения нормативных актов о налогах и сборах.

Конституция РФ установила, что решения и действия (или без­действие) органов государственной власти, органов местного само­управления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Конституция РФ не исключает возможно­сти проверки судами общей юрисдикции и арбитражными судами соответствия нормативных актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую силу акту. Причем такой контроль мо­жет проводиться как при рассмотрении конкретного дела, так и вне связи с его рассмотрением.

Осуществляя эти полномочия, Верховный Суд РФ рассматрива­ет жалобы граждан и государственных органов о признании недей­ствительными и не подлежащими применению нормативных актов, принятых с нарушением законов, или других актов большей юри­дической силы. Предметом проверки становятся постановления Правительства РФ, нормативные акты министерств и ведомств.

Решение Верховного Суда РФ об отмене того или иного норма­тивного акта порождает новые права и обязанности участников на­логовых отношений, и только в этом смысле такое решение являет­ся нормотворческим. Однако суд не создает новой нормы права, не определяет правила, подлежащие исполнению. Вместо отмененного акта начинают действовать иные нормы, а в случае если образуется пробел в регулировании, отношения строятся исходя непосредст­венно из норм Конституции РФ. Поэтому о нормотворческой дея­тельности Верховного Суда РФ можно говорить с долей условно­сти.

В силу ст. 138 части первой НК РФ арбитражным судам подве­домственны дела по спорам об обжаловании организациями и ин­дивидуальными предпринимателями нормативных правовых актов налоговых органов, например инструкций.

Другое проявление деятельности высших судебных органов в сфере налогового права — это издание обзоров судебной и судеб­но-арбитражной практики. Право Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ давать разъяснения по вопросам судебной практики закреплено в Конституции РФ (ст. 126, 127).

Здесь особенно заметна роль Высшего Арбитражного Суда РФ. Пленум ВАС РФ рассматривает материалы изучения и обобщения практики применения законов и других правовых актов арбитраж -

' Подробно о правовых позициях КС РФ по вопросам налогообложения и сборов см Гаджиев ГА, Пепеляев С Г Предприниматель — налогоплатель­щик — государство Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации М ИД ФБК-ПРЕСС, 1998

270 Раздел IV. Регулирование государственных доходов_______

ными судами и дает разъяснения по вопросам судебной практики, которые обязательны для арбитражных судов. Президиум ВАС РФ рассматривает отдельные вопросы судебной практики и о результа­тах информирует нижестоящие арбитражные суды (ст. 13, 16 Феде­рального конституционного закона от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации»¹).

Необходимо учитывать, что информационные письма не явля­ются источниками права, на них нельзя ссылаться в качестве обос­нования прав, обязанностей и ответственности спорящих сторон. Однако содержащаяся в них информация, безусловно, является ав­торитетной, выражающей правоприменительную политику высшей судебной инстанции.

Кроме внутреннего законодательства огромное практическое значение в налоговой системе имеют международные договоры по налоговым вопросам. Конституция РФ устанавливает приоритет международных соглашений перед внутренним законодательством: «Если международным договором Российской Федерации установ­лены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяют­ся правила международного договора» (ч. 4 ст. 15).

Исходя из этого общего правила Налоговый кодекс РФ устано­вил, что «если международным договором Российской Федерации, содержащим положения, касающиеся налогообложения и сборов, установлены иные правила и нормы, чем предусмотренные настоя­щим Кодексом и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами о налогах и (или) сборах, то применяются пра­вила и нормы международных договоров Российской Федерации» (ст. 7 части первой НК РФ).

Требование законодательной формы установления, изменения и прекращения налоговых обязательств распространяется и на меж­дународные соглашения. С учетом ст. 57 Конституции РФ между­народные договоры по вопросам налогообложения могут приме­няться лишь после их ратификации Федеральным Собранием РФ. Применение соглашения, заключенного Правительством РФ без надлежащей ратификации, означало бы вторжение в компетенцию законодателя, так как помимо его воли изменялся бы порядок ис­полнения принятых законов о налогах.

Можно выделить три группы международных соглашений по налоговым вопросам.

1. Акты, устанавливающие общие принципы налогообложения, такие, как Европейская социальная хартия (принята 18 октября 1961 г., вступила в действие в 1965 г.), Заключительный акт совеща­ния по безопасности и сотрудничеству в Европе (1975 г.) и др. Не­посредственному применению эти акты не подлежат, содержащиеся в них принципы реализуются во внутреннем законодательстве.

2. Собственно налоговые соглашения. Эти двух- или многосто­ронние соглашения заключаются в целях избежания двойного на-

Глава 12. Источники налогового права

СЗ РФ. 1995. № 18. Ст 1589.

логообложения, недискриминации налогоплательщиков, осуществ­ляющих хозяйственную деятельность на территории зарубежных стран, предотвращения уклонений от налогообложения.

В этой группе соглашений можно выделить три подгруппы.

Общие налоговые соглашения (конвенции) охватывают все вопро­сы, относящиеся к взаимоотношению государств по линии прямых налогов (налогов на доходы и на имущество) или косвенных нало­гов (например таможенных тарифов).

Россия имеет более 50 соглашений, касающихся прямых нало­гов, и интенсивно проводит переговоры о заключении соглашений об избежании двойного налогообложения с рядом стран.

Ограниченные налоговые соглашения посвящены либо отдельным налогам (например соглашения о налогах на наследства, о налогах по социальному страхованию), либо налогообложению отдельных видов деятельности (например соглашения об устранении двойного налогообложения морских и воздушных перевозок и т.п.).

Около 20 соглашений, касающихся транспортных перевозок, были заключены СССР с иностранными государствами. Россия яв­ляется преемницей этих договоренностей.

Другим примером являются соглашения по вопросам налогооб­ложения отдельных экономических программ. Так, Российской Фе­дерацией и США заключено Соглашение от 17 апреля 1996 г. о предоставлении отсрочки по уплате налогов в связи с реализаци­ей программ помощи, оказываемой Российской Федерации на без­возмездной основе правительством Соединенных Штатов Америки.

Для гармонизации косвенного налогообложения большое зна­чение имеет Соглашение от 25 ноября 1998 г. о принципах взима­ния косвенных налогов при экспорте и импорте товаров (работ, ус­луг) между государствами — участниками Содружества Независи­мых Государств.

Соглашения об оказании административной помощи по налоговым делам соглашения заключаются между налоговыми органами раз­личных стран в целях обмена информацией, усиления налогового контроля и т.п..

В условиях открытых границ внутри СНГ необходимость таких соглашений особенно остра. В 1994 г. Россией заключены первые такие соглашения с Узбекистаном, Арменией, Грузией. В дальней­шем соглашения были заключены и с другими странами.

3. Третью группу составляют различные международные согла­шения, которые наряду с другими вопросами рассматривают вопро­сы налогового права. Так, соглашения об основах взаимоотноше­ний между двумя государствами рассматривают, как правило, во­прос о налоговом равноправии; соглашения об установлении ди­пломатических и консульских отношений предусматривают взаимные налоговые льготы для дипломатических и консульских сотрудников. Большое значение имеют торговые договоры и согла­шения, на основе которых устанавливается режим наибольшего благоприятствования в отношении таможенных пошлин.

272 Раздел IV. Регулирование государственных доходов_______

Особую подгруппу составляют договоры международных орга­низаций и стран их базирования, которые также рассматривают во­просы освобождения этих организаций и их сотрудников от нало­гообложения в странах базирования.

Реализация международных договоров обеспечивается в том числе правом их участников обратиться в компетентные организа­ции для разрешения споров о соблюдении договоренностей. Реше­ния по таким спорам — важная часть международного права.

Большинство международных договоров о налогообложении ус­танавливают согласительные процедуры для разрешения спорных вопросов. С этой целью определенные полномочия предоставляют­ся финансовым или налоговым органам договаривающихся госу­дарств.

Однако для разрешения межгосударственных экономических споров могут создаваться и специальные организации. При­мер — Экономический Суд Содружества Независимых Государств Он действует на основе Соглашения от 6 июля 1992 г. о статусе Экономического Суда СНГ в соответствии с Положением об этом Суде¹ и его регламентом².

Экономический Суд СНГ создан для того, чтобы способство­вать единообразному применению соглашений государств — участ­ников СНГ Это является условием эффективного интеграционного процесса. К ведению Суда относится разрешение споров, вытекаю­щих из межгосударственных экономических отношений. Споры могут возникать при исполнении обязательств, предусмотренных межгосударственными, межправительственными соглашениями или решениями институтов Содружества.

Экономический Суд СНГ полномочен также рассматривать споры о соответствии международным договоренностям норматив­ных и других актов государств — участников Содружества.

По результатам рассмотрения спора Экономический Суд СНГ принимает решение. В нем отмечается выявленное нарушение и определяются меры, которые рекомендуется принять государст­ву-нарушителю в целях его устранения. Государство, в отноше­нии которого принято решение Суда, обязано обеспечить его ис­полнение.

К компетенции Экономического Суда СНГ относится также толкование положений соглашений, других актов Содружества и его институтов. Толкование дается при принятии решений по конкретным делам, а также по запросам высших органов власти и управления государств, высших хозяйственных органов, арбит­ражных судов и др

' Утверждено Соглашением от 6 июля 1992 г о статусе Экономического Сум СНГ Ратифицировано Постановлением Верховного Совета Российской Федера­ции от 23 октября 1992 i № 3707-1

Утвержден Постановлением Пленума Экономического Суда СНГ от 5 июня 1994 г

Глава 12. Источники налогового права

 

	Международные источники налогового права
i		i I
Международные акты устанавливающие общие рринпипы налогообложение	Международные налоговые сопашения	Международные договоры регучирующие отдетьные иппрпгы нягтгппйппАения	г*ешения ме/кду народных судов о точкованпи международных тпяшрмий

т

Общие начоговые соглашения

Ограниченные налоговые coi шшення

Об оказании административной помощи по налоговым деаач

Об установлении чи тематических И hOHCyibCMIX отношений

Торговые согчашення

Согчашения о базировании международных организации

Дру| не решения л

По вопросам отдетьных

По налогооб юлению отдельных видов

По начогообто/кению отде 1ьных экономических

По гармонизации налогообюжения

программ

Контрольные вопросы:

1. Охарактеризуйте состав налогового законодательства.

2. Какова процедура принятия законов РФ по налогам и сборам?

3. Назовите исполнительные государственные органы, которым предоставлено право издавать нормативно-правовые акты в сфере на­логообложения.

4. Какова роль судебных решений по налоговым вопросам для правоприменительной практики налоговых органов?

5. Охарактеризуйте значение правовых позиций Конституционного Суда РФ по вопросам налогообложения и сборов?

6. Относятся ли международные договоры РФ к источникам нало­гового права? Обоснуйте свой ответ.

7. В каких случаях действуют нормы международных договоров по вопросам налогообложения на территории РФ?

'8-9677

Глава 13. Система налогов в РФ

Система налогов — это совокупность отдельных налогов, обла­дающая организационно-правовым и экономическим единством.

Организационно-правовое единство системы налогов выражает­ся в централизованном порядке установления видов налогов и ос­новных элементов их юридического состава. Оно обусловлено об­щими для любых налогов конституционными принципами налого­обложения. Системность позволяет сгруппировать налоги по при­знакам, существенным с правовой точки зрения.

Подобно тому как в законодательном акте определение налога дается с целью ограничить несанкционированное налоготворчество, выделение групп налогов преследует ту же цель. НК РФ выделяет федеральные, региональные и местные налоги и определяет компе­тенцию законодателей разных уровней в отношении этих групп.

Понятие «система налогов» не стоит путать с понятием «нало­говая система».

Налоговая система — это совокупность установленных в госу­дарстве существенных условий налогообложения.

Существенными условиями налогообложения, характеризующи­ми налоговую систему, являются:

— принципы налогообложения;

— порядок установления и введения налогов;

— система налогов;

— порядок распределения налоговых поступлений между бюд­жетами различных уровней;

— права и обязанности участников налоговых отношений;

— формы и методы налогового контроля;

— ответственность участников налоговых отношений;

— способы защиты прав и интересов участников налоговых от­ношений.

Понятие «налоговая система» характеризует налоговый право­порядок в целом, система налогов — только элемент налоговой системы.

Система налогов включает большое число разных налогов. Идеи единого налога, заменяющего множество фискальных плате­жей, оказались несостоятельными. Лица получают доходы разными способами и в разных формах. Нет универсального приема, кото­рый позволил бы учесть при налогообложении все обстоятельства хозяйствования. Единый налог обернулся бы насилием над много­образием форм хозяйственной жизни, нарушил бы принцип равно­го налогового бремени, и поэтому его следует считать несправедли­вым.

Кроме того уклонения от уплаты единого налога были бы очень ощутимы для бюджета, поскольку при этом происходит уклонение

Глава 13. Система налогов в РФ

от уплаты как бы всех налогов сразу. Риск для государства слиш­ком высок. К тому же возрастают побудительные стимулы к укло­нению, так как сумма единого налога значительно превысила бы суммы отдельных налогов.

И.М. Кулишер отмечает, что «народы недаром предпочитали во все времена одному налогу множественность их, памятуя, что чело­век, который был бы сокрушен тяжестью, заключающейся в одном предмете, легко выносит ее, когда она распределена по всему телу»'.

Однако обилие налогов способно нанести вред экономическим и социальным отношениям. Запутанная, усложненная система на­логов неизбежно порождает нарушения налогового законодательст­ва. В данном случае законность нарушается из-за неразумных дей­ствий законодателя. Это оборачивается негативным отношением граждан к правовой системе в целом.

Система налогов может быть перегружена неэффективными на­логами, и тогда затраты на их административное обслуживание превысят сумму поступлений. Это характерно для российской сис­темы налогов. Доходы от некоторых мелких налогов (порядка 15) столь незначительны, что при их начислении нарушается принцип «самоокупаемости». В частности, к таким налогам относят сборы за парковку автотранспорта, с владельцев собак, за выдачу ордера на квартиру, за право пользования местной символикой, за право про­ведения кино- и телесъемок и др. О подобных платежах русский финансист петровской эпохи И.Т. Посошков писал: «токмо людям турбация (смущение) великая: мелочный сбор, мелок он и есть»².

С введением части второй Налогового кодекса РФ предполага­ется реформировать систему налогов, взимаемых в России, заме­нить длинный ряд мелких неэффективных налогов налогами, важ­ными в фискальном отношении. До введения части второй НК РФ сохраняют силу ст. 19—21 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. №2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федера­ции», содержащие перечень российских налогов.

Система налогов — плод исторического национального разви­тия. Однако есть и общеэкономические факторы, обусловливаю­щие выбор конкретных видов налогов, их соотношение и значение.

В мировой практике выделяют четыре базисных модели систе­мы налогов в зависимости от ролей различных видов налогов³.

Англосаксонская модель ориентирована на прямые налоги с фи­зических лиц, доля косвенных налогов незначительна. В США, на­пример, подоходный налог с населения формирует 44% доходов бюджета. Платежи населения превышают налоги с предприятий.

Кулишер И.М. Очерки финансовой науки. Петроград: Наука и школа, 1919. С. 149.

² Анталогия мировой правовой мысли. В 5 т. Т. [V. Россия XI-XIX в. / Руко-вод. науч. проекта Г.Ю. Семигин. М: Мысль, 1999. С. 283.

Оганян К.И. Налоговое бремя в России: кто должен платить натопи? // На­логовый вестник. 1999. №9. С. 11-13.

18-

276 Раздел IV. Регулирование государственных доходов______

Эта модель применяется также в Австралии, Великобритании, Канаде и других странах.

Евроконтиненталъная модель отличается высокой долей отчис­лений на социальное страхование, а также значительной долей кос­венных налогов: поступления от прямых налогов в несколько раз меньше поступлений от косвенных. К примеру, в Германии доля поступлений на социальное страхование составляет 45% доходов бюджета, от косвенных налогов — 22%, а от прямых налогов — все­го 17%. Аналогичны показатели и других стран, ориентированных на эту модель, — Нидерландов, Франции, Австрии, Бельгии.

Латиноамериканская модель рассчитана на сбор налогов в усло­виях инфляционной экономики. Косвенные налоги наиболее чутко реагируют на изменение цен, лучше защищают бюджет от инфля­ции, поэтому они и составляют основу системы налогов. По меха­низму взимания и контроля косвенные налоги более просты, чем налоги прямые. Они не требуют развитого аппарата налоговых служб и изощренной системы расчетов. Поэтому, как правило, в ме­нее развитых странах доля косвенных налогов выше. Кроме того, до­ходы населения в этих странах ниже, чем в преуспевающих странах, что также определяет незначительный уровень прямых налогов.

Доли косвенных налогов в доходах бюджетов Чили, Боливии и Перу составляют соответственно 46, 42 и 49%.

Смешанная модель, сочетающая черты других моделей, приме­няется во многих странах. Государства выбирают ее для того, чтобы диверсифицировать структуру доходов, избежать зависимости бюд­жета от отдельного вида или группы налогов.

В консолидированном бюджете Российской Федерации на 2001 г. доля прямых налогов составляла 39,4% (в том числе с физических лиц—13,1%), косвенных налогов — также 36,1% (в том числе НДС — 24,4%, акцизы — 11,7%). Очевидно, что в России использу­ется смешанная модель системы налогов. Особенностью является существенный перевес доли прямых налогов с организаций над до­лей прямых налогов с физических лиц.

Структура прямых налогов зависит от отношений собственно­сти и соответствующих им распределительных отношений. По­скольку в СССР основная масса собственности находилась в руках государства, то и основная масса доходов бюджета формировалась за счет доходов от этой собственности, т.е. за счет платежей госу­дарственных предприятий (более 70%). Налоги на доходы населе­ния были незначительны — 8—9%. По этой же причине в СССР практически отсутствовали имущественные налоги: если почти все, что можно считать избытком, находилось в руках государства, на­логообложение теряло смысл¹.

Неразвитостью сферы социального страхования объяснялась малая доля взносов от социального страхования.

Экономическое единство системы налогов — непременное усло­вие реализации принципа обоснованности в макроэкономическом

Т

Глава 13. Система налогов в РФ

масштабе. При разработке системы налогов должно учитываться влияние налогообложения на экономику страны в целом.

Наиболее обобщенным показателем, характеризующим это влияние, является налоговый гнет (налоговое бремя). Он определяет­ся как отношение общей суммы налоговых сборов к совокупному национальному продукту. Иными словами, налоговое бремя пока­зывает, какая часть произведенного обществом продукта перерас­пределяется через бюджетные механизмы. Без этого показателя «невозможно определить ту черту, за пределы которой государство, уточняя ли перечень налогов, изменяя ли налоговые ставки и отме- " няя налоговые льготы, не имеет права переступать»'.

Налоговый гнет в странах с развитой экономикой колеблется от 54,2% в Швеции до 28,6% в Японии. Мировая практика показыва­ет, что если у налогоплательщика изымается более 40—50% дохо­дов, то эффективность системы налогов снижается из-за подрыва стимулов к предпринимательству, расширения практики уклонения от налогообложения, сужения налоговой базы.

Этот показатель ориентирован на среднестатистического нало­гоплательщика. Реальное налоговое давление на конкретного нало­гоплательщика может существенно различаться. Так, в России уро­вень налоговых изъятий за годы налоговой реформы не превышал 33% ВВП, однако реальное налоговое давление на предприятия (особенно законопослушные) в значительной степени выше, чем в странах с развитой рыночной экономикой².

Контрольные вопросы:

1. Дайте определение системы налогов.

2. Каким образом соотносятся между собой понятия «система на­логов» и «налоговая система»?

3. Назовите существенные условия, характеризующие налоговую систему.

4. Охарактеризуйте основные модели системы налогов.

5. Каким образом система налогов влияет на экономику государства?

Горский И.В Налоги в рыночной экономике М Анкил, 1992 С 33

Пансков В Г. Налоговое бремя в российской налоговой системе // Финансы. '998 № II С 19.

Панское В Г. Указ соч

Глава 14. Основные налоги, взимаемые в Россий­ской Федерации

Существуют различные варианты классификации входящих в налоговую систему платежей: по экономической природе; по объ­ектам налогообложения; в зависимости от порядка установления или зачисления в бюджеты различных уровней и др.

С точки зрения налогоплательщика, входящие в систему нало­гов платежи целесообразно разделить на группы по субъектам пла­тежа. Можно выделить налоги, уплачиваемые физическими лица­ми; налоги, уплачиваемые организациями; налоги, уплачиваемые всеми группами налогоплательщиков.

§ 1. Налоги уплачиваемые физическими лицами

К этой группе налогов относятся: налог на доходы физических лиц, налоги на имущество физических лиц, налог на имущество, переходящее в порядке наследования или дарения, а также ряд дру­гих, менее значительных налогов.

Налог на доходы физических лиц

В настоящее время налог взимается на основании гл. 23 Нало­гового кодекса РФ¹. Этот налог традиционно является централь­ным среди налогов с населения. Налог на доходы — государствен­ный налог, взимаемый на всей территории страны по единым став­кам. Действующее законодательство не предусматривает установле­ния в Российской Федерации местных налогов на доходы физических лиц.

Большая сумма поступлений от налога на доходы зачисляется в бюджеты субъектов Федерации. В федеральный бюджет поступает меньшая доля. Федеральным законом от 30 декабря 2001 г. «О фе­деральном бюджете на 2002 г.»² установлено, что в консолидиро­ванные бюджеты субъектов Российской Федерации зачисляется 100% собранных сумм налога на доходы физических лиц.

Налог на доходы построен на резидентском принципе, для оп­ределения налогового статуса физического лица используется тест физического присутствия. Полную налоговую обязанность несут лица, проживающие на территории России не менее 183 дней в ка­лендарном году. Лица, проживающие на территории России менее этого срока, несут ограниченную налоговую обязанность, т.е. упла­чивают налог только с доходов, полученных от источников в Рос­сийской Федерации. К таким доходам относятся, например, доходы

¹ СЗ РФ 2000 № 32. Ст. 3340

² Приложение №2 к Федеральному Закону от 30 декабря 2001 г № 194-ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 г » // Российская газета 2002. № 2

от использования имущества, находящегося в России; доходы от использования в России авторских прав, дивиденды и проценты от российских организаций, вознаграждение за выполнение в России трудовых обязанностей.

Возраст лица не влияет на его статус налогоплательщика. От лица детей (недееспособных) налог уплачивают их родители (опе­куны, попечители).

Налогообложению в России подлежат доходы, полученные: резидентами Российской Федерации где бы то ни было; от источников в Российской Федерации независимо от нацио-'* нального или юридического статуса их получателей.

Налогообложению подлежит доход, полученный как в денеж­ной, так и в натуральной форме, а также в форме материальной выгоды (экономии). При этом доход может быть получен непосред­ственно из кассы или на расчетный счет, либо косвенно в форме оплаты счетов налогоплательщика и т.п. Законодательство Россий­ской Федерации предусматривает налогообложение некоторых при­вилегий и благ, получение которых в обычных условиях потребова­ло бы от плательщика дополнительных затрат: получение беспро­центных ссуд или займов по льготным ставкам, приобретение това­ров (работ, услуг) по ценам ниже рыночных у физических лиц, организаций и индивидуальных предпринимателей, являющихся взаимозависимыми по отношению к налогоплательщику.

Налог на доходы физических лиц (подоходный налог) в первое время после его введения в России был построен по глобальной (синтетической) системе: доходы, полученные из разных источни­ков (так называемый совокупный доход), облагались налогом по единым ставкам. Деление доходов на виды было проведено лишь в связи с различными процедурами налогообложения разных дохо­дов. В дальнейшем из совокупного дохода в отдельный вид (шеду-лу) доходов были выделены выигрыши, выплачиваемые организато­рами лотерей, страховые выплаты по договорам добровольного страхования в части превышения установленных Налоговым кодек­сом размеров, процентный доход по вкладам в банках, а также про­центный доход по срочным пенсионным вкладам, суммы экономии на процентах при получении налогоплательщиками заемных средств, дивиденды. С этих доходов налог исчисляется и удержива­ется по повышенным ставкам.

Любые получаемые налогоплательщиком суммы или имущество являются для целей налогообложения его доходом, если они не входят в исчерпывающий перечень необлагаемых доходов, приве­денный в законе.

В отношении дохода, полученного в форме материальной выго-Ды, действует другой принцип: учитываются только те виды эконо­мии, которые прямо указаны в законе.

Налоговая база учитывается в основном по кассовому методу Доходом считаются суммы, действительно полученные плательщи­ком в конкретном периоде в той или иной юридической фор-

280 Раздел IV. Регулирование государственных доходов______

ме, — наличными денежными средствами из кассы организации, поступлением средств на счет в банке (перечислением по его пору­чению на счета третьих лиц) и др., а расходом — реально выплачен­ные суммы (документально подтвержденные). Накопительный ме­тод используется при получении дохода в виде оплаты труда: датой фактического получения налогоплательщиком такого дохода при­знается последний день месяца, за который ему был начислен до­ход за выполненные трудовые обязанности в соответствии с трудо­вым договором (контрактом).

Глава 23 Налогового кодекса предусматривает довольно широ­кий круг льгот, относящихся как к скидкам, так и к изъятиям.

При определении совокупного дохода доходы налогоплательщи­ка, как правило, уменьшаются на сумму так называемого необлагае­мого минимума. Налогообложению подлежат лишь доходы налого­плательщика, превышающие этот минимум. Размер необлагаемого минимума должен совпадать с размером прожиточного минимума. В настоящее время в Российской Федерации в отношении налого­плательщиков с невысоким уровнем дохода применяется так назы­ваемый «стандартный» налоговый вычет в твердо установленной за­конодательством сумме, не достигающей прожиточного минимума. Для налогоплательщиков с высоким уровнем дохода применение стандартного вычета ограничено.

Важное социальное значение имеет стандартный вычет из сово­купного дохода на содержание ребенка. Подлежащий налогообло­жению доход каждого из родителей (опекуна, попечителя) умень­шается на сумму в размере, устанавливаемом налоговым законода­тельством. В настоящее время государство не предоставляет такую льготу лицам с высоким уровнем доходов и, наоборот, увеличивает ее размер в два раза вдовам (вдовцам), одиноким родителям, опеку­нам или попечителям.

Главой 23 Налогового кодекса введен новый вид вычетов, пре­доставляемый плательщикам налога на доходы, — так называемые социальные вычеты. Налогооблагаемая база может быть уменьшена на суммы, уплаченные налогоплательщиком как за свое обучение, так и за обучение своего ребенка в образовательных учреждениях, имеющих соответствующую государственную лицензию. Предостав­ление социального вычета на обучение ограничено в законодатель­стве определенным размером.

К социальным вычетам относится также вычет из полученного дохода расходов, понесенных налогоплательщиком в связи с опла­той лекарств и услуг по лечению, предоставленных ему и членам его семьи медицинскими учреждениями Российской Федерации Размер такого вычета также лимитирован законодательством.

В настоящее время в отдельную группу выделены и строго рег­ламентированы в частк размера и порядка предоставления имуще­ственные вычеты: суммы, полученные от продажи имущества, в том числе недвижимости, расходы на строительство и приобрете­ние жилья, затраты на покупку ценных бумаг.

Глава 14. Основные налоги, взимаемые в РФ

Налоговый кодекс предоставляет право налогоплательщикам, получающим доходы от выполнения работ и оказания услуг по гра­жданско-правовым договорам, индивидуальным предпринимателям и лицам, получающим авторские вознаграждения за создание лите­ратурных произведений и произведений искусства, применить про­фессиональные вычеты в документально подтвержденном размере либо в соответствии с установленными Кодексом нормативами рас­ходов.

Исключение из совокупного дохода физических лиц отдельных^ видов доходов, освобождение от обложения подоходным налогом отдельных категорий физических лиц, а также предоставление других льгот проводятся только в соответствии с Налоговым ко­дексом.

В пределах размеров социальных и имущественных налоговых вычетов, установленных Налоговым кодексом, законодательные ор­ганы субъектов Российской Федерации могут устанавливать иные размеры вычетов с учетом региональных особенностей.

В предшествующие периоды действовала прогрессивная шкала налогообложения: периодически, обычно один раз за финансовый год, проводилась налоговая индексация, необходимость которой была вызвана инфляционными процессами.

Ставки налога на доходы в настоящее время установлены по пропорциональному методу. Доходы основных видов (от работы по найму, от предпринимательской деятельности и др.) облагаются по ставке 13% независимо от общей суммы совокупного дохода. Ряд доходов облагается по ставке 35%. Это доходы от выигрышей в лотереи и от тотализаторов, сверхвысокие доходы по банковским вкладам, доходы в виде экономии на процентах по займам и неко­торые другие. Дивиденды и любые доходы нерезидентов облагаются по ставке 30%.

Налог на доходы, как правило, исчисляют и удерживают из до­хода плательщика налоговые агенты — лица, производящие выпла­ту дохода субъекту налогообложения (уплата налога у источника выплаты дохода). Исчисляется и взимается налог по кумулятивному методу. Отдельные группы налогоплательщиков — индивидуальные предприниматели, частные нотариусы и др. — обязаны представить декларацию о совокупном доходе за отчетный год. Срок представ­ления декларации — 30 апреля года, следующего за отчетным. Раз­ница между налогом, исчисленным на основе декларации, и факти­чески уплаченным (удержанным) подлежит внесению в бюджет до 15 июля года, следующего за отчетным.

В целях обеспечения достоверности указанных в декларации данных лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью, обязаны вести специальную книгу учета доходов и расходов, запи­сывать фамилии и адреса клиентов, пациентов и т.п.

В настоящее время большинство налогоплательщиков освобож­дены от обязанности по подаче декларации. Это связано с отказом

282 Раздел IV. Регулирование государственных доходов______

от применения прогрессивной шкалы налогообложения и перехо­дом к пропорциональному методу налогообложения.

Налоговые агенты обязаны ежегодно не позднее 1 апреля года, следующего за истекшим налоговым периодом, представлять нало­говым органам сведения о суммах, выплаченных физическим ли­цам, и об удержанных из этих сумм налогах (так называемая кос­венная декларация).

В целях контроля за соблюдением Налогового кодекса налого­вые органы проверяют предприятия, учреждения, организации и физических лиц, зарегистрированных в качестве предпринимате­лей, выплачивающих гражданам доходы. Предмет проверки — пра­вильность удержания налога на доходы и вычетов из облагаемого дохода, своевременность и полнота перечисления в бюджет удер­жанных сумм налога.

При проверке налогоплательщиков исследуются документы, связанные с исчислением и уплатой налогов (денежные докумен­ты, бухгалтерские книги, декларации и т.п.), производится ос­мотр помещений, используемых для предпринимательской дея­тельности.

Налоги на имущество физических лиц

В настоящее время объем поступлений в бюджет от налогов на имущество физических лиц незначителен. Налоги на имущество дорогостоящи в административном обслуживании, так что порою доходы от них не покрывают затрат, связанных с учетом и оценкой облагаемого имущества, сбором налогов. С развитием частной соб­ственности и улучшением благосостояния граждан, а также совер­шенствованием процедуры регистрации объектов недвижимости доля этих налогов должна увеличиться.

Налоги на имущество физических лиц базируются на террито­риальном принципе. Налогообложению подлежат два вида объек­тов: недвижимость — жилые дома, квартиры, дачи, гаражи и иные строения, помещения и сооружения, находящиеся на территории Российской Федерации; транспортные средства — самолеты, верто­леты, теплоходы, яхты, катера, мотосани, моторные лодки и другие транспортные средства, зарегистрированные в России независимо от национального или юридического статуса их собственника¹.

Налоговая база определяется на основе стоимости недвижимого имущества и мощности двигателей транспортных средств, количе­ства пассажиро-мест, вместимости.

В отношении объектов недвижимости ставки налога изменяют­ся в зависимости от размера базы, т.е. налог является в этой части прогрессивным. Для различных видов транспортных средств уста­новлены различные ставки в процентах от минимального размера оплаты труда. Федеральным законом установлены предельные став-

' См Закон РФ от 9 декабря 1991 г № 2003-1 «О нало!ах на имущество фи­зических лиц» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ 1992. № 8. Ст. 362.

Глава 14. Основные налоги, взимаемые в РФ

ки налогов, которые могут дифференцироваться представительны­ми органами местного самоуправления

Льготы по налогу на недвижимость предоставляются в основ­ном на основе социальных критериев: инвалидность, достижение пенсионного возраста, особые заслуги перед обществом и государ­ством и т.п.

Обязанность исчислять налог на имущество возложена на нало­говые органы, которые получают от организаций, осуществляющих учет недвижимости и транспортных средств, соответствующую ин­формацию, на ее основе рассчитывают налог и вручают налогопла­тельщику налоговое уведомление.

Налог на имущество плательщик уплачивает самостоятельно в два срока — к 15 сентября и 15 ноября года, за который произво­дится оплата.

Налог на имущество, переходящее в порядке наследования или да­рения

Имущество, полученное физическими лицами в порядке насле­дования или дарения от других физических лиц, не подлежит обло­жению налогом на доходы. Вместо него взимается налог на имуще­ство, переходящее в порядке наследования или дарения, который учитывает особенности получения дохода, более дифференцирован­но подходит к обложению имущества в конкретной ситуации.

Налогообложение наследства и дарения объединено не только из-за гражданско-правовых особенностей данных сделок, но также из-за того, что дарение является наиболее распространенным спосо­бом обхода налогообложения наследства, так что законодатель при­знал необходимым уравнять налоговые последствия этих двух сделок.

Налог уплачивает новый собственник имущества. Налогом об­лагается имущество в том случае, если:

наследство открылось на территории Российской Федерации или сделка дарения регистрируется (подлежит регистрации) на тер­ритории Российской Федерации; иными словами, налог базируется на территориальном принципе;

наследуемое или принимаемое в дар имущество входит в пере­чень предметов налогообложения (недвижимость, автотранспорт­ные средства, антиквариат, ювелирные изделия, валютные ценно­сти и ценные бумаги, вклады в кредитных организациях и т.п.);

стоимость имущества превышает налогооблагаемый минимум, равный в случае наследования 850 ставкам установленного законом минимального размера оплаты труда, а в случае дарения — 80.

Налогообложению подлежит доля каждого конкретного получа­теля имущества, а не стоимость всего предъявляемого по наследст­ву или в дар имущества.

Имущество оценивается на момент открытия наследства или удостоверения сделки дарения (а не на момент вступления в право наследства или фактического получения имущества), т.е. использу­ется накопительный метод учета базы налогообложения.

284 Раздел IV. Регулирование государственных доходов______

Оценку жилого дома (квартиры), дачи и садового домика вы­полняют органы коммунального хозяйства или страховые организа­ции, оценку транспортных средств — страховые и другие организа­ции, которым предоставлено это право. Оценка другого имущества, например антиквариата, поручается экспертам.

Ставки налога строятся по системе сложной прогрессии с при­менением налоговых разрядов плательщиков. Наследники и одари­ваемые разделяются на разряды в зависимости от степени родства. Закон устанавливает три разряда плательщиков: I — наследники первой очереди; II — наследники второй очереди; III — все другие лица. Для каждого разряда установлены свои ставки. Внутри каж­дого разряда ставка увеличивается с ростом налоговой базы. Между разрядами с уменьшением степени родства ставки, предусмотрен­ные для налогообложения одних и тех же сумм, возрастают'.

Льготы по налогу предусмотрены в формах изъятий и налого­вых кредитов. Примером изъятия является освобождение от нало­гообложения квартиры, в которой наследник проживал совместно с наследодателем. Стопроцентный налоговый кредит (полное осво­бождение от уплаты налога) предоставляется, например, лицам, на­следующим погибшим при исполнении служебных обязанностей или выполнении общественного долга.

Уведомление об уплате налога составляется налоговым органом на основе сведений, представленных нотариусом, регистрирующим факт принятия наследства или сделку дарения. Закон устанавливает ответственность нотариусов за непредставление или несвоевремен­ное представление указанной информации. Налог должен быть уп­лачен до истечения трех месяцев со дня вручения плательщику на­логового уведомления. До погашения недоимки собственник не мо­жет продать, подарить, другим способом реализовать приобретен­ное имущество.

Особая процедура уплаты предусмотрена в отношении лиц, не имеющих постоянного места жительства в России. Они обязаны за­платить налог до момента документального оформления права соб­ственности. Нотариусу предъявляется квитанция об уплате налога. Выдача документа, удостоверяющего право собственности, без под­тверждения факта уплаты налога не допускается.

§ 2. Налоги, уплачиваемые организациями

Группа налогов, уплачиваемых организациями, многочисленна. Между тем не все входящие в нее налоги имеют одинаковое значе­ние как для самих налогоплательщиков, так и для бюджета. Наибо­лее важны налог на прибыль, налог на добавленную стоимость, ак­цизы, налоги — источники дорожных фондов, налог на имущество. Для предприятий, производящих и продающих алкогольную про­дукцию, велико значение сборов за выдачу лицензий и за право

Глава 14. Основные налоги, взимаемые в РФ

' См. Закон РФ от 12 декабря 1991 г. № 2020-10// Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 12. Ст. 593.

производства и оборота такой продукции; для добывающих отрас­лей важен налог на добычу полезных ископаемых.

Налог на прибыль

В настоящее время правовой основой взимания налога на при­быль является глава 25 НК РФ¹. Как и налог на доходы физических лиц, налог на прибыль является прямым, личным налогом, осно­ванным на принципе резидентства. Резидентами, уплачивающими налог с прибыли, полученной как в России, так и за рубежом, яв­ляются юридические лица, зарегистрированные в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации. Ино­странные юридические лица уплачивают в России налог на при­быль, полученную от деятельности через постоянное представи­тельство, а также налог на доходы, полученные из источников на территории Российской Федерации.

Филиалы или иные обособленные подразделения российских организаций исполняют обязанности этих организаций по уплате налога на прибыль по месту своего нахождения.

Не являются плательщиками налога на прибыль малые пред­приятия, применяющие упрощенную систему налогообложения, учета и отчетности, а также организации, ведущие предпринима­тельскую деятельность в сферах, для которых предусмотрена уплата единого налога на вмененный доход.

Прибыль предприятия, выступающая объектом налогообложе­ния, представляет собой доход, уменьшенный на величину произ­веденных расходов. Доход организации является результатом сло­жения дохода от реализации продукции (работ, услуг) и имущест­венных прав, и дохода от внереализационных операций, т.е. непро­изводственной (неосновной) деятельности.

Доход от реализации определяется как выручка от реализации товаров (работ, услуг), выручка от реализации имущества (включая ценные бумаги) и имущественных прав за минусом затрат.

Законодательство о налоге на прибыль предусматривает два способа определения выручки. Основной состоит в том, что выруч­ка равна сумме средств, полученной от реализации продукции (ра­бот, услуг), уменьшенной на величину косвенных налогов (налога на добавленную стоимость, акцизов и экспортных пошлин). Допол­нительный способ может применяться в нескольких случаях: когда сделка заключена между взаимозависимыми лицами; если имели место бартерные операции; при совершении внешнеторговых сде­лок; при отклонении цены сделки более чем на 20% от обычного уровня цен. В этих случаях налоговый орган вправе определить сумму выручки на основе рыночных цен на реализованную продук­цию (работу, услугу) с соблюдением ряда правил, установленных в ст. 40 части первой НК РФ.

Налогоплательщик уменьшает полученные доходы на сумму

¹ См. Федеральный закон от 6 августа 2001 г № 110-ФЗ//СЗ РФ 2001. № 33. Ст. 3413

286 Раздел IV. Регулирование государственных доходов______

произведенных расходов. Под последними понимаются обоснован­ные и документально подтвержденные затраты, понесенные нало­гоплательщиком. Затраты, связанные с производством и реализаци­ей продукции (работ, услуг), включаются в расходы налогоплатель­щика вне зависимости от того, упомянуты они прямо в соответст­вующем перечне, установленном в главе 25 НК РФ, или нет. Иными словами, действует принцип: «Затраты, связанные с произ­водством и реализацией продукции (работ, услуг) относятся к рас­ходам налогоплательщика, если иное не установлено Налоговым кодексом». Помимо связи с производством продукции (работ, ус­луг) налогоплательщику приходится доказывать обоснованность за­трат, т.е. подтверждать, что понесенные расходы были экономиче­ски оправданы.

Расходы, связанные с производством и реализацией продукции (товаров, работ, услуг), включают в себя материальные затраты, за­траты на оплату труда, суммы начисленной амортизации, прочие затраты, связанные с производством и реализацией. К последним, в частности, относятся расходы налогоплательщика на командиров­ки, на сертификацию продукции и услуг и др.

Доход от внереализационных операций определяется как разни­ца между доходами от таких операций и понесенными в связи с ними расходами. К внереализационным относятся доходы от сда­чи имущества в аренду; доходы от долевого участия в других пред­приятиях; доходы от операций купли-продажи иностранной валю­ты; доход в виде процентов, полученных по договору займа и кре­дита; доход от предоставления в пользование прав на результаты интеллектуальной деятельности, другие подобные доходы. Внереа­лизационные расходы должны быть экономически обоснованы и документально подтверждены.

Налоговым кодексом право определять доходы от реализации кассовым методом предоставлено только организациям с неболь­шим объемом выручки (в среднем по году до 1 млн руб. в квартал).

Налог на прибыль является шедулярным налогом. До 2002 г. выделялись следующие виды прибыли (доходов), которые облага­лись налогом по разным ставкам:

прибыль от основной (производственной) деятельности;

доходы от участия в других предприятиях;

доходы (дивиденды, проценты) по ценным бумагам;

доходы от видеопоказа, видеопроката и связанной с ними дея­тельности.

В дополнительные шедулы могла быть выделена прибыль от ви­дов деятельности, облагаемых повышенным налогом по решению субъекта Федерации:

прибыль от посреднических операций и сделок,

прибыль от страховой деятельности;

прибыль от отдельных банковских операций и сделок.

Налоговым кодексом количество шедул сокращено до трех:

Глава 14. Основные налоги, взимаемые в РФ

прибыль от основной деятельности; дивиденды; доход от отдельных видов долговых обязательств.

С 2002 г. основная ставка налога устанавливается в размере 24%, из них ставка налога на прибыль, зачисляемого в федераль­ный бюджет, составляет 7,5%, в региональные бюджеты — 14,5 %, 2% — в местные бюджеты. Законодательные органы субъектов РФ вправе изменять налоговые ставки по сумме налога, подлежащей зачислению в их бюджет только в сторону понижения, причем ставка не может быть понижена больше, чем на 4%.

В отношении иных шедул ставки полностью определяются фе­деральным законодательством.

Так, в отношении дивидендов применяются следующие ставки:

6% — по доходам, полученным в виде дивидендов от россий­ских организаций российскими организациями и физическими ли­цами — налоговыми резидентами Российской Федерации;

15% — по доходам, полученным в виде дивидендов от россий­ских организаций иностранными организациями, а также по дохо­дам, полученным в виде дивидендов российскими организациями от иностранных организаций.

К доходам от отдельных видов долговых обязательств применя­ется ставка 15%.

Федеральным законодательством установлены ставки на доходы иностранных организаций, не связанные с деятельностью в Рос­сийской Федерации через постоянное представительство — 20%, 10% — от использования, содержания или сдачи в аренду (фрахта) судов, самолетов или других подвижных транспортных средств или контейнеров в связи с осуществлением международных перевозок.

По ставке 0 процентов облагается прибыль, полученная Цен­тральным банком Российской Федерации от осуществления дея­тельности, связанной с выполнением им функций, предусмотрен­ных Федеральным законом «О Центральном банке Российской Фе­дерации (Банке России)».

Плательщик определяет сумму налога самостоятельно на осно­вании данных специального налогового учета, ведение которого регламентировано гл. 25 Налогового кодекса РФ. Налог рассчиты­вается, как правило, ежеквартально. В течение отчетного периода вносятся ежемесячные либо ежеквартальные авансовые платежи, их размер определяется методом «от достигнутого».

Налоговым периодом считается год. В течение этого периода налогооблагаемая прибыль и подлежащая уплате сумма налога ис­числяются нарастающим итогом.

Налог на имущество предприятий

Цель введения налога на имущество предприятий в налоговую систему России — стимулировать производительное использование имущества предприятий, сократить неиспользуемые запасы сырья и материалов.

Налог начисляется на имущество предприятий-резидентов (в том

288 Раздел IV. Регулирование государственных доходов______

числе на основные средства, производственные запасы, долговре­менные вложения, текущие вложения в какой-либо вид имущества), находящееся на их балансе, за исключением денежных средств на счетах и имущества, освобожденного от налогообложения.

У нерезидентов налогом облагается имущество, расположенное на территории Российской Федерации, континентальном шельфе Российской Федерации и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.

Среднегодовая стоимость облагаемого имущества в целях нало­гообложения определяется путем сложения стоимостей имущества на начало каждого месяца и деления полученного результата на число месяцев. Налоговая база определяется исходя из стоимости основных средств, нематериальных активов, запасов и затрат, отра­жаемой в активе баланса по соответствующим счетам бухгалтерско­го учета. Льготы предоставляются в двух формах. Одни направлены на освобождение от налогообложения всего имущества некоторых категорий налогоплательщиков, например предприятий по произ­водству, переработке и хранению сельскохозяйственной продукции, специализированных протезно-ортопедических предприятий, рели­гиозных объединений и организаций, национально-культурных об­ществ и др. Другие предполагают вычет из среднегодовой стоимо­сти имущества организаций балансовой стоимости некоторых его видов: земли, объектов жилищно-коммунальной и социально-куль­турной сферы, объектов, используемых исключительно для охраны природы, пожарной безопасности или гражданской обороны.

Предельный размер налоговой ставки на имущество предпри­ятия установлен на федеральном уровне и не может превышать 2%. Конкретная ставка устанавливается представительными органами власти субъектов Федерации. Устанавливать индивидуальные став­ки налога для отдельных предприятий не разрешается¹.

При отсутствии решения законодательного органа субъекта Фе­дерации об установлении конкретных ставок налога на имущество применяется максимальная ставка, установленная федеральным за­конодательством.

Налоговым периодом является календарный год, отчет­ным — квартал. Налог исчисляется нарастающим итогом, вносится в бюджет поквартально и в конце года проводится его перерасчет.

Налог на операции с ценными бумагами

В настоящее время налог на операции с ценными бумагами уп­лачивается только при регистрации проспекта эмиссии ценных бу­маг. Его плательщиками являются юридические лица — эмитенты ценных бумаг. Объект налогообложения — номинальная сумма вы­пуска ценных бумаг, заявленная эмитентом².

¹ См ст 6 Закона РФ от 13 декабря 1991 г № 2030-1 «О налоге на имущество предприятий»//Ведомости СНД и ВС РФ. 1992 № 12 Ст 599

² См Федеральный закон от 18 октября 1995 г №158-ФЗ//СЗ РФ 1995 №43. Ст. 4011.

__________Глава 14. Основные налоги, взимаемые в РФ_______289

Этот налог можно сравнить с регистрационной пошлиной, по­скольку его сумма уплачивается плательщиком одновременно с представлением документов на регистрацию эмиссии. Налог ис­числяется в размере 0,8% номинальной суммы эмиссии, и ему не­посредственно корреспондирует встречная услуга регистрирующего органа. Однако в случае отказа в регистрации эмиссии налог в от­личие от государственной пошлины не возвращается.

Льготы по налогу на операции с ценными бумагами предостав­ляются в основном в форме изъятий. Например, не является объек­том обложения номинальная сумма ценных бумаг акционерных об-' ществ, осуществляющих первичную эмиссию ценных бумаг или увеличение уставного капитала на величину переоценки основных фондов, произведенной в соответствии с правительственными по­становлениями. Освобождена от налога номинальная сумма выпус­ков государственных ценных бумаг Российской Федерации, госу­дарственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации и му­ниципальных ценных бумаг. Налог также не взимается при выпуске облигаций, эмитируемых Банком России в целях реализации им де­нежно-кредитной политики.

§ 3. Налоги, уплачиваемые физическими и юридическими лицами

К этой группе относится ряд налогов, среди которых наиболее значительными являются НДС, акцизы, налоги, поступающие в до­рожные фонды, единый налог на вмененный доход, налог с продаж и земельный налог.

Налог на добавленную стоимость

Налог на добавленную стоимость (НДС) — косвенный много­ступенчатый налог, взимаемый на всех стадиях производства и реа­лизации товаров (работ, услуг). В теории налогообложения он по­лучил название «универсального акциза» Взимание НДС построе­но на территориальном принципе: налогообложению подлежат как резиденты так и нерезиденты, совершающие на территории Рос­сийской Федерации операции, признаваемые объектами налогооб­ложения. Правовой основой исчисления и взимания НДС является глава 23 НК РФ¹.

Система взимания НДС, используемая в России, не предусмат­ривает непосредственного определения добавленной стоимости, т.е. суммы, добавленной производителем товара к стоимости сырья, материалов, некоторых других затрат, понесенных в связи с произ­водством. Вместо этого ставка применяется к компонентам добав­ленной стоимости: к стоимости реализованного товара и к стоимо­сти производственных затрат. Этот метод расчета НДС называется методом зачета по счетам или инвойсным методом.

Налогоплательщик выписывает покупателю товара (работы, ус-

¹ СЗ РФ. 2000 № 32 Ст 3340.

'9-9677

290 Раздел IV. Регулирование государственных доходов_______

дуги) специальный (по установленной Правительством Российской Федерации форме) счет-фактуру, увеличивая цену товара (работы, услуги) на сумму налога, которая указывается отдельно. Из полу­ченного от покупателя налога налогоплательщик вычитает сумму налога, уплаченного им при приобретении необходимых для произ­водственных нужд товаров (работ, услуг) и выделенную в сче­те-фактуре поставщика. Разница вносится в бюджет.

Таким образом, продавец товара теоретически не несет эконо­мического бремени, связанного с уплатой НДС, при покупке сырья и материалов, так как покупатель его товара компенсирует эти за­траты. Процесс переложения налога завершается, когда товар при­обретает конечный потребитель, поэтому НДС традиционно отно­сят к косвенным налогам (налогам на потребление)¹.

Добавленная стоимость не является объектом налогообложения. Обязанность заплатить налог в бюджет связана с фактом реализа­ции товаров (работ, услуг). Иными словами, передача права собст­венности на товары, результаты выполненных работ, оказание ус­луг одним лицом другому лицу на возмездной и безвозмездной ос­нове являются обстоятельством, порождающим обязанность нало­гоплательщика заплатить налог, т.е. объектом налогообложения.

К объектам налогообложения отнесены также передача на тер­ритории Российской Федерации товаров (выполнение работ, оказа­ние услуг) для собственных непроизводственных нужд и выполне­ние строительно-монтажных работ для собственного потребления.

Другим объектом НДС является импорт товаров. Налог взимает­ся таможенными органами на основе таможенной стоимости товара.

Закон устанавливает несколько ставок налога: нулевую, стан­дартную, пониженную и расчетную. Пониженная ставка применя­ется при налогообложении основных продовольственных товаров и товаров детского ассортимента по перечню, установленному в Налоговом кодексе. Налогообложение производится по расчет­ным ставкам налога при получении авансовых платежей, при удер­жании налога налоговыми агентами, при реализации сельскохозяй­ственной продукции и продуктов ее переработки.

При экспорте товаров и услуг НДС взимается по нулевой став­ке. Облагаются по нулевой ставке и услуги по сопровождению, транспортировке, погрузке, перегрузке экспортируемых и импорти­руемых товаров, транзиту иностранных грузов через территорию Российской Федерации, а также услуги по переработке товаров, по­мещенных под таможенные режимы переработки товаров на тамо­женной территории и под таможенным контролем.

Нулевая ставка в настоящее время применяется в отношении товаров и услуг, предназначенных для официального пользования иностранными дипломатическими представительствами и их персо­налом, включая проживающих вместе с ними членов их семей. Налогоплательщикам, применяющим нулевую ставку, возмеша-

¹ См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 20 февраля 2001 г №3-П//СЗ РФ 2001 № 10 Ст 996

__________Глава 14. Основные налоги, взимаемые в РФ_______291

ются из бюджета суммы налога, уплаченные ими при приобретении товаров, работ, услуг, использованных при производстве облагае­мой по нулевой ставке продукции (товаров, работ и услуг). Возме­щение производится путем возврата или зачета уплаченных сумм налога на основании решения налогового органа, в который нало­гоплательщик представляет отдельную декларацию.

Ряд товаров и услуг полностью освобожден от налогообложе­ния. Большая часть из льготируемых услуг носит социальную на­правленность: услуги по содержанию детей в дошкольных учрежде­ниях, ритуальные и медицинские услуги, квартирная плата, услуги городского пассажирского транспорта и др. Одним из обязательных условий применения льгот по НДС является наличие у налогопла­тельщика лицензии на занятие тем видом льготируемой деятельно­сти, которая подлежит обязательному лицензированию.

В соответствии со сложившейся международной практикой не облагается НДС реализация на территории Российской Федерации услуг по сдаче в аренду служебных и жилых помещений иностран­ным гражданам или организациям, аккредитованным в Российской Федерации. Льгота предоставляется только на условиях взаимности: в случаях если национальным законодательством аккредитующего государства установлена аналогичная льгота в отношении россий­ских граждан и организаций, аккредитованных в этом иностранном государстве, либо если такая норма предусмотрена международным соглашением Российской Федерации.

Налог, уплаченный в связи с приобретением товаров (работ, ус­луг), необходимых для производства необлагаемых товаров или оказания необлагаемых услуг, либо компенсируется налогоплатель­щику из бюджета, либо включается в себестоимость продукции.

Сроки составления и представления в налоговый орган расче­тов НДС, а также его уплаты зависят в основном от масштаба дея­тельности налогоплательщика. При больших оборотах налог упла­чивается по истечении каждого налогового периода — ежемесячно, при незначительных — реже. Для налогоплательщиков с ежемесяч­ными в течение квартала суммами выручки, не превышающими 1 млн руб., налоговый период устанавливается как квартал.

Для организаций и предпринимателей, у которых сумма выруч­ки за три последовательных календарных месяца не превысила в совокупности установленный налоговым законодательством раз­мер (в настоящее время — 1 млн руб.), предусмотрена возможность получения освобождения от исполнения обязанностей налогопла­тельщика.

Акцизы

В отличие от многоступенчатого НДС акцизы уплачиваются ^в бюджет один раз производителем подакцизного товара и перекла­дываются на потребителя. Поэтому косвенные налоги, в том числе акцизы, носят регрессивный характер. С целью ослабить их нега­тивное влияние на малообеспеченные слои населения в число ПОД-19-

292 Раздел IV. Регулирование государственных доходов______

акцизных товаров традиционно включают предметы роскоши (юве­лирные изделия, легковые автомобили и т.п.) и товары, пользую­щиеся повышенным спросом, но не дорогие в производстве (спиртные и табачные изделия, бензин и т.п.).

Экономическая роль акциза заключается в перераспределении доходов и препятствии образованию сверхвысокой прибыли. С этой же целью акцизами традиционно облагаются компании, до­бывающие минеральное сырье.

Главой 22 НК РФ введены две группы предметов налогообло­жения акцизами — подакцизные товары и подакцизное минераль­ное сырье. Перечень подакцизных товаров включает спиртосодер­жащую продукцию, табачные изделия, ювелирные изделия, легко­вые автомобили, автомобильный бензин и дизельное топливо. К подакцизному минеральному сырью относится природный газ.

Перечень подакцизных товаров и подакцизного минерального сырья, ставки акцизов, в том числе по товарам, ввозимым на тер­риторию Российской Федерации, едины на всей территории Рос­сийской Федерации и установлены в Налоговом кодексе РФ¹.

Действующие ставки акцизов разделяются на специфические, устанавливаемые в твердых суммах, и адвалорные (процентные). Так, для ювелирных изделий и некоторых видов подакцизного ми­нерального сырья применяются адвалорные ставки, а для алкоголь­ной и табачной продукции — специфические.

Объектами акцизов являются факты реализации (передачи) на­логоплательщиком подакцизных товаров (в том числе и из даваль-ческого сырья), а также импорт подакцизных товаров. В гл. 22 НК РФ установлен накопительный метод учета налоговой базы: момен­том реализации подакцизных товаров и подакцизного минерально­го сырья, за исключением моторного масла и природного газа, яв­ляется день их отгрузки. Моментом реализации моторного масла и природного газа считается день поступления денежных средств на банковский счет или в кассу налогоплательщика. Сумму акциза плательщики определяют самостоятельно. При этом сумма акциза, как и НДС, в счетах-фактурах выделяется отдельной строкой.

В целях расширения экспорта готовой продукции и недопуще­ния двойного налогообложения акциз не взимается либо возвраща­ется (возмещается) из бюджета в случае поставок большинства по­дакцизных товаров за пределы государств — участников СНГ. Не освобождаются от акцизов поставки на экспорт минерального сы­рья.

Сроки уплаты налога и представления отчетности определяются в зависимости от величины оборота по реализации соответствую­щего товара и вида производимой продукции. Наиболее часто упла­чивают акциз производители этилового спирта и ликеро-водочных изделий.

В качестве особой меры контроля за своевременным и полным внесением акцизов в бюджет применяется обязательная маркировка

Глава 14. Основные налоги, взимаемые в РФ

СЗ РФ 2000. № 32. Ст 3340.

специальными марками акцизного сбора алкогольной продукции, табака и табачных изделий, как производимых на территории Рос­сийской Федерации, так и ввозимых на ее таможенную террито­рию.

В Российской Федерации акцизы отнесены к федеральным на­логам, но они ежегодно распределяются в порядке межбюджетного регулирования доходов между бюджетами разных уровней. В регио­нальные бюджеты может зачисляться от 50 до 100% сумм акцизов, собранных на территории субъектов Российской Федерации¹.

Налоги, поступающие в дорожные фонды

В эту группу входят налоги, установленные Законом РФ от 18 октября 1991 г. № 1759-1 «О дорожных фондах в Российской Фе­дерации»². Рассматриваемая группа налогов может зачисляться как в бюджеты субъектов Российской Федерации, так и в целевые фон­ды, консолидируемые в соответствующих бюджетах, — Федераль­ный и территориальные дорожные фонды. За счет средств данных фондов осуществляется финансирование затрат, связанных с содер­жанием, ремонтом, реконструкцией и строительством автомобиль­ных дорог общего пользования.

Налог на пользователей автомобильных дорог уплачивают все юридические лица независимо от фактического пользования авто­дорогами. Базой для исчисления налога в зависимости от вида дея­тельности налогоплательщика является выручка, полученная от реализации продукции (работ, услуг), либо сумма разницы между продажной и покупной ценами товаров.

Налог с владельцев транспортных средств уплачивается ежегодно владельцами автомобилей, мотоциклов, мотороллеров, автобусов и других самоходных машин и механизмов на пневмоходу при про­хождении обязательного технического осмотра. Размер налога зави­сит от мощности двигателя автомобиля.

Акцизы на реализацию легковых автомобилей уплачивают заво­ды-изготовители с соблюдением условий, установленных гл. 22 НК РФ «Об акцизах».

Упрошенная система налогообложения. Налог на вмененный доход

В отношении доходов малого и среднего бизнеса применяются особые налоговые режимы.

Первый из них, получивший название упрощенной системы на­логообложения, учета и отчетности, состоит в замене уплаты орга­низацией совокупности установленных законодательством Россий­ской Федерации федеральных, региональных и местных налогов и сборов уплатой единого налога, исчисляемого по результатам хо­зяйственной деятельности организации. Индивидуальные предпри­ниматели, перешедшие на такую систему, вместо налога на доходы

¹ См Приложение № 2 к Закону РФ от 30 декабря 2001 г № 194-ФЗ «О Фе­деральном бюджете на 2002 г.» // СЗ РФ 2001. № 53. Ст. 5030.

² Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991 № 44. Ст. 1426

294 Раздел IV. Регулирование государственных доходов______

от предпринимательской деятельности уплачивают стоимость па­тента на занятие данной деятельностью¹.

Субъекты малого предпринимательства имеют право выбора уп­рощенной системы налогообложения либо обычного налогового ре­жима. Документом, удостоверяющим право применения упрощен­ной системы налогообложения, является годовой патент, выдавае­мый налоговыми органами. Запрет на применение упрощенного налогового режима установлен для организаций, занятых в произ­водстве подакцизной продукции, для кредитных организаций, стра­ховщиков, инвестиционных фондов, профессиональных участников рынка ценных бумаг и др.

Стоимость патента в большинстве регионов зависит от вида деятельности и определяется представительными органами субъек­тов Федерации. В некоторых регионах стоимость патента зависит от срока предпринимательской деятельности и не связана с ее ви­дом. Так, например, в г. Москве годовая стоимость патента для ин­дивидуального предпринимателя составляет величину, кратную оп­ределенному размеру минимальной месячной оплаты труда. В каж­дый последующий год размер стоимости патента увеличивается. Начиная с третьего года работы и в последующие годы стоимость патента остается неизменной, обеспечивая стабильность условий предпринимательской деятельности².

В ряде регионов право установления стоимости патента делеги­ровано местным органам власти, поскольку в этих регионах плата за патент полностью зачисляется в местные бюджеты. Законода­тельством субъекта Федерации лишь ограничиваются нижний и верхний пределы годовой стоимости патента⁵.

Применение упрощенной системы налогообложения направле­но на вовлечение в сферу налогообложения малого бизнеса, либе­рализацию обычных форм налогового контроля, которые не всегда действенны именно в этой сфере.

Вторым видом особого режима налогообложения является еди­ный налог на вмененный доход для определенных видов деятельности. В отличие от упрошенной системы налогообложения примене­ние налога на вмененный доход обязательно для налогоплательщи­ков, перечень которых установлен федеральным законом и законом субъекта Федерации, вводящим налог на своей территории. Пла-

¹ См.: ст. 1 Федерального закона от 29 декабря 1995 г. № 222-ФЗ «Об упро­щенной системе налогообложения, учета и отчетности для субъектов малого предпринимательства»//СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 15.

² См.: Закон г. Москвы от 16 октября 1996 № 29 «О порядке налогообложе­ния субъектов малого предпринимательства, применяющих упрощенную систе­му налогообложения и отчетности» в редакции Закона г. Москвы от 25 апреля 2001 г. № 14//Ведомости Московской городской Думы. 2001.

³ Статья 3 Закона Ленинградской области от 12 мая 1996 г. № 16-оз «Об уп­рощенной системе налогообложения для субъектов малого предпринимательства на территории Ленинградской области» в редакции Закона от 23 июля 2001 г № 48-оз//Вестник Законодательного собрания Ленинградской области. 2001-Вып. 8.

--------------- Глава 14. Основные налоги, взимаемые в РФ_______295

тельщики этого налога — организации и индивидуальные предпри­ниматели, осуществляющие предпринимательскую деятельность в определенных сферах, например: общественном питании, рознич­ной торговле, бытовых и парикмахерских услуг, розничной торгов­ле горюче-смазочными материалами и др. С момента введения на­лога на вмененный доход на территориях соответствующих субъек­тов Федерации с плательщиков этого налога не взимаются основ­ная часть налогов от предпринимательской деятельности и платежи в государственные внебюджетные фонды'.

^Объектом налогообложения является так называемый вменен­ный доход - потенциально возможный валовой доход плательщика налога за вычетом необходимых затрат. Конкретный размер вме­ненного дохода для различных видов деятельности устанавливается правовыми актами представительных органов государственной вла­сти субъектов Федерации. Правительство РФ доводит до их сведе­ния формулы расчета суммы единого налога, носящие рекоменда­тельный характер, а также перечень их составляющих.

Федеральным законом установлена ставка налога в размере 15% вмененного дохода. Сумма единого налога рассчитывается с учетом ставки, значения базовой доходности, числа физических показателей влияющих на результаты предпринимательской деятельности, а также корректирующих коэффициентов базовой доходности, которые утвер­ждаются представительными органами субъекта Федерации.

Уплата налога производится ежемесячно в виде авансового пла­тежа в размере 100% суммы единого налога за календарный месяц, налоговые льготы и сроки уплаты налога устанавливаются на ре­гиональном уровне. Суммы налога распределяются между бюджета­ми разных уровней и внебюджетными фондами. Документом сви­детельствующим об уплате налогоплательщиком налога на вменен­ный доход, является специальное свидетельство. На каждый вид деятельности, облагаемый налогом на вмененный доход, и на каж­дое отдельное место осуществления облагаемой налогом деятельно­сти (например палатку, магазин, павильон и др.) выдается отдель­ное свидетельство. Свидетельство действительно в том периоде, за который налогоплательщик произвел уплату единого налога.

на федеральном уровне установлены основания и условия на­логообложения вмененного дохода организаций и индивидуальных предпринимателей, занимающихся определенными видами деятель­ности, но право детализации налогового режима предоставлено за­конодательным органам субъектов Федерации²,

Применение налога на вмененный доход, в "основе которого ле-жит^редгюлагаемая, а не реальная доходность налогоплательщика,

логе^Сн^МГ р^С,^Т,'₍^„⁽?^еДеР^{аЛЬНОГО закона от 31 июля} '998 г. № 148-ФЗ «О едином на-1998 №31 Ст 3826 ^^ ^ ^{Определенных видов} Деятельности»// СЗ РФ.

Ном ^СМ' ^3аК°^{Н Московской} области от 26 декабря 2000 г. № 104/2000-01 «О еди-^п!™^{3 вме}"^е„^нный Д°^хрД Для определенных видов деятельности в Мос­й области»// Вестник Московской областной Думы. 2001.

296 Раздел IV. Регулирование государственных доходов______

наряду с упрощением порядка налогообложения направлено преж­де всего на достижение определенных фискальных целей в той сфе­ре экономики, где уклонение от налогов считается наиболее рас­пространенным.

Налог с продаж

В налоговую систему России вновь введен налог с продаж, взи­мавшийся непродолжительное время в конце 80-х гг. Его введение было обусловлено необходимостью обеспечения региональных и местных бюджетов дополнительными и регулярными источника­ми доходов для финансирования социальных расходов.

Налог с продаж является ярким примером косвенного налога, он взимается в сфере потребления, что сближает его с другими кос­венными налогами — акцизами, НДС, таможенной пошлиной.

Налоговая техника, применяемая при взимании налога с про­даж, традиционна для косвенного налогообложения, но имеет и свои особенности' налоговые отношения реализуются в сфере личного (семейного) потребления, юридический плательщик на­лога не совпадает с фактическим носителем налогового бремени, налог поступает в бюджет в результате совершения сделок куп­ли-продажи товаров (работ, услуг), суммы поступающих в бюджет налогов автоматически увеличиваются вместе с ростом цен и по­требления.

Применением косвенного налогообложения государство сгла­живает те возможные негативные моменты, которые связаны с применением прямых налогов, потребитель товара либо услуги компенсирует продавцу сумму налога, заложенную в уплачиваемой цене, не сознавая себя вовлеченным в сферу налогообложения. Су­ществовавшая ранее точка зрения, что косвенное налогообложение распространено только в наименее экономически развитых странах, опровергается преобладанием таких налогов в доходах бюджетов большинства европейских стран, отличающихся высоким уровнем доходов населения и как следствие — более развитой сферой по­требления.

В США, где налог с продаж составляет основу доходной части бюджетов штатов, НДС не взимается. Страны — участницы ЕЭС отказались от взимания налога с продаж, но распространили на всей территории Союза унифицированные нормы взимания НДС Особенностью российской налоговой системы является наличие одновременно и НДС, и налога с продаж.

Плательщики налога с продаж — организации, в том числе ино­странные, а также физические лица — индивидуальные предприни­матели.

Обязанность заплатить налог в бюджет связана с фактом реали­зации товаров (работ, услуг) физическим лицам за наличный рас­чет, а также с использованием расчетных и кредитных банковских карт (ст. 349 НК РФ)¹.

Глава 14. Основные налоги, взимаемые в РФ

СЗ РФ 2001 № 49 Ст 4554

Поскольку налог с продаж является региональным налогом и вводится в действие на территории субъекта Российской Федера­ции законодательным актом данного субъекта, то его взимание по­строено на территориальном принципе. Налог подлежит уплате по месту осуществления операций, признаваемых объектом налогооб­ложения.

Налоговая база — стоимость товаров (работ, услуг), включая на­лог на добавленную стоимость и акцизы для подакцизных товаров.

Налоговый период составляет один месяц. На федеральном уровне установлена максимальная ставка налога в размере 5%. Конкретная ставка налога устанавливается законами субъектов Фе­дерации, вводящими налог в действие на территории региона. По­рядок и сроки уплаты налога, формы отчетности также устанавли­ваются законами субъектов Федерации.

Перечень льгот по налогу с продаж установлен федеральным за­конодательством и является единым на всей территории Россий­ской Федерации. Не облагаются налогом с продаж товары и услуги повседневного спроса и социального значения: хлебобулочные из­делия, молочные продукты, детское и диабетическое питание, жи­лищно-коммунальные и ритуальные услуги, услуги по перевозке пассажиров общественным транспортом, учебная и научная книж­ная продукция и др.

Земельный налог

Земельный налог — поимущественный налог рентного типа. Он построен таким образом, чтобы изъять часть доходов налогопла­тельщика, которые получены не в результате его личных усилий, а являются следствием относительно более благоприятных условий хозяйствования на земле, в которые объективно поставлен налого­плательщик, участок более плодороден, имеет лучшее расположе­ние и т.п.

Закон Российской Федерации от 11 октября 1991г. №1738 «О плате за землю»¹ делит земельные участки на группы в зависи­мости от характера их использования и, следовательно, от условий получения дохода: земли сельскохозяйственного использования (сельхозугодья и земли сельских населенных пунктов) и земли не­сельскохозяйственного использования (земли городов и других на­селенных пунктов, земли промышленного, транспортного, военно­го и другого использования вне населенных пунктов, земли водно­го и лесного фондов).

Размер земельного налога напрямую не зависит от результа­тов хозяйственной деятельности собственников земли, землевла­дельцев, землепользователей и устанавливается в виде стабиль­ных платежей за единицу земельной площади в расчете на год. Ставки земельного налога могут пересматриваться в связи с из­менением условий хозяйствования, не зависящих от пользователя земли.

Ведомости СНД и ВС РФ 1991 №44 Ст 1424

298 Раздел IV. Регулирование государственных доходов______

Ставки налога определяются местными органами государствен­ной власти или органами государственной власти субъектов Федера­ции на основе установленных федеральным законом базовых ставок и поправочных коэффициентов, учитывающих особенности земель­ного участка. За земельные участки, не используемые или исполь­зуемые не по целевому назначению, ставка земельного налога уста­навливается в двукратном размере (ст. 3 Закона о плате за землю).

Льготы носят в основном социальный характер. Так, освобож­даются от налога инвалиды I и II групп, Герои Советского Союза, Герои России, Герои Социалистического Труда и полные кавалеры орденов Славы, Трудовой Славы и «За службу Родине в Вооружен­ных Силах СССР». Не платят налог высшие учебные заведения, на­учно-исследовательские учреждения, заповедники и ботанические сады. Органы представительной власти субъектов Федерации и ор­ганы местного самоуправления вправе устанавливать дополнитель­ные льготы в пределах суммы налога, поступающего в бюджеты со­ответствующих территорий.

Налоговым периодом является календарный год. Юридические лица самостоятельно рассчитывают сумму налога, а для землевла­дельцев — физических лиц это делают налоговые органы. Налог уп­лачивается по срокам, конкретно определенным законом (15 сен­тября и 15 ноября).

Единый социальный налог (взнос) в государственные внебюджет­ные фонды

Единый социальный налог (взнос) заменил несколько видов обязательных платежей — страховых взносов, которые ранее упла­чивались в государственные внебюджетные фонды, предназначен­ные для мобилизации средств для реализации права граждан на го­сударственное пенсионное и социальное обеспечение и медицин­скую помощь. Он зачисляется в федеральный бюджет и государст­венные внебюджетные фонды: Фонд социального страхования Российской Федерации и фонды обязательного медицинского стра­хования (ст. 241 НК РФ в редакции Федерального закона от 31 де­кабря 2001 г. № 198-ФЗ)¹. Плательщиками налога являются работо­датели, осуществляющие выплаты наемным работникам, предпри­ниматели и адвокаты.

Для работодателей объектом налогообложения являются вы­платы и иные вознаграждения, начисляемые в пользу физических лиц по трудовым и гражданско-правовым договорам, предметом которых является выполнение работ, оказание услуг. Не относятся к объекту налогообложения выплаты, производимые в рамках гра­жданско-правовых договоров, предметом которых является пере­ход права собственности на имущество, а также договоров, свя­занных с передачей в пользование имущества: аренды, купли-про­дажи и др. Работодатель включает в налогооблагаемую базу выпла­ты и вознаграждения вне зависимости от формы, в которой они

Глава 14. Основные налоги, взимаемые в РФ

СЗ РФ 2002 № I (ч. 1). С 1.4.

осуществляются, в том числе оплату за работников и членов их се­мьи предназначенных для их потребления товаров, работ, услуг, имущественных или иных прав, например оплату коммунальных услуг, стоимости приобретаемых квартир и др. Также включаются в налогооблагаемую базу выплаты в натуральной форме, при этом применяются рыночные цены на передаваемые товары (работы, услуги).

Налоговый кодекс устанавливает широкий круг изъятий в ос­новном социального характера. Так, не подлежат включению в на­логооблагаемую базу государственные пособия, компенсационные выплаты, связанные с возмещением вреда, причиненного увечьем или иным повреждением здоровья; оплата стоимости и выдача на­турального довольствия и др. Кроме того у работодателей-организа­ций не облагаются выплаты, не относящиеся к расходам, умень­шающим налоговую базу по налогу на прибыль.

От уплаты единого социального налога освобождены организа­ции-работодатели с сумм выплат и иных вознаграждений, не пре­вышающих в течение года установленного законодательством раз­мера на каждого работника-инвалида; работодатели-учреждения, созданные общественными организациями инвалидов для достиже­ния социальных целей, а также для оказания правовой и иной по­мощи инвалидам, детям-инвалидам и их родителям.

Объектом налогообложения у предпринимателей и адвокатов являются их собственные доходы от предпринимательской либо иной профессиональной деятельности за вычетом расходов, связан­ных с их извлечением. У индивидуальных предпринимателей, при­меняющих упрощенную систему налогообложения, объектом нало­гообложения считается валовая выручка, налогооблагаемая база оп­ределяется как произведение валовой выручки и установленного коэффициента.

Ставки единого социального налога для отдельных групп нало­гоплательщиков установлены федеральным законодательством. Таких групп в Налоговом кодексе выделено четыре: работодатели; работодатели — сельскохозяйственные товаропроизводители и ро­довые, семейные общины малочисленных народов Севера, зани­мающиеся традиционными отраслями хозяйствования; предпри­ниматели и адвокаты. В отношении каждой группы действует своя шкала налогообложения, носящая регрессивный характер: с рос­том налогооблагаемой базы по единому социальному налогу пони-• жаются его ставки. При этом пониженные ставки применяются в отношении возросшей части налогооблагаемой базы. В каждой шкале установлены разряды: размеры ставок налога, зачисляемого |в Федеральный бюджет, Фонд социального страхования РФ, фон-|ды обязательного медицинского страхования — Федеральный |и территориальные.

Работодатели вправе уменьшить суму единого социального на-[лога, направляемую в Фонд социального страхования Российской (Федерации, на сумму произведенных ими расходов на цели госу-

300 Раздел IV. Регулирование государственных доходов______

дарственного социального страхования — оплату больничных лис­тов, приобретение путевок в санаторно-курортные учреждения и др. В отношении суммы налога, направляемой в федеральный бюджет, предоставляется налоговый вычет в размере начисленных взносов на обязательное пенсионное страхование согласно дейст­вующему законодательству.

Налоговым периодом по единому социальному налогу является календарный год. Налогоплательщики-работодатели в течении года уплачивают ежемесячные авансовые платежи. Адвокаты и предпри­ниматели перечисляют авансовые платежи на основании уведомле­ний налоговых органов к трем срокам — 15 июля, 15 октября теку­щего и 15 января следующего года.

Единый сельскохозяйственный налог

В особую группу налогоплательщиков, к которым применяется специальный налоговый режим, выделены сельскохозяйственные производители — организации, крестьянские, фермерские хозяйст­ва и индивидуальные предприниматели, производящие сельскохо­зяйственную продукцию на сельскохозяйственных угодьях и реали­зующие эту продукцию, в том числе продукты ее переработки, при условии, что в общей выручке от реализации доля выручки от реа­лизации сельхозпродукции составляет не менее 70%. Не относятся к сельскохозяйственным товаропроизводителям сельскохозяйствен­ные организации так называемого индустриального типа: птице­фабрики, тепличные комбинаты, зверосовхозы, животноводческие комплексы и др.

Главой 26.1 НК РФ для сельскохозяйственных товаропроизво­дителей установлен особый налоговый режим в форме единого сельскохозяйственного налога, который является региональным и вводится в действие законом субъекта Российской Федерации об этом налоге¹.

Уплата единого налога освобождает сельскохозяйственных това­ропроизводителей от внесения в бюджет других налогов и сборов, за исключением косвенных налогов, государственной пошлины, платы за загрязнение окружающей природной среды и некоторых видов поимущественных налогов.

Федеральным законодательством установлено, что налоговой базой единого сельскохозяйственного налога признается площадь сельскохозяйственных угодий, а налоговым периодом — квартал.

Налоговую ставку определяют законодательные органы субъек­тов Российской Федерации в рублях и копейках с одного гектара сельскохозяйственных угодий, расположенных на их территориях.

По своей природе единый сельскохозяйственный налог относит­ся к реальным налогам, взимание которых поставлено в зависимость от внешних признаков и характеристик предмета налогообложения: площади земельного участка, стоимости недвижимости и т.д.

Глава 14. Основные налоги, взимаемые в РФ

Налог на добычу полезных ископаемых

Налог на добычу полезных ископаемых, установленный и вве­денный в действие гл. 26 Налогового кодекса, заменил собой целый ряд действовавших ранее рентных платежей и акцизов на некото­рые виды минерального сырья.

По своей правовой природе налог на добычу полезных ископае­мых относится к таким доходным источникам бюджета, как регалии, проблемам классификации которых были посвящены труды россий­ских теоретиков финансового права. Само право государства взимать налоги относится к суверенным правам государства к так называе­мым регалиям в широком смысле — regalia majora, т.е. к правам, вы­текающим из существа государства и составляющим неотъемлемую принадлежность верховной власти, таким, как право творить суд, ус­танавливать ответственность за правонарушения и т.д.¹ Регалии в уз­ком смысле слова (regalia minora) — это такие права частно-правово­го характера, которые изымаются из сферы приобретения частными лицами и берутся исключительно в руки государства. Юридическое различие между регалиями в широком и узком смысле слова коре­нится в природе прав, лежащих в основании регалии. Регалии в ши­роком смысле основаны на таких правах публичной власти, которые характеризуют сущность государства как верховного суверена. В от­личие от этого регалии в узком смысле основаны на присвоении го­сударством прав, без ущерба для суверенитета государства принадле­жащих не только государству, но и частным лицам. Одним из при­меров использования регалий в узком смысле как инструмента по­полнения бюджета является установление налоговых платежей за пользование природными ресурсами, в том числе за добычу полез­ных ископаемых.

Налог на добычу полезных ископаемых взимается с организаций и индивидуальных предпринимателей, являющихся пользователями недр, т.е. получивших государственную лицензию на пользование участками недр, либо пользующихся недрами на условиях соглаше­ния о разделе продукции. Особенности правового статуса пользова­телей недр и порядок предоставления им участков недр для добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, а также в соответствии с соглашением о разделе про­дукции при разведке и добыче минерального сырья определены За­коном РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах»-.

Пользователи недр подлежат постановке на специальный нало­говый учет по месту нахождения предоставленного им в использо­вание участка недр (ст. 335 НК РФ)³. Если добыча полезных иско­паемых осуществляется на континентальном шельфе, в исключи­тельной экономической зоне, а также и за пределами России, но на территориях, находящихся под ее юрисдикцией, то специальный

¹ Федеральный закон от 29 декабря 2001 г. № 187-ФЗ//СЗ РФ. 2001. №53 (ч. 1). Ст. 5023.

¹ Озеров И.Х. Основы финансовой науки. Вып. 1. М., 1909. С. 100. " СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823.

з

СЗ РФ. 2001. № 33 (ч. 1). Ст. 3129.

302 Раздел IV. Регулирование государственных доходов______

налоговый учет осуществляется по месту нахождения плательщика налога.

Предметом налогообложения являются полезные ископаемые, перечень которых установлен в Налоговом кодексе: уголь, торф, уг­леводородное сырье, товарные руды, сырье редких металлов, при­родные алмазы, хлористый натрий (соль), минеральные воды и др. Объект налогообложения — их добыча или извлечение из отходов добывающего производства. Так называемые общераспространен­ные полезные ископаемые, добытые индивидуальными предприни­мателями и используемые ими непосредственно для личного по­требления, а также минералогические, палеонтологические и дру­гие геологические коллекционные материалы исключены из пред­мета налогообложения.

Налог на добычу полезных ископаемых является территориаль­ным, и налоговая юрисдикция России распространяется на полез­ные ископаемые, добытые (извлеченные) из недр на ее территории либо на территориях, арендуемых у иностранных государств или используемых на основании международного договора.

Налоговой базой выступает стоимость добытых полезных иско­паемых, оцениваемая самими налогоплательщиками одним из уста­новленных способов. Оценка стоимости добытых полезных иско­паемых может быть определена либо исходя из цен реализации до­бытых полезных ископаемых, либо из их так называемой расчетной стоимости. При формировании расчетной стоимости добытого по­лезного ископаемого полностью учитываются прямые¹ и частично так называемые косвенные расходы² налогоплательщика за налого­вый период, которым является квартал. Налогооблагаемая база оп­ределяется отдельно по каждому виду добытого полезного ископае­мого.

Ставки налога установлены в процентах к налогооблагаемой базе. Исключение составляют действующие временно специфиче­ские ставки (в твердой сумме) в отношении нефти и газового кон­денсата (ст. 5 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 26-ФЗ)³. Размер ставки зависит от вида добытых полезных ископаемых. Са­мые высокие ставки установлены в отношении углеводородного сырья, самые низкие — к углю и калийной соли. Освобождение от налогообложения в форме нулевой ставки применяется в отноше­нии попутного нефтяного газа из нефтяных месторождений, попут­ных и дренажных подземных вод, извлечение которых связано с разработкой других видов полезных ископаемых, минеральных вод, используемых исключительно в лечебных и курортных целях без их непосредственной реализации, и некоторых других видов полезных ископаемых.

Глава 14. Основные налоги, взимаемые в РФ

¹ Материальные расходы, затраты на оплату труда, начисленная амортизация и др

- Например, расходы на добровольное и обязательное страхование, на серти­фикацию, на погашение процентов за пользование заемными средствами и ДР

³СЗ РФ 2001 № 33 (ч 1) Ст 3429

Налогоплательщики исчисляют и уплачивают сумму налога по итогам месяца в отношении каждого вида добытых полезных иско­паемых.

Контрольные вопросы:

1. Назовите основные налоги, которые уплачивают юридические лица.

2. Охарактеризуйте федеральные налоги, уплачиваемые юридиче­скими лицами. -*

3. Какие налоги относятся к региональным?

4. Назовите основные местные налоги.

5. Дайте характеристику основных элементов налога на доходы фи­зических лиц.

6. Какие косвенные налоги уплачивают юридические лица?

7. Кто является резидентом РФ в целях уплаты налога на доходы физических лиц?

8. Назовите объекты налогообложения НДС.

9. Какой метод налогообложения применяется при обложении на-: логом на доходы физических лиц?

10. Что является основой для определения налогооблагаемой при-I были организаций?

Глава 15. Правовое регулирование государственного и муниципального кредита в Российской Федерации

§ 1. Понятие и значение государственного (муниципального) кредита. Формы государственного кредита

Наличие бюджетного дефицита ставит перед государством задачу изыскания дополнительных финансовых ресурсов для его покрытия. Одним из способов привлечения дополнительных денежных средств в целях финансирования запланированных законом о бюджете рас­ходов выступает государственный и муниципальный кредит.

Государственный кредит как экономическая категория пред­ставляет собой систему денежных отношений, возникающих в свя­зи с привлечением государством на добровольных основах для ис­пользования временно свободных денежных средств граждан и хо­зяйствующих субъектов. Государственный кредит как правовая ка­тегория — это самостоятельный институт финансового права, совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общест­венные отношения, складывающиеся в процессе привлечения госу­дарством временно свободных денежных средств юридических и физических лиц на условиях добровольности, возвратности, сроч­ности и возмездности в целях покрытия бюджетного дефицита и регулирования денежного обращения, а также предоставления го­сударством денежных средств в кредит зарубежным государствам и иным субъектам международного права.

Государство использует государственный кредит для обеспече­ния постоянного процесса финансирования различных потребно­стей государства. Полученные таким образом средства поступают в распоряжение органов государственной представительной и ис­полнительной власти, превращаясь в дополнительные финансовые ресурсы. Они направляются на покрытие бюджетного дефицита. В последующем источником погашения государственных займов и выплат процентов по ним выступают средства бюджета.

Важностью возникающих в процессе функционирования госу­дарственного кредита общественных отношений обусловлено их правовое регулирование. Правовой основой государственного кре­дита в первую очередь является Конституция Российской Федера­ции, где в п. 3 ст. 104 говорится, что «законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске госу­дарственных займов, об изменении финансовых обязательств госу­дарства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, по­крываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Феде­рации». Пункт 4 ст. 75 Конституции РФ закрепляет, что государст-

Глава 15. Регулирование государственного кредита в РФ 305

венные займы выпускаются в порядке, определяемом федеральным законом, и размещаются на добровольной основе. Помимо консти­туционных норм правовую основу государственного кредита с 1 ян­варя 2000 г. образуют соответствующие нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федеральный закон от 12 июля 1999г. № 162-ФЗ «О порядке перевода государственных ценных бумаг СССР и сертификатов Сберегательного банка ССР в целевые дол­говые обязательства Российской Федерации»¹, а также иные законы и подзаконные нормативные акты.

Специфика финансовых правоотношений, складывающихся в области государственного (муниципального) кредита, заключает­ся в том, что в названных отношениях государство выступает в роли должника, заемщика, гаранта. Несмотря на это именно оно в одностороннем порядке определяет условия проведения государ­ственных займов, предоставления гарантий и т.д., что обусловлено государственно-властным характером финансово-правовых норм. Юридические и физические лица, добровольно вступившие в на­званные правоотношения, обязаны выполнять все названные ус­ловия.

Как экономическая категория государственный кредит находится на стыке двух видов денежных отношений — финансов и кредита, и, как следствие, несет в себе основные черты и финансов, и кре­дита. В качестве звена финансовой системы с помощью государст­венного кредита государство формирует и использует централизо­ванные денежные фонды государства.

Как один из видов кредита государственный кредит имеет ряд специфических черт, к которым можно отнести добровольный ха­рактер этих отношений; возвратный и платный характер; в отличие от банковского кредита, где в качестве обеспечения выступают ма­териальные ценности, при заимствовании средств государством обеспечением кредита служит все имущество, находящееся в его собственности; привлекаемые в результате государственного креди­та средства имеют специфический целевой характер — они направ­ляются на погашение бюджетного дефицита (в то же время на уровне субъекта Российской Федерации или муниципального обра­зования привлекаемые таким образом средства могут иметь четко выраженную целевую направленность); государственный кредит носит срочный характер, в Бюджетном кодексе оговорено, что го­сударственные и муниципальные долговые обязательства не могут превышать соответственно 30 и 10 лет.

Государственный кредит как финансовая категория выполняет три функции: распределительную, регулирующую и контрольную.

Распределительная функция обеспечивает формирование центра­лизованных денежных фондов государства или их использование на принципах срочности, платности, возвратности. В нашей стране поступления от государственных займов стали вторым после нало-

¹ СЗ РФ. 1999. №29.

20 - 9677

Раздел IV. Регулирование государственных доходов

гов методом финансирования расходов бюджета. При непроизводи­тельном использовании мобилизованных в результате государствен­ных займов капиталов, например финансировании за их счет воен­ных или социальных расходов, единственным источником их пога­шения становятся налоги либо новые займы¹.

Регулирующая функция государственного кредита проявляется в том, что государство, вступая в кредитные отношения, прямо или опосредованно воздействует на состояние денежного обращения, процесс производства, занятость населения, уровень процентных ставок, в конечном счете — на финансовую политику.

Специфика контрольной функции в государственном кредите проявляется в том, что с ее помощью контролируется целевое ис­пользование средств, сроки их возврата и своевременность уплаты процентов.

§ 2. Понятие, виды и структура государственного долга. Методы управления государственным долгом

Функционирование государственного кредита ведет к образова­нию государственного долга, под которым понимаются долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юриди­ческими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, вклю­чая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией. Государственный долг полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собст­венности имуществом, составляющим государственную казну (ст. 97 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Государственный долг подразделяется на капитальный и теку­щий. Капитальный государственный долг представляет собой всю сумму выпущенных и непогашенных долговых обязательств госу­дарства, включая проценты, которые должны быть уплачены по этим обязательствам. Текущий долг составляют расходы по выплате доходов кредиторам по всем долговым обязательствам государства и по погашению обязательств, срок оплаты которых наступил.

В зависимости от субъектов-кредиторов и валюты платежа госу­дарственный долг делится на внутренний и внешний.

Кредиторами по внутренним займам преимущественно высту­пают физические и юридические лица, являющиеся резидентами данного государства. Внутренние займы выпускаются в нацио­нальной валюте. Для привлечения средств эмитируются ценные бумаги, пользующиеся спросом на национальном фондовом рын­ке. Для дополнительного поощрения инвесторов используются различные налоговые льготы. Бюджетный кодекс РФ в ст. 89 оп­ределяет государственные внутренние заимствования как займы,

¹ Финансы: Учебник для вузов/Под ред. проф. Л.А. Дробозиной. М.: Фи­нансы, ЮНИТИ, 1999. С. 186.

Глава 15. Регулирование государственного кредита в РФ 307

осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени Россий­ской Федерации.

Внешние займы размешаются на иностранных фондовых рын­ках в валюте других государств. При размещении таких займов учи­тываются специфические интересы инвесторов страны размещения. Внешние заимствования РФ законодатель определяет как займы, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных го­сударств, международных финансовых организаций в иностранной валюте, по которым возникают долговые обязательства РФ как за­емщика или гаранта погашения займов другими заемщиками, йы-раженные в иностранной валюте.

Заемные средства мобилизуются в основном двумя способами: размещением долговых ценных бумаг; получением кредитов у спе­циализированных финансово-кредитных институтов.

В зависимости от того, у какого субъекта возникают долговые обязательства в результате заемной деятельности, различают обще­государственный долг Российской Федерации, государственный долг субъекта Российской Федерации и муниципальный долг.

По срокам государственный долг делится на краткосроч­ный — до 1 года, среднесрочный — от 1 до 5 лет и долгосроч­ный — от 5 до 30 лет, для муниципальных образований — до 10 лет.

Состав государственного долга

Долговые обязательства, образующие государственный долг Российской Федерации, могут выступать в форме:

кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени Рос­сийской Федерации как заемщика с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями;

государственных займов, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации;

договоров и соглашений о получении Российской Федерацией бюд­жетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

договоров о предоставлении Российской Федерацией государст­венных гарантий',

соглашений и договоров, в том числе международных, заключен­ных от имени Российской Федерации, о пролонгации и реструкту­ризации долговых обязательств Российской Федерации прошлых лет (ст. 98 БК РФ).

Как уже отмечалось, наряду с определением государственного долга РФ законодатель в Бюджетном кодексе РФ формулирует по­нятие государственного долга субъекта Российской Федерации, а также муниципального долга.

Так, под государственным долгом субъекта Российской Федерации понимается совокупность долговых обязательств субъекта Россий­ской Федерации, которые полностью и без условий обеспечиваются всем находящимся в собственности субъекта Российской Федера-

20-

308 Раздел IV. Регулирование государственных доходов______

ции имуществом. Данные долговые обязательства могут осуществ­ляться в форме:

кредитных соглашений и договоров;

государственных займов субъекта Российской Федерации, осу­ществляемых путем выпуска ценных бумаг субъекта Российской Федерации;

договоров и соглашений о получении Российской Федерацией бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уров­ней бюджетной системы Российской Федерации;

договоров о предоставлении государственных гарантий субъекта Российской Федерации;

соглашений и договоров, в том числе международных, заклю­ченных от имени субъекта Российской Федерации, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств субъекта Российской Федерации прошлых лет.

Долговые обязательства субъекта Российской Федерации не мо­гут превышать 30 лет.

Под муниципальным долгом понимается совокупность долговых обязательств муниципального образования, которые, в свою оче­редь, могут существовать в форме:

кредитных соглашений и договоров;

займов, осуществляемых путем выпуска муниципальных цен­ных бумаг;

договоров и соглашений о получении муниципальным образо­ванием бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

договоров о предоставлении муниципальных гарантий.

Названные долговые обязательства не могут превышать 10 лет.

Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы Российской Федерацией. Субъекты Российской Федерации и муни­ципальные образования также не отвечают по долговым обязатель­ствам друг друга, если указанные обязательства не были гарантиро­ваны ими, а также по долговым обязательствам Российской Феде­рации.

Предельные объемы государственного внутреннего долга и государственного внешнего долга, пределы внешних заимство­ваний страны на очередной финансовый год утверждаются феде­ральным законом о федеральном бюджете на очередной финан­совый год с разбивкой долга по формам обеспечения обяза­тельств. Предельный размер государственных внешних заимство­ваний Российской Федерации не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственно­го внешнего долга страны.

Бюджетный кодекс РФ установил, что долговые обязательства государства могут выступать в форме предоставления государствен­ных гарантий Традиционно государство гарантирует вклады населе-

Глава 15. Регулирование государственного кредита в РФ 309

ния в Сберегательном банке. В последние годы Россия выступает гарантом и по долговым обязательствам различных юридических лиц. В соответствии с Указом Президента РФ от 23 июля 1997 г. № 773 «О предоставлении гарантий или поручительств по займам и кредитам»¹ в целях укрепления финансовой дисциплины, созда­ния обоснованного механизма предоставления гарантий или пору­чительств Правительства РФ, федеральных органов исполнитель­ной власти по займам и кредитам гарантии или поручительства не предоставляются организациям, имеющим задолженность по плате­жам в федеральный бюджет либо государственные внебюджетные фонды. Предоставление гарантий осуществляется на конкурсной основе. Общая сумма гарантий РФ в валюте РФ включается в со­став государственного внутреннего долга, а в иностранной валю­те—в состав государственного внешнего долга. Так, предостав-ленние государственных гарантий для обеспечения обязательств в иностранной валюте на сумму, превышающую сумму, эквива­лентную 10 млн долл. США, должно утверждаться отдельно.

Органы государственной власти и органы местного самоуправ­ления обязаны использовать все полномочия по формированию до­ходов бюджетов всех уровней для погашения долговых обязательств и обслуживания государственного и муниципального долга Россий­ской Федерации. В этой связи важным является вопрос о деятель­ности названных органов по управлению государственным и муни­ципальным долгом.

Под управлением государственным и муниципальным внутренним долгом понимается совокупность мероприятий государства и муни­ципального образования по выплате доходов кредиторам и погаше­нию займов, а также порядок, условия выпуска (выдачи) и разме­щения долговых обязательств РФ. Эта деятельность осуществляется Правительством страны в соответствии с законодательными акта­ми. Бюджетный кодекс РФ предусмотрел запрет на изменение ус­ловий выпущенного в обращение государственного займа, в том числе сроков выплаты и размера процентных платежей, срока обра­щения (см. ст. 98 БК РФ).

К основным методам управления государственным долгом от­носятся следующие.

Выплата доходов по займам и их погашение обычно производят­ся за счет бюджетных средств, но в условиях постоянного роста го­сударственной задолженности государство может прибегнуть к рефи­нансированию, т.е. к погашению старой государственной задолжен­ности путем выпуска новых займов. Рефинансирование неоднократ­но использовалось в нашей стране, в частности, при погашении задолженности по государственному трехпроцентному внутреннему выигрышному займу 1966 г., а также при выпуске казначейских обя­зательств государства в середине 50-х гг. Рефинансирование исполь­зуется при выплате процентов и погашении по внешней части госу­дарственного долга.

СЗ РФ 1997 №30.

310 Раздел IV. Регулирование государственных доходов______

До введения в действие Бюджетного кодекса РФ использова­лись такие методы управления государственным долгом, как кон­версия, консолидация, унификация, отсрочка, аннулирование

Конверсия — это изменение размера доходности займа, напри­мер, снижение или повышение процентной ставки дохода, выпла­чиваемого государством своим кредиторам.

Государство заинтересовано в получении займов на длительные сроки. Увеличение срока действия уже выпущенных займов назы­вается консолидацией государственного долга.

Совместно с консолидацией может проводиться и унификация займов, т.е. объединение нескольких займов в один.

Отсрочка погашения займа или всех ранее выпущенных займов проводится в условиях, когда дальнейшее активное развитие опера­ций по выпуску новых займов неэффективно для государства.

Под аннулированием государственного долга понимается отказ государства от долговых обязательств.

В настоящее время законодательством предусмотрена реструкту­ризация долга, под которой понимается погашение долговых обяза­тельств с одновременным осуществлением заимствований (приня­тием на себя других долговых обязательств) в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением иных условий обслужива­ния долговых обязательств и сроков их погашения. В Бюджетном кодексе РФ отмечается, что реструктуризация долга может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы ос­новного долга.

Основным методом регулирования внешнего долга является его реструктуризация. Наряду с этим мировая практика использует ме­тод конверсии внешнего долга, под которой понимаются механизмы, обеспечивающие замещение внешнего долга другими видами обяза­тельств, менее обременительных для экономики государства-долж­ника. Возможны разные формы: конверсия долга в инвестиции, погашение его товарными поставками, обратный выкуп долга са­мим заемщиком на особых условиях, обмен на долговые обязатель­ства третьих стран, собственность, облигации и др. Существует так­же практика обмена долга на собственность, т.е. иностранная ком­пания покупает внешний долг страны на вторичном рынке, затем предъявляет его для погашения в центральный банк, который опла­чивает его национальной валютой, направляемой затем для финан­сирования инвестиций в стране-должнике¹.

Обслуживание государственного долга производится Централь­ным банком РФ и его учреждениями, если иное не установлено Правительством, посредством осуществления операций по разме­щению долговых обязательств РФ, их погашению и выплате дохо­дов в виде процентов по ним или в иной форме.

Контроль за состоянием государственного внутреннего долга РФ осуществляется парламентом страны.

Финансы. Под ред. Л.А Дробозиной С 204.

Глава 15. Регулирование государственного кредита в РФ 311

Правительство страны должно ежегодно публиковать данные о состоянии государственного внутреннего долга.

Верхний предел государственного внутреннего долга устанавли­вается высшим представительным органом при утверждении феде­рального бюджета на предстоящий финансовый год.

В целях оптимизации расходов федерального бюджета на об­служивание государственного долга Российской Федерации, свое­временного выполнения государством обязательств перед внутрен­ними и внешними кредиторами в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 4 марта 1997 г. № 245 «О единой системе управления государственным долгом Россий­ской Федерации»' в Министерстве финансов создается единая система управления государственным долгом для обеспечения снижения стоимости обслуживания государственных заимствова­ний (Департамент управления государственным внутренним дол­гом и Департамент управления государственным внешним дол­гом). Министерству финансов разрешено резервировать часть по­ступлений от размещения внешних и внутренних государственных ценных бумаг на отдельном счете в Центральном банке РФ с ис­пользованием этих средств только для проведения операций по снижению стоимости обслуживания государственного долга. На­ряду с этим Министерству финансов разрешено проводить совме­стно с Центральным банком РФ операции на внутреннем рынке с государственными ценными бумагами, направленные на стаби­лизацию и последовательное снижение уровня процентных ставок. На Министерство финансов возложена обязанность обеспечить единство планирования и учета всех операций по привлечению, погашению и обслуживанию внешних и внутренних государствен­ных заимствований.

§ 3. Правовое регулирование внутренних государственных займов. Их виды

Проведение государственных займов осуществляется в форме выпуска различных ценных бумаг, среди которых наиболее распро­странены облигации внутреннего государственного займа, удосто­веряющие долговое обязательство государства и дающие право ее владельцу по истечении определенного срока получить обратно сумму долга и проценты по ним. Правовую основу выпуска и раз­мещения долговых ценных бумаг образуют Федеральные законы от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг»² и от 29 июля 1998 г. № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государ­ственных и муниципальных ценных бумаг»³.

Различают несколько видов государственных займов.

По срокам действия займы делятся на краткосрочные (до

¹ СЗ РФ. 1997. № 10.

" Российская газета. 1996. 25 аир.

³СЗ РФ 1998 №31

J

312 Раздел IV. Регулирование государственных доходов______

1 года), среднесрочные (от 1 года до 5 лет), долгосрочные (от 5 до 30 лет). Государство использует займы всех видов сроков погаше­ния.

По субъекту эмиссии государственные займы подразделяются на выпускаемые Правительством Российской Федерации, правительст­вами субъектов Федерации и органами местного самоуправления. В зависимости от субъектов — держателей ценных бумаг разли­чают государственные займы, которые могут реализовываться толь­ко среди населения, среди юридических лиц, размещаться среди физических и юридических лиц.

По форме выплаты доходов бывают процентные, выигрышные, смешанные, целевые займы. Владельцы процентно-выигрышных займов ежегодно получают твердый доход путем оплаты купонов или один раз при погашении займа путем зачисления процента к начисленному номиналу ценных бумаг, без ежегодных выплат.

Владельцы выигрышных облигаций получают доход в форме выигрыша в момент погашения облигаций, где доход выплачивает­ся только по тем облигациям, которые попали в тиражи выигры­шей. Кроме того, бывают займы беспроигрышные, но в настоящее время они не выпускаются.

В зависимости от методов размещения государственные займы делятся на добровольные, размещаемые по подписке и принуди­тельные. Последние два вида займов практиковались в нашей стра­не в первоначальный период развития государственного кредита вплоть до 50-х гг., в настоящее время применяется только добро­вольный принцип размещения государственных и муниципальных займов.

По форме займы могут быть облигационными и безоблигацион­ными. Облигационные займы связаны с эмиссией ценных бумаг. Безоблигационные оформляются подписанием соглашений, догово­ров, а также путем записей в долговых книгах и выдачи особых обязательств.

Обязанность изготовления, хранения и рассылки облигаций го­сударственных займов возложена на Министерство финансов РФ. Реализация ценных бумаг осуществляется через банковскую систему. Центральный банк РФ производит первичную реализацию государственных ценных бумаг, а банки — вторичную реализацию. Таким образом происходит становление и развитие рынка ценных бумаг, который регулируется Федеральным законом «О рынке цен­ных бумаг».

В настоящее время в Российской Федерации выпущено не­сколько видов государственных внутренних займов, среди которых можно назвать следующие В соответствии с постановлением Пре­зидиума Верховного Совета РФ от 30 сентября 1991 г. № 1697-1¹ был выпушен Государственный внутренний заем РФ 1991 г. сроком на 30 лет в виде облигаций номинальной стоимостью 100 тыс руб-

¹ ВВС РФ 1991 №42 Ст 1344

Глава 15. Регулирование государственного кредита в РФ 313

I лей. Облигации размещаются только среди юридических лиц, кото-^si рые регистрируются в территориальных управлениях ЦБ РФ. Раз-< мер дохода — 15% от минимальной стоимости облигации — выпла­чивается только в безналичном порядке.

К государственным займам относятся и казначейские обяза­тельства, которые представляют собой вид размещаемых на добро­вольной основе среди населения и юридических лиц государствен­ных ценных бумаг, удостоверяющих внесение их держателями де­нежных средств в бюджет и дающих право на получение фиксиро­ванного дохода в течение всего срока владения этими ценными бумагами. Эмитентом является Министерство финансов РФ. Вы­пускаются и обращаются казначейские обязательства в бездокумен­тарной форме в виде записи на счетах в уполномоченном банке. Срок их погашения, процентная ставка и номинальная стоимость устанавливаются при выпуске каждой серии.

Для покрытия бюджетных расходов были также выпущены ка­значейские векселя (краткосрочные обязательства государства) сро­ком на 3, 6 и 12 месяцев, как правило, на предъявителя. Реализу­ются они в основном среди кредитных организаций по цене ниже номинальной со скидкой, а выкупаются по полной нарицательной цене. Следовательно, доход равняется разнице между ценой пога­шения и продажной ценой.

Целью заимствований на внешнем рынке также является по­крытие бюджетного дефицита. От имени Российской Федерации осуществлять внешние заимствования может Правительство РФ либо уполномоченный Правительством РФ ответственный феде­ральный орган исполнительной власти. Большую часть внешнего долга России составляют кредиты Парижского, Лондонского и То­кийского клубов кредиторов.

В 1996г. Российская Федерация вышла на мировой кредитный рынок со своими ценными бумагами. Постановлением Правитель­ства РФ 4 ноября 1996г. № 1320 «О некоторых вопросах выпуска внешнего облигационного займа 1996 г.»¹ от Министерство финан­сов РФ от имени Российской Федерации осуществило выпуск внешнего облигационного займа в ноябре — декабре 1996г.

Контрольные вопросы:

1 Дайте определение государственного (муниципального) кредита в экономическом и правовом аспектах.

2. Каково назначение государственного (муниципального) кредита в обществе?

3. Какова специфика финансовых правоотношений, складываю­щихся в области государственного (муниципального) кредита⁹

4. Каким образом взаимосвязаны государственный кредит и госу­дарственный долг⁹

¹ СЗ РФ 1996 №47

314 Раздел IV. Регулирование государственных доходов______

5. Назовите формы государственного внутреннего долга.

6. Назовите формы внутреннего долга субъекта РФ и муниципаль­ного образования.

7. Какие виды государственных займов существуют по законода­тельству РФ?

8. Назовите основные методы управления государственным внут­ренним долгом.

9. Охарактеризуйте порядок организации сберегательного дела в РФ.

10. Какие сведения составляют банковскую тайну?

11. Каков порядок наложения ареста и обращения взыскания на денежные средства и иные ценности, находящиеся в кредитной орга­низации?

РАЗДЕЛ V.

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ

И МУНИЦИПАЛЬНЫХ РАСХОДОВ

Глава 16. Правовые основы государственных и муниципальных расходов

§ 1. Понятие и виды государственных (муниципальных) расходов

Государственные расходы — это весьма широкое понятие, пред­полагающее обеспечение всех затрат государства по выполнению стоящих перед ним задач и функций финансовыми средствами. Причем деньги для осуществления разнообразных задач и функций государства могут быть истрачены разными способами, что во мно­гом зависит от того, как они были аккумулированы в такие денеж­ные фонды, как бюджет, государственные внебюджетные фонды, фонды страхования, децентрализованные финансовые фонды и т.д.

Осуществление всех функций государства возможно только при условии их материального опосредования, поэтому его деятель­ность связана с прямыми затратами финансовых ресурсов. Затраты государства, выражающие экономические отношения, являются го­сударственными расходами.

Государственные расходы — это урегулированная нормами фи­нансового права деятельность государства по расходованию разно­образных фондов денежных средств для реального обеспечения де­нежными средствами, финансовыми ресурсами выполнения задач и функций, стоящих перед государством в каждый данный период времени.

Расходы государства можно классифицировать по двум крите­риям: во-первых, в зависимости от того, из каких фондов денеж­ных средств эти расходы осуществляются, и, во-вторых, — от того, на какой территории эти расходы осуществляются: федеративные расходы, расходы субъектов федерации и муниципальные расходы.

В зависимости от того, из какого фонда производятся расходы они подразделяться на виды следующим образом.

Это прежде всего бюджетное финансирование, так как бюджет­ная система является государственным фондом денежных средств, обеспечивающим основные затраты всего государства'.

Финансирование за счет государственных внебюджетных фондов,

См. Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2002 г.» с приложе­ниями // СЗ РФ. 200I. № 53 (ч. 1). Ст. 5030.

316 Раздел V. Регулирование государственных расходов______

откуда финансируются такие социальные затраты государства как выплаты пенсий, социальное и медицинское страхование.

Расходы в государстве осуществляются за счет кредитования, когда деньги на расходы берутся на основании возвратности, воз-мездности и на определенный срок в ЦБ РФ, коммерческих банках и других финансовых структурах.

В настоящее время имеется и бюджетное кредитование, когда деньги на определенные расходы выдаются из бюджетов на опреде­ленный срок и на определенных условиях: под банковские гаран­тии, поручительства, залог имущества, которые обеспечивают воз­врат в полном объеме представляемых бюджетных кредитов и на­числение за пользование ими процентов. Эти кредиты также пред­ставляются и привлекаются на определенный срок.

Страховые выплаты по обязательному и коммерческому страхо­ванию.

Выплаты по государственному долгу, как по внутреннему, так и по внешнему, которые, в основном, также производятся из бюд­жета.

Точечные, адресные выплаты при определенных, строго огра­ниченных законом условиях, из эмиссионных средств.

В широком смысле государственными расходами можно считать и расходы за счет децентрализованных источников финансирования, т.е. расходы, покрываемые за счет собственных средств предпри­ятий и учреждений, всех юридических лиц, работающих в рыноч­ных условиях.

Каждый расход, производимый в государстве на государствен­ные нужды и нужды общества, является обязательно финансо­во-правовым отношением, где права и обязанности сторон строго урегулированы нормами права и не могут быть изменены и нару­шены в процессе исполнения. Именно недостаток правового регу­лирования расходования фондов денежных средств в государстве приводит к таким негативным явлениям, как трата бюджетных и других средств не по назначению, простое расхищение денежных средств, отток капитала за границу. Ликвидация пробелов в законо­дательстве о расходах государства является гарантией осуществле­ния прямых и обратных связей через финансы в управлении госу­дарством, служит его безопасности и дальнейшему успешному раз­витию. Из всего сказанного видно, что понятие «расходы государ­ства» шире, чем понятие «расходы государственного бюджета».

Осложнения с выплатами по расходам общества и государства, например на зарплату бюджетным учреждениям, в том числе и на социальные нужды, такие, как пенсии, пособия на детей и т.д., являются сигналами тревоги, проявлением обратной связи в управлении делами государства и общества, так как в условиях рынка ведут к тем же негативным результатам, что и невыплата бюджетных средств, поскольку на рынке прекращается спрос, нет выручки, перестают поступать налоги в бюджет от юридических и физических лиц.

Глава 16. Правовые основы государственных расх

31"

Выплаты из внебюджетных фондов, банковское и бюджетное кредитование, страховые расходы, выплаты по государственному | долгу, расходы из децентрализованных источников финансирова­ния — важные, но не основные расходы государства, так как основ­ным централизованным фондом денежных средств государства яв­ляется федеральный бюджет, вся бюджетная система. Именно она является основой финансового планирования в государстве в целом и аккумулирует самые большие финансовые ресурсы в государстве.

Таким образом, расходы в государстве, осуществляемые за счет ^бюджетного финансирования, являются основными и по значению, Ь* по объему.

Вопросы бюджетного финансирования

Расходы всей бюджетной системы — это прямые затраты госу­дарства, связанные с его функционированием и покрываемые за |счет бюджетных средств. Независимо от их направления они обес­печиваются за счет бюджетного финансирования, основными принципами которого являются: безвозвратность и безвозмездность выделения средств; их целевой характер; финансирование по мере выполнения поставленных задач; осуществление финансового кон­троля и финансового мониторинга с целью рационального и эф­фективного расходования государственных средств и осуществле­ние мероприятий в целях предотвращения разбазаривания финан­совых средств, их хищений, необоснованного вывоза за рубеж. Именно информация о расходовании государственных, в частности бюджетных средств, является сигналом обратной связи во всем го­сударственном управлении. Правильное расходование средств в го­сударстве дает возможность нормально функционировать государ­ственному и судебному аппарату, обеспечивает обороноспособность страны, развитие промышленности и сельского хозяйства, нормаль­ное развитие всей социально-экономической структуры общества. Если в государстве нормально работает промышленность и соци­альная сфера, вовремя выплачивается заработная плата, то в бюд­жетную систему и государственные внебюджетные фонды хорошо и вовремя поступают налоги и, следовательно, государство нор­мально развивается. Если же происходят сбои, прежде всего в вы­платах заработной платы, то перестают поступать платежи в бюджет (вначале налог на физических лиц, а потом и другие налоги, так как на рынке сокращается спрос). В свою очередь, это влечет со­кращение или даже прекращение бюджетного финансирования, что может привести к дестабилизации жизни в государстве и обществе. Расходы бюджета осуществляются в полном соответствии феде­ральным законом о бюджете на текущий год, который составляет­ся, в свою очередь, в полном соответствии с бюджетной классифи­кацией.

В соответствии со ст. 10 Федерального закона от 7 мая 2002г. № 51-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный за-

318 Раздел V. Регулирование государственных расходов______

кон «О бюджетной классификации»¹ состав бюджетной классифи­кации РФ следующий:

классификация доходов бюджетов РФ. Функциональная клас­сификация расходов РФ включает: перечень целевых статей функ­циональной классификации расходов бюджетов РФ; перечень ви­дов расходов функциональной классификации расходов бюджетов РФ; экономическую классификацию расходов бюджетов РФ; клас­сификацию источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ; классификацию источников внешнего финансирова­ния дефицитов федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ; классификацию видов государственных внутренних долгов РФ и субъектов РФ, муниципального долга; классификацию видов го­сударственных внешних долгов РФ и субъектов РФ, а также госу­дарственных внешних активов РФ;

ведомственная классификация расходов федерального бюджета;

структура расходов бюджетов субъектов РФ и муниципальных

образований.

Закрепленная законом бюджетная классификация является еди­ной и используется не только при составлении и утверждении бюд­жета, но и, что самое главное, является основанием для исполне­ния бюджетов всех уровней.

Функциональная классификация расходов бюджетов РФ явля­ется группировкой расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и отражает направление бюджетных средств на выпол­нение основных функций государства, в том числе на финансиро­вание реализации нормативных правовых актов, принятых органа­ми государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, на финансирование осуществления отдельных госу­дарственных полномочий, представляемых другим органам власти

Первым уровнем функциональной классификации расходов бюджетов РФ в соответствии с Федеральным законом «О бюджет­ной классификации» являются разделы, определяющие расходова­ние бюджетных средств на выполнение функций государства. Это, например, расходы на управление, судебную власть, оборону и т д (см. приложение № 3 к названному Закону). В строгом соответст­вии с Законом о бюджетной классификации составляется закон о федеральном бюджете на текущий год (см., например, приложе­ние № 5 к Федеральному закону «О федеральном бюджете на

2002 г.»)².

Вторым уровнем функциональной классификации расходов бюджетов РФ являются подразделы, конкретизирующие направле­ние бюджетных средств на выполнение функций государства в пре­делах разделов. Например, по первому разделу «Государственное управление и местное самоуправление» (0100) имеются подразделы функционирование главы государства — Президента РФ (0101),

¹ СЗ РФ 1996 № 34 Ст 4030, 2000 № 32 Ст 3338, 2001 № 33 Ст 3437

² СЗ РФ 2001 № 53 (ч 1) Ст 5030

_____Глава 16. Правовые основы государственных расходов 319

функционирование законодательных (представительных) органов власти и т.д.

Целевые статьи расходов бюджетов РФ образуют третий уро­вень функциональной классификации расходов бюджетов РФ и от­ражают финансирование расходов бюджетов по конкретным на­правлениям деятельности главных распорядителей средств бюдже­тов в пределах подразделов функциональной классификации расхо­дов бюджетов РФ. Так, приложение № 4 к Закону о бюджетной классификации включает Перечень целевых статей функциональ­ной классификации расходов бюджетов РФ, в котором содержится код и наименование статей: 001 — содержание Президента РФ; 002 — содержание Президента республики в составе РФ и главы ад­министрации субъекта РФ; 003 — обеспечение деятельности Прези­дента РФ; 0103 — функционирование исполнительных органов го­сударственной власти; 0104 — деятельность финансовых и налого­вых органов и т.д.

Виды расходов бюджетов образуют четвертый уровень функцио­нальной классификации расходов бюджетов РФ и детализируют на­правления финансирования расходов указанных бюджетов в преде­лах целевых статей.

Таким образом, мы видим, что к закону о бюджетной класси­фикации имеются приложения, в соответствии с которыми и со­ставляются показатели бюджетов на текущий год.

Так, в приложении № 3 «Функциональная классификация рас­ходов бюджетов РФ» все расходы бюджета располагаются в соот­ветствии с кодом и наименованием разделов и подразделов бюд­жетной классификации в следующей последовательности:

0100 — Государственное управление и местное самоуправление;

0101 — Функционирование главы государства — Президента РФ;

0102 — Функционирование законодательных (представитель­ных) органов государственной власти,

0104 — Деятельность финансовых и налоговых органов;

0105 — Прочие расходы на общегосударственное управление;

0106 — Функционирование органов местного самоуправления;

0200 — Судебная власть;

0201 —Федеральная судебная система;

0300 — Международная деятельность;

0301 — Международное сотрудничество;

0302 — Участие в миротворческой деятельности;

0400 — Национальная оборона;

0401 — Строительство и содержание Вооруженных Сил РФ и т д

В целом функциональная классификация расходов РФ содер­жит следующие коды.

0500 — Правоохранительная деятельность и обеспечение безо­пасности государства;

320 Раздел V. Регулирование государственных расходов______

0600 — Фундаментальные исследования и содействие науч­но-техническому прогрессу;

0700 — Промышленность, энергетика и строительство;

0800 — Сельское хозяйство и рыболовство;

0900 — Охрана окружающей природной среды и природных ре­сурсов, гидрометеорология, картография и геодезия;

1000 — Транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика;

1100 — Развитие рыночной инфраструктуры;

1200 — Жилищно-коммунальное хозяйство;

1300 — Предупреждение и ликвидация последствий чрезвычай­ных ситуаций и стихийных бедствий;

1400 — Образование;

1500 — Культура, искусство и кинематография;

1600 — Средства массовой информации;

1700 — Здравоохранение и физическая культура;

1800 — Социальная политика;

1900 — Обслуживание государственного долга;

2000 — Пополнение государственных запасов и резервов;

2100 — Финансовая помощь бюджетам других уровней;

2200 — Утилизация и ликвидация вооружений, включая выпол­нение международных договоров;

2300 — Мобилизационная подготовка экономики;

2400 — Исследования и использование космического простран­ства;

3000 — Прочие расходы;

3100 — Целевые бюджетные фонды.

Точно такое же распределение и назначение бюджетных средств на текущий год мы видим по приложению № 5 к Федеральному За­кону «О федеральном бюджете на 2002 г.», где к кодам и наимено­ваниям прилагается еще конкретный объем бюджетных средств, которые будут выделены из бюджета на эти направления деятель­ности государства в 2002 г.

Анализ указанных направлений расходов дает возможность оп­ределить, какие задачи и функции выполняет государство в данном текущем году. А так как бюджет принимается ежегодно, то и расхо­ды по бюджету совершаются точно, адресно, в определенной сум­ме, в точном соответствии с бюджетной классификацией, что мож­но легко проверить по закону о бюджете на текущий год¹.

Закон о бюджетной классификации очень сложен, имеет целый ряд приложений, но ежегодный бюджет составляется в полном со­ответствии с этой классификацией. Так, приложение № 7 к закону о бюджетной классификации, введенное в действие с 2001 г.², со­держит экономическую классификацию расходов бюджетов РФ, где расходы группируются в соответствии с их экономическим содер-

 

' См. Приложение №5 к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2002 г.» // СЗ РФ. 2001. № 53 (ч. 1). Ст. 5030. ² СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3338.

Глава 16. Правовые основы государственных расходов 321

жанием по кодам, группам, подгруппам, предметным статьям, под-статьям и элементам расходов.

Выглядит это примерно следующим образом: 100000 — Текущие расходы; 110000 — Закупка товаров и оплата услуг; 110100 — Оплата труда государственных служащих; 110110 — Оплата труда гражданских служащих; 110120—Денежное довольствие военнослужащих и т.д. Важным приложением к Закону о бюджетной классификации являются Ведомственная классификация расходов федерального . бюджета, в соответствии с которыми составлена Ведомственная структура расходов федерального бюджета на 2002 г., приложения № 12 и 13, а также приложение № б¹.

Ведомственная классификация расходов федерального бюдже­та — это группировка расходов федерального бюджета, отражающая распределение бюджетных средств по главным распорядителям средств федерального бюджета.

Перечень главных распорядителей средств федерального бюд­жета утверждается в структуре ведомственной классификации рас­ходов федерального бюджета законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год.

В случаях создания новых либо реорганизации действующих федеральных органов исполнительной власти по действующему за­кону о бюджетной классификации РФ Правительство РФ вправе вносить изменения в ведомственную классификацию расходов фе­дерального бюджета в порядке, устанавливаемом федеральным за­коном о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год, что отражает распределение бюджетных ассигнований по глав­ным распорядителям бюджетных средств.

Расходы федерального бюджета, субъектов Федерации и бюд­жетов муниципальных образований являются объективной эконо­мической категорией, опосредующей их доходы и завершающие распределительные отношения. Они имеют двойственный харак­тер, так как, с одной стороны, — это затраты государства на фи­нансирование всех основных направлений хозяйства страны, а с другой — эти расходные деньги бюджетов, поступая непосред­ственно предприятиям, учреждениям и организациям, всем юри­дическим лицам, становятся их доходами, из которых они образу­ют целевые денежные фонды, необходимые для их функциониро­вания. Кстати, расходы вышестоящих бюджетов на дотации, суб­венции и субсидии нижестоящим бюджетам так же являются Доходами для последних.

Со стороны органов государства на протяжении всего расходно­го цикла при помощи всех правовых средств осуществляется воз-Действие, надзор, контроль и мониторинг за правильным и эффек­тивным расходованием государственных денежных средств. Расход-

См. Приложение № 6 к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2002 г.» // СЗ РФ. 2001. № 53. (ч. 1). Ст. 5030.

21-9677

322 Раздел V. Регулирование государственных расходов______

ный цикл — это время от возникновения объективно обусловлен­ной потребности в затратах денежных средств на конкретные мероприятия до полного их удовлетворения. Циклы расходов длят­ся по-разному. Например, расходы на управление, оборону, про­свещение, здравоохранение объективно необходимы постоянно, а расходы, связанные со строительством отдельных объектов (боль­ницы, школы, стадиона) — с момента их проектирования до сдачи в эксплуатацию.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ непосредственное исполнение бюджетных расходов осуществляется через органы ка­значейства (ст. 215 БК РФ). Казначейство открывает счета в РКЦ ЦБ РФ и этим обеспечивается единство кассы при исполнении бюджетов всех уровней Правда, следует признать, что пока не все бюджеты исполняются через казначейство, часть бюджетов субъек­тов Федерации, и особенно муниципальных образований продол­жает исполняться через коммерческие банки, что создает некото­рые трудности в точном и целевом использовании денежных средств, т.е. в данном случае проявляется разница интересов госу­дарства и коммерческих банков, где государство заинтересовано из­расходовать свои ассигнования из бюджета точно, в полном объеме и в срок, а коммерческие банки заинтересованы полученные день­ги капитализировать, что объективно ведет к невыплате в срок пла­тежей из бюджета и дестабилизирует финансово-экономическую обстановку в государстве.

Непосредственно бюджетные средства используют (распределяют и тратят) главные распорядители бюджетных средств, распорядители бюджетных средств и получатели бюджетных средств, которые в пределах своей компетенции имеют право перемешать бюджетные средства. Главный распорядитель бюджетных средств согласно бюд­жетной росписи распределяет средства между распорядителями бюд­жетных средств, а те, в свою очередь, распределяют выделенные средства для непосредственного использования между получателями бюджетных средств. Так, Министерство финансов РФ, являясь глав­ным распорядителем бюджетных средств, точно, в соответствии с бюджетной росписью распределяет бюджетные средства между распорядителями бюджетных средств — министерствами, а те, в свою очередь, распределяют средства между получателями бюджет­ных средств. Так, Министерство культуры перечисляет бюджетные ассигнования Большому театру РФ, а Государственный комитет РФ по высшему образованию перечисляет бюджетные ассигнования для их непосредственного расходования МГУ и т.д.

Следует обратить внимание, что каждый вышестоящий распо­рядитель бюджетных средств является в то же время и получателем бюджетных средств, так как он получает и тратит из бюджета в со­ответствии со своей сметой доходов и расходов деньги на зарплату своему аппарату, командировочные и канцелярские расходы, а так­же получает деньги на капитальное строительство, если такое пре­дусмотрено на текущий год.

_____Глава 16. Правовые основы государственных расходов 323

Классификация расходов бюджетной системы по территориально­му принципу

Этот принцип в приложении к бюджетным расходам очень сло­жен, так как мы имеем дело с бюджетами разных уровней: феде­ральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и бюджеты муни­ципальных образований, которые действуют на территории всего государства, находятся в диалектической взаимосвязи и взаимоза­висимости и, в общем, должны обеспечивать финансирование вы­полнения всех задач и функций как государства в целом, так и ка­ждой его территории в интересах всего населения. Именно поэтому в БК РФ в ст. 84, 85, 86, 87 указывается, за счет каких бюджетов финансируются разные расходы государства.

•Статья 84 БК РФ рассматривает расходы, финансируемые ис­ключительно из федерального бюджета. К ним относятся прежде всего обеспечение деятельности Президента РФ, Федерального Со­брания РФ, Счетной палаты РФ, Центризбиркома РФ, федераль­ных органов исполнительной власти и их территориальных орга­нов, другие расходы на общегосударственное управление по переч­ню, определяемому при утверждении федерального закона о феде­ральном бюджете на очередной финансовый год: финансирование федеральной судебной системы, осуществление международной деятельности в общефедеральных интересах, национальная оборона и обеспечение безопасности государства, осуществление конверсии оборонных отраслей промышленности; фундаментальные исследо­вания и содействие научно-техническому прогрессу; государствен­ная поддержка железнодорожного, воздушного и морского транс­порта; государственная поддержка атомной энергетики, ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий феде­рального масштаба; исследование и использование космического пространства; содержание учреждений, находящихся в федеральной собственности или в ведении органов государственной власти РФ; формирование федеральной собственности; обслуживание и пога­шение государственного долга РФ и т.д.

Статья 85 БК РФ закрепляет расходы, финансируемые из феде­рального бюджета, бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципаль­ных образований. К таким расходам, например, относятся: государ­ственная поддержка отраслей промышленности (за исключением атомной энергетики), газификации и водоснабжения, сельского хо­зяйства, автомобильного и речного транспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитенов, обеспечение правоохранительной дея­тельности, обеспечение противопожарной безопасности и т.д.

Расходы, финансируемые исключительно из бюджетов субъек­тов РФ, закреплены в ст. 86 БК РФ. Это прежде всего расходы, обеспечивающие функционирование органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов РФ, обслу­живание и погашение государственного долга субъектов РФ, прове­дение выборов и референдумов субъектов РФ, обеспечение и реа­лизацию региональных целевых программ и т.д.

21-

324 Раздел V. Регулирование государственных расходов______

В статье 87 БК РФ перечисляются расходы, финансируемые ис­ключительно из местных бюджетов: содержание органов самоуправ­ления, формирование муниципальной собственности и управления ею, организация, содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других учрежде­ний и организаций, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления, содержание муни­ципальных органов охраны общественного порядка и т.д

Таким образом, из бюджетов разного уровня производится сметно-лимитная передача денежных средств бюджетным учрежде­ниям для непосредственного выполнения ими своих функций в оп­ределенной области.

§ 2. Понятие сметно-бюджетного финансирования

Сущность сметно-бюджетного финансирования состоит в том, что государственные учреждения непроизводственной сферы полу­чают на свои расходы средства из бюджета на основе смет. Сметы (их проекты) составляются ежегодно руководителями учреждений и организаций для включения их в сводную смету министерства или ведомства, которая затем, в свою очередь, кладется в основу со­ставления проектов бюджета Российской Федерации, субъекта Фе­дерации или местного муниципального образования.

Следует иметь в виду, что в настоящее время составление сметы проходит два этапа: до начала планируемого года составляется про­ект сметы, который входит в проект сводной сметы вышестоящего органа, являющейся основанием составления проекта закона о бюджете Затем, после принятия закона о бюджете, смета о дохо­дах и расходах принимается окончательно (ст. 221 БК РФ).

Раньше все бюджетные учреждения — управления обороны, об­разования, культуры и др. — составляли сметы только расходов, так как им не разрешалось вести коммерческую деятельность. В на­стоящее время в условиях рынка образовательные, лечебные учреж­дения, учреждения культуры и т.д. занимаются иногда еще и ком­мерческой деятельностью, поэтому сметы составляются по доходам и расходам.

Финансирование — это и есть расходование бюджетных средств в соответствии со сметой. Оно производится на основании бюджет­ной росписи в течение 10 дней со дня утверждения сводной бюджет­ной росписи (ст. 217 БК РФ). Орган, исполняющий бюджет, дово­дит показатели указанной росписи до сведения всех нижестоящих распорядителей и получателей бюджетных средств (ст. 220 БК РФ)-

В течение 10 дней со дня получения уведомления о бюджетных ассигнованиях бюджетное учреждение обязано составить и предста­вить на утверждение вышестоящего распорядителя бюджетных средств смету доходов и расходов по установленной форме, кото­рую распорядитель бюджетных средств в течение пяти дней утвер­ждает (ст. 221 БК РФ). Расходование бюджетных средств осуществ-

_____Глава 16. Правовые основы государственных расходов 325

ляется путем списания денежных средств с единого счета бюджета в размере подтвержденного бюджетного обязательства в пользу фи­зических и юридических лиц (ст. 227 БК РФ).

Смета — это финансово-плановый акт, определяющий объем, целевое направление и поквартальное распределение ассигнований, предусмотренных на содержание учреждений и организаций. На­значение сметы состоит в том, что она является планом финанси­рования учреждений и организаций по расходованию бюджетных средств и документом, в связи с которым реальные бюджетные,-деньги поступают получателю бюджетных средств.

Финансирование бюджетных учреждений осуществляется стро­го по мере выполнения обязательств, строго по целевому назначе­нию при соблюдении режима экономии. Именно по сметам можно судить, как выполняется бюджет в целом и можно осуществлять ре­альный финансовый мониторинг за реальным расходованием бюд­жетных средств.

Расходы бюджетных учреждений, которые затем финансируют­ся в соответствии со сметой и бюджетными лимитами для осущест­вления своей деятельности, предусмотрены ст. 70 БК РФ, где за­креплено, что бюджетные учреждения расходуют бюджетные сред­ства исключительно на: оплату труда в соответствии с заключенны­ми трудовыми договорами и правовыми актами, регулирующими размер заработной платы соответствующих категорий работников; перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды, трансферты населению, выплачиваемые в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Федерации и пра­вовыми актами органов местного самоуправления; командировоч­ные и иные компенсационные выплаты работникам в соответствии с законодательством РФ; оплату товаров, работ и услуг по заклю­ченным государственным или муниципальным контрактам; оплату товаров, работ и услуг в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных или муниципальных контрактов. В этой же статье установлено, что расходование бюджетных средств бюджетными учреждениями на иные цели не допускается.

В полном соответствии с указанной статьей Закона смета состо­ит из статей, каждая из которых в соответствии с бюджетной клас­сификацией содержит однородную группу расходов:

1. Заработная плата.

2. Начисления на заработную плату.

3. Канцелярские и хозяйственные расходы.

4. Командировки и служебные разъезды.

5. Расходы учебные и т.д.

В смете обязательно должны быть указаны государственные ка­питальные вложения, предусмотренные в бюджете на текущий год По данному ведомству, затраты на капитальный ремонт и прочие Расходы.

В соответствии с законом о бюджете на 2002 г. средства, полу­чаемые бюджетной организацией от коммерческой деятельности,

326 Раздел V. Регулирование государственных расходов______

также должны быть учтены на счетах Казначейства, однако этого полностью не происходит, так как из-за недостаточного бюджетного финансирования учреждения культуры, учебные заведения и другие учреждения бюджетной сферы без свободного распоряжения денеж­ными средствами, полученными за счет коммерческой деятельности, не смогут успешно заниматься своей основной деятельностью.

§ 3. Финансирование капитальных вложений. Понятие капитальных вложений

Капитальные вложения — это затраты на создание новых и вос­становление, реконструкцию и расширение действующих основных фондов производственного (здания, машины, станки, оборудование) и непроизводственного (школы, больницы, театры, жилые дома и т.д.) назначения. Капитальные вложения могут пониматься и как инвестиционная деятельность государства, которая обеспечивает ему поступательное развитие. Задачей любого государства является раз­витие своей инвестиционной, инновационной деятельности, обеспе­чивающей в первую очередь рост промышленного производства, превращающей государство из сырьевого придатка мировой эконо­мики в страну с конкурентоспособным экспортом, увеличивающей количество рабочих мест, дающей реальное повышение заработной платы, т.е. решающей многие социальные проблемы государства.

Для того чтобы осуществлять капитальные вложения и привле­кать 'инвестиции в хозяйство, имеются три основных способа. Во-первых, бюджетные ассигнования, так как без ассигнований из бюджета не может быть осуществлен ни один инвестиционный проект, ни одна крупная стройка в государстве. Во-вторых, на ка­питальные вложения могут быть направлены собственные средства предприятий, юридических и физических лиц. В третьих, капиталь­ные вложения могут осуществляться за счет кредитов банка и бюд­жетных кредитов.

Начнем с бюджета. Статья 66 БК РФ «Составные части расхо­дов бюджетов» закрепляет, что расходы бюджета в зависимости от их экономического содержания делятся на текущие и капитальные расходы. Группировка расходов бюджетов на текущие и капиталь­ные устанавливается экономической классификацией расходов бюджетов РФ. Так, в приложении № 7 к Федеральному закону «О бюджетной классификации РФ» дается экономическая класси­фикация расходов бюджетов РФ, вводимая с 2001 г. и содержащая следующие коды, группы, подгруппы расходов:

Код—100000, группа «Текущие расходы» которые включают в себя закупки товаров и оплату услуг; выплату процентов; субси­дии, субвенции и текущие трансферты; оплату услуг по признанию прав собственности за рубежом.

Код — 200000, группа «Капитальные расходы» включает в себя капитальные вложения в основные фонды; создание государствен­ных запасов и резервов, приобретение земли и нематериальных ак­тивов; капитальные трансферты.

_____Глава 16. Правовые основы государственных расходов 327

Код — 300000 — предоставление кредитов (бюджетных ссуд) за вычетом погашения.

Как видно, приложение по экономический классификации со­держит как текущие, так и капитальные расходы бюджетов. Теку­щие расходы обеспечивают нормальную, повседневную жизнь и деятельность государства.

Капитальные расходы бюджетов в соответствии со ст. 67 БК РФ — это часть расходов бюджетов, обеспечивающая иннова­ционную и инвестиционную деятельность государства, включаю­щая статьи расходов, предназначенные для инвестиций в действую­щие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с ут­вержденной инвестиционной программой. К ним относятся средст­ва, 'предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы на проведение капитального (восстановительного) ремонта и иные расходы, свя­занные с расширенным воспроизводством, расходы, при осуществ­лении которых создается или увеличивается имущество, находя­щееся в собственности РФ, муниципальных образований, другие расходы бюджета, включенные в капитальные расходы бюджета в соответствии с экономической классификацией расходов бюдже­тов РФ. Эти расходы производятся на основании инвестиционных программ, прилагаемых к бюджету на текущий год.

В составе капитальных расходов бюджетов может быть сформи­рован бюджет развития, в который в качестве доходов могут войти не только ассигнования бюджета, но и собственные средства юри­дических и физических лиц, а также средства, полученные по кре­дитам, как бюджетным, так и банковским, коммерческим. Бюджет развития используется для кредитования, инвестирования и гаран­тийного обеспечения инвестиционных проектов в порядке, уста­новленном законом¹. Поль Мари Годме в свое время писал, что если государство на выполнение своих задач и функций сумеет привлечь средства, в том числе и частного капитала, то нормы, ре­гулирующие эти денежные потоки, направления указанных средств, будут также относится к нормам финансового права. Так, стимули­руя вложения в развитие каких либо направлений экономики, важ­ных для развития страны, например сельского хозяйства, государст­во может предложить коммерческим банкам выдавать ссуды на раз­витие сельского хозяйства под низкий процент, восстанавливая из бюджета коммерческим банкам разницу между фиксированным и коммерческим процентом по ссудам.

По федеральному бюджету 2002 г. государственные капитальные вложения, финансируемые из федерального бюджета в 2002 г. закре­плены в Приложении № 27 к федеральному бюджету, где указан об­щий объем капитальных вложений и приложен «Перечень строек и объектов Федеральной адресной инвестиционной программы на 2002 г.»², на которые будут израсходованы адресные государственные

' Федеральный закон от 26 ноября 1998г. № 181-ФЗ «О Бюджете развития Российской Федерации»// Российская газета. 1998. 2 дек. ² СЗ РФ. 2001. № 53 (ч. 1). Ст. 5030.

328 Раздел V. Регулирование государственных расходов______

капитальные вложения на следующие объекты и в определенных объемах. Так, например, социальный комплекс включает в себя: науку (Физико-технический институт им. А.Ф. Иоффе, г. Санкт-Пе­тербург — дооборудование научно-образовательного центра — 2,20 млн руб.; строительство специализированного лабораторного корпуса — 125,00 млн руб.); культуру (Российская государственная библиотека (реконструкция), г. Москва — 50,00 млн руб.; образова­ние (Московский государственный университет им. М.В. Ломоносо­ва, г. Москва: межфакультетская проблемная научно-исследователь­ская лаборатория молекулярной биологии и биоорганической хи­мии — 20,00 млн. руб., реконструкция комплекса зданий — 65,00 млн. руб., фундаментальная библиотека с депозитарием (1-й пусковой комплекс — 60,00 млн руб.); среди других объек­тов — Сейсмоусиление школы №11, г. Иркутск — 3,4 млн руб. и т.д.

Контрольные вопросы:

1. Охарактеризуйте государственные расходы как институт финан­сового права.

2. Назовите виды государственных (муниципальных) расходов.

3. Каковы основные методы расходования финансов?

4. Дайте понятие бюджетного финансирования.

5. Каков состав бюджетной классификации расходов?

6. Что такое сметно-бюджетное финансирование?

7. Проанализируйте расходы федерального (регионального, местно­го) бюджета на текущий год.

РАЗДЕЛ VI.

БАНКОВСКОЕ КРЕДИТОВАНИЕ, ДЕНЕЖНОЕ

ОБРАЩЕНИЕ, РАСЧЕТЫ

Глава 17. Правовое регулирование банковского кредитования

§ 1. Сущность банковского кредита и принципы его осуществления

Банковский кредит может рассматриваться в двух аспектах: как экономическая категория и как правовая форма проявления соот­ветствующих экономических отношений по кредитованию.

Как экономическая категория банковский кредит представляет одну из форм движения ссудного капитала. При банковском Креди­товании возникают экономические отношения, в процессе которых временно свободные денежные средства государства, местного са­моуправления, хозяйствующих субъектов и граждан аккумулируют­ся кредитными организациями и из созданных ими фондов Креди­тования на условиях возвратности предоставляются юридическим и физическим лицам, испытывающим временную потребность в дополнительных финансовых ресурсах для пополнения оборотных средств, производства капитальных вложений и для других целей как производственного, так и непроизводственного характера. Бан­ковский кредит является неотъемлемым элементом процесса обще­ственного воспроизводства, поэтому фонды, создаваемые кредит­ными организациями, входят в структуру финансовой системы об­щества. В литературе имеется и другая точка зрения, согласно кото­рой банковская система кредитования не входит в финансовую систему России'. Исключать фонды денежных средств кредитных организаций из финансовой системы необоснованно, так как они обеспечивают сбалансированное движение соответствующих денеж­ных потоков в процессе расширенного воспроизводства. При не­достаточности собственных финансовых ресурсов (прибыли, амор­тизационных отчислений) хозяйствующие субъекты, действующие на различном праве собственности, активно привлекают созданный

Iкредитными организациями ссудный капитал, без использования которого немыслимо функционирование всего общественного про­изводства.

¹ Финансовое право Российской Федерации: Учебник / Отв. ред М.В сева М : Юристь, 2000. С 20.

Раздел VI. Банковское кредитование, расчеты

Отношения по банковскому кредитованию регламентируются нормами права, приобретая соответствующую правовую форму В литературе была высказана точка зрения о том, что совокупность определенных правовых норм, регулирующих банковское кредито­вание, образует отдельный институт финансового права, взаимо­действующий с другими финансово-правовыми институтами Бан­ковский кредит как финансово-правовой институт, регулирует от­ношения, связанные с образованием кредитными организациями ссудных фондов и предоставлением юридическим и физическим лицам денежных средств в форме банковских ссуд¹ Однако слож­ность, разноплановость общественных отношений, возникающих при банковском кредитовании требуют применения при их право­вом регулировании разнородных методов, присущих не только фи­нансовому, но и гражданскому праву При регулировании общест­венных отношений, возникающих в сфере банковского кредитова­ния, применяется метод «власти и подчинения», свойственный фи­нансовому праву, и метод «равенства сторон», «диспозитивности», присущий гражданско-правовому регулированию В юридической литературе бы то высказано несколько иное мнение о природе пра­вовых норм, регламентирующих отношения по кредиту Банковское кредитование регламентируется нормами не одной, а нескольких отраслей российского права (конституционного, административно­го, финансового, гражданского права), поэтому банковский кредит как правовая категория в совокупности норм, его регулирующих, образует межотраслевой правовой институт² Указанная точка зре­ния также не бесспорна По этому вопросу имеются и совершенно иные суждения³ Банковский кредит как правовая категория явля­ется предметом изучения различных учебных дисциплин финансо­вого права, гражданского права, банковского права (спецкурс)

Правовое регулирование банковского кредитования в соответст­вии с Конституцией Российской Федерации отнесено к ведению Российской Федерации (ст 71 Конституции РФ) Важнейшими пра­вовыми актами, регулирующими банковское кредитование, являются Федеральные законы от 10 июля 2002 г № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»⁴ и от 2 декабря 1990 г № 395-1 «О банках и банковской деятельности»³ Отношения по банковскому кредитованию регулируются другими федеральными законами, нормативными актами Банка России Определенное место

¹ Коган МЛ Правовые основы банковского кредитования (глава 23) / Совет ское финансовое право Учебник М Юрил чит 1987 С 381

² Финансовое право Учебник / Отв ред Н И Химичева Изч 2 е перераб и доп М Юристь, 1999 С 550

^J Тосунян ГА Место банковского права в системе российского права // Юри­дический мир 1998 № 8 С 8, Горбунова ОН. Выделять банковское право в от­дельную отрасль права пока рано//Юридический мир 1988 №8 С 15 Российская газета 2002 № 127

"СЗРФ 1996 №6 Ст 492 2001 №26 Ci 2586

______Глава 17. Регулирование банковского кредитования 331

в регулировании банковскою кредитования принадлежит деловым обыкновениям и банковским обычаям

Банковское кредитование осуществляется в соответствии с оп­ределенными принципами — основными положениями, закреплен­ными нормами права и отражающими его экономическую сущ­ность К этим принципам относятся срочность, возвратность, платность, обеспеченность, целенаправленность

В Федеральном законе «О банках и банковской деятельности» установлено, что банк имеет право от своего имени и за свой счет размешать привлеченные во вклады денежные средства фи­зических и юридических лиц на условиях возвратности, платно­сти, срочности Предоставление банковского кредита под различ­ные формы обеспечения возвратности кредитов предусмотрено в ст 33 Федерального закона «О банках и банковской деятельно­сти», согласно которой кредиты могут обеспечиваться залогом недвижимого и движимого имущества, в том числе государствен­ных и иных ценных бумаг, банковскими гарантиями и иными способами, предусмотренными федеральными законами или до­говором

Реализация принципа возвратности банковского кредита озна­чает, что денежные средства, полученные в виде кредита, служат для заемщика лишь временным источником финансовых ресурсов и должны быть возвращены банку или небанковской кредитной ор­ганизации

Из принципа возвратности банковского кредита вытекает прин­цип его срочности Кредит подлежит возврату в установленные сроки, нарушение которых влечет за собой применение определен­ных санкций

Осуществление принципа платности банковского кредитования основывается на возмездном характере услуг, оказываемых кредит­ными организациями при предоставлении кредита За предоставле­ние банковского кредита, как правило, взимается определенная плата в виде процента Размер процентной ставки устанавливается сторонами по кредитному договору самостоятельно В условиях ры­ночных отношений размер процентной ставки за банковский кре­дит в конечном итоге зависит от спроса и предложения денежных средств на кредитном рынке

Налоговым кодексом РФ предусмотрена норма, существенно влияющая на размер устанавливаемых процентов за пользованием кредитами, в том числе и банковским В соответствии со ст 269 НК РФ к расходам кредитной организации, на сумму которых уменьшаются полученные ею доходы при уплате налога на при­быль, относится сумма от тех процентов, которые существенно не отклоняются от среднего уровня процентов, взимаемых по долго­вым обязательствам, выданным в том же отчетном периоде на со­поставимых условиях При невозможности установления среднего уровня процентов за предельную величину процентов, включаемых в расходы кредитной организации, принимается ставка рефинанси-

Раздел VI. Банковское кредитование, расчеты

рования ЦБ РФ¹, увеличенная в 1,1 раза, — при оформлении кре­дита в рублях, и на 15% — по кредитам в иностранной валюте. При предоставлении кредитной организацией клиенту кредита за счет централизованных кредитных ресурсов процентная ставка для включения полученной платы за кредит в расходы кредитной орга­низации не должна превышать установленного размера (так назы­ваемая принудительная маржа²). Денежные средства, полученные кредитными организациями в виде процента за предоставленный кредит, служат источником образования их собственных доходов.

Законодательство предусматривает возможность предоставления кредита без соответствующего обеспечения (так называемый блан­ковый кредит]. Бланковые кредиты, как правило, получают клиен­ты, имеющие тесные связи с банком, проводящие все свои банков­ские операции через соответствующие счета в данном банке.

Банковский кредит выделяется строго на определенные цели, использование его не по целевому назначению нарушает принцип целенаправленности банковского кредита и влечет за собой приме­нение соответствующих санкций.

В юридической литературе к названным принципам банковско­го кредитования предлагается и дифференцированность кредитова­ния, что означает необходимость при выдаче кредита учитывать кредитоспособность клиента, его финансовое положение, создаю­щее у кредитной организации уверенность в возможности заемщи­ка возвратить кредит в установленный договором срок.

Принципы банковского кредитования, закрепленные в нормах права, отражают экономическую сущность кредитных отношений, соответствуют объективным экономическим законам, действующим в сфере движения ссудного капитала.

В зависимости от срока, на который выдан кредит, и объекта кредитования банковский кредит подразделяется на два вида: крат­косрочный и долгосрочный.

При краткосрочном банковском кредите объектами кредитова­ния являются потребности текущей деятельности хозяйствующего субъекта, определяемые по укрупненным показателям. Устранена излишняя детализация объектов кредитования, существовавшая ранее. Банковский кредит выдается на совокупность материаль­ных запасов и производственных затрат, а не дифференцирован­но, как прежде: под запасы сырья, топлива, готовой продукции, расчетные документы в пути, незавершенное производство и т.д. Совокупность материальных запасов и производственных затрат как объект краткосрочного кредитования используется в промыш­ленности, на транспорте, в строительстве, предприятиями связи. Для торговых и снабженческо-сбытовых организаций объект крат­косрочного кредитования — это совокупность товаров текущей

¹ На 1 апреля 2002 г. ставка рефинансирования установлена в размере 23%.

² Маржа — разница между процентной ставкой, взимаемой с заемщика, и процентной ставкой, уплачиваемой кредитной организацией за кредитные ре­сурсы.

______Глава 17. Регулирование банковского кредитования 333

реализации, сезонного и временного накопления товарно-матери­альных ценностей.

Долгосрочный банковский кредит выдается на один год и более длительное время. Объектами долгосрочного банковского кредито­вания обычно являются затраты на строительство новых предпри­ятий, техническое перевооружение и реконструкцию действующих предприятий, выпуск новой продукции; затраты по жилищному строительству и строительству объектов социально-культурного на­значения и т.д.

В условиях недостаточно высокого уровня производства, ин­фляции и других отрицательных тенденций в экономике России кредитные организации в основном предоставляют краткосрочный банковский кредит.

§ 2. Банковская система России. Правовой статус Банка России и его взаимоотношения с кредитными организациями

Банковская система входит в более общую категорию «кредит­ная система», в которую включается также парабанковская система (специализированные кредитно-финансовые институты — ломбар­ды, пенсионные фонды, накопительное страхование и др.). Само­стоятельная банковская система в России была создана в связи с распадом Союза ССР в начале 1991 г., после принятия 2 декабря

, 1990 г. двух Законов РСФСР: «О Центральном банке РСФСР (Бан­ке России)» и «О банках и банковской деятельности в РСФСР». Банковская система того периода имела двухуровневую структуру: в первый уровень, по мнению Н.А. Куфаковой, входили Централь­ный банк России, банк внешней торговли (Внешторгбанк) и Сбе­регательный банк; во второй — коммерческие банки различных ви­дов, а также другие кредитные учреждения¹. По мнению Н.И. Хи-мичевой, на одном уровне — Центральный банк РФ, на дру­гом — все остальные банки².

Общими для всех юристов являются утверждения о ведущем положении в банковской системе Центрального банка Российской Федерации (Банка России). Банковская система России не нахо­дится в застывшем состоянии, она продолжает развиваться. Феде­ральный закон от 3 февраля 1996 г. № 17-ФЗ «О внесении измене­ний и дополнений в Закон РСФСР «О банках и банковской дея­тельности в РСФСР»³ предусматривает несколько иной состав бан-

| ковской системы России.

I В соответствии с Федеральным законом «О банках и банков-

1~~1------------

Грачева Е.Ю., Куфакова Н.А., Пепеляев С.Г. Финансовое право России. М.: Теис, 1995. С. 178.

² Финансовое право: Учебник / Под ред. проф. Н.И. Химичевой. С. 68; Фи­нансовое право: Учебник / Под ред. проф. О.Н. Горбуновой. М.: Юристь, 1996. С. 302.

³СЗ РФ. 1996. №6. Ст. 492.

Раздел VI. Банковское кредитование, расчеты

ской деятельности» банковская система Российской Федерации включает в себя: Банк России, кредитные организации (банковские группы), а также филиалы и представительства иностранных бан­ков. В вышеуказанном Законе раскрываются понятия: «кредитная организация», «банк», «небанковская кредитная организация», «иностранный банк».

Кредитная организация — это юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на ос­новании специального разрешения (лицензии) Центрального банка Российской Федерации (Банка России) имеет право осуществлять банковские операции. К банковским операциям в соответствии с Федеральным законом «О банках и банковской деятельности» от­носятся:

— привлечение денежных средств физических и юридических лиц во вклады (до востребования и на определенный срок);

— размещение привлеченных денежных средств физических и юридических лиц во вклады от своего имени и за свой счет;

— открытие и ведение банковских счетов физических и юриди­ческих лиц;

— осуществление расчетов по поручению физических и юриди­ческих лиц, в том числе банков-корреспондентов, по их банков­ским счетам;

— инкассация денежных средств, векселей, платежных и рас­четных документов и кассовое обслуживание физических и юриди­ческих лиц;

— купля-продажа иностранной валюты в наличной и безналич­ной формах;

— привлечение во вклады и размещение драгоценных металлов;

— выдача банковских гарантий;

— осуществление переводов денежных средств по поручению физических лиц без открытия банковского счета.

Кроме банковских операций, для осуществления которых тре­буется лицензия Банка России, кредитные организации вправе осу­ществлять следующие сделки (гражданско-правового характера):

— выдавать поручительства за третьих лиц, предусматривающие исполнение обязательств в денежной форме;

— приобретать права требования от третьих лиц исполнения обязательства в денежной форме;

— заключать договор о доверительном управлении денежными средствами и иным имуществом;

— осуществлять операции с драгоценными металлами и драго­ценными камнями;

— предоставлять в аренду специальные помещения или находя­щиеся в них сейфы для хранения документов и ценностей;

— лизинговые операции;

— оказывать консультационные и информационные услуги. Кредитная организация может быть образована на основе лю­бой формы собственности, но в организационно-правовой форме

______Глава 17. Регулирование банковского кредитования 335

(общество с ограниченной ответственностью (ООО), акционерное общество (АО), общество с дополнительной ответственно­стью) — как хозяйственное общество.

Кредитная организация имеет право осуществлять профессио­нальную деятельность на рынке ценных бумаг в соответствии с фе­деральными законами.

Кредитной организации запрещается заниматься производст­венной, торговой и страховой деятельностью. За осуществление кредитной организацией производственной, торговой или страхо­вой деятельности установлена административная ответственность (ст. 15.26 Кодекса РФ об административных правонарушениях).

Кредитные организации, в свою очередь, подразделяются на две группы — банки и небанковские кредитные организации. Различия между ними определяются объемом и характером выполняемых ими банковских операций.

Банки — это такие кредитные организации, которые имеют ис­ключительное право в совокупности осуществлять следующие бан­ковские операции:

— привлекать во вклады денежные средства физических и юри­дических лиц;

— размещать указанные средства от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности (банковское кре­дитование);

— открывать и вести банковские счета физических и юридиче­ских лиц

Небанковские кредитные организации — это такие кредитные организации, которые имеют право осуществлять отдельные бан­ковские операции, предусмотренные в законодательстве. Сочетание указанных операций устанавливает Банк России.

Иностранным является банк, признанный таковым по законо­дательству иностранного государства, на территории которого он зарегистрирован.

Кредитная организация, Банк России гарантируют тайну об операциях, о счетах и вкладах своих клиентов и корреспонден­тов. Все служащие кредитной организации обязаны хранить тайну об операциях, счетах и вкладах ее клиентов и корреспондентов, а также об иных сведениях, устанавливаемых кредитной организа­цией, если это не противоречит федеральному закону.

Справки по операциям и счетам юридических лиц и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образова­ния юридического лица, выдаются им самим, судам и арбитраж­ным судам (судьям), Счетной палате Российской Федерации, орга­нам государственной налоговой службы и налоговой полиции, та­моженным органам Российской Федерации в случаях, предусмот­ренных законодательными актами об их деятельности, а при наличии согласия прокурора — органам предварительного следст­вия по делам, находящимся в их производстве. Информация по операциям юридических лиц, граждан, осуществляющих предпри-

Раздел VI. Банковское кредитование, расчеты

нимательскую деятельность без образования юридического лица, и физических лиц предоставляется кредитными организациями в уполномоченный орган, осуществляющий меры по противодейст­вию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, в случаях, порядке и объеме, которые предусмотрены Феде­ральным законом «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» (часть пятая введена Фе­деральным законом от 7 августа 2001 г. № 121 ФЗ)¹.

За разглашение банковской тайны Банк России, кредитные, аудиторские и иные организации, уполномоченный орган, осуще­ствляющий меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, а также их должностные лица и их работники несут ответственность, включая возмещение нанесенного ущерба, в порядке, установленном федеральным за­коном. В законодательстве, однако, не предусмотрена ответствен­ность кредитных организаций за непредставление справок об опе­рациях и счетах юридических лиц и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридическо­го лица по запросам соответствующих органов государственной власти.

При недостатке средств для осуществления кредитования кли­ентов и выполнения принятых на себя обязательств кредитная ор­ганизация может обращаться за получением кредитов в банк Рос­сии на определяемых им условиях. Кредитные организации по кру­гу совершаемых банковских операций и других сделок, по террито­рии своей деятельности, по организационно-правовой форме, по источникам формирования уставного фонда и иным критериям значительно отличаются друг от друга.

При классификации многочисленных кредитных организаций в юридической литературе называются такие виды, как универсаль­ные (совершающие широкий круг банковских операций и других сделок), специализированные (совершающие какой-то один вид банковских услуг); региональные и общероссийские; акционерные и паевые банки².

Банк России является главным банком Российской Федерации³. С целью осуществления согласованных мер по реализации прави­тельственной социально-экономической политики законодательст­во предусматривает, что председатель Банка России участвует в за­седаниях Правительства РФ, а министр финансов РФ и министр экономического развития и торговли РФ участвуют в заседаниях Совета директоров Центрального банка РФ с правом совещатель-

¹ Как отмечалось ранее, 1 февраля 2002 г. в соответствии с Указом Президен­та России от 1 ноября 2001 г. начал свою деятельность в полном объеме Коми­тет Российской Федерации по финансовому мониторингу (финансовая развед­ка)//Российская газета 2002. 13 янв.

² Ефимова Л.Г. Банковское право: учебное и практическое пособие. М., 1994. С. 40-43.

³ СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790.

Глава 17. Регулирование банковского кредит

зз:

ного голоса. В настоящее время создан Национальный банковский Совет с целью усиления контроля за деятельностью Банка России.

Правовое положение Банка России и его взаимоотношения с банками и небанковскими кредитными организациями определя­ются тем, что, с одной стороны, Банк России наделен широкими властными полномочиями по управлению денежно-кредитной сис­темой Российской Федерации, а с другой стороны, Банк Рос­сии — юридическое лицо, вступающее в определенные граждан­ско-правовые отношения с банками и небанковскими кредитными организациями. Банк России непосредственно не контролирует деятельность хозяйствующих субъектов, он осуществляет банков­ское регулирование и надзор за деятельностью кредитных организа­ций, принимает меры по защите интересов вкладчиков. Для обес­печения стабильности банковской системы кредитная организация обязана создавать резервы (фонды), в том числе под обесценение ценных бумаг, порядок формирования и использования которых устанавливается Банком России.

Банк России имеет право предоставлять российским и ино­странным кредитным организациям, Правительству РФ кредиты на срок не более одного года под обеспечение ценными бумагами и другими активами, если иное не установлено федеральным зако­ном о федеральном бюджете. Обеспечением для кредитов Банка России могут выступать:

— золото и другие драгоценные металлы в различной форме;

— иностранная валюта;

— векселя в российской и иностранной валюте со сроками по­гашения до шести месяцев;

— государственные ценные бумаги.

Списки векселей и государственных ценных бумаг, пригодных для обеспечения кредитов банка России, определяются Советом директоров Банка России. В случаях, устанавливаемых Советом ди­ректоров Банка России, обеспечением могут выступать другие цен­ности, а также гарантии и поручительства.

В целях воздействия на ликвидность банковской системы Банк России рефинансирует банки путем предоставления им кратко­срочных кредитов по учетной ставке Банка России и определяет ус­ловия предоставления кредитов под залог различных активов.

Согласно действующему законодательству Банк России являет­ся кредитором последней инстанции. Он способствует созданию условий для устойчивого функционирования кредитных организа­ций, не вмешиваясь в их оперативную деятельность.

Как орган управления кредитной системы Российской Федера­ции Банк России, осуществляя функции регулирования и надзора, вправе издавать нормативные акты по вопросам, отнесенным к его компетенции в области банковского кредитования.

В соответствии с российским законодательством Банк России осуществляет контроль за законностью и целесообразностью созда­ния банков и небанковских кредитных организаций. Указанный

22-9677

Раздел VI. Банковское кредитование, расчеты

контроль осуществляется в процессе рассмотрения вопроса о реги­страции кредитной организации в Книге государственной регистра­ции кредитных организаций, выдачи и отзыва лицензии на право совершения банковских операций как в рублях, так и в иностран­ной валюте.

Отказ в государственной регистрации кредитной организации и выдаче лицензии на осуществление банковских операций, а так­же непринятие Банком России в установленный срок соответст­вующего решения могут быть обжалованы в арбитражный суд.

Банк России в соответствии с федеральным законодательством в целях обеспечения устойчивости кредитных отношений и гаран­тии прав кредиторов (вкладчиков) устанавливает кредитным орга­низациям определенные обязательные нормативы:

— минимальный размер уставного капитала для вновь регистри­руемой кредитной организации; предельные размеры неденежных вкладов в уставный капитал кредитной организации, перечень ви­дов имущества в неденежной форме, вносимого в оплату уставного капитала. Норматив минимального размера уставного капитала кредитной организации может устанавливаться в зависимости от вида кредитной организации. Банк России не имеет права требо­вать от ранее зарегистрированных кредитных организаций измене­ния их уставного капитала, за исключением случаев, установлен­ных федеральными законами. Внесенные в уставный капитал кре­дитной организации в установленном порядке материальные акти­вы (здания, помещение, в котором располагается кредитная организация, банковское оборудование и другое имущество) стано­вятся ее собственностью. Не могут вноситься в уставный капитал нематериальные активы (в том числе права аренды помещения) и ценные бумаги;

— максимальный размер риска на единого заемщика или груп­пу связанных заемщиков. Данный норматив устанавливается в про­центах от собственных средств кредитной организации. При опре­делении размера риска учитываются вся сумма кредитов кредитной организации данному заемщику или группе связанных заемщиков, а также гарантии и поручительства, представленные организацией заемщику или группе заемщиков;

— максимальный размер крупных кредитных рисков. Указан­ный норматив устанавливается как процентное соотношение сово­купной величины крупных рисков и собственных средств кредит­ной организации. Крупным кредитным риском является объем кре­дитов, гарантий и поручительств в пользу одного клиента в размере свыше 5% собственных средств кредитной организации. Макси­мальный размер крупных кредитных рисков не может превышать 25% собственных средств кредитной организации (банковской группы). Банк России вправе вести реестр крупных кредитных рис­ков кредитных организаций;

— нормативы ликвидности кредитной организации, которые определяются как:

Ч

____Глава 17. Регулирование банковского кредитования 339

соотношение между ее активами и пассивами с учетом сроков, сумм и типов активов и пассивов и других факторов;

соотношение ее ликвидных активов (наличные денежные сред­ства, требования до востребования, краткосрочные ценные бумаги, другие легкореализуемые активы) и суммарных активов;

— нормативы достаточности капитала. Эти нормативы опреде­ляются как предельное соотношение общей суммы собственных средств кредитной организации и суммы ее активов, взвешенных по уровню риска;

— размеры валютного, процентного и иных финансовых рис­ков;

— минимальный размер резервов, создаваемых под риски;

— нормативы использования собственных средств кредитной организации для приобретения долей (акций) других юридических лиц. Размер указанного норматива не может превышать 25% собст­венных средств кредитной организации;

— максимальный размер кредитов, банковских гарантий и по­ручительств, предоставленных кредитной организацией своим уча­стникам (акционерам). Указанный норматив не может превышать 50% собственных средств банка;

— предельный размер имущественных (неденежных) вкладов в уставный капитал кредитной организации.

С помощью обязательных нормативов Банк России воздейству­ет на деятельность кредитных организаций, способствует созданию условий для устойчивого их функционирования, поддерживает ста­бильность кредитной системы России.

§ 3. Порядок регистрации кредитных организаций и лицензирования банковской деятельности

Порядок регистрации кредитных организаций и лицензирова­ния банковской деятельности установлен ранее названными Феде­ральными законами «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», «О банках и банковской деятельности», а также принятой на их основе Инструкцией Центрального банка РФ. В соответствии с ними кредитные организации подлежат государст­венной регистрации в Банке России, который не только их регист­рирует, но и ведет Книгу государственной регистрации кредитных организаций, а также выдает лицензии на осуществление банков­ских операций.

Учредителями кредитной организации могут быть юридические и физические лица, участие которых в кредитной организации не запрещено действующим законодательством.

Для государственной регистрации и выдачи лицензии кредит­ная организации должна представить целый ряд документов, к чис­лу которых относятся:

I) ходатайство о государственной регистрации и выдаче лицен­зии на осуществление банковских операций;

Раздел VI. Банковское кредитование, расчеты

2) учредительный договор (в случае создания кредитной органи­зации в форме общества с ограниченной ответственностью);

3) устав кредитной организации;

4) протокол общего собрания учредителей, содержащий реше­ние о ее создании, утверждении наименования, устава, кандидатур для назначения на должности руководителей исполнительных орга­нов и главного бухгалтера и т.д.;

5) свидетельство (копия платежного поручения) об уплате госу­дарственной пошлины за регистрацию кредитной организации За регистрацию кредитных организаций взимается сбор в размере, оп­ределяемом Банком России, но не более одного процента от объяв­ленного уставного капитала кредитной организации. В случае отка­за в регистрации сбор не возвращается;

6) нотариально удостоверенные копии свидетельств о государст­венной регистрации учредителей — юридических лиц, аудиторские заключения о достоверности их финансовой отчетности с приложе­нием балансов и отчетов о прибыли и убытках за три последние года деятельности, а также подтверждение органами Министерства Российской Федерации по налогам и сборам выполнения учредите­лями — юридическими лицами обязательств перед бюджетами всех уровней за последние три года;

7) декларации о доходах учредителей — физических лиц, заве­ренные налоговыми органами, что подтверждает источники проис­хождения средств, вносимых в уставный капитал кредитной орга­низации;

8) анкеты кандидатов на должности руководителей исполни­тельных органов и главного бухгалтера кредитной организации, со­держащие сведения о наличии у этих лиц высшего юридического или экономического образования и опыта руководства отделом или иным подразделением кредитной организации не менее одного года, а при отсутствии специального образования — опыта руково­дства таким подразделением не менее двух лет; а также сведения о наличии (отсутствии) судимости;

9) список учредителей кредитной организации.

Уставный капитал кредитной организации составляется из ве­личины вкладов ее участников и определяет минимальный размер имущества, гарантирующего интересы ее кредиторов. Минималь­ный размер уставного капитала устанавливается Банком России. Вклады в уставный капитал могут быть в виде денежных средств, а также материальных активов. При этом не могут быть использо­ваны для формирования уставного капитала привлеченные денеж­ные средства, а также средства федерального бюджета и государст­венных внебюджетных фондов, свободные денежные средства и иные объекты собственности, находящиеся в ведении федераль­ных органов государственной власти, за исключением случаев, пре­дусмотренных федеральными законами.

Предельный размер неденежной части уставного капитала кре­дитной организации не должен превышать 20% первые два года

______Глава 17. Регулирование банковского кредитования 341

деятельности кредитной организации и 10% в последующие годы. Не могут быть внесены в уставный капитал нематериальные акти­вы, в том числе права аренды помещения, и ценные бумаги.

Приобретение в результате одной или нескольких сделок одним юридическим или физическим лицом либо группой лиц, связанных между собой или зависимых друг от друга, более 5% акций (долей) кредитной организации требует уведомления Банка России, более 20% — предварительного согласия.

Учредители банка не имеют права выходить из состава участни­ков банка в течение первых трех лет со дня его регистрации.

Кредитные организации приобретают статус юридического лица с момента их государственной регистрации. Сообщение о государ­ственной регистрации кредитной организации публикуется в «Вест­нике Банка России». Лицензия на осуществление банковских опе­раций кредитной организации выдается после ее государственной регистрации и без ограничения сроков ее действия. Осуществлять банковские операции кредитная организация может только с мо­мента получения лицензии, в противном случае с юридического лица взыскивается вся сумма, полученная в результате осуществле­ния данных операций, а также штраф в двукратном размере этой суммы в федеральный бюджет Взыскание производится в судебном порядке. Банк России вправе предъявить в арбитражный суд иск о ликвидации юридического лица, осуществляющего без лицензии банковские операции.

Кредитная организация может осуществлять только те банков­ские операции, которые указаны в лицензии. В настоящее время в ст. 5 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» (с изменениями и дополнениями) дан исчерпывающий перечень банковских операций, к которым относятся:

привлечение денежных средств физических и юридических лиц Во вклады;

размещение указанных средств от своего имени и за свой счет;

открытие и ведение банковских счетов физических и юридиче­ских лиц;

осуществление расчетов по поручению физических и юридиче­ских лиц, в том числе банков-корреспондентов, по их банковским счетам;

инкассация денежных средств, векселей, платежных и расчет­ных документов и кассовое обслуживание физических и юридиче­ских лиц;

купля-продажа иностранной валюты в наличной и безналичной формах;

привлечение во вклады и размещение драгоценных металлов;

выдача банковских гарантий,

осуществление переводов денежных средств по поручению фи­зических лиц без открытия банковских счетов (за исключением почтовых переводов).

Принятие решения о государственной регистрации и выдаче

Раздел VI. Банковское кредитование, расчеты

лицензии на осуществление банковских операций или об отказе в этом производится в срок, не превышающий шести месяцев с даты представления всех названных ранее документов. О приня­том решении в трехдневный срок сообщается кредитной организа­ции и одновременно предъявляется требование об оплате в месяч­ный срок 100% ее объявленного уставного капитала. Неоплата или неполная оплата уставного капитала в установленный срок являет­ся основанием для аннулирования решения о государственной ре­гистрации кредитной организации. Для оплаты уставного капитала Банк России открывает зарегистрированному банку корреспондент­ский счет в Банке России. При предъявлении документов, подтвер­ждающих оплату уставного капитала в полном объеме, Банк России в трехдневный срок выдает кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций.

Вновь созданной кредитной организации могут быть выданы следующие виды лицензий:

лицензия на осуществление банковских операций со средствами в рублях (без права привлечения во вклады средств физических лиц);

лицензия на осуществление банковских операций со средствами в рублях и иностранной валюте (без права привлечения во вклады средств физических лиц);

лицензия на привлечение во вклады и размещение драгоценных металлов. Данная лицензия выдается Центральным банком по со­гласованию с Министерством финансов РФ.

Кредитная организация может расширить круг выполняемых операций путем получения следующих видов лицензий:

лицензии на осуществление операций с драгоценными метал­лами;

лицензии на привлечение во вклады средств физических лиц в рублях, которая может быть выдана по истечении двух лет с даты государственной регистрации кредитной организации;

лицензии на привлечение во вклады средств физических лиц в рублях и иностранной валюте, которая также выдается по истече­нии двух лет со дня государственной регистрации кредитной орга­низации;

генеральной лицензии, которая может быть выдана банку, имеющему лицензии на выполнение всех банковских операций со средствами в рублях и иностранной валюте. Генеральная лицензия не расширяет круга выполняемых банком операций. Банк, имею­щий Генеральную лицензию, имеет право в установленном порядке открывать филиалы за рубежом и (или) приобретать доли в устав­ном капитале кредитных организаций — нерезидентов.

Кредитная организация, получившая лицензию на осуществле­ние какой-либо названной ранее банковской операции, вправе осу­ществлять следующие сделки:

выдачу поручительств за третьих лиц, предусматривающих ис­полнение обязательств в денежной форме;

Глава 17. Регулирование банковского кр

приобретение права требования от третьих лиц исполнения обязательств в денежной форме;

доверительное управление денежными средствами и иным иму­ществом по договору с физическими и юридическими лицами;

осуществление операций с драгоценными металлами и драго­ценными камнями;

предоставление в аренду специальных помещений или находя­щихся в них сейфов для хранения документов и ценностей;

лизинговые операции;

иные сделки.

В Федеральном законе «О банках и банковской деятельности» определены основания и порядок отказа в государственной реги­страции кредитной организации и выдаче лицензии на осуществ­ление банковских операций. Этот перечень носит исчерпывающий характер и не может быть расширен по усмотрению Банка России. Таким образом, отказ допускается только по следующим основа­ниям:

]) несоответствие кандидатов, предлагаемых на должности ру­ководителя кредитной организации, главного бухгалтера и его за­местителей квалификационным требованиям, установленным нор­мативно-правовыми актами. Под несоответствием квалификаци­онным требованиям понимается: отсутствие у них необходимого образования и опыта руководящей работы в кредитной организа­ции не менее двух лет; наличие судимости за совершение преступ­лений в сфере экономики; совершение в течение года, предшест­вовавшего дню подачи в Банк России документов для регистрации кредитной организации, административного правонарушения в области торговли и финансов, установленного вступившим в за­конную силу постановлением органа, уполномоченного рассмат­ривать дела об административных правонарушениях; наличие в те­чение двух лет, предшествовавших дню подачи в Банк России до­кументов для регистрации кредитной организации, фактов растор­жения с указанными лицами трудового договора (контракта) по инициативе администрации по основаниям, предусмотренным Трудовым кодексом РФ; предъявление в течение трех лет, предше­ствовавших дню подачи в Банк России документов для регистра­ции, к кредитной организации, в которой каждый из указанных кандидатов находился на должности руководителя кредитной ор­ганизации, требования о замене его в качестве руководителя кре­дитной организации в порядке, предусмотренном Законом о ЦБ РФ; несоответствие деловой репутации указанных кандидатов тре­бованиям, установленным федеральными законами и принимае­мыми в соответствии с ними нормативными актами Банка рос­сии; наличие иных оснований, установленных федеральными за­конами;

2) неудовлетворительное финансовое положение учредителей Кредитной организации или неисполнение ими своих обязательств Перед бюджетом за последние три года;

Раздел VI. Банковское кредитование, расчеты

3) несоответствие документов, поданных для государственной регистрации кредитной организации и получения лицензии, требо­ваниям федеральных законов;

4) несоответствие деловой репутации кандидатов на должности членов совета директоров (наблюдательного совета) квалификаци­онным требованиям, установленным федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными актами Банка России, наличие у них судимости за совершение преступле­ния в сфере экономики.

Отказ в государственной регистрации и выдаче лицензии, не­принятие Банком России в установленный срок соответствующего решения могут быть обжалованы в арбитражный суд.

Кредитные организации могут открывать обособленные подраз­деления (представительства, филиалы), а также внутренние струк­турные подразделения вне места нахождения головного офиса с момента уведомления Банка России. За открытие филиалов кре­дитных организаций взимается сбор в размере, определяемом Бан­ком России, но не более 1000-кратного минимального размера оп­латы труда.

Регистрация и лицензирование деятельности кредитных органи­заций с иностранными инвестициями и филиала иностранного банка имеет свои особенности. Они должны дополнительно пред­ставить в Банк России такие документы, как:

решение иностранного юридического лица о его участии в соз­дании кредитной организации или об открытии филиала банка на территории России;

документ, подтверждающий регистрацию юридического лица, и балансы за три предыдущих года, подтвержденные аудиторским

заключением;

письменное согласие соответствующего контрольного органа страны его местопребывания на участие в создании кредитной ор­ганизации на территории РФ или на открытие филиала банка в тех случаях, когда такое разрешение требуется по законодательству страны его местопребывания.

Иностранные физические лица представляют подтверждение первоклассным (согласно международной практике) иностранным банком платежеспособности этого лица.

Размер (квота) участия иностранного капитала в банковской системен страны устанавливается федеральным законом по предло­жению Правительства Российской Федерации, согласованному

с Банком России.

Законодательством предусмотрены основания для отзыва ли­цензии Банком России у кредитной организации. Банк России мо­жет отозвать лицензию на осуществление банковских операций в следующих случаях:

установления недостоверности сведений, на основании которых

выдана лицензия;

______Глава 17. Регулирование банковского кредитования 345

задержки начала осуществления банковских операций, преду­смотренных лицензией, более чем на год со дня ее выдачи;

установления фактов существенной недостоверности отчетных данных;

задержки более чем на 15 дней представления ежемесячной от­четности (отчетной документации);

осуществления, в том числе однократного, банковских опера­ций, не предусмотренных лицензией Банка России;

неисполнения федерального законодательства, нормативных ак­тов Банка России, если в течение года к кредитной организации неоднократно применялись меры, предусмотренные Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»;

неоднократного в течение года виновного неисполнения содер­жащихся в исполнительных документах судов, арбитражных судов требований о взыскании денежных средств со счетов (вкладов) кли­ентов кредитной организации при наличии денежных средств на счете (во вкладе) указанных лиц;

наличия ходатайства временной администрации, если к момен­ту окончания срока деятельности указанной администрации, уста­новленного Федеральным законом «О несостоятельности (банкрот­стве) кредитных организаций», имеются основания для ее назначе­ния, предусмотренные указанным Законом.

Банк России обязан отозвать лицензию на осуществление бан­ковских операций в случаях:

если достаточность капитала кредитной организации становится ниже 2%;

если размер собственных средств (капитала) кредитной органи­зации ниже минимального значения уставного капитала, установ­ленного Банком России на дату регистрации кредитной организа­ции;

если кредитная организация не исполняет в срок, установлен­ный Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» требования Банка России о приведении в соответствие величины уставного капитала и размера собствен­ных средств (капитала);

если кредитная организация не способна удовлетворить требо­вания кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей в течение одного ме­сяца с наступления даты их удовлетворения и (или) исполнения, если требования к кредитной организации в совокупности состав­ляют не менее одной тысячи минимальных размеров оплаты труда, установленных федеральным законом.

Только в перечисленных случаях Банк России обязан отозвать лицензию. Сообщение об отзыве лицензии на осуществление бан­ковских операций публикуется Банком России в «Вестнике Банка России» в недельный срок со дня принятия соответствующего ре­шения.

Раздел VI. Банковское кредитование, расчеты

С момента отзыва у кредитной организации лицензии на осуще­ствление банковских операций:

1) срок исполнения обязательств кредитной организации счита­ется наступившим. Обязательства кредитной организации в ино­странной валюте учитываются в рублях по курсу Банка России, действовавшему на дату отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций;

2) прекращается начисление процентов, а также неустоек (штрафов, пени) и иных финансовых (экономических) санкций по обязательствам кредитной организации;

3) приостанавливается исполнение исполнительных документов по имущественным взысканиям, за исключением исполнения ис­полнительных документов, выданных на основании судебных реше­ний о взыскании задолженности по заработной плате, выплате воз­награждений по авторским договорам, алиментов, а также о возме­щении вреда, причиненного жизни и здоровью, и морального вре­да, вступивших в законную силу до момента отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций;

4) до момента создания ликвидационной комиссии (ликвидато­ра) или назначения арбитражным судом конкурсного управляюще­го запрещается заключение сделок кредитной организации и ис­полнение обязательств по сделкам кредитной организации (за ис­ключением сделок, связанных с текущими коммунальными и экс­плуатационными платежами кредитной организации, а также с выплатой выходных пособий и оплатой труда лиц, работающих по трудовому договору (контракту), в пределах сметы расходов, со-гласуемой с Банком России либо с уполномоченным представите­лем Банка России в случае его назначения.

Правовой режим банковской тайны

Важным аспектом сберегательного дела в любой стране являет­ся правовое регулирование банковской тайны. В ряде стран, напри­мер в США, были приняты специальные законы, устанавливающие особый порядок соблюдения банковской тайны и предоставления информации о вкладах физических лиц. Вопросы банковской тай­ны и наложения ареста и обращения взыскания на денежные сред­ства и иные ценности, находящиеся в кредитной организации уре­гулированы ст. 26 и 27 Закона о банках и банковской деятельности. Так, в соответствии со статьей 26 названного Закона кредитная ор­ганизация, Банк России гарантируют тайну об операциях, о счетах и вкладах своих клиентов и корреспондентов. Все служащие кре­дитной организации обязаны хранить тайну об операциях, счетах и вкладах ее клиентов и корреспондентов, а также об иных сведени­ях, устанавливаемых кредитной организацией, если это не противо­речит федеральному закону.

В то же время Закон предусматривает ряд случаев и круг лиц, которым может быть предоставлена соответствующая информация. Например, справки по операциям и счетам юридических лиц и гра-

______Глава 17. Регулирование банковского кредитования 347

ждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без об­разования юридического лица, выдаются кредитной организацией:

— им самим;

— судам и арбитражным судам (судьям);

— Счетной палате Российской Федерации;

— органам налоговой службы и налоговой полиции;

— таможенным органам;

— органам предварительного следствия по делам, находящимся в их производстве, при наличии согласия прокурора.

Справка по счетам и вкладам физических лиц выдаются кредит­ной организацией:

— им самим;

— судам;

— органам предварительного следствия по делам, находящимся в их производстве, при наличии согласия прокурора.

В случае смерти владельцев вкладов и счетов справки выдаются:

— лицам, указанным владельцем счета или вклада в завещатель­ном распоряжении, сделанном кредитной организацией;

— нотариальным конторам по находящимся в их производстве наследственным делам о вкладах умерших вкладчиков;

— иностранным консульским учреждениям в случае смерти иностранных граждан, владельцев счетов.

Особая ответственности по соблюдению банковской тайны воз­лагается на Банк России и аудиторские фирмы, которые не вправе разглашать сведения о счетах, вкладах, конкретных сделках, опера­циях, полученные ими в ходе проводимых проверок, в результате исполнения контрольных и надзорных функций и т.п.

За разглашение банковской тайны Банк России, кредитные, ау­диторские и иные организации, а также их должностные лица и ра­ботники несут ответственность, включая возмещение нанесенного ущерба.

Статьей 27 Закона предусмотрен порядок наложения ареста на денежные средства и иные ценности юридических и физических лиц, находящихся на счетах и во вкладах или на хранении в кре­дитной организации:

— судом или арбитражным судом, судьей;

— по постановлению органов предварительного следствия при •наличии санкции прокурора.

При наложении ареста кредитная организация незамедлительно по получении такого решения названных органов прекращает рас­ходные операции по данному счету (вкладу) в пределах средств, на которые наложен арест.

Конфискация денежных средств и других ценностей может быть произведена на основании вступившего в законную силу при­говора суда.

В действующий порядок предоставления информации кредит­ными организациями были внесены изменения в связи с приняти­ем Федерального закона от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О проти-

Раздел VI. Банковское кредитование, расчеты

водействии легализации (отмыванию) доходов, полученных пре­ступным путем»¹. В настоящее время подлежат обязательному кон­тролю операции с денежными средствами или иным имуществом, если сумма, на которую она совершается, равна или превышает 600 тыс руб. и относится к следующим видам операций: 1) операции с денежными средствами в наличной форме (например, снятие их со счета или зачисление на счет юридического лица; покупка или продажа иностранной валюты; приобретение физическим лицом ценных бумаг; обмен банкнот и др.); 2) зачисление или перевод на счет денежных средств, предоставление или получение кредита (займа), операции с ценными бумагами, если хотя бы одной из сто­рон является физическое или юридическое лицо, имеющее соответ­ственно регистрацию или место жительства (нахождения) в госу­дарстве, в отношении которого имеются сведения о незаконном производстве наркотических средств; 3) операции по банковским счетам (вкладам): а) размещение денежных средств во вклад (депо­зит) с оформлением документов, удостоверяющих вклад (депозит) на предъявителя; б) открытие вклада (депозита) в пользу третьих лиц; в) перевод денежных средств за границу на счет (во вклад), от­крытый на анонимного владельца, и поступление денежных средств из-за границы со счета (с вклада), открытого на анонимного вла­дельца; в) зачисление на свой счет или списание со своего счета денежных средств юридическим лицом, период деятельности кото­рого не превышает трех месяцев со дня его регистрации, либо юри­дическим лицом, операции по счетам которого не производились с момента их открытия; 4) иные сделки с движимым имуществом.

Данные сведения представляются в Комитет РФ по финансово­му мониторингу.

§ 4. Ответственность кредитных организаций за нарушение банковского законодательства. Порядок отзыва лицензий у кредитных организаций и их ликвидация

В соответствии с Законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» в случае нарушения кредитной органи­зацией федеральных законов, нормативных актов и предписаний Банка России, непредставления информации, представления не­полной или недостоверной информации Банк России имеет право требовать от кредитной организации устранения выявленных нару­шений, взыскивать штраф в размере до одной десятой процента от размера минимального уставного капитала либо ограничивать про­ведение отдельных операций на срок до шести месяцев.

В случае невыполнения в установленный Банком России срок предписаний об устранении нарушений, а также в случае если эти нарушения или совершаемые кредитной организацией операции создали реальную угрозу интересам кредиторов (вкладчиков), Банк

лирование банковского кредитования

применить к кредитной организации следующие

Российская газета. 2001 № 151 — 152

России вправе санкции:

1) взыскать с кредитной организации штраф до 1% оплаченного уставного капитала, но не более 1% минимального размера устав­ного капитала;

2) потребовать от кредитной организации:

— осуществления мероприятий по финансовому оздоровлению кредитной организации, в том числе изменения структуры активов;

— замены руководителей кредитной организации;

— реорганизации кредитной организации;

3) изменить для кредитной организации обязательные нормати­вы на срок до шести месяцев;

4) ввести запрет на осуществление кредитной организацией от­дельных банковских операций, предусмотренных выданной лицен­зией, на срок до одного года, а также на открытие филиалов на срок до одного года;

5) назначить временную администрацию по управлению кредит­ной организацией на срок до 6 месяцев. Порядок назначения и деятельности временной администрации устанавливается феде­ральными законами и издаваемыми в соответствии с ними норма­тивными актами Банка России;

6) ввести расчет на осуществление реорганизации кредитной организации, если в результате ее преведения возникнут основания для применения мер предупреждения банкротства кредитной орга­низации.

Кредитная организация не может быть привлечена в ответст­венности Банком России за допущенные нарушения, если с момен­та его совершения истекло 5 лет;

7) предложить учредителям (участникам) кредитной организа­ции, которые самостоятельно или в силу существующего между ними соглашения, либо участия в капитале друг друга, либо иных составов прямого или косвенного воздействия имеют возможность оказывать влияние на решение об увеличении собственных средств (капитала) кредитной организации до размера, обеспечивающего соблюдение его обязательных нормативов.

Банк России вправе отозвать у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций по основаниям, предусмот­ренным Федеральным законом «О банках и банковской деятельно­сти». Порядок отзыва лицензии на осуществление банковских опе­раций устанавливается нормативными актами Банка России.

Банк России может отозвать лицензию на осуществление бан­ковских операций только в случаях, предусмотренных ст. 20 Феде­рального закона «О банках и банковской деятельности»:

установления недостоверности сведений, на основании которых выдана лицензия;

задержки начала осуществления банковских операций, преду­смотренных этой лицензией, более чем на год со дня ее выдачи;

установления фактов существенной недостоверности отчетных

Раздел VI. Банковское кредитование, расчеты

данных; задержки более чем на 15 дней представления ежемесяч­ной отчетности (отчетной документации);

осуществления, в том числе однократного, банковских опера­ций, не предусмотренных лицензией Банка России;

неисполнения федеральных законов, регулирующих банковскую деятельность, а также нормативных актов Банка России, если в те­чение одного года к кредитной организации неоднократно приме­нялись меры, предусмотренные Федеральным законом «О Цен­тральном банке Российской Федерации (Банке России)», а также неоднократного нарушения в течение одного года требований Фе­дерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем»;

неоднократного в течение года виновного неисполнения содер­жащихся в исполнительных документах судов, арбитражных судов требований о взыскании денежных средств со счетов (вкладов) кли­ентов кредитной организации при наличии денежных средств на счете (во вкладе) указанных лиц;

наличия ходатайства временной администрации, если к момен­ту окончания срока деятельности указанной администрации, уста­новленного Федеральным законом от 8 января 1998 г. № 6-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»¹ име­ются основания для ее назначения, предусмотренные указанным Федеральным законом.

В законодательстве предусмотрено не только право Банка Рос­сии отозвать лицензию, но при определенных условиях и обязан­ность отозвать у кредитной организации соответствующую лицен­зию.

В нижеперечисленных случаях Банк России обязан отозвать ли­цензию на осуществление банковских операций:

если достаточность капитала кредитной организации становится ниже 2%. Если в течение последних 12 месяцев, предшествующих моменту, когда у кредитной организации должна быть отозвана указанная лицензия, Банк России изменял методику расчета доста­точности капитала кредитных организаций, применяется та методи­ка, в соответствии с которой достаточность капитала кредитной ор­ганизации достигает максимального значения;

если размер собственных средств (капитала) кредитной органи­зации ниже минимального размера уставного капитала, установлен­ного Банком России на дату регистрации кредитной организации;

если кредитная организация не исполняет в срок, установлен­ный Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», требования Банка России о приведении в соответствие величины уставного капитала и размера собствен­ных средств (капитала);

если кредитная организация не способна удовлетворить требо­вания кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей в течение одного ме-

СЗ РФ 1999 №9 Ст 1097, 2001 №26 Ст 2590

______Глава 17. Регулирование банковского кредитования 351

сяца с наступления даты их удовлетворения и (или) исполнения При этом указанные требования в совокупности должны составлять не менее 1000-кратного размера минимального размера оплаты тру­да, установленного федеральным законом.

Банк России обязан отозвать у кредитной организации лицен­зию на осуществление банковских операций в течение 15 дней со дня получения органами Банка России, ответственными за отзыв указанной лицензии, достоверной информации о наличии основа­ний для отзыва этой лицензии у кредитной организации. В ст. 20 Закона «О банках и банковской деятельности» содержится запре-* щающая финансово-правовая норма, согласно которой отзыв ли­цензии на осуществление банковских операций по другим основа­ниям, за исключением оснований, предусмотренных указанным За­коном, не допускается.

Решение Банка России об отзыве у кредитной организации ли­цензии на осуществление банковских операций вступает в силу со дня принятия соответствующего акта Банка России и может быть обжаловано в течение 30 дней со дня публикации сообщения об от­зыве лицензии на осуществление банковских операций в офици­альном издании Банка России «Вестнике Банка России». Обжало­вание данного решения Банка России, а также применение мер по обеспечению исков в отношении кредитной организации не приос­танавливают действия указанного решения Банка России.

Сообщение об отзыве лицензии на осуществление банковских операций публикуется Банком России в «Вестнике банка России» в недельный срок со дня принятия соответствующего решения.

Отзыв у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций влечет за собой ее ликвидацию.

Банк России после отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций не позднее рабочего дня, следующего за днем отзыва указанной лицензии, назначает в кре­дитную организацию временную администрацию в соответствии с требованиями Федерального закона «О несостоятельности (бан­кротстве) кредитных организаций».

В течение 30 дней с даты публикации в «Вестнике Банка Рос­сии» сообщения об отзыве у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций Банк России обязан обратить­ся в арбитражный суд с требованием о ликвидации кредитной орга­низации, за исключением случая, когда к моменту отзыва указан­ной лицензии у кредитной организации имеются признаки несо­стоятельности (банкротства), предусмотренные Федеральным зако­ном «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций». Одновременно Банк России обязан представить в арбитражный суд кандидатуру ликвидатора, соответствующую требованиям, предъяв­ляемым Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организации» к арбитражным управляющим при бан­кротстве кредитной организации, если иное не установлено феде­ральным законом

Раздел VI. Банковское кредитование, расчеты

Если к моменту отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций у нее имеются признаки несо­стоятельности (банкротства), предусмотренные Федеральным зако­ном «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», или наличие этих признаков установлено временной администра­цией, назначенной Банком России в кредитную организацию после отзыва у нее лицензии, Банк России обращается в арбитражный суд с заявлением о признании кредитной организации банкротом в порядке, установленном Федеральным законом «О несостоятель­ности (банкротстве) кредитных организаций».

С момента отзыва у кредитной организации лицензии на осу­ществление банковских операций наступают следующие юридиче­ские последствия:

1) считается наступившим срок исполнения обязательств кре­дитной организации. Обязательства кредитной организации в ино­странной валюте учитываются по курсу Банка России, действовав­шему на дату отзыва у кредитной организации указанной лицензии;

2) прекращается начисление процентов, а также неустоек (штра­фов, пеней) и наложения иных финансовых (экономических) санк­ций по обязательствам кредитной организации;

3) приостанавливается исполнение исполнительных докумен­тов, выданных на основании судебных решений по имуществен­ным взысканиям (за исключением исполнения исполнительных документов о взыскании задолженности по заработной плате, вы­плате вознаграждений по авторским договорам, алиментов, а так­же о возмещении вреда, причиненного жизни и здоровью, мораль­ного вреда), вступивших в законную силу до момента отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций;

4) запрещается до момента создания ликвидационной комиссии (ликвидатора) или назначения арбитражным судом конкурсного управляющего заключение сделок кредитной организации и испол­нение обязательств по сделкам кредитной организации (за исклю­чением сделок, связанных с текущими коммунальными и эксплуа­тационными платежами кредитной организации, а также с выпла­той выходных пособий и оплатой труда лиц, работающих по трудо­вому договору (контракту) в пределах сметы расходов, согласуемой с Банком России либо с уполномоченным представителем Банка России (в случае его назначения).

После отзыва у кредитной организации лицензии на осуществ­ление банковских операций средства обязательных резервов, депо­нированные кредитной организацией в Банке России, перечисля­ются на счет ликвидационной комиссии (ликвидатора) или кон­курсного управляющего и используются в порядке, установленном федеральными законами и издаваемыми в соответствии с ними ак­тами Банка России.

Кредитные организации, как отмечалось выше, при недостатке средств для осуществления кредитования собственных клиентов

______Глава 17. Регулирование банковского кредитования 353

и выполнения принятых на себя обязательств могут обращаться за получением кредитов в Банк России на условиях, определяемых Банком России.

В целях воздействия на ликвидность банковской системы Банк России рефинансирует кредитные организации путем предоставле­ния им краткосрочных кредитов по учетной ставке Банка России и определяет форму обеспечения данного кредита.

Предоставляя кредитным организациям кредит, Банк России вступает с ними в гражданско-правовые отношения, строящиеся на началах юридического равенства сторон.

Заемщики — юридические лица, в том числе банки и небанков­ские кредитные организации, не выполняющие свои обязанности по своевременному возврату полученных кредитов, могут быть при­знаны в установленном порядке несостоятельными (банкротами) с опубликованием соответствующего решения в печати.

Основания признания судом конкретного юридического лица, в том числе и кредитной организации, банкротом или объ­явление им о своем банкротстве, а также порядок ликвидации та­кого юридического лица устанавливается федеральными закона­ми. Общий Федеральный закон «О несостоятельности (банкрот­стве)» был принят 8 января 1998 г.¹ Особенности оснований и процедур признания кредитных организаций несостоятельными (банкротами) и их ликвидация в порядке конкурсного производ­ства установлены специальным Федеральным законом «О несо­стоятельности (банкротстве) кредитных организаций» от 25 фев­раля 1999г. № 40-ФЗ². В соответствии с Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» правом на обращение в арбитражный суд с заявлением о призна­нии кредитной организации банкротом обладают различные субъекты: кредитная организация — должник, кредитор кредит­ной организации, Банк России, прокурор в случаях, предусмот­ренных законом, налоговый или иной уполномоченный орган. Дело о банкротстве может быть возбуждено арбитражным судом только после отзыва у кредитной организации лицензии на осу­ществление банковских операций. При этом требования кредито­ров к кредитной организации, как отмечалось ранее, в совокуп­ности должны составлять не менее одной тысячи минимальных размеров оплаты труда, установленных федеральным законом, и исполняться в течение одного месяца с момента наступления Даты их исполнения.

Арбитражный суд рассматривает требование о ликвидации кре­дитной организации в соответствии с правилами, установленными Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации. Арбитражный суд принимает решение о ликвидации кредитной ор­ганизации и назначении ликвидатора из числа кандидатур, пред-

СЗ РФ. 1998. №2. Ст. 222

' СЗ РФ. 1999. № 9. Ст. 1097; 2001. № 26. Ст. 2590.

23 - 9677

Раздел VI. Банковское кредитование, расчеты

ставленных ему Банком России, если не будет доказано наличие признаков банкротства на момент отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций.

С момента вынесения арбитражным судом решения о ликвида­ции кредитной организации наступают следующие правовые по­следствия:

— органы управления кредитной организации, в том числе лик­видационная комиссия (ликвидатор), если они избраны (назначе­ны) решением собрания учредителей (участников) кредитной орга­низации, отстраняются от выполнения функций по управлению ее делами, в том числе по распоряжению ее имуществом, и в трех­дневный срок обеспечивают передачу ликвидатору бухгалтерской и иной документации, материальных и иных ценностей, печатей и штампов кредитной организации;

— сведения о финансовом состоянии кредитной организации перестают быть отнесенными к категории сведений, носящих кон­фиденциальный характер либо являющихся коммерческой тайной;

— снимаются ранее наложенные аресты на имущество кредит­ной организации и иные ограничения по распоряжению ее имуще­ством. Наложение новых арестов на имущество кредитной органи­зации и введение иных ограничений по распоряжению ее имущест­вом не допускаются;

— все требования к кредитной организации могут быть предъ­явлены и подлежат удовлетворению только в процессе ее ликвида­ции.

Если ликвидатор своими противозаконными действиями (без­действием) причинил убытки, то учредители (участники) кредитной организации и ее кредиторы вправе потребовать от ликвидатора их возмещения в соответствии с законодательством.

Ликвидатор направляет для опубликования объявление о лик­видации кредитной организации в «Вестник Банка России» не позднее пяти рабочих дней со дня своего назначения.

Требования кредиторов кредитной организации направляются ликвидатору по почтовому адресу, указанному в опубликованном объявлении о ликвидации кредитной организации, одновременно с документами, на основании рассмотрения которых ликвидатор принимает решение о признании (или непризнании) указанных требований установленными.

Ликвидатор составляет и представляет в Банк России для согла­сования промежуточный ликвидационный баланс и ликвидацион­ный баланс, бухгалтерскую и статистическую отчетность кредитной организации в порядке и сроки, которые установлены федеральны­ми законами и принятыми в соответствии с ними нормативными актами Банка России.

В случае неисполнения или ненадлежащего исполнения ликвида­тором возложенных на него обязанностей арбитражный суд вправе:

признать недействительными сделки, заключенные или совер­шенные ликвидатором в ходе проведения им в кредитной организа-

______Глава 17. Регулирование банковского кредитования 355

ции ликвидационных процедур, по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством Российской Федерации и Феде­ральным законом «О несостоятельности (банкротстве)»;

отстранить ликвидатора от исполнения им своих обязанностей по ходатайству Банка России или собрания (комитета) кредиторов и назначить нового ликвидатора, кандидатура которого была пред­ложена Банком России в порядке, предусмотренном Законом о не­состоятельности (банкротстве).

Срок ликвидации кредитной организации не может превышать 12 месяцев со дня принятия арбитражным судом решения о ликви­дации кредитной организации. Указанный срок может быть про­длен арбитражным судом по обоснованному ходатайству ликвида­тора.

Если в ходе проведения ликвидационных процедур выявится, что стоимость имущества кредитной организации, в отношении ко­торой принято решение о ликвидации, недостаточна для удовлетво­рения требований кредиторов кредитной организации, ликвидатор обязан направить в арбитражный суд заявление о признании кре­дитной организации банкротом.

Отчет о результатах ликвидации кредитной организации с при­ложением ликвидационного баланса заслушивается на собрании кредиторов или на заседании комитета кредиторов и утверждается в порядке, предусмотренном Законом о несостоятельности (бан­кротстве).

Ликвидатор обязан в десятидневный срок со дня вынесения ар­битражным судом определения о завершении ликвидации кредит­ной организации представить в Банк России указанное определе­ние и другие документы, предусмотренные нормативными актами Банка России, для внесения в Книгу государственной регистрации кредитных организаций записи о ликвидации кредитной организа­ции.

Ликвидация кредитной организации считается завершенной, а кредитная организация прекратившей свое существование с мо­мента внесения в Книгу государственной регистрации кредитных организаций записи о ликвидации данной кредитной организации.

Контрольные вопросы:

1. Нормами каких отраслей российского права регламентируются отношения по банковскому кредитованию?

2. Какие важнейшие нормативные правовые акты регулируют бан­ковское кредитование?

3. В соответствии с какими принципами осуществляется банков­ское кредитование?

4. Назовите виды банковского кредита.

5. Охарактеризуйте банковскую систему России.

6. Каково правовое положение Центрального банка Российской Федерации (Банка России)?

23-

Раздел VI. Банковское кредитование, расчеты

7. Какие взаимоотношения существуют между Банком России и кредитными организациями?

8. Какие обязательные нормативы вправе устанавливать банк Рос­сии кредитным организациям? Каково их назначение?

9. Какова ответственность кредитных организаций за нарушения банковского законодательства?

10. Назовите случаи, при которых Банк России вправе отозвать ли­цензию на осуществление банковских операции.

11 В каких случаях Банк России обязан отозвать лицензию на осу­ществление банковских операций?

12. Охарактеризуйте порядок ликвидации кредитной организации.

Глава 18. Правовые основы денежной системы

§1. Правовое регулирование денежного обращения в Российской Федерации

Эффективное развитие экономики страны во многом определя­ется состоянием денежного обращения, стабильным функциониро­ванием денежной системы. Денежное обращение пронизывает всю финансовую систему. Особую роль деньги играют в рыночной эко­номике, являясь важнейшим ее атрибутом Как экономическая ка­тегория деньги представляют собой средство выражения стоимости товаров, меру стоимости, всеобщий эквивалент множества стоимо­стей товара.

Сущность денег проявляется через их функции, к которым от­носятся' 1) определение меры стоимости; 2) средство накопления (тезаврации); 3) средство обращения; 4) средство платежа; 5) функ­ция мировых денег, проявляющаяся в обслуживании международ­ного товарообмена.

Особенностью денег является то, что они находятся в постоян­ном движении. Процесс непрерывного движения денег в наличной и безналичной формах называется денежным обращением. Денежное обращение отражает направленные потоки денег между Централь­ным банком и иными кредитными организациями; между самими кредитными организациями; кредитными организациями и пред­приятиями, организациями, учреждениями различных организаци­онно-правовых форм; между банками и физическими лицами; предприятиями и физическими лицами; между банками и иными институтами финансовой системы; между финансовыми института­ми и физическими лицами.

Важностью общественных отношений, складывающихся в ходе денежного обращения, для экономического и политического разви­тия страны обусловлено их регулирование со стороны государства с помощью права и, в первую очередь, финансового права Главная задача финансово-правового регулирования денежного обращения заключается в поддержании правильного соотношения между дохода­ми населения и организаций в денежной форме и стоимостью товаров и платных услуг, предлагаемых на внутреннем рынке, поскольку имен­но в этом случае в обращении находится достаточное, необходимое количество денег, в чем и заинтересовано государство. Сумма пла­тежных средств в экономике страны, совокупный объем наличных Денег и безналичного оборота образуют денежную массу, которая характеризует покупательные, платежные и накопительные средст­ва, необходимые для развития экономики страны в целом, а также Для удовлетворения потребностей физических и юридических лиц Регулирование денежной массы является задачей Центрального банка. Так, в Федеральном законе «О Центральном банке России-

Раздел VI. Банковское кредитование, расчеты

ской Федерации (Банке России)» в ст. 42 предусмотрено, что «Банк России может устанавливать ориентиры роста одного или несколь­ких показателей денежной массы...». Инструментами регулирования денежной массы являются эмиссия денежных средств, проведение операций на открытом рынке (купля-продажа государственных ценных бумаг), регулирование нормы обязательных резервов бан­ков и определение размера ставки рефинансирования.

Денежное обращение подразделяется на два вида: наличное и безналичное. В процентном соотношении налично-денежный оборот меньше, чем безналичный, и обслуживает в основном полу­чение и расходование денежных доходов населения, а также часть платежей предприятий и организаций.

Наличный денежный оборот является непрерывным процессом движения малинных денег в форме банкнот (банковских билетов), ка­значейских билетов, металлических монет.

Наличный денежный оборот в стране организуется государством в лице центральных (национальных) банков. В Российской Федера­ции субъектами, организующими данный вид денежного обраще­ния, являются Банк России, его территориальные учреждения, а также система расчетно-кассовых центров (РКЦ). Наличный обо­рот начинается с указания Банка России РКЦ о переводе наличных денег из резервных фондов в оборотные кассы, из которых налич­ные деньги направляются в операционные кассы кредитных орга­низаций (банков). Частично деньги направляются на обслуживание межбанковских расчетов, но в основном они выдаются юридиче­ским и физическим лицам.

В соответствии с законодательством деятельность по организа­ции и управлению наличным денежным обращением осуществляет­ся в централизованном порядке Центральным банком Российской Федерации.

Любое государство, в том числе и Российская Федерация, заин­тересованы в сокращении объема наличного денежного обращения и в расширении безналичных форм расчетов.

Безналичное денежное обращение состоите списании определен­ной денежной суммы со счета одного субъекта в кредитной организа­ции и зачислении ее на счет другого субъекта в этой же или иной кре­дитной организации либо в иной форме, при которой наличные денеж­ные знаки как средство платежа отсутствуют. В соответствии с Федеральным законом о Центральном банке РФ Банк России ус­танавливает предельный размер расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами, расчеты на сумму, превышающую установленную, должны производиться только в безналичном порядке.

Современный безналичный оборот в Российской Федерации организован в соответствии со следующими принципами: 1) предприятия всех форм собственности обязаны хранить свои средства на счетах в банках; 2) основная часть безналичных рас­четов должна осуществляться через банк; 3) требование платежа

I

_________Глава 18. Правовые основы денежной системы_____359

должно выставляться или перед отгрузкой товаров (выполнением работ, оказанием услуг), или после этого; 4) оплата клиентом банка полученных товаров и услуг осуществляется банком только с согласия обслуживаемого юридического или физического лица; 5) формы безналичных расчетов платежей выбираются организа­цией по своему усмотрению в соответствии с требованиями зако­нодательства.

Правовой основой денежного обращения выступают нормы Конституции Российской Федерации, Федеральные законы «О Цен­тральном банке Российской Федерации (Банке России)», «О банках и банковской деятельности» в редакции от 3 февраля 1996 г. с после­дующими изменениями и дополнениями, Закон РФ «О валютном регулировании и валютном контроле» от 9 октября 1992 г., иные за­коны, нормативные акты Президента и Правительства Российской Федерации, а также подзаконные акты Центрального банка Россий­ской Федерации. В соответствии с п. «ж» ст. 71 Конституции РФ к компетенции Российской Федерации отнесено «установление пра­вовых основ единого рынка; денежная эмиссия», а в ст. 106 Консти­туции закреплено, что «обязательному рассмотрению в Совете Феде­рации подлежат принятые Государственной Думой федеральные за­коны по вопросам финансового, валютного, кредитного, таможенно­го регулирования, денежной эмиссии».

В процессе осуществления и регулирования денежного обраще­ния возникают различные общественные отношения, регулируемые нормами нескольких отраслей права, в том числе конституционного, административного, гражданского, уголовного и финансового. Нор­мами финансового права регулируются отношения, складывающиеся в процессе организации наличного и безналичного денежного обра­щения, в том числе при проведении денежных реформ, деномина­ций, эмиссий, при организации расчетов, в частности установления обязательного порядка хранения средств юридических лиц на счетах в банках, ограничения наличных форм расчетов между организация­ми, определения порядка ведения кассовых операций. Названные отношения могут складываться между Центральным банком и кре­дитными организациями; между кредитными организациями; между кредитными организациями и их клиентами; между юридическими и физическими лицами; между кредитными организациями и иными институтами финансовой системы; между институтами финансовой системы и организациями и физическими лицами.

Регулирование денежного обращения в стране осуществляется с помощью таких методов, как денежная реформа, деноминация и эмиссия.

Денежная реформа — полное или частичное преобразование денеж­ной системы с целью стабилизации и укрепления денежного обраще­ния. Мировая практика свидетельствует, что денежная реформа Достигает названных целей только в том случае, если она проводит­ся в условиях стабилизации экономической и политической ситуации в стране.

Раздел VI. Банковское кредитование, расчеты

Деноминация в отличие от денежной реформы является техниче­ской операцией, выражающейся в замене старых денег новыми с при­равниванием одной денежной единицы в новых знаках к большему коли­честву рублей в старых знаках. В процессе осуществления деномина­ции не затрагиваются экономические основы государства, а проис­ходит сокращение денежной массы, находящейся в обращении, а также лишь изменяется масштаб цен. Деноминация может прово­диться как отдельно, так и одновременно с денежной реформой.

В нашей стране в советский период было проведено две денеж­ные реформы: 1922—1924гг. и 1947г.

Первая денежная реформа была вызвана необходимостью созда­ния твердой национальной валюты и проводилась в несколько эта­пов, включавших в себя ряд деноминаций. Успех данной реформы во многом был обусловлен кардинальными экономическими преоб­разованиями, начатыми в стране в тот период, в результате которых уже к концу 1924 г. было резко сокращено наличное денежное об­ращение, введена твердая национальная валюта, обеспеченная зо­лотом и другими драгоценными металлами, что позволило ей стать конвертируемой валютой.

Проведение денежной реформы 1947 г. было обусловлено раз-балансированностью денежной системы во время Великой Отечест­венной войны, а также тем, что в обращении находилось большое количество наличных обесцененных, а также фальшивых денежных средств, заброшенных на оккупированные территории немецкими войсками.

Данная реформа проводилась одним разовым актом, в ходе ко­торого отменялась карточная система на продукты питания первой необходимости, устанавливались новые цены на продукцию, а так­же вводились новые денежные знаки. Старые деньги обменивались на новые в соотношении 10:1, вклады в сберкассах до 3 тыс. руб. переоценке не подлежали, вклады от 3 до 10 тыс. руб. пересчитыва­лись по курсу 3:2, свыше 10 тыс — 2:1.

В 1961 г. в стране была проведена деноминация как самостоя­тельная денежная операция, денежные знаки обменивались в соот­ношении 1:10 одновременно с изменением масштаба цен. Послед­няя деноминация была проведена в 1998 г., при этом номинал де­нежных знаков и система цен сокращались пропорционально в ты­сячу раз.

Целью регулирования денежного обращения в стране является создание стабильно функционирующей денежной системы, кото­рая, в свою очередь, создает необходимые предпосылки для эффек­тивного развития экономики.

§ 2. Денежная система Российской Федерации. Эмиссионное право Банка России

Под денежной системой государства понимается законодатель­но закрепленное устройство денежного обращения, включающее взаи­модействие образующих ее элементов. Первые денежные системы

_________Глава 18. Правовые основы денежной системы______361

начали формироваться в XVI—XVII вв. в условиях становления централизованных государств и их национальных товарных и фи­нансовых рынков. В зависимости от вида денег различают два типа денежных систем: системы металлического обращения и сис­темы бумажно-кредитного обращения. Если первый тип был ха­рактерен для начальных этапов развития денежных систем, то в настоящее время в различных государствах установился второй тип денежных систем.

В результате правового регулирования денежного обращения в Российской Федерации создана денежная система, включающая следующие элементы: 1) официальную денежную единицу (рубль, со­стоящий из ста копеек); 2) эмиссию наличных денег; 3)организацию наличного денежного обращения.

Особая роль в осуществлении денежной политики государства, в организации денежного обращения в стране, как отмечалось ра­нее, возлагается в соответствии со ст. 75 Конституции РФ на Цен­тральный банк. Подробнее задачи и полномочия Банка России в этой сфере сформулированы в Федеральном законе «О Централь­ном банке Российской Федерации (Банке России)» в главе VI.

Первым элементом денежной системы является валюта Россий­ской Федерации. В соответствии с Федеральным законом о Цен­тральном банке официальной денежной единицей (валютой) Россий­ской Федерации является рубль, состоящий из ста копеек. В Законе РФ «О валютном регулировании и валютном контроле» данное по­нятие несколько уточнено, и понятием «валюта Российской Феде­рации» охватываются: 1) находящиеся в обращении, а также изъя­тые или изымаемые из обращения, но подлежащие обмену рубли в виде банкнот Центрального банка РФ и монеты; 2) средства в рублях на счетах в банках и иных кредитных организациях в Рос­сийской Федерации; 3) средства в рублях на счетах в банках и иных кредитных организациях за пределами РФ на основании соглаше­ния, заключенного Правительством РФ и ЦБ РФ с соответствую­щими органами иностранного государства об использовании на территории данного государства валюты РФ в качестве законного платежного средства.

Введение на территории страны других денежных единиц и вы­пуск денежных суррогатов запрещаются.

С 1990 г. официальное соотношение между рублем и золотом или другими драгоценными металлами, существовавшее ранее, не устанавливается.

Такое положение характерно для большинства стран мира. Официальный курс рубля к денежным единицам других государств устанавливается и публикуется Центральным банком. Валюта Рос­сийской Федерации включает в себя банкноты (банковские билеты) и монеты Банка России, являющиеся единственным законным средством платежа на территории страны. Их подделка и незакон­ное изготовление преследуются по закону.

Банкноты и монеты являются безусловными обязательствами

Раздел VI. Банковское кредитование, расчеты

Банка России, обеспечиваются всеми его активами и обязательны к приему по нарицательной стоимости при всех видах платежей, для зачисления на счета, во вклады и для перевода на всей терри­тории страны.

Банкноты и монеты Банка России не могут быть объявлены не­действительными (утратившими силу законного средства платежа), если не установлен достаточно продолжительный срок их обмена на банкноты и монету нового образца. Не допускаются какие-либо ограничения по суммам или субъектам обмена.

При обмене банкнот и монет на денежные знаки срок изъятия банкнот и монет из обращения не может быть менее одного года, но и не превышает пяти лет.

Банк России вправе обменивать без ограничений ветхие и по­врежденные банкноты.

Решение о выпуске в обращение новых банкнот и монет и об изъятии старых принимает Совет директоров Центрального банка РФ.

Он же утверждает номиналы и образцы новых денег. Описание новых денежных знаков публикуется в средствах массовой инфор­мации.

Очень важно, что о выпуске новых денежных знаков Банк Рос­сии обязан предварительно информировать Правительство страны.

Вторым элементом денежной системы является осуществление эмиссии наличных денег. Эмиссионная система представляет собой установленный законодательством порядок эмиссии и обращения денег. Существует ряд общих черт в проведении эмиссии в различ­ных странах, в том числе выпуск банкнот возлагается на главный банк страны (центральные, национальные банки, в США — Цен­тральная резервная система), а казначейских билетов и монет — на казначейства.

Обслуживая хозяйственный оборот, деньги постоянно выпуска­ются в оборот и изымаются из оборота. Такого рода операции не влияют на увеличение денежной массы и этим отличаются от эмис­сии денег, под которой понимается выпуск денег в оборот, ведущий к увеличению денежной массы, находящейся в обороте. Существует эмиссия наличных и безналичных денег. В условиях рыночной эко­номики эмиссию наличных денег осуществляют центральные бан­ки, а эмиссию безналичных денег — коммерческие банки, что регу­лируется также центральным банком страны.

Контроль за объемом денежной массы осуществляет Банк Рос­сии. Количество денег в обращении определяется как сумма налич­ных денег и банковских депозитов. Предоставляя кредиты, банки увеличивают объем денежной массы. Задача Центрального банка РФ заключается в ограничении или расширении возможности бан­ков эмитировать кредитные деньги. Для этого Банк России уста­навливает систему обязательных резервов банков, предусматриваю­щую депонирование кредитными организациями в Банке России определенной части привлеченных ими денежных средств. Обяза­тельные резервы — один из инструментов осуществления денеж-

_________Глава 18. Правовые основы денежной системы_____363

но-кредитной политики Центробанком. Изменяя норматив резер­вирования, ЦБ РФ поддерживает на определенном уровне объем денежной массы, находящейся в обращении в стране. Чем меньше сумма обязательных резервов, тем большее количество денег может создать банковская система.

Эмиссия наличных денег представляет собой их выпуск в обра­щение, при котором, как уже отмечалось, увеличивается общая масса наличных денег. На основе кассовых оборотов банков и со­ставляемой аналитической отчетности Банк России прогнозирует размер предполагаемой эмиссии, а также регионы ее проведения." В осуществлении эмиссии принимает участие не только Банк Рос­сии, но и его региональные РКЦ, содержащие резервные фонды и оборотные кассы.

В резервных фондах РКЦ хранится запас денежных знаков, предназначенных для выпуска их в обращение в случае увеличения потребности хозяйства данного региона в наличных деньгах. Эти деньги не относятся к находящимся в обращении, поскольку не со­вершают движения, не накапливаются, не служат средством плате­жа и являются резервными. В оборотную кассу постоянно поступа­ют и из нее выдаются наличные деньги от банков. Эти деньги на­ходятся в постоянном движении, в обращении

Если сумма поступлений наличных денег на счете банков пре­вышает установленный лимит для данного РКЦ, то деньги изыма­ются из обращения и переходят в резервный фонд. При потребно­сти банка в наличности происходит обратный процесс. Со счета банка в пределе его свободного резерва РКЦ выдает требуемую сумму наличности, перемещая ее из резервного фонда в оборотную кассу РКЦ с разрешения Центрального банка. Для данного РКЦ это будет эмиссионной операцией. Правление ЦБ РФ составляет ежедневный баланс на основе сведений по сети РКЦ: где прошла эмиссия наличных денег, а где — их изъятие.

В соответствии с Федеральным законом о Центральном банке РФ, в целях организации наличного денежного обращения на терри­тории страны на Банк России возлагаются следующие функции:

— прогнозирование и организация производства, перевозка и хранение банкнот и монет, создание их резервных фондов;

— установление правил хранения, перевозки и инкассации на­личных денег для кредитных организаций;

— установление признаков платежеспособности денежных зна­ков и порядка замены поврежденных банкнот и монет, а также их уничтожения;

— определение порядка ведения кассовых операций для кредит­ных организаций.

Контрольные вопросы:

1. Что такое денежное обращение и каковы задачи его правового

регулирования⁹

64Раздел VI. Банковское кредитование, расчеты -

2. Из каких элементов состоит денежная система Российской Феде-

Какие нормативные акты составляют правовую основу денежно-

го обращения?

4 Что такое эмиссия денег?

5. Назовите основные способы регулирования денежного обраще-

ния в стране.

6 В каких формах осуществляются расчеты/

7^Что такое кассовые операции и каковы правила их ведения/

Глава 19. Правовые основы расчетов

§ 1. Понятие расчетов, расчетных отношений и банковского счета

Расчеты — это действия, направленные на прекращение или из­менение возникшего обязательства, они являются важнейшим эле­ментом возмездных имущественных отношений, т.е. таких отноше-— ний, объектом которых становится имущество (материальные блага и имущественные права). Эти отношения в условиях развития рын­ка приобретают особое значение. Несвоевременно произведенные расчеты, неплатежи по принятым обязательствам тормозят развитие экономики страны, подрывают устойчивость хозяйственных связей между участниками гражданского оборота, что не может не отра­зиться отрицательно на формировании доходной части государст­венных бюджетов (федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации) и государственных внебюджетных фондов. Поэтому оптимальная организация расчетов имеет большое значе­ние для развития общества. Расчеты в соответствии с законодатель­ством могут быть произведены одновременно с получением ка­ких-либо имущественных благ, и в этом случае осуществляются они непосредственно между сторонами, например, договора куп­ли-продажи, договора аренды и т.д. Непосредственные расчеты применяются в имущественных отношениях, как правило, возни­кающих между гражданами, или с их участием. В имущественных отношениях юридических лиц расчеты, как правило, не должны производиться непосредственно между ними, для расчетов между юридическими лицами привлекается дополнительный субъ­ект — кредитная организация. Непосредственно расчеты между юридическими лицами производятся только при расчетах наличны- • ми деньгами в установленных ограниченных пределах. На основе имеющегося имущественного отношения, возникающего из граж­данско-правового договора, появляется новое имущественное отно­шение — расчетное. Эти имущественные расчетные отношения ме­жду юридическими лицами и кредитными организациями при про­изводстве расчетов опосредуются нормами права и приобретают форму расчетных правоотношений. Расчетными правоотношения­ми являются также отношения, возникающие между налогопла­тельщиками и налоговым органом при уплате налогов и сборов в бюджеты всех уровней и в государственные внебюджетные фонды (Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, фонды обяза­тельного медицинского страхования).

Расчетные отношения регламентируются нормами различных отраслей права, в первую очередь нормами финансового и граж­данского права, которые в своей совокупности образуют комплекс­ный институт права. В юридической литературе имеются и другие

Раздел VI. Банковское кредитование, расчеты

взгляды на природу данного института. «Правовые основы расче­тов» изучаются в различных учебных дисциплинах — «Гражданское право», «Финансовое право», «Предпринимательское право».

Важнейшими нормативными актами, регулирующими данную сферу общественных отношений, являются Гражданский кодекс Российской Федерации (ст. 861—885), Федеральные законы «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», «О банках и банковской деятельности». Расчетные отношения рег­ламентируются также постановлениями Правительства Российской Федерации и нормативными актами Банка России. В соответствии с законодательством РФ Банк России является органом, координи­рующим, регулирующим и лицензирующим организацию расчет­ных, в том числе клиринговых систем в Российской Федерации. К компетенции Банка России отнесено установление правил, форм, сроков и стандартов осуществления безналичных расчетов. Осуществление безналичных расчетов между юридическими лица­ми в валюте Российской Федерации на ее территории регулируется Положением «О безналичных расчетах в Российской Федерации», утвержденным Банком России 12 апреля 2001 г. № 2-П¹.

Расчеты производятся в наличной и безналичной формах. Рас­четы между гражданами или с их участием могут производиться в наличной форме без ограничения суммы. Между юридическими лицами расчеты должны производиться, как правило, в безналич­ной форме. Наличными деньгами юридические лица могут рассчи­тываться только в пределах, установленных Банком России.

В соответствии с действующим законодательством все хозяйст­вующие субъекты обязаны хранить свои денежные средства (как собственные, так и заемные) в кредитной организации, с которой заключается соответствующий договор банковского счета. Хозяйст­вующий субъект самостоятельно выбирает кредитную организацию для открытия банковского счета. Количество счетов, которое может открыть хозяйствующий субъект, не ограничено и зависит от его потребностей.

В соответствии с Федеральным законом «О банках и банков­ской деятельности» открытие и ведение банковских счетов физиче­ских и юридических лиц, а также осуществление расчетов по пору­чениям физических и юридических лиц, в том числе и по поруче­нию банков-корреспондентов по их банковским счетам, относятся к банковским операциям.

Расчетные операции по перечислению денежных средств через кредитные организации могут осуществляться с использованием'

— корреспондентских счетов (субсчетов), открытых в Банке России;

— корреспондентских счетов, открытых в других кредитных ор­ганизациях;

— счетов участников расчетов, открытых в небанковских кре­дитных организациях, осуществляющих расчетные операции;

Глава 19. Правовые основы расчетов

Вестник Банка России 2001 №27 С 28

— счетов межфилиальных расчетов, открытых внутри одной кредитной организации.

Необоснованный отказ кредитной организации, уставом кото­рой предусмотрено осуществление банковских операций по произ­водству расчетов, принять денежные средства на хранение и от­крыть счет, необоснованное уклонение кредитной организации от заключения договора банковского счета могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд.

Денежные средства с банковского счета могут быть списаны, как правило, только по соответствующему распоряжению клиента. ' Списание средств без его распоряжения осуществляются по реше­нию суда и в случаях, предусмотренных законом. Безакцептное списание с банковского счета возможно и в случаях, предусмотрен­ных договором клиента кредитной организации со своим контр­агентом по соответствующему договору.

Списание денежных средств со счетов осуществляется на осно­вании расчетных документов, составленных с учетом требований Положения «О безналичных расчетах в Российской Федерации», в пределах имеющихся на счете денежных средств, если иное не предусмотрено в договоре, заключенном между кредитной органи­зацией и ее клиентом. При недостаточности денежных средств на счете для удовлетворения всех предъявленных к нему требований списание средств осуществляется по мере их поступления в очеред­ности, установленной ст. 855 ГК РФ, в соответствии с которой пре­дусматривается шесть очередей.

Законодательство предусматривает возможность открытия раз­личных видов банковского счета. Основными видами банковского счета называются расчетный и текущий. В связи с переходом на ка­значейскую систему исполнения федерального бюджета в кредит­ных организациях были закрыты бюджетные счета бюджетных ор­ганизаций, и открываются счета по учету доходов федерального бюджета органов Федерального казначейства Министерства финан­сов РФ.

Для банков открываются корреспондентские счета, корреспон­дентские субсчета и др. В кредитных организациях хозяйствующие субъекты имеют расчетные, текущие, депозитные, аккредитивные, ссудные, валютные, по капитальным вложениям и другие счета. По расчетному счету производятся операции коммерческого характера, на него поступают доходы и производятся расходы хозяйствующего субъекта. Текущий счет используется для финансирования админи­стративно-хозяйственных расходов хозяйствующих субъектов, а также на оплату труда работников. Как по расчетному, так и по текущему счетам производятся расчеты, как правило, по основной Деятельности хозяйствующих субъектов.

Расчетные счета открываются коммерческим юридическим ли­цам (хозяйственным товариществам и обществам, производствен­ным кооперативам, государственным и муниципальным унитарным предприятиям и т.д.).

Раздел VI. Банковское кредитование, расчеты

Текущие счета открываются некоммерческим юридическим ли­цам (учреждениям, общественным и религиозным организациям и т.д.), а также организациям, не являющимся юридическими лица­ми (филиалам, представительствам, отделениям).

Депозитные счета предназначены для хранения свободных, не используемых хозяйствующим субъектом денежных средств, а так­же денежных средств, ему не принадлежащих.

Клиенты вправе, как уже отмечалось ранее, открывать необхо­димое им количество расчетных, депозитных и иных счетов в лю­бой валюте в банках с их согласия, если иное не установлено феде­ральным законом. Срок (сроки) производства расчетов по обяза­тельствам определяется сторонами договора. Государство, как пра­вило, не вмешивается в регулирование данного условия договора. Однако Указом Президента РФ от 20 декабря 1994 г. № 2204 «Об обеспечении правопорядка при осуществлении платежей по обязательствам по поставке товаров (выполнении работ или оказа­нии услуг)» (с изменениями от 31 июля 1995 г.)¹ было установлено, что предельный срок исполнения обязательств по расчетам за по­ставленные по договору товары равен трем месяцам с момента фак­тического получения этих товаров. В юридической литературе по-разному оценивалась правовая значимость указанного норма­тивного правового акта. С одной стороны, его рассматривали как нарушение важнейшего принципа «свободы договора», характерно­го для регулирования рыночных отношений, с другой — как необ­ходимую вынужденную меру, принятую государством для оздоров­ления экономики, ликвидации возникшей в тот период системы «неплатежей».

Операции по расчетным, текущим и иным счетам производятся по расчетно-денежным документам установленной Банком России формы.

§ 2. Формы безналичных расчетов

В соответствии с законодательством платежи на территории России могут осуществляться наличными деньгами и в безналич­ной форме. До принятия ГК РФ порядок и формы производства расчетов в России регулировались нормами банковских правил. ГК РФ подробно регламентирует расчетные отношения, предусмат­ривая конкретные формы безналичных расчетов. Банковские пра­вила, предусматривающие правовое регулирование расчетных отно­шений, применяются постольку, поскольку они не противоречат нормам ГК РФ и федеральным законам, в частности Федеральному закону «О банках и банковской деятельности». Расчеты с участием граждан, не связанные с осуществлением ими предприниматель­ской деятельности, могут производиться, как отмечалось ранее, на­личными деньгами без ограничения размера платежа или в безна­личном порядке через соответствующую кредитную организацию.

Глава 19. Правовые основы расчетов

СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3690; 1995. № 31. Ст. 3100.

Расчеты между юридическими лицами, как правило, произво­дятся в безналичном порядке путем перечисления средств со счета плательщика на счет получателя в кредитной организации. Расчеты наличными деньгами, как отмечалось ранее, допускаются лишь в случаях и пределах, устанавливаемых Центральным банком Рос­сийской Федерации¹. В соответствии с Указанием Банка России с 14 октября 1998 г. установлены следующие предельные размеры расчетов наличными деньгами за один платеж:

— между юридическими лицами — в сумме 60 тыс. руб.;

— между предприятиями потребительской кооперации за при­обретенные у юридических лиц товары, сельскохозяйственные то­вары, сырье — в сумме 15 тыс. руб.

Хозяйствующие субъекты обязаны своевременно рассчитывать­ся по своим обязательствам. Порядок и конкретная форма расчетов определяются сторонами при заключении соответствующего дого­вора. В соответствии с Законом РФ «О банках и банковской дея­тельности» формы, правила и стандарты безналичных расчетов ус­танавливаются Банком России. Применяются также и формы, при­нятые в международной банковской практике при международных расчетах. ГК РФ в ст. 862 устанавливает наиболее распространен­ные формы безналичных расчетов.

Безналичные расчеты между хозяйствующими субъектами могут производиться в следующих формах: платежными поручениями, по аккредитиву, чеками, расчетами по инкассо, а также в иных фор­мах, предусмотренных законом, установленными в соответствии с ним банковскими правилами и применяемыми в банковской практике обычаями делового оборота.

В Федеральном законе «О Центральном банке Российской Фе­дерации (Банке России)» установлено, что общий срок безналич­ных расчетов не должен превышать двух операционных дней в пре­делах субъекта Федерации, пяти операционных дней в пределах Российской Федерации. Договором и обычаями делового оборота могут быть установлены более короткие сроки для совершения без­наличных расчетов.

Положением «О безналичных расчетах в Российской Федера­ции» предусмотрен порядок заполнения расчетных документов. Расчетные документы на бумажных носителях заполняются с при­менением пишущих или электронно-вычислительных машин шрифтом черного цвета, за исключением чеков, которые заполня­ются ручками с пастой, чернилами черного, синего или фиолетово­го цвета (допускается заполнение чеков на пишущей машинке шрифтом черного цвета). Подписи на расчетных документах про­ставляются ручкой с пастой или чернилами черного, синего или фиолетового цвета. Оттиск печати и оттиск штампа кредитной ор-

¹ По ранее действовавшему законодательству пределы для производства рас­четов наличными деньгами между юридическими лицами устанавливались Пра­вительством Российской Федерации.

24 - 9677

Раздел VI. Банковское кредитование, расчеты

ганизации, проставляемые на расчетных документах, должен быть четким.

В Положении «О безналичных расчетах» перечисляются рекви­зиты расчетных документов. Отсутствие хотя бы одного из реквизи­тов или неправильное его указание будет основанием для отказа в приеме кредитной организацией такого расчетного документа для производства безналичных расчетов. Исправления, помарки и под­чистки, использование корректирующей жидкости в расчетных до­кументах не допускается. Расчетные документы действительны к предъявлению в обслуживающую кредитную организацию в тече­ние десяти календарных дней, не считая дня их выписки. Расчет­ные документы предъявляются в кредитную организацию в количе­стве экземпляров, необходимом для всех участников расчетов. Все экземпляры расчетного документа должны быть заполнены иден­тично. Расчетные документы принимаются к исполнению при на­личии на первом экземпляре (кроме чеков) двух подписей (первой и второй) лиц, имеющих право подписывать расчетные документы, или одной подписи (при отсутствии в штате лица, которому пре­доставлено право второй подписи) и оттиска печати (кроме чеков), заявленных в карточке с образцами подписей и оттиска печати.

Платежное поручение — это поручение владельца счета (платель­щика) обслуживающей его кредитной организации о перечислении определенной суммы со своего счета на счет получателя. Платежное поручение оформляется соответствующим расчетным документом. Платежное поручение — это банковский перевод. Кредитная органи­зация, принявшая поручение, обязуется от своего имени, но за счет клиента-плательщика осуществить платеж третьему лицу — получа­телю средств.

Платежные поручения составляются на бланках определенной формы и действительны, как все расчетные документы, в течение десяти календарных дней со дня выписки, не считая дня выпис­ки. Платежные поручения принимаются кредитной организацией в день их предъявления независимо от наличия средств на счете плательщика. Исполняется платежное поручение лишь при нали­чии средств на счете плательщика. При отсутствии или недоста­точности средств на счете плательщика такие поручения помеща­ются в картотеку к внебалансовому счету № 90902 «Расчетные документы, не оплаченные в срок» (картотеку № 2) на очередь с начислением в установленном порядке пени за просрочку пла­тежа; платежное поручение оплачивается с соблюдением очеред­ности платежей, установленной гражданским законодательством. Допускается в этом случае частичная оплата платежного поруче­ния с оформлением платежного ордера на частичную оплату. Кредитная организация обязана информировать плательщика по его требованию об исполнении платежного поручения не позже следующего рабочего дня после обращения плательщика в кре­дитную организацию, если иной срок не установлен договором банковского счета.

Глава 19. Правовые основы расчетов

Расчеты по аккредитиву заключаются в том, что кредитная орга­низация (эмитент) по поручению плательщика об открытии аккре­дитива и в соответствии с его указанием обязуется произвести пла­тежи получателю средств либо оплатить, акцептовать или учесть переводной вексель, либо дать поручение другой кредитной орга­низации (исполнителю) произвести платежи получателю средств против представленных получателем документов, определенных ус­ловиями аккредитива. Кредитная организация не обязана прове­рять соответствие условий аккредитива договору заключенному между плательщиком и получателем, по которому и осуществляют-" ся соответствующие расчеты. Аккредитив предназначается для рас­четов с одним получателем средств. ГК РФ предусматривает не­сколько видов аккредитивов: покрытые (депонированные) непо­крытые (гарантированные), отзывные, безотзывные При открытии покрытого (депонированного) аккредитива кредитная организа­ция - эмитент перечисляет за счет средств плательщика или пре­доставленного ему кредита сумму аккредитива (покрытия) в распо­ряжение исполняющей кредитной организации на весь срок дейст­вия аккредитива. При открытии непокрытого (гарантированного) аккредитива кредитная организация - эмитент предоставляет ис­полняющей кредитной организации право списывать средства с ве­дущегося у него корреспондентского счета в пределах суммы аккре­дитива. Порядок списания денежных средств с корреспондентского счета кредитной организации - эмитента по гарантированному ак­кредитиву определяется соглашением между кредитными организа­циями. Отзывным является аккредитив, который может быть изме­нен или отменен кредитной организацией - эмитентом на основа­нии письменного распоряжения плательщика без предварительного согласования с получателем средств и без каких-либо обязательств кредитной организации - эмитента перед получателем средств по­сле отзыва аккредитива. Безотзывным признается такой аккреди­тив, который может быть отменен только с согласия получателя средств. По просьбе кредитной организации - эмитента исполняю­щая кредитная организация может подтвердить безотзывный аккре­дитив (подтвержденный аккредитив). Безотзывный аккредитив подтвержденный исполняющей кредитной организацией не может быть изменен или отменен без согласия исполняющей 'кредитной организации. Порядок предоставления подтверждения определяется по соглашению между кредитными организациями

Для открытия аккредитива плательщик подает обслуживающей его кредитной организации аккредитивное заявление (аккредитив на бланке определенной формы), в котором указывается-

— вид аккредитива;

- срок действия аккредитива с указанием даты его закрытия-

— условие оплаты аккредитива (с акцептом или без акцепта)-'

- номер счета, открытый исполняющим банком для депониро­вания средств при покрытом (депонированном) аккредитиве-

24'

Раздел VI. Банковское кредитование, расчеты

— полное и точное наименование документов, против которых производится платеж по аккредитиву;

— наименование товаров (работ или услуг), для оплаты которых открывается аккредитив, номер и дата основного договора, срок от­грузки товаров (выполнения работ, оказания услуг), грузополуча­тель и место назначения.

В аккредитивное заявление могут быть включены и дополни­тельные условия.

Расчеты по аккредитиву как форма расчетов более выгодны для получателя денежных средств. Данная форма расчетов не только га­рантирует, например, поставщику оплату продукции, поставленной с соблюдением условий договора, но и значительно сближает мо­мент платежа с моментом отгрузки продукции. Закрытие аккреди­тива в исполняющей кредитной организации производится в сле­дующих случаях:

— по истечении срока аккредитива;

— на основании заявления получателя средств об отказе от дальнейшего использования аккредитива;

— по распоряжению плательщика о полном или частичном от­зыве аккредитива, если такой отзыв возможен по условиям аккре­дитива.

Расчеты чеками. Чек — это ценная бумага, содержащая ничем не обусловленное распоряжение чекодателя кредитной организации произвести платеж указанной в нем суммы чекодержателю. Чеко­держателями являются лица, имеющие денежные средства в кре­дитной организации, которыми они вправе распоряжаться путем выставления чеков. Чекодержателями могут быть физические и юридические лица. Чек — ценная бумага, и она должна содер­жать установленные ст. 878 ГК РФ реквизиты. Отсутствие хотя бы одного из них лишает данную ценную бумагу юридической силы.

Расчеты чеками заключаются в том, что владелец счета (чекода­тель) дает письменное поручение обслуживающей его кредитной организации перечислить со своего счета на счет кредитора (чеко­держателя) определенную сумму денежных средств. Чек оплачива­ется плательщиком (кредитной организацией) за счет денежных средств чекодателя. Чекодатель не вправе отозвать чек до истечения установленного срока для его предъявления к оплате. Плательщик по чеку обязан удостовериться всеми доступными ему способами в подлинности чека.

Бланки чеков являются бланками строгой отчетности. Хранение бланков чеков осуществляется в порядке, установленном Банком России.

Выдача чека не погашает денежного обязательства, во исполне­ние которого он выдан.

Чеки действительны в течение десяти календарных дней, не считая дня их выдачи.

Чеки применяются, например, при расчетах за принятые поку­пателями по приемо-сдаточным документам товары, если они фак-

Глава 19. Правовые основы расчетов

жа. Запрещается передача чековых книжек получателям чекам, а также подписание незаполненных бланков

плате-

_ол

телем

тически вывезены покупателем или доставлены ему, и услуги. Чеки выписываются в момент установления

^Редств по

-Ков. Чеки

подписываются лицами, имеющими право подписывать р*асп "

ния по расчетному, текущему или иному счету (рукоо^„°^ряже~

*-^vJJT ТЛТР* паи*

и главным бухгалтером).

Для осуществления безналичных расчетов могут чеки, выпускаемые кредитными организациями. Такие _lt__ir,

„ ^СК-И MOTVT

использоваться клиентами кредитной организации, вым\,~^

,- У^стившей

эти чеки, а также в межбанковских расчетах при налич^ц

пондентских отношений. Чеки, выпускаемые кредитны1ц_{и Q}°PP^ec" зациями, не применяются для расчетов через подразде^_ен ^ани" четной сети Банка России. Чеки, выпускаемые кредитыыми ^^аС~ низациями, могут применяться в межбанковских расчетах на °'^эга" вании договоров, заключаемых с клиентами, и межб_анк ^осно~ соглашений о расчетах чеками. В соответствии с межба^_к ^Вских соглашениями кредитными организациями разрабатывав ^скими рибанковские правила проведения операций с чеками. ^

^пол~

ковские правила определяют порядок и условия использо_ван

ков. Межбанковские соглашения о расчетах чеками мо_гут ^{Ия че}~

сматривать: Реду-

— условия обращения чеков при осуществлении расч_ет

— порядок открытия и ведения счетов, на которых УЧи_Ть ' операции с чеками; аются

— способы и сроки передачи информации, связанной _{с ofi} нием чеков; Раще-

— обязательства и ответственность кредитных оргац_из участников расчетов и др.

Внутрибанковские правила проведения операций с Че_Кам ределяющие порядок и условия их использования, должны ' °^П~ сматривать:

— форму чека, перечень его реквизитов (обязательных нительных) и порядок заполнения чека;

— срок предъявления чеков к оплате;

— условия оплаты чеков;

— расчетов и состав операций с чеками;

— бухгалтерское оформление операций с чеками;

— порядок сдачи чеков в архив.

Расчеты по инкассо — это вид банковской операции. Кп_ели организации на основании инкассового поручения получ_ател ^Ные тежа от его имени и за его счет совершают действия, напр_авл ^Пла" на получение от плательщика платежа или акцепта (сорл_ас ^Нные производство платежа). Для осуществления расчетов По _Ин ^{Я На} кредитная организация — эмитент вправе привлекать Дпу_гую ^ассо дитную организацию. ^кР^е"

Инкассовое поручение может оформляться с помо|щ_ью расчетных документов, как платежное требование, оплата

Раздел VI. Банковское кредитование, расчеты

может производиться с акцептом или в безакцептном порядке, ин­кассовые поручения, оплата которых производится без распоряже­ния плательщика (в бесспорном порядке). Кредитная организация, получившая от клиента инкассовое поручение или платежное тре­бование, называется эмитентом. Кредитная организация, которая непосредственно осуществляет предъявление требования о совер­шении платежа или об акцепте обязанному лицу (плательщику), является исполняющей кредитной организацией. Если кредитная ор­ганизация одновременно осуществляет расчетно-кассовое обслужи­вание и плательщика, и получателя денежных средств, то она явля­ется исполняющей кредитной организацией.

Платежи в порядке инкассо в соответствии с законодательст­вом, как отмечалось ранее, могут осуществляться как с акцептом, так и без акцепта плательщика. При осуществлении платежа в по­рядке инкассо с акцептом кредитная организация обязана предъя­вить плательщику требования о совершении платежа или акцепта. Кредитная организация должна обеспечить зачисление на счет по­лучателя соответствующих средств, если платеж плательщиком был произведен.

При осуществлении плательщиком расчетов без акцепта кре­дитная организация — эмитент обязана обеспечить бесспорное (безакцептное) списание средств со счета плательщика (при нали­чии на нем денежных средств) и зачислить полученную сумму на счет получателя платежа. Указанные операции совершаются кре­дитной организацией при условии, что представленные получате­лем расчетные документы полностью соответствуют требованиям законодательства.

Учреждения и подразделения расчетной сети Банка России осу­ществляют экспедирование расчетных документов самих кредитных организаций и других клиентов Банков России в порядке, преду­смотренном нормативными правовыми актами Банка России. Кре­дитные организации (филиалы) организуют доставку расчетных до­кументов своих клиентов самостоятельно.

Платежные требования и инкассовые поручения клиентов кре-дитных организаций (филиалов), предъявленные к счету кредитной организации, должны направляться в учреждение или подразделе­ние Банка России, обслуживающее данную кредитную организа­цию (филиал).

При отсутствии или недостаточности денежных средств на счете плательщика и при отсутствии в договоре банковского счета усло­вия об оплате расчетных документов сверх имеющихся на счете де­нежных средств платежные требования, акцептованные плательщи­ком, платежные требования на безакцептное списание денежных средств и инкассовые поручения (с приложением исполнительных документов в случаях, предусмотренных законодательством) поме­щаются в картотеку по внебалансовому счету № 90902 «Расчетные документы, не оплаченные в срок» с указанием даты помещения в картотеку. Поместив расчетные документы в указанную картоте-

Глава 19. Правовые основы расчетов

ку, кредитная организация обязана об этом действии известить кредитную организацию — эмитента, которая, в свою очередь, из­вещает о том же клиента. Оплата расчетных документов произво­дится по мере поступления денежных средств на счет плательщика в очередности, установленной ст. 855 ГК РФ.

Платежное требование составляется на бланке определенной формы, установленной Банком России. Как отмечалось ранее, рас­четы посредством платежных требований могут осуществляться с предварительным акцептом и без акцепта плательщика. При рас­четах платежными требованиями с акцептом плательщика в самом * документе указывается, что он оплачивается с акцептом, срок для его производства устанавливается сторонами в основном договоре (купли-продажи, подряда и т.д.). В договоре срок для акцепта пла­тежного требования должен быть не менее пяти рабочих дней. День поступления платежного требования в кредитную организацию в расчет указанного срока не принимается. Если в договоре срок для акцепта не установлен, в соответствии с Положением «О безна­личных расчетах в Российской Федерации» сроком для акцепта считаются пять рабочих дней. Платежное требование помещается кредитной организацией в картотеку по внебалансовому счету № 90901 «Расчетные документы, ожидающие акцепта для оплаты» до получения акцепта плательщика или наступления срока платежа. Плательщик вправе досрочно акцептировать платежное требование, полностью или частично отказаться от акцепта платежного требо­вания по основаниям, предусмотренным в основном договоре, при этом обязательно указывается пункт, номер, дата договора и мотив отказа. Отказ от акцепта оформляется заявлением установленной формы.

В соответствии с законодательством для расчетов платежными требованиями без акцепта необходимо в платежном требовании проставить слова «без акцепта» и указать номер закона, дату его принятия и соответствующую статью, в которой предусмотрено безакцептное списание денежных средств со счета плательщика.

Безакцептное списание денежных средств может быть преду­смотрено сторонами и в договоре, например, в договоре куп­ли-продажи. При этом указание на безакцептное списание денеж­ных средств должно быть предусмотрено и в договоре банковского счета, заключенном кредитной организацией с плательщиком, или в дополнительном соглашении к договору банковского счета. Пла­тельщик обязан предоставить в обслуживающую кредитную орга­низацию сведения о кредиторе (получателе средств), который име­ет право выставлять платежное требование на списание денежных средств в безакцептном порядке, наименовании товаров, работ или услуг, за которые будут производиться платежи, об основном договоре, в котором предусмотрено право безакцептного списа­ния. При отсутствии в договоре банковского счета или в дополни­тельном соглашении к договору банковского счета условия о без­акцептном списании денежных средств, а также отсутствие выше-

Раздел VI. Банковское кредитование, расчеты

названных сведений является основанием для отказа кредитной организации оплатить платежное требование без акцепта. В дан­ном случае платежное требование будет оплачиваться в порядке предварительного акцепта со сроком для акцепта пять рабочих дней. Кредитные организации не рассматривают по существу воз­ражения плательщиков по списанию денежных средств с их счетов в безакцептном порядке.

Инкассовое поручение, как известно, является расчетным доку­ментом, на основании которого производится списание денежных средств со счетов плательщика в бесспорном порядке. В Положе­нии «О безналичных расчетах в Российской Федерации» перечис­ляются случаи, когда применяются инкассовые поручения:

— бесспорный порядок взыскания денежных средств преду­смотрен законодательством, в том числе взыскание денежных средств органами, выполняющими контрольные функции. Так, ст. 46 Налогового кодекса РФ предусматривает, что взыскание на­логов и сборов производится по решению налогового органа путем направления в кредитную организацию, в которой открыты счета налогоплательщика или налогового агента, инкассового поручения (распоряжения) на списание и перечисление в соответствующие бюджеты (внебюджетные фонды) необходимых денежных средств со счетов налогоплательщика или налогового агента;

— для взыскания по исполнительным листам;

— в случаях, предусмотренных сторонами по основному догово­ру. При этом кредитной организации должны быть предоставлены права на списание денежных средств со счета плательщика без его распоряжения. Инкассовое поручение составляется на бланке опре­деленной формы, утвержденной Банком России.

Положением «О безналичных расчетах в Российской Федера­ции» предусмотрены случаи, когда кредитная организация приоста­навливает списание денежных средств в бесспорном порядке:

— по решению органа, осуществляющего контрольные функции в соответствии с законодательством, о приостановлении взыскания;

— при наличии судебного акта о приостановлении взыскания;

— по иным основаниям, предусмотренным законодательством. В документе, представленном в кредитную организацию, указыва­ются данные инкассового поручения, взыскание по которому долж­но быть приостановлено.

При возобновлении списания денежных средств по инкассово­му поручению его исполнение осуществляется не как по вновь по­ступившему документу, а с учетом указанной уже в нем группы очередности и календарной даты (очередности) поступления доку­мента внутри группы платежей (сохраняется первоначально уста­новленная очередь).

Расчеты в порядке плановых платежей применяются при равно­мерных поставках товаров и оказании услуг. Плательщик по дого­воренности с кредитором периодически в установленные ими сро­ки в определенном размере перечисляет денежные средства на счет

Глава 19. Правовые основы расчетов

кредитора. Плановые платежи производятся как платежными пору­чениями, так и платежными требованиями. Платежи осуществля­ются ежедневно или периодически в сроки, согласованные между поставщиком и покупателем. Стороны обязаны периодически, но не реже одного раза в месяц уточнять свои расчеты и производить перерасчет. Кредитные организации контролируют соблюдение сторонами установленного соглашением порядка расчетов плано­выми платежами.

Хозяйствующие субъекты могут осуществлять расчеты путем пе-1ревода через предприятия Министерства Российской Федерации по •связи и информатизации. Сумма перевода не ограничивается при пе-(реводах на имя отдельных граждан (пенсий, алиментов, заработной платы, командировочных, авторского гонорара и т.д.), на имя своих уполномоченных и в иных случаях.

Для расчетов с предприятиями связи за совершаемые через них переводы организации-перевододатели представляют в кредитную организацию платежное поручение, в котором указывается назначе­ние перечисляемой суммы. Организации Министерства обороны Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации такие данные в платежных поручениях не указывают.

Предприятия связи оплачивают поступающие организациям пе­реводы в безналичном порядке, путем перечисления сумм перево­дов со своего счета по переводным операциям на счета организа­ций — получателей перевода.

Расчеты, основанные на зачете взаимных требований, выражают­ся в том, что взаимные требования и обязательства должников и кредиторов погашаются в равновеликих суммах и лишь на разни­цу производится платеж в установленном порядке. Расчеты путем зачета взаимных требований обеспечивают необходимую экономию оборотных средств. Указанная форма расчетов органически прису­ща странам с рыночной экономикой¹.

Кредитные организации осуществляют постоянные и разовые i расчеты. Периодические расчеты по сальдо встречных требований , производят два хозяйствующих субъекта, имеющие между собой ! постоянные хозяйственные отношения по взаимному отпуску това­ров или оказанию услуг. В зависимости от того, в чью пользу будет I выведено сальдо, хозяйствующий субъект, на которого возложена ! обязанность производить расчеты, по истечении расчетного перио-| да на сумму сальдо представляет в кредитную организацию платеж -I Ное поручение или выставляет платежное требование. Разовые за­четы взаимной задолженности могут производиться между двумя или группой хозяйствующих субъектов. Разовые зачеты взаимных

В юридической литературе периода существования в нашей стране плано­вой экономики была высказана точка зрения, что зачет встречных требований не является видом безналичных расчетов, а является только одним из возмож­ных методов таких расчетов. См.: Компанеец Е С., Полонский Э.Г. Применение законодательства о кредитовании и расчетах М., Юридическая литература, 1967. С 199

Раздел VI. Банковское кредитование, расчеты

требований между двумя хозяйствующими субъектами применяют­ся в тех случаях, когда они имеют взаимные требования, оформ­ленные документами, один из которых находится в кредитной ор­ганизации. К зачету принимаются только документы, подлежащие

оплате.

Вексель. Вексель в гражданском обороте может применяться как платежный документ, передаваемый одним лицом другому вза­мен денежного платежа и как средство кредита. Законодательство предусматривает функционирование двух видов векселей: простого и переводного. Вексель в законодательстве определяется как цен­ная бумага, удостоверяющая ничем не обусловленное обязательство векселедателя (простой вексель) либо иного указанного в векселе плательщика (переводной вексель) выплатить по наступлении пре­дусмотренного векселем срока определенную сумму владельцу век­селя (векселедержателю). Выпуск и обращение векселей регулиру­ется Федеральным законом от 11 марта 1997г. № 48-ФЗ «О про­стом и переводном векселе»¹.

В последние годы в России широко распространяются расчеты с помощью банковских карт. Банковские карты используются для со­ставления расчетных или иных документов для оплаты за счет клиен­тов. Банк России установил порядок эмиссии кредитными организа­циями банковских карт и условия осуществления расчетов с их ис­пользованием. Банковские карты выдаются физическим и юридиче­ским лицам. В литературе отмечалось, что банковские карты, выдаваемые юридическим лицам, называются «корпоративными».

§ 3. Осуществление расчетов через корреспондентские

счета

В структуре Банка России создана специальная расчетная сис­тема, в которой кредитные организации открывают корреспондент­ские счета для производства расчетов. Осуществление расчетных операций через корреспондентские счета (субсчета) кредитных ор­ганизаций (филиалов), открытые в Банке России, имеет определен­ные особенности.

В Банке России корреспондентские счета (субсчета) открывают­ся и ведутся в расчетно-кассовых центрах (ГРКЦ), которые не яв­ляются юридическими лицами и действуют от имени Банка Рос­сии.

Основной целью деятельности ГРКЦ как структурного подраз­деления расчетной сети Банка России, осуществляющего банков­ские операции с денежными средствами, является обеспечение эф­фективного, надежного и безопасного функционирования платеж­ной системы Российской Федерации. Взаимоотношения ГРКЦ с обслуживаемыми кредитными организациями, а также представи­тельными и исполнительными органами государственной власти,

Глава 19. Правовые основы расчетов

' Российская газета. 1997 № 53

местного самоуправления, органами федерального казначейства, другими клиентами строятся на договорной основе.

Для проведения расчетный операций каждая кредитная органи­зация, расположенная на территории Российской Федерации и имеющая лицензию Банка России на осуществление банковских операций, открывает по месту своего нахождения один корреспон­дентский счет в подразделении расчетной сети Банка России (ГРКЦ; РКЦ).

Кредитная организация вправе открыть на имя каждого филиа­ла по месту его нахождения один корреспондентский субсчет'* в подразделении расчетной сети Банка России, за исключением филиалов, обслуживающихся в одном подразделении расчетной сети Банка России с головной кредитной организацией или другим филиалом кредитной организации. В этом случае расчетные опера­ции осуществляются через корреспондентский счет головной кре­дитной организации или корреспондентский субсчет другого фи­лиала кредитной организации, открытые в банке России. Как уже отмечалось, отношения между Банком России и обслуживаемой им кредитной организацией (филиалом) определяются договором кор­респондентского счета (субсчета), а также дополнениями к догово­ру корреспондентского счета. В договоре корреспондентского счета определяется срок, порядок обслуживания, права и обязанности кредитной организации (филиала) и Банка России при совершении расчетных операций по корреспондентскому счету (субсчету), спо­соб обмена расчетными документами, порядок оплаты за оказывае­мые Банком России расчетные услуги, ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по дого­вору и иные условия. Прием расчетных документов Банком России осуществляется независимо от остатка средств на корреспондент­ском счете (субсчете) кредитной организации (филиала) на момент их поступления. Оплата расчетных документов осуществляется в пределах средств, имеющихся на корреспондентском счете, а так­же за счет кредитов Банка России, если это предусмотрено догово­ром, заключенным Банком России с кредитной организацией. Кре­дитная организация (филиал) выбирает вид платежа: почтой, теле­графом, электронно. В зависимости от выбранного вида платежа клиент представляет расчетные документы на бумажных носителях или в электронном виде (на магнитных носителях-дискетах). Рас­четные документы клиентов, а также кредитной организации (фи­лиала) по собственным операциям, на бумажных носителях пред­ставляются кредитной организацией (филиалом) в подразделения расчетной сети Банка России в составе сводного платежного поруче­ния определенной Банком России формы. Кредитная организация (филиал) перечисляет денежные средства в обязательные резервы, депонируемые Банком России, также с помощью расчетных доку­ментов на бумажных носителях, не входящих в состав сводного платежного поручения, либо по каналам связи на магнитных носи-

Раздел VI. Банковское кредитование, расчеты

телях. При этом очередность платежа в обязательные резервы опре­деляется Банком России.

Операции по списанию денежных средств с корреспондентско­го счета (субсчета) кредитной организации (филиала) или зачисле­ние на этот счет подтверждаются выпиской из корреспондентского счета (субсчета) по определенной Банком России форме, которая зависит от способа обмена расчетными документами, установлен­ного в подразделении расчетной сети Банка России. При получе­нии выписки из корреспондентского счета (субсчета) с приложен­ными расчетными документами кредитная организация (филиал) зачисляет денежные средства клиенту только при полном совпаде­нии реквизитов, указанных в выписке, с реквизитами расчетного документа, который является основанием для осуществления опе­рации. С целью однозначной идентификации при проведении рас­четных операций кредитным организациям (филиалам), открыв­шим корреспондентские счета (субсчета) в подразделениях расчет­ной сети Банка России, присваиваются банковские идентификацион­ные коды участников расчетов—БИК. Платеж, осуществляемый кредитной организацией (филиалом) через расчетную сеть банка России, считается:

— безотзывным — после списания средств плательщика с кор­респондентского счета (субсчета) кредитной организации (филиала) в подразделении расчетной сети Банка России, подтвержденного соответствующей выпиской;

— окончательным — после зачисления средств на счет получа­теля, подтвержденного соответствующей выпиской из корреспон­дентского счета.

Электронные платежные документы (только полноформатные) имеют равную юридическую силу с платежными поручениями на бумажных носителях, оформляемых печатью и подписями распоря­дителя счета в соответствии с образцами, заявленными кредитной организацией (филиалом).

При недостаточности денежных средств на корреспондентском счете (субсчете) кредитной организации (филиала) для удовлетворе­ния всех предъявленных к нему требований операции по списанию денежных средств осуществляются в соответствии с очередностью, установленной ст. 855 ГК РФ. Расчетные документы, не проведен­ные по корреспондентскому счету (субсчету) из-за недостаточности средств, помещаются в специальную картотеку неоплаченных рас­четных документов к корреспондентскому счету (субсчету) кредит­ной организации (филиала). При этом в картотеку неоплаченных расчетных документов в подразделениях расчетной системы Банка России помещаются только расчетные документы, по которым про­изводится списание на основании исполнительных документов, пре­дусматривающих перечисление или выдачу денежных средств со счета для удовлетворения требований о возмещении вреда, причи­ненного жизни или здоровью, о взыскании алиментов, на выплату выходных пособий, оплату труда с лицами, работающими по трудо-

вому договору (контракту), и других денежных требований, а также расчетные документы, предусматривающие перечисления или вы­дачу денежных средств (при отсутствии исполнительного докумен­та) для расчетов по оплате труда с лицами, работающими по трудо­вому договору (контракту), по отчислениям в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Россий­ской Федерации и фонды обязательного медицинского страхова­ния, по платежам в бюджеты различных уровней.

Расчетные документы по другим платежам не учитываются в подразделениях расчетной сети Банка России и передаются для помещения их в картотеку неоплаченных расчетных документов, которая ведется в кредитной организации (филиале).

Оплата расчетных документов осуществляется в очередности, установленной ст. 855 ГК РФ:

— в первую очередь осуществляется списание по исполнитель­ным документам, предусматривающим перечисление или выдачу денежных средств со счета для удовлетворения требований о возме­щении вреда, причиненного жизни и здоровью, а также требований о взыскании алиментов;

— во вторую очередь производится списание по исполнитель­ным документам, предусматривающим перечисление или выдачу денежных средств для расчетов по выплате выходных пособий и оплате труда с лицами, работающими по трудовому договору, в том числе по контракту, по выплате вознаграждений по авторско­му договору;

— в третью очередь производится списание по платежным доку­ментам, предусматривающим перечисление или выдачу денежных средств для расчетов по оплате труда с лицами, работающими по трудовому договору (контракту), а также по отчислениям в Пенси­онный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхова­ния Российской Федерации (см. Федеральный закон от 12 августа 1996г. № 110-ФЗ)¹;

— в четвертую очередь производится списание по платежным документам, предусматривающим платежи в бюджет и внебюджет­ные фонды, отчисления в которые не предусмотрены в третьей оче­реди (см. Федеральный закон от 12 августа 1996г. № 110-ФЗ);

— в пятую очередь производится списание по исполнитель­ным документам, предусматривающим удовлетворение других де­нежных требований (см. Федеральный закон от 12 августа 1996 г. № 110-ФЗ);

— в шестую очередь производится списание по другим платеж­ным документам в порядке календарной отчетности (см. Федераль­ный закон от 12 августа 1996г. № 110-ФЗ)

Оплата расчетных документов, относящихся к одной очереди, производится в календарной очередности поступления расчетных Документов. Подразделения расчетной сети Банка России выдают кредитной организации выписку из корреспондентского счета (суб-

¹ СЗ РФ 1996. №34. Ст 4025.

382______Раздел VI. Банковское кредитование, расчеты__________

счета), подтверждающую совершение операции, а также общую справку об оплаченных, помещенных в картотеку неоплаченных расчетных документов, возвращенных на бумажных носителях. Кредитная организация (филиал) имеет право отозвать расчетные документы клиентов и платежные документы по собственным опе­рациям, неоплаченные из-за недостаточности средств на коррес­пондентском счете (субсчете) и помещенные в картотеку неопла­ченных расчетных документов в Банке России, до их оплаты.

Положение «О безналичных расчетах в Российской Федерации» подробно регламентирует порядок открытия и закрытия корреспон­дентских счетов (субсчетов) кредитных организаций (филиалов) в Банке России, порядок возврата расчетных документов из карто­теки неоплаченных расчетных документов при закрытии коррес­пондентского счета (субсчета) кредитной организации (филиала). Расчетные операции могут осуществляться кредитными организа­циями с помощью корреспондентских счетов, открываемых не только в расчетной сети Банка России, но и в других кредитных организациях. Корреспондентский счет в другой кредитной органи­зации может быть открыт кредитной организацией и на имя фи­лиала с предоставлением ему права распоряжаться этим счетом по доверенности, выданной руководителю филиала. Право на откры­тие филиалом корреспондентского счета может быть предусмотре­но в Положении о нем. Филиал кредитной организации имеет пра­во также открывать корреспондентские счета другим кредитным организациям (их филиалам) и проводить по ним операции, если такие права предусмотрены в Положении о нем и отражены в дове­ренности, выданной руководителю филиала.

Договор корреспондентского счета может быть расторгнут по заявлению, подписанному руководителем и главным бухгалтером кредитной организации, заверенному ее печатью. О закрытии кор­респондентского счета в связи с расторжением договора уведомля­ется налоговый орган и другие государственные органы, на которые возложены контрольные функции за формированием государствен­ных бюджетов и государственных внебюджетных фондов. При за­крытии корреспондентского счета остаток денежных средств на нем перечисляется на основании платежного поручения кредитной ор­ганизации, чей счет закрыт, на ее корреспондентский счет, откры­тый в подразделении расчетной сети Банка России или корреспон­дентский счет в другой кредитной организации (филиале). При этом кредитная организация, чей счет закрыт, сдает неиспользо­ванные денежные чековые книжки.

Расчетные операции кредитной организации между головной организацией и ее филиалами, а также между ее филиалами осуще­ствляются через счета межфилиальных расчетов.

По счетам межфилиальных расчетов подразделения кредитной организации могут проводить платежи по всем банковским опера­циям, разрешенным кредитной организации лицензией Банка Рос­сии и предусмотренным Положением о филиале. Порядок проведе-

Глава 19. Правовые основы расчетов

 

ния расчетов внутри кредитной организации предусмотрены «Пра­вилами построения расчетной системы кредитной организации», утвержденными ее исполнительным органом.

Контрольные вопросы:

1. Дайте понятие расчетных отношений.

2. Нормами каких отраслей права регулируются расчетные отноше­ния?

3. Охарактеризуйте договор банковского счета. """*

4. Какие банковские счета открывают хозяйствующие субъекты?

5. Назовите формы безналичных расчетов, предусмотренные зако­нодательством.

6. В чем заключается сущность расчетов платежными поручениями?

7. В чем заключается особенность расчетов с помощью аккредити­ва? Какие виды аккредитива предусмотрены законодательством?

8. Как осуществляются расчеты с помощью чека?

9. В чем заключается сущность расчетов по инкассо?

10. Раскройте содержание расчетов в порядке плановых платежей и зачета взаимных требований.

Глава 20. Валютное регулирование и контр

38;

Глава 20. Валютное регулирование и валютный контроль

§ 1. Валютное правоотношение

Проводимые рыночные реформы направлены на преобразова­ния общественной жизни во всех сферах, в том числе во внешне­экономической деятельности, на привлечение дополнительных иностранных инвестиций. В свою очередь эффективное решение задач в сфере экономики и политики на этапе перехода к рынку возможно только в условиях стабильности и устойчивости нацио­нальной валюты. На реализацию стоящих задач направлено уста­новление определенного валютного режима.

Принято различать три типа валютных режимов, используемых государством для проведения валютной политики внутри страны и за рубежом: режим государственной валютной монополии, т.е. исключительное право государства на совершение всех валютных сделок, существовавший ранее в нашей стране; режим валютного государственного регулирования (валютных ограничений), установ­ленный Законом Российской Федерации от 9 октября 1992 г. № 3615-1 «О валютном регулировании и валютном контроле»¹, и режим свободно конвертируемой валюты.

Избранный тип валютного режима определяет принципы осу­ществления валютных операций в Российской Федерации, полно­мочия и функции органов валютного регулирования и валютного контроля, права и обязанности юридических и физических лиц в отношении владения, пользования и распоряжения валютными ценностями, ответственность за нарушение валютного законода­тельства. Наиболее полно тип валютного режима отражается на со­держании и структуре соответствующего валютного правоотноше­ния, анализ которого позволяет охарактеризовать тип валютного режима Российской Федерации в современных условиях.

Под валютными правоотношениями понимаются урегулированные нормами ряда отраслей права, в том числе финансового права, обще­ственные отношения, возникающие в процессе осуществления валют­ных операций, проведения валютного контроля и регламентирования валютного обращения.

Структуру валютного правоотношения образуют в единстве и взаимодействии три элемента: субъекты, объекты и содержание.

Названный Закон субъектов валютных правоотношений делит на две категории: резиденты и нерезиденты.

К резидентам относятся:

— физические лица, имеющие постоянное место жительства

Российская газета. 1992. № 240.

I

в Российской Федерации, в том числе временно находящиеся за пределами Российской Федерации;

— юридические лица, созданные в соответствии с законодатель­ством Российской Федерации, с местонахождением в РФ;

— предприятия и организации, не являющиеся юридическими лицами, созданные в соответствии с законодательством РФ и с ме­стонахождением в РФ;

— дипломатические и иные официальные представительства РФ, находящиеся за пределами РФ;

— филиалы и представительства за пределами РФ названных ранее юридических лиц, а также предприятий и организаций, тако­выми не являющихся.

К нерезидентам Закон относит:

— физических лиц, имеющих постоянное место жительства за пределами РФ, в том числе временно находящихся в РФ;

— юридических лиц, созданных в соответствии с законодательст­вом иностранных государств, с местонахождением за пределами РФ;

— предприятия и организации, не являющиеся юридическими лицами, созданные в соответствии с законодательством иностран­ных государств, с местонахождением за пределами РФ;

— находящиеся в РФ иностранные дипломатические и иные официальные представительства, а также международные организа­ции, их филиалы и представительства;

— находящиеся в РФ филиалы и представительства нерезиден­тов — юридических лиц и предприятий, не являющихся юридиче­скими лицами.

Деление субъектов валютных правоотношений на резидентов и нерезидентов обусловлено разным объемом предоставленных им прав и обязанностей по совершению различных валютных опера­ций и сделок.

Под объектами валютных правоотношений понимаются:

— валюта Российской Федерации;

— ценные бумаги, номинированные в валюте Российской Феде­рации;

— иностранная валюта;

— валютные ценности.

Понятием «валюта Российской Федерации» охватываются:

— находящиеся в обращении, а также изъятые или изымаемые из обращения, но подлежащие обмену рубли в виде банкнот Цен­трального банка РФ и монеты;

— средства в рублях на счетах в банках и иных кредитных учре­ждениях в Российской Федерации;

— средства в рублях на счетах в банках и иных кредитных учре­ждениях за пределами РФ на основании соглашения, заключенного Правительством РФ и ЦБ РФ с соответствующими органами ино­странного государства об использовании на территории данного го­сударства валюты РФ в качестве законного платежного средства.

25 - 9677

Раздел VI. Банковское кредитование, расчеты

Понятие «ценные бумаги, номинированные в валюте РФ» включа­ет: платежные документы (чеки, векселя и др.); эмиссионные цен­ные бумаги (акции, облигации); ценные бумаги, производные от эмиссионных ценных бумаг (включая депозитарные расписки); оп­ционы, дающие право на приобретение эмиссионных ценных бу­маг; другие долговые обязательства, выраженные в валюте Россий­ской Федерации.

Под иностранной валютой понимаются денежные знаки в виде банкнот, казначейских билетов, монеты, находящиеся в обращении и являющиеся законным платежным средством в соответствующем иностранном государстве или группе государств, а также изъятые или изымаемые из обращения, но подлежащие обмену денежные знаки; средства на счетах в денежных единицах иностранных госу­дарств и международных денежных или расчетных единицах.

Иностранная валюта делится на два типа: свободно конверти­руемую и иностранную валюту, не являющуюся свободно конвер­тируемой.

Свободно конвертируемая валюта — иностранная валюта, кото­рая без ограничений обменивается на валюту другого иностранного государства при осуществлении текущих валютных операций.

Под иностранной валютой, не являющейся свободно конвертируе­мой, понимается иностранная валюта, которая не обменивается без ограничений на валюту другого иностранного государства при осу­ществлении текущих валютных операций.

Отнесение иностранной валюты к определенному типу осуще­ствляется Центральным банком РФ.

Понятием «валютные ценности» охватывается:

— иностранная валюта;

— ценные бумаги, номинированные в иностранной валюте;

— драгоценные металлы: золото, серебро, платина и металлы платиновой группы (палладий, иридий, родий, рутений и осмий) в любом виде и состоянии, за исключением ювелирных и других бытовых изделий, а также лома таких изделий;

— природные драгоценные камни: алмазы, рубины, изумруды, сапфиры и александриты в сыром и обработанном виде, а также жемчуг, за исключением ювелирных и других бытовых изделий из этих камней и лома таких изделий.

К ценным бумагам, номинированным в иностранной валюте, отно -сятся: платежные документы (чеки, векселя и другие платежные до­кументы); эмиссионные ценные бумаги (включая акции и облига­ции); ценные бумаги, производные от эмиссионных ценных бумаг (включая депозитарные расписки); опционы, дающие право на приобретение ценных бумаг; долговые обязательства, выраженные в иностранной валюте.

Содержание валютных правоотношений образуют права субъектов на совершение валютных операций и связанные с этим обязанно­сти.

________Глава 20. Валютное регулирование и контроль_____387

§ 2. Понятие и виды валютных операций

В соответствии с Законом Российской Федерации «О валютном регулировании и валютном контроле» (с изменениями и дополне-ниямиот от 29 декабря 1998 г., 31 мая и 30 декабря 2001 г.) к валют­ным операциям относятся:

операции, связанные с переходом права собственности и иных прав на валютные ценности, в том числе операции, связанные с использованием в качестве средства платежа иностранной валюты и платежных документов в иностранной валюте;

ввоз, вывоз и пересылка в Российскую Федерацию и из Россий­ской Федерации валютных ценностей;

осуществление международных денежных переводов;

расчеты между резидентами и нерезидентами в валюте Россий­ской Федерации.

Операции с иностранной валютой и ценными бумагами в ино­странной валюте подразделяются на текущие и валютные операции, связанные с движением капитала (фондовые валютные операции).

Совершение текущих валютных операций связано с:

— переводами в РФ и из РФ иностранной валюты для осущест­вления расчетов без отсрочки платежа по экспорту и импорту това­ров (работ, услуг, результатов интеллектуальной деятельности), а также для осуществления расчетов, связанных с кредитованием экспортно-импортных операций на срок не более 90 дней;

— получением и предоставлением финансовых кредитов на срок не более 180 дней;

— переводами в РФ и из РФ процентов, дивидендов и иных до­ходов по вкладам, инвестициям, кредитам и прочим операциям, связанным с движением капитала;

— переводами неторгового характера в РФ и из РФ, включаю­щими: выплаты заработной платы, стипендий, пенсии, алиментов, государственных пособий, доплат и компенсаций; платежи в связи с принятием наследства; платежи, связанные с нотариальными и следственными действиями, с судебными и арбитражными из­держками, платежи по возмещению расходов арбитражным и адми­нистративным органом, а также суммы государственной пошлины, уплаченные в связи с производством указанных действий и рас­смотрением дел в судах; плату за обучение граждан в образователь­ных учреждениях другого государства, лечение граждан в лечеб­но-профилактических учреждениях другого государства; выплату авторских вознаграждений; иные валютные операции.

Под валютными операциями, связанными с движением капитала, понимаются:

— прямые инвестиции, т.е. вложения в уставный капитал пред­приятия с целью извлечения дохода и получения прав на участие в управлении предприятием;

— портфельные инвестиции, т.е. приобретение ценных бумаг; переводы в оплату права собственности на здания, сооружения и иное имущество, включая землю и ее недра, относимое по зако-

25"

Раздел VI. Банковское кредитование, расчеты

нодательству страны его местонахождения к недвижимому имуще­ству, а также иных прав на недвижимость;

— предоставление и получение отсрочки платежа на срок более 90 дней по экспорту и импорту товаров (работ, услуг, результатов интеллектуальной деятельности);

— предоставление и получение финансовых кредитов на срок более 180 дней;

— все иные валютные операции, не являющиеся текущими ва­лютными операциями.

В соответствии со ст. 5 Закона Российской Федерации «О бан­ках и банковской деятельности» (в редакции от 3 февраля 1996г.) для осуществления банковских валютных операций кредитные ор­ганизации должны получить в Центральном банке РФ специальные лицензии, которые делятся на следующие виды:

— лицензии на осуществление банковских операций (за исклю­чением привлечения во вклады средств физических лиц) со средст­вами в рублях и иностранной валюте;

— лицензии на привлечение во вклады средств физических лиц в рублях либо в рублях и иностранной валюте и др.

Вновь создаваемым банкам при соблюдении требований к ка­питалу, технических и квалификационных требований Банка Рос­сии могут быть выданы лицензии на осуществление банковских операций со средствами в рублях и иностранной валюте (без при­влечения во вклады средств физических лиц).

Лицензия, предусматривающая осуществление операций со средствами в иностранной валюте, дает право на установление пря­мых корреспондентских отношений с неограниченным числом

иностранных банков.

Одновременно с лицензией, предусматривающей операции со средствами в иностранной валюте, или после ее получения банку может быть выдана лицензия на привлечение во вклады и размеще­ние драгоценных металлов. Такие банки должны обладать необхо­димым уставным капиталом.

Действующие банки, ходатайствующие о расширении круга вы­полняемых ими операций, должны иметь устойчивое финансовое положение, т.е. в течение последних 6 месяцев выполнять обяза­тельные резервные требования Банка России, экономические нор­мативы, не иметь убытков и задолженности перед бюджетом, госу­дарственными внебюджетными фондами, а также располагать опре­деленным размером уставного капитала.

Генеральная лицензия помимо названных операций дает право в установленном порядке открывать филиалы за рубежом и/или приобретать акции (доли уставного капитала) кредитных организа­ций нерезидентов.

Для получения генеральной лицензии банк должен иметь право на выполнение всех банковских операций со средствами в рублях и иностранной валюте (наличие лицензии на привлечение во вкла­ды и размещение драгоценных металлов не является обязатель-

Глава 20. Валютное регулирование и контроль

ным), располагать соответствующим капиталом и положительным заключением подразделения инспектирования Банка России по ре­зультатам комплексной инспекционной проверки, завершенной не позднее чем за три месяца до представления документов в главное управление ЦБ РФ.

Как видим, все валютные операции осуществляются через упол­номоченные банки, т.е. банки, имеющие специальную валютную лицензию.

Законодательством предусмотрен широкий круг прав резиденг. тов и нерезидентов на совершение различного рода валютных опе­раций.

В соответствии со ст. 5 Закона о валютном регулировании рези­денты могут иметь счета в иностранной валюте в уполномоченных банках, иметь счета в иностранных банках только с разрешения Банка России на условиях, им устанавливаемых.

В соответствии с законодательством организации несут ответст­венность за несоблюдение порядка зачисления валютной выручки на свои счета в уполномоченных банках Российской Федерации.

За подобные нарушения организации подвергаются штрафу, на­лагаемому налоговыми органами в размере всей сокрытой выручки в иностранной валюте или рублевого эквивалента суммы штрафа по текущему курсу Банка России.

Нерезиденты вправе иметь валютные счета как в Российской Федерации, так и за границей.

Нерезиденты могут иметь рублевые счета с разным правовым режимом. Согласно Инструкции ЦБ РФ от 12 октября 2000 г. № 93-И «О порядке открытия уполномоченными банками банков­ских счетов нерезидентов в валюте Российской Федерации и прове­дения операций по этим счетам»¹ уполномоченные банки РФ могут открывать нерезидентам три вида рублевых счетов: счет типа «К» (конвертируемый счет), счета типа «Н» (неконвертируемый счет) и счета типа «Ф» — счета физических лиц.

Рублевые счета типа «К» открываются для следующих категорий нерезидентов: физическим лицам и юридическим лицам (в том числе банкам-нерезидентам), официальным представительствам.

На названный тип счета зачисляется валюта РФ от следующих операций: платежи резидентов за продаваемые нерезидентами това­ры (срок от даты предоплаты до даты поставки товара не превыша­ет 90 дней либо оплата осуществляется после поставки товара), за исключением недвижимого имущества и ценных бумаг; платежи резидентов за оказываемые нерезидентами услуги, работы, а также платежи за аренду движимого имущества; уплата резидентами про­центных платежей нерезидентам по кредитам, займам, банковским вкладам, а также зачисляются средства от иных операций.

С данного типа счета списывается валюта РФ по следующим операциям: платежи нерезидентов за оказываемые резидентами ус-

¹ Российская газета. 2000. № 233.

Раздел VI. Банковское кредитование, расчеты

луги, работы, за предоставление резидентами права на результаты интеллектуальной деятельности, информацию, а также платежи за аренду движимого имущества; предоставление нерезидентами кре­дитов, займов резидентам; уплата нерезидентами сумм налогов, по­шлин и других сборов резидентам, за исключением консульских сборов и т.д.

Нерезиденты, не имеющие на территории России филиалов и представительств, а также физические липа — нерезиденты могут осуществлять текущие платежи в рублях через счета, открытые ими в банках-нерезидентах.

Перечень операций, которые могут осуществляться по рублево­му счету типа «Н», дан в названной ранее Инструкции Центрально­го банка РФ. К этим операциям относятся, например: зачисление на данный счет средств, поступивших от резидентов за продавае­мые нерезидентами товары (срок от даты предоплаты до даты по­ставки товара превышает 90 дней), за исключением недвижимого имущества и ценных бумаг; предоставление резидентами кредитов, займов нерезидентам и прочие платежи.

К операциям по списанию валюты РФ со счета типа «Н» отно­сятся следующие: платежи нерезидентов в валюте РФ за иностран­ную валюту, покупаемую у уполномоченных банков; платежи нере­зидентов за продаваемые резидентам товары, за исключением не­движимого имущества и ценных бумаг; возврат нерезидентами сумм займов, кредитов, предоставленных резидентами, а также иные операции.

Рублевые счета типа «Ф» физическими лицам — нерезидентам открываются уполномоченными банками для зачисления их лич­ных доходов в рублях и оплаты текущих рублевых расходов во вре­мя проживания на территории РФ. С этих счетов не могут оплачи­ваться расходы, связанные с инвестиционными операциями. Рубле­вые счета физических лиц — нерезидентов могут быть открыты только в российских уполномоченных банках. Банки-нерезиденты не вправе осуществлять подобные операции.

Инструкцией ЦБ РФ от 28 декабря 2000 г. № 96-И «О специ­альных счетах нерезидентов типа «С»¹ предусмотрен порядок осу­ществления операций нерезидентами по специальным счетам типа «С» в валюте РФ и специальным счетам типа «С», на которых учи­тываются ценные бумаги.

Банки контролируют соблюдение правового режима данных счетов, в случае необходимости требуют от вкладчиков-нерезиден­тов представления необходимой документации (договоры, счета и т.п.).

В соответствии с Федеральным законом от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федера­ции»² иностранным инвесторам после уплаты соответствующих на-

Российская газета. 2001 № 47.

² СЗ РФ 1999 № 28. Ст. 3493

_________Глава 20. Валютное регулирование и контроль______391

логов и сборов гарантируется беспрепятственный перевод за грани­цу платежей в связи с осуществляемыми ими инвестициями, если эти платежи получены в иностранной валюте.

Ранее отмечалось, что валютные операции с иностранной валю­той подразделяются на текущие и валютные операции, связанные с движением капитала Регулирование деятельности банков по вы­полнению ими названных операций осуществляется не только внутренним российским законодательством, но и нормами между­народно-правовых обычаев, разработанных Международной торго­вой палатой.

Текущие валютные операции осуществляются резидентами без ограничений, кроме случаев, предусмотренных законодательством. Беспрепятственный ввоз иностранной валюты в Россию возмо­жен при соблюдении правил таможенного контроля. Вывоз ино­странной валюты из страны сверх установленного законодательст­вом лимита допускается только при наличии соответствующей справки из уполномоченного банка, а в ряде случаев — только с разрешения Банка России.

Валютные операции, связанные с движением капитала, осуще­ствляются резидентами в порядке, установленном Центральным банком РФ. Так, Банк России выдает разрешения на вывоз капита­ла в целях участия в капитале банков и иных кредитно-финансовых учреждений за границей, как правило, уполномоченным россий­ским банкам, имеющим генеральную лицензию.

Указанные банки имеют право открывать за границей РФ свои филиалы или принимать долевое участие в уставном капитале ино­странного банка. Для получения такого разрешения банк подает в Банк России заявление, которое должно содержать указание на цель вывоза капитала и экономическое обоснование проекта.

Открытие российскими резидентами счетов в заграничных фи­лиалах и заграничных дочерних учреждениях российских уполно­моченных банков требует получения отдельной лицензии Банка России.

Банкам предоставляются разные права по вывозу валютных ценностей в зависимости от вида валютной лицензии и характера вывозимых валютных ценностей. Уполномоченный банк, получив­ший генеральную лицензию, осуществляет вывоз без ограничения суммы и количества валютных ценностей и без специальных до­полнительных разрешений Банка России. Уполномоченные банки и другие кредитные организации, не имеющие генеральной лицен­зии на проведение валютных операций, не обладают правом само­стоятельного вывоза из Российской Федерации наличной ино­странной валюты. Они могут осуществлять ее продажу и обмен банкам, имеющим генеральные валютные лицензии, и другим уча­стникам внутреннего валютного рынка Российской Федерации. Фондовые ценности в иностранной валюте указанные банки и кре­дитные организации вправе вывозить из РФ самостоятельно, одна-

Раздел VI. Банковское кредитование, расчеты

ко они должны предварительно получить специальное разрешение Банка России.

Уполномоченные банки осуществляют вывоз из страны платеж­ных документов и долговых обязательств, выраженных в иностран­ной валюте, без ограничения суммы и количества и без специаль­ных разрешений Банка России. Каких-либо ограничений на ввоз в Российскую Федерацию валютных ценностей уполномоченными банками при соблюдении ими таможенных правил законодательст­во не содержит.

Уполномоченные банки обязаны застраховать ввозимые и выво­зимые валютные ценности от всех видов рисков, которые существу­ют на протяжении всего пути между хранилищем (кассой) уполно­моченного банка и хранилищем (кассой) иностранного банка.

§ 3. Правовое регулирование валютных операций на внутреннем валютном рынке Российской Федерации Под валютным регулированием понимается деятельность уполно­моченных государственных органов по регламентированию порядка со­вершения валютных операций. Ранее отмечалось, что в условиях пе­рехода к рыночным отношениям в нашей стране коренным обра­зом изменилась политика государства во внешнеэкономической сфере, изменился тип валютного режима, была отменена государст­венная валютная монополия.

В настоящее время целью валютного регулирования является поддержание стабильного курса национальной валюты по отноше­нию к курсам валют других государств. Валютное регулирование включает в себя следующие направления: определение политики ва­лютного курса и официальных валютных интервенций; проведение ва­лютного контроля; управление официальными валютными резервами; участие в международных вшютно-кредитных организациях.

Реализация валютного регулирования подразумевает примене­ние целого комплекса различных мер, осуществляемых государст­вом по регламентации валютных операций резидентов и нерезиден­тов, осуществляемых ими платежей, инвестиций, порядка ввоза, вывоза за пределы страны валютных ценностей и валюты Россий­ской Федерации и т.п.

Полномочия Банка России как органа валютного регулирования

В соответствии с законодательством органом государственного валютного регулирования является Центральный банк Российской Федерации (Банк России) (ст. 54 Федерального закона «О Централь­ном банке Российской Федерации (Банке России)» и ст. 9 Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле»), уполно­моченный:

— определять сферу и порядок обращения в Российской Феде­рации иностранной валюты;

— издавать нормативные акты, обязательные к исполнению на территории России резидентами и нерезидентами;

_________Глава 20. Валютное регулирование и контроль______393

— проводить все виды валютных операций;

— устанавливать правила проведения резидентами и нерезиден­тами операций с иностранной валютой и валютой РФ, ценными бумагами в иностранной валюте и в валюте РФ, а также правила проведения нерезидентами в Российской Федерации операций с валютой Российской Федерации и ценными бумагами в валюте Российской Федерации;

— устанавливать порядок обязательного перевода, ввоза и пере­сылки в Российскую Федерацию иностранной валюты и ценных бумаг в иностранной валюте, принадлежащих резидентам, а также случаи и условия открытия резидентами счетов в иностранной ва­люте в банках за пределами РФ;

— устанавливать общие правила выдачи лицензий банкам и иным кредитным организациям на осуществление валютных опе­раций и выдавать такие лицензии;

— устанавливать единые формы учета, отчетности, документа­ции и статистики валютных операций, в том числе уполномочен­ными банками, а также порядок и сроки их представления;

— готовить и публиковать статистику валютных операций Рос­сийской Федерации по принятым международным стандартам;

— выполнять иные функции

В соответствии со ст. 4 Закона о валютном регулировании и ва­лютном контроле резиденты имеют право покупать и продавать иностранную валюту на внутреннем валютном рынке РФ. Возни­кающие при этом отношения регулируются, в первую очередь, нор­мами гражданского права. Поскольку объектом данных отношений является иностранная валюта как разновидность валютных ценно­стей, использование которых возможно лишь в пределах, установ­ленных валютным законодательством, данные отношения регулиру­ются и нормами финансового права.

Валютное законодательство предусматривает обязательное со­вершение операций по купле-продаже иностранной валюты только через уполномоченные банки. Сделки, заключенные вопреки на­званному правилу, являются недействительными. Все полученное по этим недействительным сделкам в соответствии с п. 1 ст. 14 того же Закона взыскивается в доход государства. Поскольку бесспорное списание указанных сумм не предусмотрено, они подлежат взыска­нию в исковом порядке: через арбитражный суд, если ответчиком является юридическое лицо или гражданин-предприниматель. Уполномоченные банки имеют право покупать и продавать ино­странную валюту от своего имени по поручению предприятий и кредитных организаций (за комиссионное вознаграждение), от своего имени и за свой счет.

По поручению клиентуры уполномоченные банки могут прода­вать средства в иностранной валюте другому предприятию на меж­банковском валютном рынке (непосредственно уполномоченному банку или через валютную биржу) или Банку России.

Право уполномоченного банка вести открытую валютную пози-

Раздел VI. Банковское кредитование, расчеты

цию (позицию валютного риска) означает право совершать сделки купли-продажи безналичной иностранной валюты за валюту Рос­сийской Федерации.

Размер открытой валютной позиции уполномоченного банка определяется как разница между суммой иностранной валюты, приобретенной банком за свой счет (т.е. не по поручению клиента) в течение одного отчетного года, и суммой валюты, проданной им также за свой счет за тот же период времени. Для операций упол­номоченного банка по купле-продаже иностранной валюты на внутреннем валютном рынке РФ за рубли устанавливается лимит валютной позиции.

Резиденты имеют право покупать иностранную валюту за рубли через уполномоченные банки на внутреннем валютном рынке для целей осуществления ими текущих валютных операций, а также платежей в погашение основного долга по кредитам, полученным в иностранной валюте. Покупка валюты для осуществления плате­жей, связанных с движением капитала, возможна только с разреше­ния Центрального банка РФ.

Иностранная валюта, приобретенная юридическими лицами—ре­зидентами, зачисляется в полном объеме на их текущие валютные счета в уполномоченных банках.

Граждане-резиденты вправе приобретать иностранную валюту в уполномоченных банках за счет своих личных средств. Средства в иностранной валюте, принадлежащие гражданам, в том числе на­ходящиеся на счетах и во вкладах в уполномоченных банках, могут быть ими беспрепятственно проданы уполномоченному банку за

рубли.

Продажа иностранной валюты может осуществляться юридиче­скими лицами — резидентами добровольно и в порядке обязатель­ной продажи части валютной выручки.

В соответствии с законодательством предприятия независимо от форм собственности, включая предприятия с участием иностран­ных инвестиций, осуществляют обязательную продажу 50% валют­ной выручки от экспорта товаров (работ, услуг, результатов интел­лектуальной деятельности) на внутреннем валютном рынке Россий­ской Федерации через уполномоченные банки не позднее чем через семь календарных дней после поступления указанной выручки в соответствии с порядком, устанавливаемым Центральным банком Российской Федерации.

В настоящее время единый курс рубля устанавливается Цен­тральным банком РФ на основе результатов операций по куп­ле-продаже иностранной валюты на Московской межбанковской валютной бирже.

Предприятия обязаны продавать на внутреннем валютном рын­ке России 50% своей валютной выручки, образовавшейся от всех платежей в иностранной валюте, полученных ими от организаций и физических лиц, не являющихся резидентами Российской Феде-

Глава 20. Валютное регулирование и контроль

39J

рации, за исключением случаев, специально установленных закон дательством.

Обязательной продаже не подлежат следующие поступления в иностранной валюте от нерезидентов:

— средства, полученные в качестве взносов в уставный капит (фонд), а также доходы (дивиденды), полученные от участия в питале;

— суммы, полученные в виде привлеченных кредитов (депози­тов, вкладов), а также суммы, поступающие в погашение предо тавленных кредитов (депозитов, вкладов), включая начисленны проценты;

— поступления в виде пожертвований на благотворительные цели;

— валютная выручка организаций, осуществляющих продажу товаров (работ, услуг) на территории Российской Федерации на о -новании лицензии Центрального банка Российской Федерации

Установлен порядок обязательной продажи предприятиями час­ти экспортной выручки. В этих целях в уполномоченном банке ка­ждому предприятию открываются два счета: транзитный валютньГ счет для зачисления в полном объеме поступлений в иностранн " валюте; текущий валютный счет для учета средств, остающих°^И в распоряжении предприятия после обязательной продажи экспо ной выручки. Сначала все валютные поступления зачисляются н транзитный валютный счет.

После этого уполномоченный банк обязан не позднее следу щего рабочего дня известить об этом предприятие. Оно должно не­замедлительно дать поручение банку о продаже части валютной вы­ручки и о перечислении оставшейся валюты на принадлежащий ему текущий валютный счет. Приняв такое поручение, банк осуще­ствляет продажу валюты, а если ее сумма не достигает минималь­ной суммы сделки, предусмотренной правилами проведения топго на соответствующей межбанковской бирже, покупает эту валюту счет лимита открытой валютной позиции. В случае если предпри­ятие не представило банку поручения на продажу валюты в течение 7 дней с момента ее зачисления на транзитный счет клиента банк как агент валютного контроля обязан продать 50% валютной вы ручки предприятия по своей инициативе.

Порядок совершения банками сделок купли-продажи наличной валюты урегулирован Центральным банком РФ. Для совершения указанных операций уполномоченный банк должен открыть и заре­гистрировать обменный пункт в Банке России. Курсы обмена лют устанавливаются банками самостоятельно. Обменный пунк может совершать сделки только с валютой, котируемой Банко^Т России.

В соответствии с Законом о валютном регулировании и валют­ном контроле (с изменениями и дополнениями) граждане-резиден ты имеют право иметь в собственности валютные ценности, полу­ченные или приобретенные на территории России в законном по

Раздел VI. Банковское кредитование, расчеты

рядке. К ним относятся валютные ценности, приобретенные на внутреннем валютном рынке страны через уполномоченные банки, путем покупки иностранной валюты за рубли; полученные в каче­стве наследства, дара с оформлением этих сделок в законодатель­ном порядке; приобретенные в целях коллекционирования единич­ные иностранные денежные знаки и монеты в порядке, установ­ленном законодательством. Кроме того, гражданин может стать собственником иностранной валюты при разделе валютного вклада супругов в уполномоченном банке или в том случае, если на содер­жание российского гражданина, работающего за границей, перево­дятся валютные средства не в полной сумме, а по его поручению часть средств зачисляется в России на валютный счет в уполномо­ченном банке.

Средства граждан в иностранной валюте подлежат свободному зачислению на валютные счета в уполномоченных банках. Средства в иностранной валюте, принадлежащие гражданам, могут быть про­даны за рубеж уполномоченному банку, переведены (вывезены) за границу с соблюдением таможенных правил при выезде владельца счета за границу. При этом гражданин должен получить в уполно­моченном банке справку, являющуюся подтверждением для тамож­ни законности вывоза валюты за границу. При этом необходимо иметь в виду, что физические лица — резиденты могут единовре­менно вывозить из Российской Федерации при соблюдении тамо­женных правил наличную иностранную валюту в размере, установ­ленном законодательством.

Валютное законодательство регламентирует также порядок от­крытия российскими гражданами валютных счетов за границей на период их пребывания за рубежом.

Граждане могут свободно хранить валютные средства в уполно­моченных банках и свободно ими распоряжаться.

Валютное законодательство регулирует порядок осуществления валютных операций нерезидентами. Так, нерезиденты имеют право:

без ограничений переводить, ввозить и пересылать валютные ценности в Российскую Федерацию при соблюдении таможенных правил;

продавать и покупать иностранную валюту за валюту Россий­ской Федерации в порядке, установленном Банком России;

беспрепятственно переводить, вывозить и пересылать из Рос­сийской Федерации валютные ценности при соблюдении таможен­ных правил, если эти валютные ценности были ранее переведены, ввезены или пересланы в Российскую Федерацию или приобретены в Российской Федерации в соответствии с законодательством на­шей страны. При этом физические лица — нерезиденты могут вы­возить из Российской Федерации при соблюдении таможенных правил наличную иностранную валюту в размере, не превышающем сумму иностранной валюты, ранее ввезенной на территорию стра­ны и зачисленной на его текущий валютный счет в уполномочен­ном банке.

_________Глава 20. Валютное регулирование и контроль______397

Помимо регулирования валютных операций валютное законода­тельство предусматривает особый порядок совершения сделок с драгоценными металлами и природными драгоценными камнями. Правовую основу образует Федеральный закон от 26 марта 1998 г. № 41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях»¹ и Указ Президента Российской Федерации от 20 июля 1997 г № 740 «О порядке ввоза на территорию Российской Федерации и вывоза с территории Российской Федерации необработанных природных алмазов и бриллиантов и некоторых вопросах функционирования внутреннего рынка необработанных природных алмазов»², а также-иные нормативно-правовые акты.

Под драгоценными металлами понимаются золото, серебро, платина и металлы платиновой группы. Этот перечень может быть изменен только федеральным законом.

Под драгоценными камнями понимаются природные алмазы, изумруды, рубины, сапфиры, александриты, а также природный жемчуг в сыром и обработанном виде. К драгоценным камням при­равниваются уникальные янтарные образования в порядке, кото­рый устанавливается Правительством РФ. Перечень драгоценных камней может быть изменен только федеральным законом.

В соответствии с валютным законодательством установлен осо­бый порядок совершения сделок с золотом и серебром:

— в стандартных и мерных слитках;

— с минеральным и вторичным сырьем, содержащим золото и серебро;

— с изделиями, содержащими золото и серебро и не относящи­мися к ювелирным и иным бытовым изделиям;

— с полуфабрикатами, содержащими золото и серебро и ис­пользуемыми для изготовления изделий, содержащих золото и се­ребро (включая ювелирные и другие бытовые изделия).

Сделки с названными объектами вправе совершать, в частно­сти:

— Министерство финансов Российской Федерации, к которому перешли функции Комитета Российской Федерации по драгоцен­ным металлами и драгоценным камням;

— Центральный банк Российской Федерации;

— уполномоченные банки;

— пользователи недр;

— скупочные предприятия;

— предприятия-заготовители и предприятия-переработчики;

— аффинажные заводы;

— промышленные потребители;

— инвесторы.

В целях предотвращения нарушений валютного законодательст­ва, совершения незаконных сделок с валютными ценностями и со-

¹ СЗ РФ. 1998 № 13. ²СЗ РФ. 1997. №30

Раздел VI. Банковское кредитование, расчеты

крытия средств в иностранной валюте государство осуществляет ва­лютный контроль.

§ 4. Правовое регулирование валютного контроля Валютный контроль является одним из видов финансового кон­троля, который осуществляется при проведении валютных опера­ций.

Основными направлениями валютного контроля выступают:

— определение соответствия проводимых операций действую­щему законодательству и наличия необходимых для них лицензий и разрешений;

— проверка выполнения резидентами обязательств в иностран­ной валюте перед государством, а также обязательств по продаже иностранной валюты на внутреннем валютном рынке Российской Федерации;

— проверка обоснованности платежей в иностранной валюте;

— проверка полноты и объективности учета и отчетности по ва­лютным операциям, а также по операциям нерезидентов в валюте Российской Федерации.

Валютный контроль осуществляется органами валютного контро­ля и их агентами. К числу органов валютного контроля Закон РФ «О валютном регулировании и валютном контроле» относит Цен­тральный банк Российской Федерации, о чьих полномочиях в данной сфере говорилось ранее, федеральные органы исполнительной вла­сти в пределах своей компетенции, установленной федеральными законами, а также федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством РФ.

К федеральным органам исполнительной власти, являющимся органами валютного контроля, в настоящее время относятся Госу­дарственный таможенный комитет Российской Федерации, Министер­ство РФ по налогам и сборам. Уполномоченным Правительством страны федеральным органом исполнительной власти является Де­партамент валютного контроля Министерства финансов РФ.

Созданная в 1993 г. Федеральная служба России по валютному и экспортному контролю (ВЭК России) в мае 2000 г. была реорга­низована. Часть ее полномочий как органа валютного контроля пе­редана Министерству финансов России. Полномочия в сфере ана­литической деятельности и органов экспортного контроля переда­ны Министерству экономического развития и торговли РФ. В на­стоящее время Департамент валютного контроля Министерства финансов России осуществляет следующие функции органа валют­ного контроля: контролирует соблюдение резидентами и нерези­дентами законодательства России и ведомственных нормативных актов, регулирующих осуществление валютных операций, и выпол­нение резидентами обязательств перед государством в иностранной валюте; осуществляет контроль за полнотой поступления в установ­ленном порядке средств в иностранной валюте по внешнеэкономи­ческим операциям; участвует в ведении контроля за соблюдением

Глава 20. Валютное регулирование и кс

порядка квотирования и лицензирования экспорта товаров и услуг; контролирует эффективность использования кредитов в иностран­ной валюте, предоставляемых Российской Федерации на основе международных договоров и соглашений; осуществляет иные функ­ции, связанные с валютным контролем.

Таможенный комитет как орган валютного контроля в соответст­вии со ст. 198 и 199 Таможенного кодекса Российской Федерации и иные таможенные органы как агенты валютного контроля осуще­ствляют валютный контроль за перемещением лицами через тамо­женную границу валюты Российской Федерации, ценных бумаг в валюте Российской Федерации, валютных ценностей, а также за валютными операциями, связанными с перемещением через ука-I' занную границу товаров и транспортных средств. ' Агентами валютного контроля являются организации, подотчет­ные соответствующим органам валютного контроля, которые в со­ответствии с законодательством могут осуществлять функции ва­лютного контроля. К агентам валютного контроля в настоящее вре­мя отнесены уполномоченные банки, подотчетные Банку России, а также организации, подотчетные федеральным органам исполни­тельной власти в соответствии с законодательством. Помимо упол­номоченных банков агентами валютного контроля являются, на­пример, налоговые инспекции, таможни, таможенные посты.

В пределах своей компетенции органы и агенты валютного кон­троля осуществляют контроль за проводимыми в стране валютными операциями, за соответствием этих операций законодательству, ус­ловиям лицензий и разрешений, а также за соблюдением актов ва­лютного контроля.

Субъекты, осуществляющие валютные операции, обязаны пред­ставлять органам и агентам валютного контроля все запрашиваемые документы и информацию об осуществлении валютных операций, давать соответствующие объяснения, выполнять другие обязанно­сти, предусмотренные законодательством.

В случае нарушения предприятиями, банковскими и иными финансовыми учреждениями валютного законодательства и норма­тивных актов Центрального банка РФ резиденты, включая уполно­моченные банки, а также нерезиденты несут ответственность в виде взыскания в доход государства всего полученного по недействи­тельным сделкам или взыскания в доход государства необоснован­но приобретенного не по сделке, а в результате незаконных дейст­вий.

За нарушение правил учета и отчетности по валютным сделкам, непредставление органам валютного контроля документов и ин­формации резиденты и нерезиденты могут быть оштрафованы в пределах суммы, которая не учтена, учтена ненадлежащим обра­зом или по которой документация и информация не были пред­ставлены в установленном порядке.

При повторном нарушении названных ранее правил, а также за невыполнение или ненадлежащее выполнение предписаний орга-

Раздел VI. Банковское кредитование, расчеты

нов валютного контроля у резидентов, включая уполномоченные банки, и у нерезидентов Центральным банком РФ взыскиваются в доход государства суммы, полученные по недействительным сдел­кам, а также штрафы; приостанавливается действие или отзываются лицензии резидентов и нерезидентов.

Должностные лица юридических лиц — резидентов и юридиче­ских лиц — нерезидентов, виновные в нарушении валютного зако­нодательства, несут уголовную, административную и граждан­ско-правовую ответственность.

Уголовным кодексом РФ предусмотрена уголовная ответствен­ность: за незаконный оборот драгоценных металлов, природных драгоценных камней или жемчуга (ст. 191); за нарушение правил сдачи государству драгоценных металлов и драгоценных камней (ст. 192), за невозврат из-за границы средств в иностранной валюте (ст. 193).

Кодексом РФ об административных правонарушениях статьей 15.25 предусматривается административная ответственность за на­рушение валютного законодательства.

Большое значение в совершенствовании валютного контроля играет Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О проти­водействии легализации (отмыванию) доходов, полученных пре­ступным путем»¹, предусмотревший создание Комитета по финан­совому мониторингу в структуре Министерства финансов РФ, на который возложены функции финансового, в том числе валютного, контроля.

Контрольные вопросы:

2. 3. 4. 5. 6. 7. той?

9.

Какие существуют типы валютных режимов?

Какова структура валютного правоотношения?

Кто является субъектом валютного правоотношения?

Что может быть объектом валютного правоотношения?

Что относится к валютным ценностям?

Охарактеризуйте понятие «валютная операция».

На какие виды делятся валютные операции с иностранной валю-

Какие валютные операции могут совершать резиденты? Какие органы вправе осуществлять валютный контроль⁹ Какие организации относятся к агентам валютного контроля?

СЗ РФ. 2001. № 33.

РАЗДЕЛ VII.

ОСНОВНЫЕ ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ ИНСТИТУТЫ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

Глава 21. Основы бюджетного права и бюджетного процесса

§ 1. Понятие бюджета

Прежде чем перейти к рассмотрению бюджета и бюджетного права, необходимо отметить, что бюджетные отношения связаны с государственными финансами.

Под государственными понимаются финансы различных госу­дарственных образований, в то время как частные финансы вклю­чают в себя финансы частных лиц и предприятий. Для лучшего по­нимания предмета бюджетного права представляется интересным сравнить частные и государственные финансы.

Изучение финансовых проблем любого физического или юри­дического лица частного или публичного права сводится к изуче­нию проблем управления денежными фондами, формирования и распределения доходов и расходов и составления бюджета. Но на этом их сходство заканчивается. Как показывает более глубокое изучение проблемы, финансы государства существенно отличаются от финансов частного лица и предприятия. Для иллюстрации рас­смотрим более детально отдельные моменты.

С тонки зрения поступлений различие проявляется в источнике финансирования и объеме доходов и средств.

Государственный бюджет финансируется за счет множества ис­точников (налоги, сборы, поступления от государственной собст­венности), в то время как частное лицо или предприятие имеют один или два источника доходов (заработная плата, дивиденды или прибыль). Кроме того, в исключительных случаях государство мо­жет прибегать к заимствованию денежных средств для финансиро­вания своего бюджета, как и частное лицо или предприятие. Одна­ко здесь различие заключается в уровне значимости размера долга.

Что касается объема доходов и средств, необходимо отметить, что доходы государства, как правило, намного превышают доходы частных лиц и предприятий.

С точки зрения расходов разница вытекает из подхода к расходо­ванию средств. Так, государство сначала исчисляет свои расходы и лишь затем определяет необходимые для их покрытия доходы, в то время как частные лица и предприятия поступают наоборот.

Безусловно, в объемном отношении расходы государства значи-

26 - 9677

402 Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом_____

тельно превышают расходы частных лиц и предприятий, но необ­ходимо признать, что манера действий государственной власти не создана для «улаживания дел» и не побуждает государство к сокра­щению расходов. Часто государство тратит больше, чем может по­крыть, настолько больше, что не опасается таких серьезных послед­ствий, как признание несостоятельности, применяемой к коммер­ческим предприятиям в случае прекращения ими платежей. Ука­занная ситуация обусловлена тем, что современное государство не может быть доведено до банкротства

С точки зрения задач различия между государственными и част­ными финансами еще более явные. В то время как частные пред­приятия ищут прибыль, а физические лица — материальное удовле­творение для своих личных нужд, государство, наоборот, стремится защитить то, что оно считает общественным интересом. И этот об­щественный интерес, содержание которого непостоянно, изменяет­ся с приходом нового правительства

Посему сложно поднимать проблему издержек и доходности го­сударственных финансов, ибо государство, представляемое прави­тельством, обречено расходовать свои денежные ресурсы для ус­пешной реализации своей политической программы во имя интере­сов общества.

Однако сегодня в государственном секторе, как и в частном, стали руководствоваться принципом уменьшения издержек. Изме­няется также и содержание контроля: классический контроль за за­конностью расходных и доходных операций в настоящее время до­полняется контролем за качеством управления, представляющим собой контроль за целесообразностью использования денежных средств и призванным оценить эффективность использования госу­дарственными служащими государственных денежных средств.

С точки зрения метода финансовые операции частных лиц (фи­зических или юридических) базируются на договоре, в то время как государство применяет метод принуждения, властный метод. Прин­цип авторитарного распределения денежных средств является ос­новным в управлении государственными финансами. Помимо ис­ключительных полномочий в области налогообложения государство осуществляет контроль за кредитами, но более всего за денежным обращением.

Таким образом, бюджет представляет собой свод доходов и рас­ходов государства и кроме того, является документом политиче­ским, юридическим и финансовым.

Бюджет как политическая категория

Как политическая категория бюджет воздействует на политиче­ский режим, на его политику и стабильность.

Политическая власть и бюджетная власть всегда были тесно взаимосвязаны.

Первоначально бюджет, (от старофранцузского «bougette» — не­большой мешок с деньгами) представлял собой королевскую казну

________Глава 21. Основы бюджетного права и процесса403

и выражал баланс между властью политической и нацией, и рас­сматривался в качестве источника государственного дохода. Позд­нее термин «бюджет» приобрел финансовый смысл и стал пред­ставлять собой портфель с финансовыми документами, а затем и сам финансовый акт, ограничивающий королевскую власть в час­ти, касающейся взимания налогов. Право передачи бюджетной вла­сти стало затем объектом длительных политических баталий. Разви­тие бюджетного права проходило параллельно с развитием полити­ческого права.

Два наиболее ярких примера позволяют проиллюстрировать борьбу за финансовую власть между исполнительной властью и парламентами.

В Великобритании политическая организация монархии отно­сится к периоду нормандских завоеваний XI в. Поделив террито­рию покоренной Англии между вассалами, Вильгельм Завоеватель обязал их не только военной службой, но и денежными взносами, носившими постоянный характер. В XIII в., в период расцвета фео­дального строя, в Англии развернулась острая политическая борьба: сильной королевской власти стали противостоять оформившиеся сословия. Итогом этой борьбы стало подписание Иоанном Беззе­мельным Великой Хартии вольностей 15 июля 1215г., ст. 12 и 14 которой устанавливали, что ни «щитовые деньги», ни какие-либо иные пособия не должны взиматься в королевстве иначе, как по общему совету королевства — собрания всех королевских вассалов, которое можно рассматривать как прототип будущей Палаты лор­дов. В 1297 г. английский парламент принимает статут «О ненало­жении податей», согласно которому обложение прямыми налогами не может иметь места без согласия парламента. В XIV в. взимание косвенных налогов также было поставлено в зависимость от согла­сия парламента. Таким образом, монархия вынуждена была признать, что согласие на налоги является уже и формой контроля за расходами. Парламент добился того, что рассмотрение новых на­логов стало ставиться в зависимость от трех королевских уступок:

— использование новых доходов для конкретных расходов;

— издание ряда законов;

— право контроля счетов короля.

В XV в. установился порядок, согласно которому дела, связан­ные с налогообложением, первоначально должны рассматриваться в нижней палате. Также помимо разрешения налогов предусматри­валась возможность парламентского утверждения расходов.

Однако парламентские полномочия в финансовой сфере вскоре привели к конфликту между королем и парламентом, когда король требовал вернуть ему отобранные права под угрозой роспуска последнего. В 1628 г. парламент подал королю «Петицию о праве», в соответствии с которой никто впредь не принуждался платить на­логи и сборы в королевскую казну «без общего согласия, данного актом парламента». На следующий год парламент возобновил со-

26-

404 Раздел VII. Финансово-правовые институ5^{ы за} рубежом--------

тасование субсидий, чтобы показать временный характер их дейст­вия. Так был введен принцип ежегодности бюджета.

Окончательно бюджетное право в Великобритании сформиро­валось в конце XVII в., когда бюджетный конфликт закончился превосходством парламента над Короной с принятием Ьилля о пра­вах 1689 г., закрепившего за парламентом право утверждения дохо­дов и расходов с их годовой периодичностью.

Во Франции идея согласования налогов реально появилась лишь в XIX в. в результате революционной политической борьбы.

В 1302 г. впервые было созвано общефраниузское собрание со­словий - Генеральные штаты, которые являются прототипом французского собрания. Уже в соответствии с «Великим мартов­ским ордонансом» 1357 г. Генеральные штаты имели исключи­тельное право не только на введение новых налогов, но и на кон­троль за расходами правительства. Однако на тот период налогами облагалось только третье сословие, а духовенство и дворянство оо-ладали налоговым иммунитетом. Отдельные попытки Людовика XIV, Ришелье и Людовика XV не привели к созданию единого

бюджета.

Лишь революция 1789г. привела к зарождению бюджетного права во Франции. Так, Декларация прав человека и гражданина, принятая 26 августа 1789 г., в ст. 13 и 14 установила необходимость общественного обложения для содержания государственной силы и на расходы по содержанию администрации, принцип равномер­ного обложения между всеми гражданами согласно их состоянию, а также право граждан лично или через своих представителей уча­ствовать в обсуждении, утверждении и контроле за обложением и расходованием средств.

Далее Конституция 3 сентября 1791 г. ввела годовое утвержде­ние парламентом бюджета и его планирование. Конституции i/yj, 1795 и 1799 гг. внесли соответствующие дополнения к бюрж&р.

В 1801 г. появился первый настоящий бюджет и 24 апреля 1Шэ r. -первый закон, касающийся государственного бюджета.

Реставрация Бурбонов заложила основные принципы бюджет­ного права: ,

- необходимости утверждения расходов парламентом (закон от

25 марта 1817г.); тяПгУ

— специализации кредитов (закон от 25 марта loi/ 1.;,

— универсальности доходов (закон 15 мая 1818 г.).

Для подтверждения своей финансовой прерогативы парламент использовал процедуру голосования бюджета по главам и парла ментскую инициативу в области общественных расходов. Ьюджет^ ная процедура в эту эпоху характеризовалась разделением компе тенций между парламентом и правительством.

Конституция V Республики и органический закон от L ^ЯНВДР^Я 1959г. ознаменовали поворотную точку в бюджетном праве. Ооа этих акта ограничили компетенцию парламента в бюджетной сфер в пользу исполнительной власти.

Глава 21. Основы бюджетного права и процесс

40!

Бюджет как экономическая категория

Роль государства в XIX в. была ограниченной. Бюджет позволял регистрировать доходы и расходы государства и давал возможность учитывать и контролировать его расходы, затраты на администра­тивные нужды и использование государственных ресурсов.

Государство выполняло большие общественные функции: безо­пасность, общественный порядок, оборона, дипломатия. В эконо­мическом плане функции государства соответствовали либеральной доктрине: ничего не должно мешать свободной конкуренции и ры­ночным механизмам для обеспечения спроса и предложения.

Три характеристики бюджета иллюстрируют классическую кон­цепцию государственных финансов:

нейтральный бюджет — экономический порядок не должен на­рушаться государственными инициативами;

непродуктивный бюджет — бюджет должен ограничиваться по­крытием непродуктивных расходов государства;

взвешенный бюджет — государство не должно тратить или взи­мать более, чем это необходимо. Профицит, как и дефицит, осуж­даются.

Сегодня как экономическая категория государственный бюджет выполняет тройственную миссию.

Во-первых, бюджет регулирует экономическую жизнь страны. Бюджетные приоритеты могут влиять на экономическую актив­ность. С помощью бюджетной политики государство имеет возмож­ность способствовать экономическому подъему или бороться с ин­фляцией путем изменения конъюнктуры. Для достижения своих целей государство может:

— уменьшить налоговое бремя (признав дефицит) и распреде­лить часть доходов между частными лицами (социальные пособия) или предприятиями (кредиты, инвестиции) для увеличения потреб­ления продукции;

— ограничить вмешательство государства, чтобы действовали законы рынка для регулирования возникшего дисбаланса (инфля­ция, депрессия);

— уменьшить долю государственных расходов в экономике для уменьшения потребления и производства с целью ограничения ин­фляции и импорта.

Во-вторых, бюджет предоставляет средства. Государство должно обеспечивать нормальное функционирование своих органов. Для этой цели государство использует денежные средства, собранные с населения (налоговые поступления). Кроме того, государство принимает участие в финансировании промышленности и торгов­ли, а также некоторых частных проектов.

Государство осуществляет финансовую поддержку в двух фор­мах:

— на безвозмездной основе (дотации на покрытие дефицита, на закупку оборудования, и др.);

406 Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом_____

— на возвратной основе (казначейские ссуды, частичная оплата процентов по займам, обеспечение займов).

В-третьих, бюджет перераспределяет государственные средства При получении доходов и распределении расходов государство применяет к своим субъектам дифференцированный подход для со­блюдения принципа социальной справедливости.

Бюджет как юридическая категория

В юридическом плане бюджет понимается как основной фи­нансовый план государства, предусматривающий и устанавливаю­щий расходы и доходы централизованного денежного фонда на год. Бюджет имеет форму правового акта, принимаемого представитель­ным органом власти, в связи с чем он имеет силу закона. Кроме того, помимо распределения денежных средств государства на бюд­жет возложена задача по закреплению решений органов государст­венного сектора в области финансов и по установлению юридиче­ских прав и обязанностей участников бюджетных отношений. Так­же бюджет является средством контроля законодательной власти

над исполнительной.

В любом государстве бюджет утверждается представительным органом власти, в результате чего он приобретает определенную правовую форму. В настоящее время в зарубежных странах сло­жились два основных подхода к закону о бюджете в зависимости от используемой в стране правовой системы: англосаксонской или

континентальной.

В континентальных странах бюджет, как правило, объединяет в себе и доходную, и расходную части и принимается в виде едино­го законодательного акта. Так, ст. НО Основного закона ФРГ кон­статирует, что «все доходы и расходы Федерации должны включать­ся в бюджет», который «утверждается бюджетным законом».

В англосаксонских странах (Великобритания, Канада) билль об ассигнованиях (по расходной части бюджета) и финансовый билль (по доходной части бюджета) обсуждаются и принимаются парла­ментом раздельно.

При определении понятия бюджета интересно изучить опыт французского законодательства. Так, за последние 100 лет француз­ский законодатель трижды давал определение бюджета.

Первоначально в ст. 5 Декрета о государственном бухгалтер­ском учете от 31 мая 1862 г. бюджет был определен как акт, преду­сматривающий и устанавливающий на год расходы и доходы госу­дарства и других учреждений. Статья 1 Декрета от 2 января 1956 г. устанавливает, что «государственный бюджет предусматривает и ут­верждает в законодательной форме потребности и ресурсы государ­ства. Он принимается парламентом в законе о финансах, опреде­ляющем экономические и финансовые цели правительства». В по­нятие бюджета согласно этому Декрету уже не входили бюджеты государственных организаций.

Под влиянием Конституции 1958 г. Ордонанс от 2 января

________Глава 21. Основы бюджетного права и процесса407

1959 г. о законах о финансах четко разграничивает понятия закона о финансах и бюджета. Под бюджетом ст. 16 Ордонанса понимает совокупность счетов, отражающих в течение года все постоянные ресурсы и затраты государства, а закон о финансах, в соответствии со ст. 1, призван определить характер, размеры и назначение ресур­сов и затрат государства с учетом экономического и финансового равновесия. Таким образом, закон о финансах носит общий харак­тер, а задача бюджета состоит в детализации и расшифровке общих положений закона о финансах. Кроме того, бюджет представляет собой особую категорию счетов «предварительного» (предположи­тельного) характера. В ст. 16 Ордонанса также указано, что бюджет отражает, а не утверждает все постоянные ресурсы и затраты госу­дарства, т.е. бюджет подчинен закону о финансах, утверждающему затраты и расходы. В бюджете должны быть также отражены все виды ресурсов и затрат государства, что означает, что бюджет до­полняет, развивает и детализирует общие данные, содержащиеся в законе о финансах.

В Великобритании в соответствии с Законом о парламенте 1911 г. финансовый закон определен как закон, содержащий поста­новления, касающиеся «установления, отмены, уменьшения, изме­нения или регулирования обложения, назначения платежей из го­сударственного ссудного фонда или сумм, отпущенных парламен­том на оплату публичного долга или на какую-либо другую финан­совую цель; изменения или отмены подобных назначений; открытия кредитов, образования запасного фонда; предназначения, получения, хранения, выдачи или проверки счетов, относящихся к публичным финансам; заключения, гарантии, погашения займа; второстепенных вопросов, связанных с вышеперечисленными или с одним из них».

Таким образом, существует несколько разновидностей законов о финансах. Во-первых, в некоторых государствах предусмотрено составление многолетних планов, имеющих силу закона. Во-вто­рых, практически в любом государстве ежегодно принимается за­кон (или законы), устанавливающий доходы и расходы государства на каждый финансовый год. В-третьих, законодательство многих государств предусматривает возможность принятия дополнительных корректирующих законов о финансах в ходе исполнения бюджета. И, в-четвертых, ежегодно парламенты принимают законы об ис­полнении бюджета. Так, ст. 165 Конституции Бразилии предусмат­ривает три вида законов в области бюджета: многолетний план, бюджетные директивы и годовые бюджеты, а также в области бюд­жета могут приниматься и дополняющие законы. Палаты Парла­мента Италии в соответствии со ст. 81 Конституции ежегодно ут­верждают бюджет и закон об исполнении бюджета. Также преду­сматривается возможность принятия и других законов, связанных с исполнением бюджета.

Таким образом, бюджет государства по своей природе — явле­ние многогранное и представляет собой:

408 Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом_____

— документ, в котором объединены расходы и доходы государ­ства (материальный аспект),

— закон или законы (юридический аспект);

— предварительный план расходов и доходов государства (адми­нистративный аспект);

— сводную таблицу собранных доходов и произведенных расхо­дов (бухгалтерский аспект);

— разрешение парламента правительству на формирование и использование государственных финансов (политический ас­пект);

— инструмент влияния государства на экономическую и соци­альную жизнь страны (экономический и социальный аспекты).

§ 2. Понятие и источники бюджетного права

Бюджетное право зарубежных стран представляет собой сово­купность финансово-правовых норм, регулирующих структуру бюд­жетной системы государства, состав и порядок распределения дохо­дов и расходов государства, полномочия государственных органов, бюджетный процесс

Нормы бюджетного права содержатся в большом числе разно­образных правовых нормативных актов или источников К ним от­носятся акты представительных и исполнительных органов государ­ственной власти разных уровней и органов местного самоуправле­ния.

1. Среди источников бюджетного права зарубежных стран преж­де всего следует назвать Конституции. В них устанавливаются ис­ходные начала и принципы бюджетной деятельности, а также опре­делены полномочия субъектов бюджетного процесса — парламента, президента, правительства, министра финансов.

Так, в Германии основы бюджетного права закреплены в разде­ле X Основного закона Федеративной Республики Германии от 23 мая 1949 г., который в зарубежной литературе именуется финансо­вой конституцией Германии Здесь нашли свое законодательное за­крепление принципиальные вопросы формирования и принятия бюджета, компетенции различных ветвей государственной власти, контроля за бюджетным процессом. Также нормы Основного зако­на регулируют проблемы бюджетного планирования, финансового выравнивания доходов между федерацией и землями, структуру бюджета, поддержание бюджетного равновесия между федерацией и ее субъектами.

Конституция Японии от 3 ноября 1946 г., как и Основной закон ФРГ, содержит отдельную главу VII, посвященную финансам. В со­ответствии со статьями данной главы (ст. 83—91) за парламентом закрепляются исключительные полномочия в вопросах распоряже­ния государственными финансами и налоговой политики, а также полномочия законодательной и исполнительной власти в качестве участников бюджетного процесса. Также ст. 60 Конституции преду­сматривает процедуру обсуждения и принятия бюджета, а в соот-

________Глава 21. Основы бюджетного права и процесса409

ветствии со ст. 73 правительство выполняет наряду с другими функциями обязанность составлять бюджет и вносить его на рас­смотрение парламента.

Во Франции к конституционным источникам бюджетного права от­носятся Конституция Французской Республики от 4 октября 1958 г., которая регламентирует порядок подготовки, принятия и исполне­ния бюджета (ст 34, 39, 40, 47, 49, 53), и Декларация прав человека и гражданина от 26 августа 1789 г., закрепившая необходимость об­щественного обложения для государственных целей и право граж-_л дан участвовать в обсуждении, утверждении и контроле за обложе­нием и расходованием средств.

Федеральная конституция Швейцарской конфедерации от 18 ап­реля 1999 г. содержит положения, касающиеся полномочий Конфе­дерации, кантонов и коммун в бюджетной сфере (ст. 100, 126), Фе­дерального собрания по принятию бюджета, одобрению государст­венного отчета (ст. 167), Федерального совета по составлению про­екта бюджета и государственного отчета (ст. 183).

Конституция Королевства Испания от 27 декабря 1978 г. закреп­ляет полномочия Генеральных кортесов по принятию бюджета (ст. 66), принципы и порядок подготовки, принятия и исполнения бюджета (ст. 134 и 135), принципы бюджетного права (ст. 134, 158).

В числе основных конституционных актов Канады по вопросам бюджета следует отметить конституционный Акт о Британской Се­верной Америке 1867 г., в котором, в частности, закрепляются ос­новные полномочия парламента в этой сфере (ст. 53, 54).

В Конституции США от 17 сентября 1787 г. содержатся положе­ния, закрепляющие за Конгрессом право формировать бюджет (разд. 8 ст. 1), контролировать финансовую деятельность админист­рации (разд. 9 ст. 1), а также взаимоотношения федерации и шта­тов в финансовой сфере (разд. 10 ст. 1).

В Великобритании согласие парламента на расходование госу­дарственных средств было признано необходимым уже в XVII в. Еще Билль о правах от 13 февраля 1689 г. закрепил положение, со­гласно которому взимание сборов в пользу и распоряжение Короны без согласия парламента или за более долгое время и иным поряд­ком, чем это установлено парламентом, незаконно (ст. 4). Акты о парламенте 1911 и 1949 гг. устанавливают полномочия Палаты лордов и Палаты общин в финансовой сфере, дают определение финансового закона, определяют процедуру его прохождения в парламенте.

Конституция Сенегала от 7 марта 1963 г. определяет полномочия участников бюджетного процесса, устанавливает процедуру приня­тия бюджетного закона (ст. 57).

2. Отдельные стороны бюджетного процесса регулируются так­же регламентами палат парламента. Чаще всего к ним относятся порядок рассмотрения проекта закона о бюджете в комиссиях и ко­митетах парламента, порядок внесения и рассмотрения поправок

410 Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом_____

к законопроекту о бюджете, полномочия палат парламента в бюд­жетном процессе.

3. На основании положений Конституции и в строгом соответ­ствии с ней в любом государстве действует ряд законодательных ак­тов, регулирующих государственное управление в сфере бюджета и финансов. Положения, закрепленные в конституциях, получили свое развитие в специальных законодательных актах, содержащих материальные и процессуальные нормы по бюджетным вопросам, касающиеся как отдельных аспектов бюджетного права, так и соз­дающие систему органов по контролю за исполнением бюджета.

Так, в ФРГ действует целый блок законов, регулирующих раз­личные аспекты бюджетного права, отличительной чертой которых является детальная регламентация затрагиваемой проблемы. При этом по общему правилу в самом законе содержится и механизм его осуществления. Однако учитывая сложный характер и динамич­ность бюджетно-финансовой сферы, многие законы систематиче­ски обновляются парламентом.

Вопросы планирования, формирования, представления, испол­нения бюджета, организации учета, отчетности, контроля очень подробно рассмотрены в законе от 19 августа 1969 г. «Об организа­ции государственного бюджета» и дополнены законом от 18 декаб­ря 1975 г. «Об улучшении структуры бюджета».

Проблемы взаимоотношения федерации и земель в бюджетной сфере разрешаются на основании законов от 19 августа 1969 г. «О принципах бюджетного права федерации и земель», от 28 авгу­ста 1969 г. «О финансовой взаимопомощи федерации и земель», от 30 августа 1971 г. «О приведении различных норм в области финан­совых взаимоотношений между федерацией и землями в соответст­вие с новым регулированием финансового состоянии». В связи с объединением Германии были приняты законы от 24 июля 1991 г. «О мероприятиях по утверждению публичных бюджетов и о струк­турных изменениях в соответствии со ст. 3 Договора об объедине­нии Германии», от 22 апреля 1993 г. «Об урегулировании финансо­вых связей, существовавших в ГДР между бюджетными и народны­ми предприятиями, кооперативами и ремесленниками», от 23 июля 1993 г. «О мероприятиях по преодолению финансовых обремене­нии по наследству в связи с воссоединением Германии, по долго­срочному обеспечению строительства в новых землях, по введению нового порядка распределения федерального дохода».

Учитывая, что Германия является федеративным государством, существует несколько разновидностей бюджетов (федеральный го­сударственный, бюджеты земель и бюджеты общин). При этом по­давляющее большинство правовых норм относится к регулирова­нию федерального государственного бюджета, который составляет костяк всей бюджетной системы государства и аккумулирует более половины его ресурсов.

Конституция Франции в ст. 34 устанавливает, что финансовыми являются законы, определяющие доходы и расходы государства,

 

________Глава 21. Основы бюджетного права и процесса_____411

к которым в соответствии со ст. 2 Ордонанса № 59-2 от 2 января 1959 г. об органическом законе относительно финансовых законов относятся: годовой закон о финансах, корректирующий закон (вно­сящий изменения в годовой закон) и исполнительный закон (об исполнении закона о финансах). Кроме того, законами во Франции регулируются вопросы контроля в финансовой сфере. Так, кон­трольная деятельность Счетной палаты регулируется Законом от 22 июня 1967 г. о Счетной палате с последующими изменениями (Loi № 67-483 relative a la Cour Des Comptes).

В Швейцарской конфедерации вопросы бюджета рассматривают­ся Ордонансом о финансах Конфедерации от 15 января 1986 г. (Ordonnance sur les finances de la Conftidftration), законом от 28 июня 1967 г. о федеральном финансовом контроле (Loi ffidfirale sur 1е Сопггф1е fMSrale des finances), законом 1974 г. о взаимоотноше­нии Советов (Loi sur les rapports entre les Conseils), законом от 22 июня 1979 г. об основных направлениях политики правительства и финансовом планировании (Loi ffidftrale sur les Grandes Lignes de la politique gouvernementale et la planification fmanciiire).

В Испании в 1991 г. был принят Общий закон о бюджете, закре­пивший полномочия исполнительной и законодательной власти в вопросах формирования, утверждения, исполнения и контроля за исполнением бюджета, принципы бюджетного права, понятие и виды бюджетной классификации.

В Японии вопросы бюджета и финансов регулируются много­численными правовыми актами. В японских источниках их обычно подразделяют на пять групп: первая группа законодательных актов регламентирует деятельность административных органов, занимаю­щихся государственными финансами; нормативные акты второй группы посвящены содержательной части государственных финан­сов; третья группа определяет механизм контроля за исполнением государственного бюджета; четвертая — регулирует денежное обра­щение и валютные отношения; нормативные акты пятой группы касаются обслуживания государственного долга и выпуска прави­тельственных облигаций.

Таким образом, Закон о государственных финансах, Закон о го­сударственных счетах, Закон о налоговых трансфертах местным ор­ганам власти закрепляют основные принципы бюджета и бюджет­ного процесса, устанавливают границы расходования бюджетных средств, определяют полномочия государственных органов в бюд­жетной сфере.

В соответствии с Конституцией США правом формировать и контролировать исполнение бюджета наделена законодательная власть, а исполнительная власть обладает лишь правом исполнения бюджета. Но уже с 1921 г. исполнительная власть получила право бюджетной инициативы на основании Закона о бюджете и отчетно­сти. Позднее полномочия исполнительной ветви власти в бюджет­ном регулировании существенно расширились. Этому поспособст­вовало принятие в 1974г. Закона о контроле за бюджетом и импа-

Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом

ундменте (Congressional Budget and Impoundment Control Act), За­кона 1985 г. о сбалансированном бюджете и чрезвычайных мерах контроля за дефицитом с изменениями от 1987 г. (Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act), Закона 1990г. о контроле за бюджетом (Budget Enforcement Act).

Помимо конституционных актов в Великобритании к бюджету имеют отношение Закон 1968 г. о Национальном ссудном фонде (National Loans Act), Закон 1816г. о Консолидированном фонде (Consolidated Fund Act) и дополняющие и изменяющие его законы, Законы 1866 и 1921 гг. о министерстве финансов и ревизионных органах с последующими изменениями (Exchequer and Audit Department Act).

В 1869 г. в Канаде на основании соответствующего закона было образовано Министерство финансов. В 1878г. принят Закон об объединенных доходах и аудите, установивший порядок использо­вания бюджетных средств и формы бюджетного контроля. В 1977 г. вопросы бюджетного контроля были уточнены Законом о Главном аудиторе. В 1989 г. принят Закон о финансовом управлении, госу­дарственных счетах и контроле за государственными корпорация­ми, посвященный проблеме создания специального органа, отве­чающего за разработку общих принципов в области финансов и стабилизацию финансовой системы, а также регулирующий неко­торые вопросы контроля за расходованием государственных средств. Финансовая помощь провинциям в Канаде осуществляется на основании Закона 1970г. о дотациях провинциям.

В Сенегале Закон от 28 июня 1975 г. № 75—64 об органическом законе относительно финансовых законов в юридической литерату­ре принято называть финансовой конституцией Сенегала, так как все основные вопросы, связанные с регулированием финансовых отношений, нашли здесь законодательное закрепление.

4. Как уже отмечалось, чаще всего бюджет принимается в виде соответствующего законодательного акта, что закрепляется, как правило, на конституционном уровне. Таким образом, к источни­кам бюджетного права относится и ряд финансовых документов, ко­торые содержат бюджет. К ним можно отнести основные и допол­нительные документы.

К основным документам относятся финансовые законы, проце­дура прохождения которых в парламенте отличается от процедуры прохождения обычного закона и строго регламентирована Консти­туциями. Закон о финансах имеет несколько разновидностей.

Во-первых, следует выделить ежегодный закон о финансах, яв­ляющийся самым значительным финансовым законом. Именно в этом законе закрепляются все расходы и доходы государства, ус­танавливаются фискальная, кредитная, социальная, экономическая политика государства на финансовый год. В государствах с конти­нентальной системой права бюджет, как правило, принимается в форме единого законодательного акта, а в странах англосаксон-

Глава 21. Основы бюджетного права и пр

41;

ского права по доходной и расходной частям бюджета разрабатыва­ются отдельные законодательные акты.

Во-вторых, практически во всех странах существует практика принятия корректирующих законов о финансах, вносящих измене­ния в основной закон о финансах в течение финансового года.

В-третьих, по окончании финансового года принимается закон об исполнении бюджета, утверждающий и одобряющий исполне-s ние положений, закрепленных в ежегодном законе о финансах i и измененных корректирующими законами.

5. Установленные законодательными актами основы правового' регулирования подлежат конкретизации в законодательстве субъек­тов федеративных государств и нормативных актах органов местно­го самоуправления, также относящихся к источникам бюджетного права в соответствующих территориальных пределах.

6. Следующий источник бюджетного права — это акты делеги­рованного законодательства, которые издаются по уполномочию за­конодательного органа и могут вносить изменения в действующее законодательство. Они особо контролируются парламентом: либо подлежат его предварительному, до их вступления в действие, одоб­рению, либо вступают в действие немедленно, но в течение опреде­ленного времени могут быть аннулированы легислатурой.

При анализе роли подзаконных актов особо следует остановить­ся на практике, сложившейся во Франции. Дело в том, что все ос­новные принципы и основы бюджетного права во Франции закреп­лены не в законах, а в Ордонансе от 2 января 1959 г. № 59-2 (в ре­дакции закона от 22 июня 1971 г. № 71-474) об органическом зако­не относительно финансовых законов (L'ordonnance № 59-2 portant loi organique relative aux lois de finance), который в юридической ли­тературе принято называть финансовой конституцией Франции.

7. Многие вопросы, затрагивающие бюджетные правоотноше­ния, регламентированы подзаконными актами. Они издаются глава­ми государства, правительствами, руководителями министерств и ведомств. Этими актами детализируются, дополняются, уточня­ются положения соответствующих законов.

Во Франции Декрет от 29 декабря 1962 г. № 62-1587 о государ­ственном учете (Dficret du 29 dficembre 1962 portant mglement general sur la Comptabilitft publique) регулирует процесс исполнения бюдже­та и предусматривает полномочия и ответственность распорядите­лей бюджетных средств, определяет виды операций с бюджетными средствами. Ведомственные же акты, разъясняющие порядок при­менения бюджетного законодательства, должны находиться в стро­гом соответствии с вышестоящими нормативными актами.

В Канаде многие вопросы, затрагивающие исполнение бюджета, регламентированы актами, принимаемыми генерал-губернатором, который на практике оформляет решения Кабинета министров.

В Германии в полномочия Министерства финансов входит обобщение практики применения законодательства в бюджетной сфере и издание нормативных актов по совершенствованию испол-

Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом

нения бюджетного законодательства. Такие постановления нередко предварительно согласуются с парламентом.

8. В Великобритании важная роль в правовой регламентации бюджета принадлежит и конституционному обычаю. Финансовая инициатива Короны в отношении расходной части бюджета и на­логообложения основывается на практике, проистекающей из обы­чая. До тех пор, пока Короной не заявлено о необходимости изы­скания средств, Палата общин не вправе рассматривать бюджетные предложения правительства, касающиеся как государственных рас­ходов, так и государственных доходов.

§ 3. Принципы бюджетного права

Принципы бюджетного права представляют собой стремления парламента контролировать государственные расходы. Традицион­но в зарубежной юридической науке выделяют следующие основ­ные принципы: сбалансированности, еже годности, единства, уни­версальности и специализации, обязательного облечения бюджета в форму законодательного акта.

Принцип сбалансированности бюджета

В XIX в. государственный бюджет ассоциировался с бюджетом частного лица. Так как никакое лицо длительное время не может тратить больше, чем получает, развитие этого принципа привело к тому, что сбалансированность бюджета стала золотым правилом министров финансов любого государства. В связи с тем, что в ос­новном роль государства сводилась к управлению своей админист­рацией, бюджетный дефицит рассматривался как неспособность го­сударства покрывать свои текущие расходы налоговыми поступле­ниями. Лишь с вмешательством государства в экономику страны, с развитием его инвестиционной деятельности стало считаться воз­можным для достижения сбалансированности бюджета прибегать к государственному кредиту.

На сегодняшний день не во всех странах сбалансированность бюджета является принципом бюджетного права, скорее она рас­сматривается как некий идеал, и юридически ничто не мешает пра­вительству представить парламенту несбалансированный бюджет. За­конодательно же этот принцип был закреплен на конституционном уровне в Основном законе ФРГ в ст. ПО, такая же норма была пре­дусмотрена Конституцией Португалии до 1974г. В США, например, принят специальный Закон 1985 г. о сбалансированном бюджете и чрезвычайном контроле за дефицитом, во Франции — ордонанс от 2 января 1959г. №59-2 (в редакции закона от 22 июня 1971г. №71-474) об органическом законе относительно финансовых зако­нов, в Сенегале — закон от 28 июня 1975г. №75-64 об органиче­ском законе относительно финансовых законов.

В соответствии с доктриной и законодательством принцип сба­лансированности означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюд-

________Глава 21. Основы бюджетного права и процесса_____415

жета и поступлений из источников финансирования его дефицита. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномо­ченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета. Так, например, 16 июня 1997 г. евро­пейский совет в Амстердаме принял решение на основании ст. 104-с Маастрихтского договора, что дефицит стран-участниц не должен превышать 3% валового внутреннего продукта.

Принцип ежегодности бюджета

Впервые этот принцип был введен в Великобритании в XVII в.-* На сегодняшний день он рассматривается в качестве одного из ос­новных принципов бюджетного права практически во всех государ­ствах. На конституционном уровне он нашел свое закрепление в Бельгии, Дании, Ирландии, Италии, Испании, Люксембурге, Голландии, Германии. Во Франции принцип ежегодности закреп­лен в ордонансе от 2 января 1959 г. № 59-2, в Сенегале — в законе от 28 июня 1975 г. № 75-64.

По общему правилу, государственный бюджет принимается ка­ждый год и на один финансовый год (в некоторых странах, напри­мер Лихтенштейне, он называется административным годом). Та­ким образом, согласие парламента на реализацию предусмотренных бюджетом расходов и доходов распространяется только на один год, и исполнение бюджета также должно быть произведено в этот срок. Последнее означает, что дефицит или профицит бюджета не могут быть перенесены автоматически на следующий год.

Период, в течение которого действует бюджет, называется бюд­жетным годом. Обычно бюджетный год равняется 12 месяцам.

В XIX в. довольно распространенными были многолетние бюд­жеты. Это объяснялось сложностью их ежегодного составления, а также большей возможностью финансового маневрирования. На­чало XX столетия характеризовалось почти повсеместным перехо­дом к составлению одногодичных бюджетов. В то же время финан­совое законодательство ряда стран допускает существование и мно­голетних бюджетов. Основной закон ФРГ в ст. 110 закрепляет, что «бюджет утверждается бюджетным законом на один финансовый год или на несколько лет, раздельно по годам, до начала первого отчетного периода. Для некоторых частей бюджета можно преду­смотреть их действие в различные отрезки времени, разнесенные по отчетным годам». Конституция Греции (п. 6 ст. 79) допускает установление законом «возможности выработки двухгодичного бюджета». Также во Франции в 1906, 1910, 1920, 1934гг. принима­лись бюджеты, действовавшие более одного года. В Швеции суще­ствует система циклического бюджета, связанная с экономическим циклом, чья протяженность превышает один год.

Некоторые страны принимают на несколько лет не весь бюд­жет, а только некоторые его части. Например, в Германии военный бюджет принимался на 7 лет (военный септенат) при условии еже­годного санкционирования расходов рейхстагом.

416 Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом_____

Как уже было отмечено, бюджетный год — это период, в тече­ние которого действует утвержденный бюджет. Однако в разных го­сударствах начало бюджетного года различно.

Бюджетный год совпадает с календарным в таких странах, как Австрия, Аргентина, Бельгия, Болгария, Бразилия, Венгрия, Вьет­нам, Заир, Замбия, Иордания, Ирландия, Италия, Китай, koq-та-Рика, Кот-д'Ивуар, Малайзия, Польша, Румыния, Сирия, Ту­нис, Шри-Ланка, Швейцария.

I апреля бюджетный год начинается в Великобритании, Дании, Индии, Израиле, Канаде, Кувейте, Малави, на Мальте, в Новой Зеландии, ЮАР, Японии.

С 1 июня приступают к исполнению бюджета в Австралии, Бангладеш, Камеруне, Норвегии, Пакистане, Сенегале, Швеции.

В Нигере, США, Таиланде бюджетный год начинается с 1 ок­тября.

Различие в начале бюджетного года обычно объясняется исто­рическими причинами, традициями, связанными со сроками созы­ва сессий законодательных органов. В федеративных государствах бюджетный год у членов федерации может не совпадать с феде­ральным бюджетом. В США, например, многие штаты имеют иное начало бюджетного года, чем это установлено для федерации.

Таким образом, принцип ежегодности определяет продолжи­тельность бюджетных полномочий. Первоначально годовой период использовался частными предприятиями для управления своими финансами и деятельностью. Государства переняли опыт частных предприятий. Однако в случаях затягивания бюджетного процесса, кризисов представляется невозможным быстро реагировать на из­менения в экономической ситуации страны. Поэтому в законода­тельстве практически каждого государства предусмотрены исключе­ния из принципа ежегодности. Речь идет о временном бюджете в размере одной двенадцатой бюджета, квартальном бюджете и корректирующем законе о финансах, которые представляют со­бой законодательное разрешение на доходы и расходы на период менее года.

1. Бюджет в размере одной двенадцатой используется в случае не­принятия бюджета до начала бюджетного года. Каждая двенадцатая доля представляет собой мини-бюджет на месяц и составляет одну двенадцатую доходов и расходов за предыдущий бюджетный год.

2. Квартальные бюджеты представляют собой предварительные проекты бюджета на трехмесячный период. В совокупности четыре квартальных бюджета после возможной корректировки составляют основу единого годового бюджета.

3. Корректирующие законы о финансах представляют собой за­конодательные акты финансового характера, принятые в течение финансового года в соответствии с правилами, предусмотренными для финансовых законов, и имеющие целью изменить утвержден­ные бюджетные назначения как в сторону их увеличения (чаше всего), так и в сторону уменьшения. В отличие от годового финан-

_______Глава 21. Основы бюджетного права и процесса_____417

сового закона действие корректирующего закона — меньше одного года и действителен он только в период действия годового закона о бюджете. В течение финансового года могут приниматься несколь­ко корректирующих финансовых законов.

4. Завершение финансирования отдельных объектов, закрытие финансовых счетов может осуществляться уже после окончания финансового года в так называемый льготный период, продолжи­тельность которого колеблется по странам от одного до пяти меся­цев. В течение этого времени правительство имеет право произво­дить финансирование за счет средств, предусмотренных по уже за­кончившемуся бюджетному году, не испрашивая новых разреше­ний. Бюджетный год с включением льготного срока образует счетный период, под которым понимается фактический период ис­полнения бюджета с добавлением льготного срока.

5. Кроме того, законодательство предусматривает утверждение отдельных видов доходов и расходов на период более одного года. К ним относятся консолидированные кредиты, перенос кредитов и многолетние программы.

К консолидированным относятся кредиты, которые утвержда­ются один раз и не требуют ежегодного подтверждения. Такая сис­тема широко распространена в Великобритании. Она позволяет части бюджетных кредитов избегать ежегодного утверждения. Ос­новными видами выплат, не требующими ежегодного утверждения, являются Цивильный лист (расходы на содержание Королевы и ко­ролевского двора), проценты по консолидированному и текущему долгу, жалованье и пенсии высокопоставленным чиновникам (спи­керу Палаты общин, Лорду-канцлеру), отчисления в фонды Евро­пейского Союза.

Перенос кредитов на следующий год используется для обеспе­чения непрерывности осуществления какого-либо проекта. Такая процедура позволяет внести в бюджет следующего года кредиты, которые не были использованы в предыдущий финансовый год. Перенос некоторых видов кредитов входит в компетенцию минист­ра финансов. Перенесенные кредиты должны быть использованы на покрытие тех расходов, для которых они были предусмотрены, и чьи принципы уже были одобрены парламентом. Чаще всего пе­ренос кредитов используется при осуществлении инвестиционной деятельности государства.

Многолетние программы позволяют распорядителям кредитов распределять инвестиционные расходы на несколько лет. Эти рас­ходы должны покрываться утверждаемыми ежегодно платежными кредитами. Сами многолетние программы подлежат обязательному утверждению парламентом. Закон, который включает многолетний план, должен содержать директивы, цели и задачи в отношении инвестиционных расходов, а также долгосрочных программ. Такие нормы предусмотрены, например, в Бразилии (ст. 165 Конститу­ции), во Франции (ст. 12 Ордонанса 1959 г.), в Сенегале (ст. 11 За­кона 1975 I.).

27 - 9677

Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом

Принцип единства бюджета

Принцип единства бюджета означает, что все доходы и расходы государства должны быть объединены в рамках одного универсаль­ного бюджета. Данный принцип не сводится к принятию единого бюджетного акта. Единство бюджета выражается в единстве бюд­жетной системы, единообразии бюджетной документации, бюджет­ной классификации. Сосредоточение всех доходов и расходов госу­дарства в одном акте облегчает процедуру парламентского контроля в бюджетной сфере.

Принцип единства сформировался в эпоху, когда расходы и до­ходы государства были единообразными и однородными. В настоя­щее время ни расходы, ни доходы не отвечают данным требованиям, и потому четкое соблюдение настоящего принципа не представляет­ся возможным. С развитием кредитной деятельности государства не все доходы и расходы могут быть учтены в едином бюджете.

Присоединенные бюджеты, специальные счета казначейства, раз­личные целевые фонды, автономные бюджеты представляют собой исключения из принципа единства бюджета, так как они отдельно ут­верждаются парламентом одновременно с основным бюджетом.

Присоединенные бюджеты принимаются в отношении государ­ственных органов, не обладающих статусом юридического лица, но пользующихся определенной финансовой автономией. Во Франции существует шесть присоединенных бюджетов: гражданской авиа­ции, монетного двора, издательства официального вестника «Journal Officiel», Почетного легиона, Ордена освобождения и бюд­жет социальных пособий в сельском хозяйстве. В присоединенных бюджетах отражаются текущие и инвестиционные расходы, а также специальные ресурсы, выделяемые на их покрытие.

В США наряду с федеральным бюджетом функционируют де­сятки временных и постоянных специализированных фондов. Сре­ди них — кредитные, социальные, научно-технические фонды, бюро ветеранов войны и др.

В Великобритании платежи по государственному долгу, долго­срочные кредиты на капиталовложения государственным предпри­ятиям и местным органам осуществляются из обособленного от бюджета Национального фонда займов.

В Японии существует инвестиционный бюджет, который пред­ставляет собой ежегодно устанавливаемую программу капиталовло­жений и займов для государственных предприятий и местных орга­нов власти

Специальные счета казначейства существуют для проведения казначейством временных финансовых операций, не влияющих су­щественно на сбалансированность бюджета. Чаше всего к ним от­носятся выпуск и погашение займов, операции казначейства по хранению и по корреспондентским счетам, авансовые платежи

С предоставлением финансовой независимости административ­но-территориальным единицам связано существование автономных бюджетов.

________Глава 21. Основы бюджетного права и процесса_____419

Принцип универсальности бюджета

Принцип универсальности бюджета означает, что все доходы и расходы государства подлежат отражению в бюджете в обязатель­ном порядке и в полном объеме. Правительство не должно иметь иных доходов и расходов, кроме предусмотренных бюджетом. Принцип универсальности связан с понятием бюджета-брутто, в котором находят отражение все финансовые операции правитель­ства по доходам и расходам.

Кроме того, принцип универсальности не допускает целевого использования доходов бюджета: доходы бюджета вне зависимости от их источника не могут быть увязаны с определенными расхода­ми бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов.

Соблюдение этого принципа позволяет исключить возможность неправомерного использования бюджетных средств, а также спо­собствует осуществлению парламентского контроля.

Однако и данный принцип содержит некоторые исключения. Так, в бюджет-брутто не входят средства, находящиеся на специ­альных счетах казначейства, безвозмездные перечисления, а средст­ва внебюджетных фондов и займов подлежат целевому использова­нию.

Принцип специализации кредитов

В соответствии с принципом специализации кредитов выделен­ные на расходы средства (кредиты) имеют определенную целевую направленность. Перенос расходов из одной статьи или параграфа бюджетной сметы в другие возможен лишь при наличии специаль­ного разрешения. В случае переноса расходов из сметы одного ми­нистерства в смету другого разрешение дает парламент, более мел­кую передвижку кредитов санкционирует министр финансов или другое соответствующее лицо. Не израсходованные по какой-либо причине бюджетные средства должны возвращаться в кассу госу­дарства.

Принцип специализации кредитов применяется в любом госу­дарстве, однако при проведении сравнительного анализа необходи­мо обратить внимание на то, что один и тот же термин, используе­мый в разных странах, может соответствовать различным уровням группировки доходов и расходов. Так, например, в Германии главы бюджета подразделяются на разделы, в то время как во Франции, Бельгии и Сенегале разделы подразделяются на главы; Кредиты от­дельного министерства в Голландии объединены в главе, а в Да­нии — в статье.

Облечение бюджета в форму законодательного акта

Требование обязательного облечения бюджета в форму акта, принимаемого представительным органом власти, также является обязательным принципом бюджетного права. Чаще всего бюджет принимается в виде соответствующего закона, что закрепляется,

27-

Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом

как правило, на конституционном уровне (ст. НО Основного зако­на ФРГ).

В континентальных странах бюджет, как правило, объединяет в себе и доходную, и расходную часть и принимается в виде едино­го законодательного акта.

В некоторых странах, например Финляндии и Норвегии, утвер­ждение бюджета оформляется путем принятия не закона, а особой парламентской резолюции.

В англосаксонских странах (Великобритании, Канаде) билль об ассигнованиях (по расходной части бюджета) и финансовый билль (по доходной части бюджета) обсуждаются и принимаются парла­ментом раздельно. Такая же практика существовала и в США до реформы 1974г. Закон 1974г. о контроле за бюджетом и импаун-дменте (Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974) установил рассмотрение бюджета в целом, в результате которого принимается совпадающая резолюция обеих палат, не имеющая обязательной силы закона. Однако она служит основанием для принятия разрешающего ассигнования билля, устанавливающего предельные объемы средств для финансирования экономических программ, и непосредственно билля об ассигнованиях, содержаще­го обязательное для федерального казначейства предписание о вы­делении определенной суммы.

Иные принципы

В целях обеспечения гласности финансовой политики и нормо­творчества, а также организации бюджетного контроля закрепляет­ся принцип достоверности и наглядности бюджета, предусматри­вающий правдивое отражение в бюджете финансовых операций правительства, характера расходов и доходов, соответствие утвер­жденных по бюджету сумм их исполнению. Наглядность бюджета заключается в представлении его в наиболее информативной и дос­тупной для понимания форме.

Принцип гласности обязывает правительство публиковать бюд­жет, т.е. придавать гласности основные расходы и источники дохо­дов. Исключения из этого принципа допускаются только по сооб­ражениям высших государственных интересов и связаны с сохране­нием государственной и военной тайны.

§ 4. Понятие бюджетного процесса и его стадии

Бюджетный процесс представляет собой регламентированную законодательством деятельность органов государственной власти по составлению проектов бюджета, рассмотрению и утверждению бюджета, его исполнению, контролю за его исполнением, а также составлению и утверждению отчета об исполнении бюджета.

Разработка проекта бюджета

По общему правилу, за редкими исключениями, полномочиями по подготовке бюджета наделена исполнительная власть. Ранее, на-

________Глава 21. Основы бюджетного права и процесса421

пример во Франции, по конституциям 1791 и 1795 гг. и в США вплоть до 1921 г. проект бюджета составлялся законодательной вла­стью. Однако на сегодняшний день составлением проекта бюджета занимается исключительно исполнительная власть. В большинстве стран полномочиями⁴ по составлению проекта бюджета обладают министры финансов и экономики, но в некоторых государствах (например Болгарии, Канаде, США, Сирии, Швейцарии, Югосла­вии) такими полномочиями наделен глава исполнительной власти.

Составление проекта бюджета — важный этап первой стадии бюджетного процесса, на котором решаются вопросы объема бюд­жета, налоговой и денежно-кредитной политики, определяются ос­новные направления использования средств.

Проект государственного бюджета разрабатывают, как правило, центральные органы государственного управления — министерства финансов (в США эту роль выполняет Административно-бюджет­ное управление), главной задачей которых являются оценка дохо­дов и расходов государства и налоговая политика.

Подготовка бюджета начинается с создания долгосрочного фи­нансового плана, стратегических обзоров и многолетних оператив­ных планов, а также подсчета основных расходов на предстоящий год, чему предшествует анализ социально-экономического положе­ния страны, перспектив и темпов экономического роста, потребно­стей национальной экономики в финансовых средствах. При со­ставлении бюджета ставится задача его воздействия на повышение эффективности экономики, обеспечения координации финансовых и других ресурсов с экономическими, политическими и социальны­ми программами правительства, установления приоритетов в расхо­довании средств.

Работа по составлению проекта бюджета начинается за год—пол­тора до начала нового финансового года (во Франции — за 12 меся­цев, в США — за 18 месяцев, в Канаде — за 15 месяцев). Орган, от­ветственный за составление проекта бюджета, готовит ряд докумен­тов, содержащих финансовую информацию, контрольные цифры для подготовки министерствами и ведомствами своих смет, а также сроки их предоставления. Сметы расходов министерств и ведомств разрабатываются соответствующими компетентными отделами каж­дого министерства (ведомства), затем обобщаются министром (ру­ководителем ведомства) и предоставляются министерству финан­сов, которое после обобщения представленных заявок составляет проект расходной части. В некоторых странах сметы министерств и ведомств включаются в проект бюджета в целом без изменений, в других (в Великобритании, Франции, Болгарии, Канаде, Поль­ше) — министр финансов наделен полномочиями по собственной инициативе предлагать тем или иным министрам внести какие-ли­бо изменения в их сметные предложения.

Традиционно проект бюджета включает в себя информацию о состоянии расходов и доходов, дефиците текущего финансового года, их показатели на предстоящий финансовый год, информацию

422 Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом_____

о деятельности министерства финансов на момент составления бюджетного документа, а также любую другую дополнительную ин­формацию о состоянии бюджета, обязательствах, требованиях и финансовом состоянии правительства.

В Германии планированием финансов занимается Министерство финансов, которое в соответствии с Законом о федеральном бюд­жетном порядке отвечает за составление и исполнение бюджета на основе рекомендаций Совета по планированию финансов (в соста­ве федерального министра финансов, федерального министра эко­номики, земельных министров финансов и представителей обшин) и заявок министерств и ведомств.

Во Франции в соответствии со ст. 37 Ордонанса 1959 г. министр экономики и финансов под руководством премьер-министра подго­тавливает проект закона о финансах, подлежащий утверждению Советом министров. В работе по подготовке проекта закона о фи­нансах и бюджета министру финансов оказывает помощь Бюджет­ное управление. В его задачу входит рассмотрение бюджетных за­просов различных министерств, предложений по ассигнованиям, вопросов экономии. Управление действует в контакте с Генераль­ным налоговым управлением, Комиссией по доходам и Таможен­ным управлением. Свои предложения по бюджету следующего года Бюджетное управление передает министру финансов.

Окончательное решение по проекту закона о финансах прини­мает Совет министров. В результате согласования в Бюджетном управлении с государственным секретарем, министром финансов, премьер-министром и президентом Совет министров одобряет про­ект закона о финансах.

В Швейцарии на стадии подготовки проекта бюджета основную роль играет Федеральный совет — высший распорядительный и ис­полнительный орган Конфедерации. Финансовое управление на основании заявок других министерств разрабатывает проект бюдже­та. Федеральный совет проводит повторную проверку бюджета и вносит необходимые изменения или же обязует министерство финансов во взаимодействии с другими министерствами подгото­вить новый проект бюджета. Окончательный проект бюджета под­лежит одобрению министра финансов, после чего Федеральный со­вет представляет проект бюджета Федеральному Собранию.

В Постоянных правилах Палаты общин Великобритании зафик­сировано право Короны инициировать бюджетный процесс: пред­ложения по финансовым вопросам не могут быть внесены без ре­комендации Короны. Ответственность за составление проекта бюд­жета несет министр финансов. В структуре Казначейства также имеется группа отделов, занимающихся вопросами регулирования и планирования государственных расходов и доходов, в частности путем подготовки так называемой Белой книги, содержащей про­гнозные оценки государственных расходов на 15-летний период.

В подготовке проекта бюджета участвуют также Межминистер­ский комитет по определению государственных расходов и Межми-

________Глава 21. Основы бюджетного права и процесса 423

нистерский комитет по бюджету, состоящие из представителей всех министерств и ведомств В их функции входит разработка рекомен дации при подготовке проектов годовых бюджетов. Р^екомен

В Канаде за подготовку бюджета и ппепгтяппримо »™ ту отвечает Кабинет министров. Бо^ш^^^^^^ няется системой кабинетных комитетов, включающих- Комитет по приоритетам и планированию, Комитет по рассмотрению расхолон казначейство и политические комитеты. рению расходов,

В соответствии с Конституцией США только Конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги, пошлины, подати и акциз * ные сборы. Займы от имени Соединенных Штатов может также чГ ключать только Конгресс. Наконец, эмиссия денег и выдача денег из казначейства могут производиться только по закону принятом! Конгрессом США Таким образом, по КонституциГиспГнитель-ная власть не обладает полномочиями в сфере бюджета и финан­сов. Полномочия по подготовке проекта бюджета были переданы исполнительной власти лишь в 1921 г. в соответствии с Законом о бюджете и отчетности Фактически в обход Конституции закон наделил исполнительную власть законодательной инициативой в области бюджета. Он передал всю руководящую роль по составле нию бюджета президенту Закон уполномочил президента и его ап~ парат ежегодно подготавливать и представлять Конгрессу для об™ ждения и утверждения проект бюджета на предстоящий финансо­вый год. В настоящее время проект бюджета готовит Администпа тивно-бюджетное управление (при президенте) на основе заявок министерств и ведомств. заявок

По Конституции Японии Кабинет министров составляет и ппеп ставляет парламенту проект бюджета. Но фактически в соответст­вии с Законом о государственных финансах ответственность за со" ставление бюджета возложена на министра финансов

В Сенегале подготовка проекта бюджета поручена двум минист­рам, министру экономики и финансов и Министру пладирован^я и сотрудничества. н^ании

Рассмотрение и утверждение проекта бюджета

После одобрения проекта бюджета соответствующими органами исполнительной власти, на которых по конституции возложена обязанность по составлению проекта бюджета, проект бюджета на­правляется в парламент. июджета на

Законодательство каждого государства предусматривает опреде­ленные сроки представления бюджетных документов в вдменг во Франции - в середине сентября, в Германии - в июне в Каня де - в феврале, в США и Японии - в январе

Первоначально проект бюджета в парламенте рассматривается в специализированных комиссиях и комитетах. Существование спе анализированных комиссий (комитетов) оправдано тем что вся па" лата в силу своей многочисленности не может в полной мере оце­нить целесообразность всех показателей бюджета. В связи с этим

Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом

проект бюджета направляется на рассмотрение в специализирован­ные бюджетные комитеты и комиссии, а также в иные (отраслевые) комитеты и комиссии парламента с тем, чтобы оценить бюджетные предложения по отдельным направлениям деятельности государст­ва. Затем все предложения и замечания представляются парламент­скими комитетами и комиссиями бюджетной комиссии (комитету) для рассмотрения (исключение составляют Великобритания и Ка­нада, где нет специализированного комитета по бюджету, и проект бюджета рассматривается комитетом всей палаты, заседающим в качестве Комитета по ассигнованиям в случае, когда обсуждаются государственные расходы, и Комитета путей и средств в случае об­суждения государственных доходов. Комитет всей палаты — это сама палата, преобразованная в комитет для постатейного обсужде­ния финансовых законопроектов).

Таким образом, рассмотрение проекта постоянными специализи­рованными комиссиями (комитетами) осуществляется в два этапа.

1. Проект бюджета рассматривается постоянными специализи­рованными комиссиями (комитетами) раздельно по министерствам в зависимости от специализации комиссии (комитета). При этом при рассмотрении смет какого-либо министерства может присутст­вовать либо сам министр, либо его представитель. По результатам обсуждения комиссия (комитет) выносит решение по расходам со­ответствующих министерств, которое направляется в виде доклада в комиссию (комитет) по бюджету (финансам).

2. Комиссия (комитет) по бюджету (финансам) приступает к рассмотрению проекта бюджета в целом лишь после того, как по­лучит доклады по сметам соответствующих министерств от всех ос­тальных специализированных комиссий (комитетов) парламента. Обычно на заседаниях комитета присутствуют министр, ответствен­ный за составление проекта бюджета (министр финансов), а также министр, чьи сметы подлежат рассмотрению.

Комиссия (комитет) по бюджету (финансам) помимо государст­венных расходов также изучает предусмотренные в проекте бюдже­та положения о государственных доходах.

Председатель комиссии (комитета) по бюджету (финансам) вы­ступает с докладом перед депутатами своей палаты, и палата при­ступает к обсуждению проекта бюджета.

Согласно общему правилу прохождения законов в парламенте законопроект о бюджете рассматривается в несколько чтений.

При рассмотрении проекта в первом чтении проводятся дебаты депутатов, во время которых высказываются замечания по различ­ным статьям проекта бюджета. Каждая статья проекта бюджета об­суждается отдельно. Статьи, по которым поступили замечания, пе­редаются в комиссию (комитет) по бюджету (финансам) для дора­ботки, которая после обсуждения проекта бюджета в первом чте­нии дорабатывает его и готовит к обсуждению во втором чтении. При рассмотрении проекта бюджета во втором чтении также могут вноситься предложения по его различным статьям, однако он уже

________Глава 21. Основы бюджетного права и процесса425

в большей степени рассматривается как единое целое. При рас­смотрении проекта бюджета в третьем и четвертом чтении замеча­ния по отдельным статьям уже не высказываются, бюджет рассмат­ривается в целом.

Законодательство большинства государств предусматривает осо­бую процедуру прохождения бюджетных законопроектов в парламен­те, которая, однако, должна основываться на общих правилах за­конодательного процесса, относящихся к обычным законопроек­там.

Чаще всего к таким особенностям относится ускоренная проце-, дура прохождения бюджетных законопроектов в парламенте: проект бюджета обсуждается и вотируется в первоочередном порядке, уста­навливаются строгие временные рамки для обсуждения проекта бюджета, дебатов по отдельным бюджетным показателям и приня­тия закона (законов) о бюджете.

Так, процедурные особенности принятия финансовых законов предусмотрены в ст. 47 Конституции Франции. Согласно этой ста­тье на принятие решения по бюджету в первом чтении Националь­ному собранию отводится 40 дней. Если решение не принимается, Правительство передает проект на рассмотрение Сената, который должен принять решение в течение 15-дневного срока. Далее про­ект подлежит рассмотрению согласно стандартной процедуре. Если же Парламент не принял решения в течение 70 дней, проект фи­нансового закона может быть введен в силу путем издания ордо­нанса.

Статья ПО Основного закона ФРГ устанавливает для Бундесра­та шестинедельный срок для вынесения решения по проекту бюд­жета, а в случаях внесения предложений об изменении — трехне­дельный срок для выражения мнения Бундесрата по этим проек­там.

Конституция Японии в ст. 60 ограничивает срок, определенный для вынесения окончательного решения по бюджету Палатой со­ветников, до 30 дней вместо 60 дней, предусмотренных для обыч­ных законопроектов.

Закон о контроле за бюджетом и импаундменте 1974 г. устано­вил временные рамки прохождения проекта бюджета в Парламенте США по дням. Кроме того, продолжительность общих дебатов в Палате представителей не должна превышать 10 часов. Для обсу­ждения общих экономических вопросов может быть выделено до­полнительно не более четырех часов.

В Великобритании и Канаде также все стадии прохождения про­екта бюджета в Парламенте расписаны по дням.

Национальное Собрание Сенегала в соответствии со ст. 57 Кон­ституции располагает 60 днями для вынесения решения по проекту бюджета.

Если проект бюджета не утверждается до начала финансового года, национальное законодательство предусматривает следующие возможности выхода из создавшегося положения:

Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом

в Германии ст. 111 Основного закона наделяет Федеральное правительство правом производить все расходы, необходимые для содержания установленных законом учреждении, проведения пре­дусмотренных законом мероприятий, выполнения юридически обоснованных обязательств Федерации, продолжения строительст­ва, закупок и других работ;

во Франции ст. 47 Конституции предусматривает возможность введения в силу положений проекта бюджета путем издания ордо­нанса;

статья 134 Конституции Испании предусматривает автоматиче­ское продление действия бюджета за предыдущий год до принятия нового бюджета;

в Японии правительство имеет право сформировать и предста­вить парламенту временный бюджет на определенный период бюд­жетного года;

в Канаде принимаются промежуточные бюджеты, представляю­щие собой часть смет для оплаты расходов в новом финансовом году, действующие до утверждения основного бюджетного законо­проекта;

Конституция Сенегала в ст. 57 предусматривает два варианта:

1) если бюджет не принят до начала финансового года по вине Парламента, правительство может путем издания декрета ввести в действие подготовленный им проект бюджета;

2) если бюджет не принят до начала финансового года по вине правительства, Президент путем издания декрета продлевает дейст­вие бюджета предыдущего года вплоть до принятия нового бюджета.

Еще одной особенностью ускоренной процедуры утверждения проекта бюджета является ограничение права депутатов парламента вносить определенные поправки в проект бюджета

По общему правилу, депутаты парламента обладают правом внесения поправок в представленные законопроекты, исключения составляют лишь финансовые законопроекты, по изменению кото­рых депутаты парламента обладают ограниченными полномочиями.

— в Австрии, Бельгии, Венгрии, Германии, Дании, Израиле, Швеции парламентарии могут уменьшать или увеличивать бюджет­ные доходы и расходы;

— в Аргентине, Бангладеш, Замбии, Канаде, Таиланде парла­ментарии могут лишь снижать расходы, но не увеличивать их;

— в Великобритании, Испании, Индии, Корее, Пакистане, на островах Фиджи парламентарии могут уменьшать или увеличивать бюджетные расходы, но для увеличения бюджетных расходов необ­ходимо получить предварительное одобрение правительства,

— в Камеруне, Коста-Рике, Кот-д'Ивуаре, Сенегале, Тунисе, Франции парламентарии могут увеличивать или уменьшать бюд­жетные расходы, но только в том случае, если они одновременно предлагают компенсационные меры для соблюдения принципа бюджетного равновесия;

— в Австралии, Ирландии, Сирии парламентарии не могу г вно-

________Глава 21. Основы бюджетного права и процесса_____427

сить никаких изменений в проект бюджета, представленный прави­тельством

Следующей особенностью прохождения проекта бюджета в пар­ламенте является ограничение роли верхней палаты парламента на второй стадии бюджетного процесса.

Согласно ст. ПО Основного закона ФРГ проект бюджета пере­дается одновременно в обе палаты германского парламента. Бун­десрат выносит свое решение по проекту бюджета в шестинедель­ный срок, а в случаях внесения предложений в проект бюджета — в трехнедельный срок. Предложения Бундесрата рассматриваются Бундестагом. В случае разногласий создается согласительная ко­миссия. Далее проект бюджета вновь направляется в Бундесрат по­сле его одобрения Бундестагом в третьем чтении. В случае сохране­ния разногласий согласительная комиссия призвана разработать компромиссное решение. Если Бундесрат заявляет протест по под­готовленному согласительной комиссией проекту бюджета, Бундес­таг может отклонить протест Бундесрата своим голосованием.

Конституционный закон от 22 февраля 1996г. №96-138 внес изменения в ст. 39 Конституции Франции, согласно которым про­екты законов о финансах сначала вносятся в Национальное собра­ние. Проект бюджета направляется в Сенат после его рассмотрения Национальным собранием. В 15-дневный срок Сенат рассматривает представленный проект бюджета и вносит в него свои изменения. В случае разногласий между палатами парламента Конституция Франции в ст. 45 предусматривает возможность созыва смешанной паритетной комиссии для выработки единого решения. Поправки к разработанному данной комиссией тексту без согласия Правитель­ства не допускаются.

Статья 60 Конституции Японии также отводит ведущую роль нижней палате парламента. Так, в случае сохранения разногласий между Палатой представителей и Палатой советников после объе­диненного заседания обеих палат решение Палаты представителей по бюджету становится решением парламента в целом.

В Великобритании роль Палаты лордов при принятии финансо­вых законов признается факультативной согласно ст. 1 Акта о пар­ламенте 1911 г. Так, Палата лордов располагает лишь одним меся­цем для рассмотрения финансовых законопроектов, по истечении которого данный закон представляется на подпись Короне даже в случае его непринятия Палатой лордов.

Как уже отмечалось, в случае разногласий по проекту бюджета между палатами парламента законодательство большинства стран предусматривает возможность формирования согласительных комис­сий, призванных разработать компромиссное решение по проекту бюджета:

в Германии созывается комитет, образуемый из членов Бундес­тага и Бундесрата (ст. 77 Основного закона ФРГ);

во Франции правом созыва смешанной паритетной комиссии Парламента наделен Премьер-министр. Поправки к тексту, разра-

Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом

ботанному согласительной комиссией, не допускаются (ст. 45 Кон­ституции Франции);

в Японии разногласия между Палатой советников и Палатой представителей решаются на объединенном заседании обеих палат парламента (ст. 60 Конституции Японии);

законодательство США также предусматривает возможность со­зыва согласительной комиссии в случае разногласий по совпадаю­щей резолюции по бюджету.

Таковы наиболее общие особенности прохождения бюджетных законопроектов в парламенте. Однако необходимо также остано­виться на особенностях бюджетного процесса в англосаксонских странах.

В Великобритании расходная и доходная части бюджета рассмат­риваются и принимаются парламентом раздельно.

При обсуждении расходной части бюджета Палата общин засе­дает в полном составе в качестве Комитета по ассигнованиям. Рас­ходная часть обсуждается постатейно, голосование по каждому пункту оформляется в виде резолюций о предоставлении денежных средств Короне, которые сводятся в ежегодно принимаемый Закон об ассигнованиях.

При рассмотрении доходной части бюджета Палата общин засе­дает в полном составе в качестве Комитета путей и средств. По ка­ждой статье доходной части бюджета Палатой общин принимаются резолюции, составляющие основу Закона о финансах.

Закон о контроле за бюджетом и импаундменте 1974 г. устано­вил порядок прохождения проекта бюджета в Парламенте США.

На первом этапе Конгрессом на основе проекта бюджета и эко­номических прогнозов, предложенных исполнительной властью и Бюджетным управлением Конгресса, определяются основные па­раметры бюджета, фиксируются уровни военных и гражданских расходов. Эти функции возложены на бюджетные комитеты обеих палат, которые принимают совместную бюджетную резолюцию, подлежащую утверждению президентом. Совместная резолюция служит законодательной основой для последующих решений других комитетов по программам.

Второй этап заключается в утверждении федеральных программ и принятии федеральных законов о налогах. Эти функции выпол­няют законодательные комитеты палат, которые принимают реше­ния (санкционирующие законы) на основе бюджетной резолюции. Принятые обеими палатами санкционирующие законопроекты ут­верждаются президентом.

Однако никакие выплаты из бюджета на основании такого раз­решающего закона не производятся. Для этого необходимо приня­тие закона об ассигнованиях, содержащего обязательные для феде­рального казначейства предписания о выплате определенной суммы из государственного бюджета. Принятием билля об ассигнованиях и его подписанием президентом завершается законодательный этап бюджетного процесса в США.

________Глава 21. Основы бюджетного права и процесса 429

В Канаде после рассмотрения проекта расходов постоянными комиссиями Палаты общин законопроект об ассигнованиях прохо­дит три коротких чтения в палате и принимается. После обсужде­ния Сенатом он подписывается генерал-губернатором и становится актом парламента.

Во время представления бюджета традиционно делаются пред­ложения по налоговым изменениям, которые представляются пар­ламенту как налоговые законопроекты. Новые законопроекты про­ходят три чтения, а проекты, вносящие изменения в действующее налоговое законодательство, вступают в силу сразу после внесения резолюций в парламент во время бюджетного послания, по реше­нию правительства.

После утверждения парламентом бюджет поступает на подпись главы государства.

В некоторых странах предусмотрена процедура предварительной контрассигнации закона о бюджете. Так, Конституция Германии (ст. 82) и Регламент правительства предусматривают обязательную контрассигнацию закона о бюджете федеральным канцлером и фе­деральным министром финансов.

В случае несогласия с изменениями, внесенными в бюджет пар­ламентом, в государствах с президентской формой правления при­меняется отлагательное вето президента.

В США Закон о контроле за бюджетом и импаундменте 1974г предусматривает также возможность отказа Президента расходовать денежные средства, выделенные по закону Конгрессом. В этом слу­чае Президент в специальном послании к Конгрессу объясняет причины импаундмента. Преодолеть решение Президента Конгресс может лишь путем принятия нового билля об ассигнованиях.

Бюджетный закон (законы) подлежат обязательному опублико­ванию в официальном издании.

Исполнение бюджета

Третьей стадией бюджетного процесса является исполнение бюджета. Исполнение бюджета заключается в обеспечении поступ­ления доходов и финансировании расходов в пределах, установлен­ных бюджетным законом.

В вопросах исполнения бюджета решения парламента имеют различное значение в отношении доходов и расходов. Так, в отно­шении расходов они являются факультативными (т.е. одобренные кредиты могут и не расходоваться), но в случае их осуществления они строго ограничивают размеры ассигнований (нельзя расходо­вать более, чем установил парламент). А в отношении доходов ре­шения парламента обязательны (доходы должны быть собраны) и не ограничивают размеры бюджетных поступлений (предусмот­ренный уровень доходов может быть превышен).

Выделяются два аспекта исполнения бюджета: финансовый и юридический. Финансовый аспект связан с деятельностью казна­чейства и (или) Центрального банка, а юридический аспект —

430 Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом_____

с принципами исполнения бюджета и процедурой исполнения до­ходной и расходной частей бюджета.

Принцип разграничения распорядителей кредитов и бухгалтеров впервые был установлен во Франции 14 сентября 1822 г. и заклю­чается в том, что исполнение бюджета должно возлагаться на двух различных агентов, иерархически независимых друг от друга и осу­ществляющих разные, но взаимодополняющие функции. При этом функции распорядителей кредитов и бухгалтеров (в отличие от функций администраторов и распорядителей, которые могут быть совмещены) несовместимы.

Таким образом, бюджет исполняется специальными субъекта­ми: администраторами, распорядителями кредитов и бухгалтерами, каждый из которых осуществляет определенные операции. Так, ад­министраторы устанавливают и определяют размеры доходов и рас­ходов, распорядители кредитов предписывают исполнение доход­ной части бюджета, производят расходы в установленных рамках, а бухгалтеры обеспечивают сбор доходов, осуществляют расходы и сохранность денежных средств.

Другим, не менее важным, принципом является принцип един­ства кассы, в соответствии с которым все собранные доходы посту­пают на единый счет Министерства финансов в Центральном бан­ке, с которого производятся все ассигнования в соответствии с ут­вержденными расходами.

Важнейшим элементом третьей стадии бюджетного процесса является кассовое исполнение бюджета, представляющее собой орга­низацию сбора, хранения и выдачи бюджетных средств, а также ве­дение учета и отчетности.

В зарубежных странах встречаются три основные системы орга­низации кассового исполнения бюджета — казначейская, банков­ская и смешанная. При казначейской системе кассовое исполнение возлагается на специальный орган министерства финансов — ка­значейство и систему казначейских касс. При банковской системе кассовое исполнение бюджета осуществляет Центральный банк. Смешанная система предполагает кассовое исполнение бюджета как казначейскими кассами, так и банками.

Но несмотря на существующую в стране систему исполнения бюджета, особое внимание необходимо уделить изучению роли и значению казначейства на стадии исполнения бюджета. Казна­чейство может обладать различным объемом прав. Так, роль казна­чейства может ограничиваться выделением ассигнований бюджет­ным учреждениям в четком соответствии с утвержденными законом о бюджете размерами. Казначейство может быть наделено правом устанавливать лимиты на обязательства и на оплату расходов на ос­новании заранее установленных критериев. Также казначейство мо­жет отвечать за выполнение учетных функций.

В Германии существует смешанная система исполнения бюдже­та. Так, на уровне федерации кассовое исполнение бюджета осуще­ствляется по банковской системе, а на местном уровне — по казна-

 

чейской системе. Необходимо отметить также и такую особенность, что министр финансов в Германии наделен полномочиями урезать уже вотированные парламентом расходы.

Все финансовые ресурсы Франции сосредотачиваются на еди­ном счете Казначейства, входящего в состав Министерства финан­сов. Казначейство контролирует поступления и выплаты по этому счету, который находится в Центральном банке. Все бюджетные го­сударственные организации, местные органы власти, государствен­ные предприятия и организации, находящиеся на самостоятельно^ балансе, кредитные учреждения и банки обязаны держать часть своих средств на счетах казначейства. Казначейство обеспечивает своевременную инкассацию доходов и снабжение всех государст­венных касс достаточными денежными средствами для осуществле­ния платежей.

В Испании в рамках Министерства финансов полномочиями по исполнению бюджета обладают Канцелярия заместителя секретаря по финансам и Генеральный директорат казначейства. Бюджетные средства Испании находятся на специальном счете казначейства в Центральном банке, и все поступления и выплаты по данному счету контролирует Генеральный директорат казначейства. Также казначейство ведет надзор за фактическим выделением средств, ус­танавливает рамки, сроки и порядок исполнения бюджетных обяза­тельств. На Канцелярию заместителя секретаря по финансам возло­жены функции контроля за расходами и организации учета.

В Японии кассовое обслуживание бюджета осуществляет Банк Японии. Все государственные средства аккумулируются в Банке Японии на сводном счете правительства. Банк Японии контролиру­ет выполнение министерствами бюджетных и наличных лимитов. Также исполнением бюджета занимаются Министерство финансов и другие министерства и ведомства. Полную ответственность за ис­полнение бюджета возложено на министра финансов.

В Канаде ведущую роль на стадии исполнения бюджета играют Казначейство и Управление Главного аудитора. Казначейство было создано в 1867 г. в рамках Министерства финансов и через 100 лет преобразовано в самостоятельное министерство, которое на сего­дняшний день отвечает за распределение ресурсов для утвержден­ных политических курсов и программ. Также традиционно роль хранителя финансов парламента принадлежит Управлению Главно­го аудитора, которое с 1877 г. отвечает за проверку правительствен­ных счетов для обеспечения их правильного ведения с целью пол­ного учета всех доходов и расходов государства.

В Великобритании Министерство финансов в лице Канцлера Казначейства обеспечивает исполнение государственного бюджета, контролирует финансовые службы остальных министерств и ве­домств, в частности при помощи установления форм финансовой отчетности. Казначейство осуществляет контроль за общими посту­плениями в Консолидированный фонд, который представляет со­бой специальный единый счет Казначейства в Банке Англии. Сред-

I

432 Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом_____

ства с этого счета могут выделяться только с разрешения парламен­та и под контролем специального должностного лица — Контроле­ра и генерального аудитора. Любое перечисление средств из указанного фонда без разрешения парламента рассматривается как незаконное, а выделенные средства подлежат возврату. Кроме того, Канцлер Казначейства имеет право наложить вето на утвержденные парламентом расходы в случае нарушения ведомством условий рас­ходования средств или превышения суммы расходов.

В США, где применяется банковская система исполнения бюдже­та Казначейство, осуществляющее свою деятельность в рамках Мини­стерства финансов, контролирует все поступления и выплаты по сво­ему генеральному счету в Федеральном резервном банке в Нью-Йор­ке, а также контролирует банковские счета правительства.

Контроль за исполнением бюджета

Завершает бюджетный процесс стадия контроля за исполнени­ем бюджета. Как уже говорилось, исполнение бюджета связано с операциями двух видов: административными и финансовыми (счетными), что приводит к разделению функций между админист­раторами, распорядителями кредитов и бухгалтерами. Исходя из этого различают и два вида контроля: контроль административного исполнения бюджета и контроль счетного исполнения бюджета.

В принципе, контроль за исполнением бюджета включает в себя контроль за расходованием и поступлением бюджетных средств. На сегодняшний день контроль за исполнением бюджета осуществляется не только на стадии исполнения бюджета, но и по­сле его фактического исполнения. Кроме того, существует несколь­ко разновидностей бюджетного контроля:

— в зависимости от контролируемого агента, т.е. осуществляет­ся контроль за администраторами, распорядителями кредитов и бухгалтерами;

— в зависимости от времени проведения различают предвари­тельный, текущий и последующий контроль за исполнением бюд­жета. Предварительный контроль проводится до утверждения обя­зательства на оплату расходов и заключается в получении необхо­димых подписей и виз. Текущий контроль осуществляется бухгал­терами на каждом этапе исполнения бюджетного обязательства. Последующий контроль проводится после реализации бюджетного обязательства, и если быть более точными, заключается он в пар­ламентском контроле, проводимом по окончании исполнения бюджета;

— в зависимости от места проведения контроль за исполнением бюджета проводится по результатам выездных или камеральных проверок. Выездные проверки состоят в выезде контролеров к про­веряемым с целью ознакомления с условиями исполнения бюджет­ного обязательства. Камеральные проверки заключаются в проверке подтверждающих документов и бухгалтерских счетов и в их сопос­тавлении. Любые операции по исполнению бюджетных обязатель-

 

________Глава 21. Основы бюджетного права и процесса_____433

ствах учитываются дважды: в бухгалтерском учете администраторов и бухгалтеров. Существование двойного учета уже представляет со­бой определенную форму бюджетного контроля;

— в зависимости от органа, осуществляющего контроль, разли­чают контроль административный, судебный и парламентский.

В Германии контроль за исполнением бюджета предусмотрен ст. 114 Основного закона, согласно которой Бундестагу и Бундесра­ту федеральный министр финансов должен представлять отчеты о всех доходах и расходах правительства, о состоянии государствен­ного имущества, а также о государственных долгах, а Федеральная-счетная палата — свои выводы о рентабельности и правильности руководства бюджетом; такие же выводы она представляет феде­ральному правительству. Кроме того, законодательство Германии предусматривает возможность передачи наиболее сложных дел в финансовые суды, которые специализируются на финансовых спорах и проступках, связанных со злоупотреблением государствен­ными фондами.

Аналогичные положения содержатся также в конституциях зе­мель, где контроль за исполнением бюджета осуществляют казна­чейские палаты, но при этом бюджетные полномочия, права и обя­занности сбалансированно распределены между ландтагами и пра­вительствами.

Во Франции несмотря на ограничение роли парламента в бюд­жетном процессе Конституция 1958 г. предоставляет парламенту право контроля в финансовой сфере. В частности, парламент мо­жет осуществлять свой контроль через парламентские комиссии по расследованию и контролю, предусмотренные ст. 6 Ордонанса от 15 ноября 1958 г. о деятельности парламентских палат. По оконча­нии финансового года парламент принимает закон об исполнении бюджета, к проекту которого должен прилагаться доклад Счетной палаты.

Кроме того, контроль за исполнением бюджета осуществляет и специализированный судебный орган — Счетная палата, создан­ная еще в 1807 г. Наиболее важным документом Счетной палаты является ежегодный доклад президенту, передаваемый также в пар­ламент. В докладе сообщается обо всех нарушениях, выявленных в процессе проверки, обращается внимание на самые серьезные из них, требующие принятия законодательных и иных мер.

Также во Франции действует Генеральная инспекция финансов, представляющая собой корпорацию финансовых инспекторов-кон­тролеров, связанную с кабинетом министра финансов, но не входя­щую ни в одно из управлений этого министерства. Финансовые инспектора проводят проверки состояния учета во всех звеньях го­сударственных финансов.

Контроль за исполнением бюджета в Японии непосредственно возложен на независимый от правительства орган — Ревизионную палату, создание которой было предусмотрено Конституцией 1889 г., и деятельность которой на сегодняшний день регулируется

28 - 9677

Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом

законом о Ревизионной палате 1947г. с последующими изменения­ми и дополнениями.

Ревизионная палата состоит из Совета ревизоров (аудиторов) и Генерального секретариата. Совет ревизоров имеет право: прове­рять ежегодный окончательный отчет о государственных доходах и расходах; запрашивать документы и информацию, необходимые для проведения ревизии; принимать решение о привлечении к от­ветственности нарушителей финансовой дисциплины и др. Ауди­торские проверки проводит Генеральный секретариат и входящие в его состав бюро. Ревизионная палата осуществляет контроль по­сле производства расходов или поступления доходов в бюджет на основе материалов учета и отчетности. Основными направлениями контрольной деятельности являются проверки фактического нали­чия государственных денежных средств и иного движимого и не­движимого имущества государства, установление законности совер­шаемых финансовых операций, контроль за соблюдением установ­ленных законом финансовых процедур. Контролю Ревизионной па­латы подлежат все счета государственных финансов, ежегодно рассматриваемые и утверждаемые парламентом. Подготовленный Палатой доклад о ревизии вносится в парламент правительством. В парламенте доклад о ревизии рассматривается в ревизионных ко­миссиях, созданных в обеих палатах.

На этапе выполнения бюджета японский парламент наделяется широкими полномочиями по контролю за исполнительной вла­стью. Не реже одного раза в три месяца правительство обязано ин­формировать парламент об исполнении бюджета. Контрольные функции парламента реализуются с помощью интерпелляций и проведения специальных расследований. При возникновении ка­ких-либо проблем в ходе исполнения бюджета материалы обычно направляются в соответствующие парламентские комиссии (чаще всего в подобных случаях разбирательство проводится в ревизион­ных комиссиях обеих палат).

В Швейцарии контроль за исполнением бюджета осуществляют Федеральное собрание, Федеральный совет, федеральное министер­ство финансов и специальный орган Федерального Финансового контроля, созданный в 1967 г.

В Великобритании парламент осуществляет контроль за испол­нением бюджета путем проверки отчетов о расходовании государст­венных средств, ассигнуемых парламентом. Эта функция возложена на специальный орган Палаты общин — Комитет по государствен­ной отчетности, который проверяет законность финансовой дея­тельности правительственных ведомств, эффективность и целесооб­разность использования ими государственных средств. Для реализа­ции поставленных перед ним задач Комитет наделен полномочия­ми заслушивать должностных лиц министерств и ведомств, запрашивать и изучать необходимые финансовые документы и со­общать о результатах проведенных проверок Палате, а также давать рекомендации по совершенствованию финансовой деятельности

Глава 21. Основы бюджетного права и процесса

министерств и ведомств. Важная роль в работе Комитета принадле­жит Контролеру и генеральному аудитору — специальному доля<но-стному лицу, осуществляющему свои полномочия от имени Палаты общин и несущему ответственность перед ней.

Контролер и генеральный аудитор осуществляет проверку пра­вильности расходования средств, ассигнуемых парламентом, кон­троль за использованием средств Консолидированного фонда, так­же он вправе отказать в выдаче средств из фонда, если соответст­вующие расходы не санкционированы парламентом. Результаты проверок представляются Комитету по государственной отчетности" Контролер и генеральный аудитор возглавляет Государственное ре­визионное ведомство, осуществляющее ревизию финансовых отче­тов министерств и других государственных учреждений.

В Канаде после исполнения бюджета Главный аудитор проводит заключительную проверку финансовых операций и представляет доклад Палате общин. Управление Главного аудитора было создано в 1877г. в соответствии с Законом о Главном аудиторе 1977г. Ау­дитор отвечает за проверку правительственных счетов и сообщ_ает Парламенту о фактах неисполнения, неправомерного исполнения и нарушения бюджетных обязательств.

Кроме того, контроль за исполнением бюджета осуществляется и самим Парламентом. С этой целью нижняя палата Парламента создала Комитет по государственным расходам.

Также ежегодно Совет казначейства направляет в Палату обид_ин специальный документ — «Государственные счета», в котором со­держатся вся необходимая информация о финансовых операциях имевших место в течение финансового года, о доходах и расходах за тот же период времени, о финансовом положении Канады, за­ключение Главного аудитора и иная необходимая информация фи­нансового характера, которая должна представляться в Парламент в соответствии с действующим законодательством.

В США в осуществлении контроля за исполнением бюджета Конгрессу оказывает содействие целая система вспомогательных органов. В их ряду особая роль принадлежит Бюджетному управле­нию Конгресса и Главному контрольно-ревизионному управлению

Бюджетное управление Конгресса (БУК) было создано в 1974 г. и в его задачи входит подготовка ежегодных докладов по бюджету бюджетным комитетам палат. Оно разрабатывает также пятилетние прогнозы экономическое воздействия принимаемых Конгрессом финансовых биллей и резолюций. По требованию бюджетных и иных комитетов Конгресса БУК осуществляет исследования и по другим вопросам бюджетной политики.

Главное контрольно-ревизионное управление, образованное в 1921 г., возглавляется Генеральным контролером, назначаемым президентом. В задачи управления входят толкование финансовых нормативных актов, контроль за расходованием государственных средств, финансовой деятельностью органов исполнительной вла­сти, осуществлением утвержденных Конгрессом финансовых про-

28'

436 Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом_____

грамм, установление правил ведения финансовых операций и от­четности в федеральных учреждениях. О результатах своих исследо­ваний управление непосредственно докладывает Конгрессу.

В Сенегале контроль за исполнением бюджета на высшем уров­не осуществляют от имени президента Управление Финансового контролера и Главная государственная инспекция. В их функции входят контроль за законностью и своевременностью всех финан­совых операций с бюджетными средствами и информирование пре­зидента о состоянии государственных финансов. Судебный кон­троль осуществляют 3-й отдел (финансовый и счетный отдел) Вер­ховного суда Сенегала, выполняющий те же функции, что и фран­цузская Счетная палата, и Палата бюджетной дисциплины, налагающая взыскания за нарушения в бюджетной сфере. Парла­мент по окончании бюджетного года принимает закон об исполне­нии бюджета.

Контрольные вопросы:

1. Что представляет собой бюджет в зарубежных странах?

2. Какова структура бюджетного законодательства?

3. Назовите основные принципы бюджетного права зарубежных стран.

4. В чем заключается принцип ежегодности бюджета?

5. Охарактеризуйте стадию разработки проекта бюджета. Какие ор­ганы ее осуществляют?

6. Каковы особенности прохождения бюджетных законопроектов в Парламенте?

7. Какие государственные органы участвуют в исполнении бюджета?

8. Какие государственные органы осуществляют контроль за испол­нением бюджета?

J

Глава 22. Основы налогового права

§ 1. Налог и налоговое право

Понятие налога определяется в доктрине и в законодательстве. Законодательное определение налога более важно с точки зрения его применения на практике, доктринальное определение необхо­димо прежде всего для правильного понимания основных характе­ристик налога в их историческом развитии, поскольку оно первич-' но и во многом определяло нормативное закрепление понятия «на­лог».

В юридической литературе зарубежных стран можно встретить различные определения понятия налога в зависимости от того, ка­кие характеристики налога берутся за основу.

Наиболее важно определение налога как вида платежа, пред­ставляющего собой форму отчуждения части собственности физи­ческих и юридических лиц в пользу государства.

Это определение, как правило, содержит основные характери­стики налога: а) принудительное изъятие; б) отсутствие встречного удовлетворения; в) установление и отмена налога путем принятия закона.

Законодательное определение налога обычно можно встретить в специальных законах. Например, Положение о налогах и плате­жах ФРГ 1977г. следующим образом определяет понятие налога:

«Налоги — это денежные платежи, не являющиеся встречным удовлетворением за какие-либо действия и устанавливаемые пуб­лично-правовым институтом для уплаты всеми лицами, для кото­рых из определенного фактического обстоятельства, согласно зако­ну, вытекает обязанность осуществлять такие платежи (абз. 1 § 3)».

В этом определении содержатся две основные характеристики налога: учреждение и функционирование согласно закону и абсо­лютный характер платежа, т.е. отсутствие встречного удовлетворе­ния. Последний критерий является основным при разграничении понятий «налог» и «сбор» и в российском законодательстве (ч. 1 ст. 8 Налогового кодекса РФ).

Налоговое право — это налоговое законодательство, а также: а) общие принципы права, применяемые к налоговым отношени­ям; б) принципы налогового права, закрепляемые в конституции и налоговом законодательстве; в) прецеденты и разъяснения судеб­ных органов по вопросам налогового права; г) доктрина.

§ 2. Источники налогового права

В зависимости от избранного критерия существуют различные классификации источников налогового права. Нижеприводимая классификация — одна из них, в основе своей имеющая юридиче­скую силу норм, содержащихся в источниках налогового права.

438 Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом_____

При этом следует оговориться, что в зависимости от правовой сис­темы конкретного государства иерархия источников налогового права может изменяться. Например, в странах, где нормы междуна­родного права не обладают приоритетом в отношении норм нацио­нального права и применяется норма, принятая во времени послед­ней, расположить парламентский закон можно перед международ­ным договором, и наоборот. Иная ситуация — в условиях правовой системы, где Основной закон закрепляет приоритет нррм междуна­родного права или норм права ЕС.

С учетом этих разъяснений систему источников налогового права зарубежных стран можно представить следующим образом: а) конституция; б) конституционные и органические законы; в) за­коны, принятые парламентом в соответствии с обычной процеду­рой; г) международный договор; д) судебная практика (прецедент); е) подзаконные акты.

Конституция

Содержание финансово-правовых норм в конституции определя­ется законодателем исходя из его понимания необходимости регули­рования данных отношений на уровне Основного закона государст­ва. Общее правило заключается в том, что конституция является ос­новополагающим источником налогового права. Она содержит пра­вовые принципы, определяющие нормативное регулирование центральных и местных налогов, устанавливает правовые основы на­логовой деятельности государства и компетенцию центральных и ме­стных органов в сфере налоговых отношений.

Принципы, закрепляемые конституцией, можно разделить на общие принципы права и принципы налогового права

Остановимся прежде всего на общих принципах права, устанав­ливающих основы регулирования всех видов правоотношений, в том числе и налоговых.

• Принцип юридического равенства граждан перед законом.

Этот принцип закрепляется в конституциях государств безотно­сительно налогов, а иногда и в связи с ними. Например, в ст. 3 Ос­новного закона ФРГ сказано: «Все люди равны перед законом». В ст. 3 Конституции Италии закрепляется: «Все граждане умеют одинаковое общественное достоинство и равны перед законом..!». В ч. 2 ст. 4 Конституции США говорится: «Гражданам каждого из штатов предоставляются все привилегии и льготы граждан в других штатах». Применительно к налоговому праву это означает, что вне зависимости от гражданства штата все налогоплательщики равны перед налоговым законом штата. А в Конституции Нидерландов прямо указывается, что «никакие привилегии не могут предостав­ляться в области налогов» (ст. 189).

• Принцип неприкосновенности частной собственности и напря­мую связанный с ним принцип свободы личности.

Налогообложение — это отчуждение части частной собственно­сти, которое в демократическом обществе может осуществляться

Глава 22. Основы налогового права

лишь с согласия личности, выраженного в данном случае чеоет представительство его интересов в Парламенте. По этому поводу еще в XVIII в. во время дебатов в Палате лордов (7 03 1766 г) лоол Камден (Lord Camden) сказал следующее: «Налогообложение и представительство неразделимы, каким бы ни было достояние (имущество / man's own. - Г. Т.) человека, это абсолютно его дос тояние; никто не имеет права забрать его у человека без его согла сия, кто бы ни был, кто это делает, совершает грабеж; он попиоает и разрушает различие между свободой и рабством»¹.

• Принцип верховенства федерального права, присущий праву фе деративных государств.

Этот общий принцип права установлен, например, в ст 31 Ос­новного закона ФРГ: «Федеральное право имеет преимущество пе" ред правом земель». Статья 49 Конституции Швейцарии гласит-«1. Союзное право имеет приоритет перед противостоящим ему кантональным правом». Статья VI Конституции США также закре­пляет данный принцип: «Настоящая Конституция и законы Соеди­ненных Штатов, принимаемые во исполнение ее, и все договопы которые заключены или будут заключены властью Соединенных Штатов, становятся верховным правом страны...». В системе нало­гового права федеративного государства принцип верховенства <Ье дерального права представляет интерес прежде всего как основопо­лагающий для налоговой системы, построенной в соответствии с принципом налогового федерализма, и обеспечивающий взаимо­действие налогового права федерации и ее субъектов

Наряду с общими принципами права некоторые конституции закрепляют принципы налогового права, придавая им статус норм Основного закона. Это, безусловно, оказывает положительное воз действие на устойчивость налогового законодательства государства и повышает эффективность регулирования налоговых отношений'

• Принцип взимания налогов в публичных целях.

Например, в ст. 13 Декларации 1789г. (Конституция Франции) говорится: «На содержание вооруженной силы и на расходы по со держанию администрации необходимы общие взносы; они должны распределяться равномерно между всеми гражданами'сообразно их состоянию». Этот принцип находит свое закрепление и в ст 1 Кон­ституции СЩА: «Конгресс имеет право: вводить и взимать налоги пошлины, сборы и акцизы для того, чтобы выплачивать долги и обеспечивать совместную оборону и общее благоденствие Соеди­ненных Штатов...» (ч. 8). В соответствии с данным принципом фи­нансовые средства, получаемые от установленных государством на­логов, могут использоваться только для целей государственной по­литики. Это положение конституции является основополагающим для любого финансового закона, регулирующего государственные расходы в стране.

• Принцип справедливого налогообложения.

Этот принцип означает распределение налогового бремени со-

¹ Цит. по кн. D.W.Williams. EC Tax Law. London and New York. 1998 P 1

Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом

образно возможностям налогоплательщиков. Например, ст. 53 Кон­ституции Италии устанавливает: «Все обязаны участвовать в госу­дарственных расходах сообразно своей налоговой платежеспособно­сти». Статья 1 Конституции США гласит: «...Все сборы, пошлины и акцизы должны быть единообразны повсеместно в Соединенных

Штатах» (ч. 8).

Принцип справедливого налогообложения определяет единые

правовые условия взимания налога и единые требования к налого­вым законам. Налогообложение должно быть единообразным по каждому виду налогов на всей территории государства. На основе этого принципа формируется единая налоговая система. В федера­тивных государствах единообразие налогов представляет собой не­обходимое условие не только их эффективности, но и нормального функционирования налоговых систем субъектов федерации.

•Принцип учреждения налога путем принятия парламентского

закона.

Конституции ряда государств прямо указывают на законода­тельную форму учреждения налога. Например в ст. 133 Конститу­ции Испании говорится: «1. Право инициативы в установлении на­логов принадлежит исключительно государству в силу закона. 2 Автономное сообщество и местные корпорации могут устанавли­вать и взимать налоги в соответствии с Конституцией и законами. 3. Всякое налоговое преимущество, касающееся государственного налогообложения, должно определяться законом. 4. Государствен­ные власти могут сокращать финансовые обязательства и осуществ­лять расходы только в соответствии с законами». В ст. 34 Конститу­ции Франции устанавливается: «Законы принимаются Парламен­том. Закон устанавливает нормы, касающиеся ставок и способов взимания всякого рода налогов..». В конституционных актах Вели­кобритании в Билле о правах 1689 г. провозглашается: «...Взимание сборов в пользу и в распоряжение Короны в силу якобы прерогати­вы без согласия парламента или за более долгое время или иным порядком, чем установлено парламентом, незаконно» (п. 4).

В конституциях других государств этот принцип закрепляется иначе. Например, в США в отличие от конституций государств, где прямо указывается на то, что налоги устанавливаются посредством закона, Конституция закрепляет этот принцип, определяя компе­тенцию высшего законодательного органа государства. Это прежде всего ст. 1: «Конгресс имеет право: вводить и взимать налоги..» (ч 8) а также Поправка XVI: «Конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги с доходов, каким бы ни был их источник, не рас­пределяя эти налоги между отдельными штатами и без учета ка­кой-либо переписи или исчисления населения»¹. Поскольку реше­ния Конгресса принимаются в форме закона, из этого следует, что налоги устанавливаются лишь на основе закона.

В тесной связи с принципом законодательной формы учрежде­ния или изменения налога находится другой правовой принцип: право делегировать определенные законодательные полномочия испол-

Глава 22. Основы налогового права

нительной власти. Например, ст. 38 Конституции Франции гласит: «Правительство может для выполнения своей программы просить Парламент о разрешении в течение ограниченного срока осуществ­лять путем издания ордонансов мероприятия, обычно относимые к сфере закона. Ордонансы принимаются Советом Министров по­сле рассмотрения их Государственным Советом».

Применительно к налоговому законодательству это означает принятие парламентских законов, уполномочивающих правительст­во издавать финансовые ордонансы. В качестве примера можно привести закон от 22 июня 1967 г. № 88-332 и закон от 22 апреля 1983 г. № 67-482, предоставившие соответствующие полномочия правительству, которые и были реализованы путем принятия ряда финансовых ордонансов. Статья 47 Конституции также предусмат­ривает возможность принятия правительством финансовых ордо­нансов: «Парламент принимает финансовые законы согласно усло­виям, предусмотренным органическим законом. Если Парламент не пришел к решению в течение семидесятидневного срока, поло­жения законопроекта могут быть введены в силу ордонансом». На основании этого положения ст. 47 и был принят ордонанс от 2 января 1959 г. № 59-2, предусматривающий порядок формирова­ния доходов и осуществления расходов по бюджету, и в частности, содержащий положения, касающиеся объектов обложения, нало­говых ставок и порядка уплаты налогов. Поскольку делегирование полномочий законодательной власти осуществляется путем приня­тия парламентского закона или в силу прямого предписания кон­ституции, то это правило не должно восприниматься как наруше­ние рассматриваемого принципа налогового права, если, конечно, конституция не содержит прямого запрета на делегирование пол­номочий в налоговой сфере. Так, например, § 7 главы VII первой части (Форма правления) Конституции Швеции гласит: «...Прави­тельство может по уполномочию закона принять постановление о предписаниях по иным вопросам, кроме вопросов о налоге...». Статья 78 Конституции Греции также запрещает делегирование полномочий парламента в отношении налогов, хотя при этом оп­ределенные исключения допускаются: «Цели налога, фискальный коэффициент, освобождение от налога или снижение налога, а также выплата пенсий не могут быть предметом законодатель­ной делегации (п. 4). В порядке исключения и по делегации упол­номочивающего закона разрешается установление уравнивающих или эквивалентных пошлин, а также принятие экономических мер в рамках отношений страны с международными экономическими организациями...» (п. 5).

• Принцип запрета обратной силы налогового закона.

Этот принцип закрепляется в п. 2 ст. 78 Конституции Греции: «Никакой налог или какое-либо иное финансовое обложение не может устанавливаться законом, имеющим обратную юридическую силу, распространяющуюся сверх предшествующего фискального года».

Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом

Закрепление ряда принципов налогового права или одного из принципов налогового права в конституциях различных государств определяется особенностями подхода законодателя и национальны­ми правовыми традициями. Имеет значение и время принятия Ос­новного закона. Конституции, принятые в новейшее время, как правило, содержат специальные разделы (главы), устанавливающие основы финансовой деятельности государства, в том числе и в сфе­ре налогов. Это связано с усилением экономической функции госу­дарства и необходимостью придать большую стабильность его фи­нансовой системе, закрепив главные ее принципы в Основном за­коне. Отсюда и появление в тексте конституций не только общих принципов налогового права, но и положений, которые традицион­но являются предметом текущего налогового законодательства, а будучи закрепленными в Основном законе, становятся конститу­ционными принципами налогового права. Например, ст. 53 Кон­ституции Италии закрепляет наряду с принципом справедливого налогообложения и принцип прогрессии, применяемый при исчис­лении налогов: «Все обязаны участвовать в государственных расхо­дах сообразно своей налоговой платежеспособности. Система нало­гообложения строится на основе прогрессивности».

Конституции устанавливают правовые основы налоговой деятель­ности государства и компетенцию центральных и местных государ­ственных органов в сфере налоговых отношений.

Разумеется, не во всех странах налоговая юрисдикция государ­ства закрепляется в Основном законе, поскольку объект конститу­ционного регулирования определяется традицией и прерогативой законодателя. В новейших конституциях финансовой юрисдикции государства уделяется больше места, нежели в основных законах XIX и XX в. Однако преимущественно это касается бюджетных от­ношений, поскольку бюджетное право исторически выделилось из права конституционного. При этом конституции некоторых госу­дарств содержат отдельные статьи, регламентирующие компетен­цию центральных и местных государственных органов власти в сфере налоговых отношений. Эти положения конституций пред­ставляют особый интерес для рассмотрения проблемы налогового федерализма. Наиболее ярким примером в этом смысле является Основной закон ФРГ, подробно регламентирующий налоговые пол­номочия Федерации и субъектов.

В ФРГ федеральные органы власти имеют исключительную за­конодательную компетенцию по таможенным делам и финансовым монополиям и конкурирующую компетенцию в отношении других налогов, доходы от которых принадлежат Федерации полностью или частично. Федеральные законы о налогах, устанавливаемых в рамках конкурирующей компетенции, требуют согласия Бундес­рата. Земли имеют право принимать законы о местных налогах на потребление и на расходы (ст. 105).

В Основном законе закрепляются виды доходов Федерации и земель. К федеральным отнесены: доходы от финансовых моно-

Глава 22. Основы налогового права

полий; таможенные пошлины; косвенные налоги на потребление в той мере, в какой они не поступают в пользу земель; налог с обо­рота; налог с оборота капиталов; налог на страхование; налог с об­менных операций; единовременный имущественный налог и ком­пенсационные выплаты, взимаемые для выравнивания расходов земель; дополнительные сборы к подоходному налогу и налогу с корпораций; налоги, собираемые в рамках ЕС. К доходам Земель относятся: имущественный налог; налог с наследства; налог на автомашины; транспортные налои; налог на пиво и доходы от игорных учреждений (ч. 1 и 2 ст. 106).

Конституция определяет перечень налоговых поступлений и порядок их перераспределения между Федерацией, землями • и общинами. Подоходный налог и налог на прибыль корпораций, делятся поровну между Федерацией и землями, а часть поступле­ний от подоходного налога земли резервируют для общин. Доли Федерации и земель в доходах от налога с оборота определяются федеральным законом исходя из следующих принципов: равное право Федерации и земель на покрытие своих необходимых расхо­дов в пределах текущих бюджетных поступлений и установление размеров расходов Федерации и земель с учетом посильного и равного налогообложения на всей территории государства. До­ходы от поземельного и промыслового налогов, а также местные налоги на потребление и на предметы роскоши взимаются в доход общин или объединений общин (ч. 3—7 ст. 106).

Доля доходов земель от налога с оборота распределяется между ними пропорционально численности населения. Распределение ре­гулируется федеральным законом, который может обязать Федера­цию за счет ее средств предоставить землям с невысоким уровнем экономического развития дополнительные ассигнования (ст. 107).

Компетенция финансовых органов Федерации и земель также закрепляется в Основном законе.

К ведению федеральных финансовых органов отнесены тамо­женные пошлины, финансовые монополии и налоги на потребле­ние, регулируемые федеральным законодательством. К ведению финансовых органов земель относятся все иные налоги (ст. 108).

Основной закон разрешает делегирование полномочий от феде­ральных финансовых органов земельным, а земельные финансовые органы могут делегировать часть своей компетенции на уровень об­щин. Юрисдикция финансовых служб всех уровней и единые нало­говые процедуры устанавливаются федеральным законом.

Среди европейских государств новейшая конституция действует в Швейцарии¹. Составители ее проекта, так же как и в ФРГ, сочли необходимым подробно описать в Основном законе финансовое уст­ройство федеративного государства. В частности, конституция закре­пляет: а) принципы налогообложения и гармонизации налогового законодательства (ст. 127, 129); б) систему распределения доходов от прямых налогов (ст. 128); НДС (ст. 130); «особых акцизов» (ст. 131);

¹ Принята на референдуме 18 апреля 1999г.

444 Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом_____

сбора с тяжелого транспорта (ст. 85); налога на потребление горюче­го и прочих транспортных сборов (ст. 86) между Союзом и кантона­ми; в) правила установления гербового сбора и «перерасчитываемого налога» (ст. 132); г) исключительную налоговую юрисдикцию Союза

(ст. 133, 134).

Конституция не только закрепляет основы налоговой системы государства, но и содержит обширные переходные положения к со­ответствующим статьям. По своему содержанию они сравнимы с текстом законов, устанавливающих налоговую юрисдикцию орга­нов власти и регулирующих элементы конкретных налогов¹.

В других странах конституции менее подробно регламентируют правовые основы налоговой деятельности государства, но наличие одного—двух конституционных положений уже является важным стабилизирующим фактором их налоговой системы. Так, например, Конституция Испании в ст. 133 закрепляет право Региональных ав­тономных объединений (РАО) и местных объединений устанавли­вать и взимать налоги наряду с государственными (центральными) налогами, учреждаемыми парламентом страны. Статья 157 Консти­туции определяет источники финансовой системы РАО, к которым относятся налоги, полностью или частично передаваемые государ­ством; надбавки на государственные налоги и другое участие в до­ходах государства; собственные налоги, пошлины и специальные взносы; средства, передаваемые из Компенсационного межрегио­нального фонда; прибыль от их собственных имуществ и доходов и прибыль от кредитных операций. При этом РАО запрещается взимать налоги с имущества, находящегося вне его территории, и налоги, которые препятствуют свободному обращению товаров. Сравнимый подход можно увидеть в Конституции Бельгии, ко­торая также закрепляет основы налоговой системы и определяет порядок установления центральных и местных налогов. Федераль­ные налоги учреждаются, изменяются и отменяются федеральным законом, а налоги, взимаемые в пользу сообществ или регионов, устанавливаются нормативными актами (декретами), принимаемы­ми региональными органами власти и имеющими силу законов (ст. 170, 134). Налоги и сборы на территории провинций, агломера­ций, муниципальных союзов или муниципалитетов могут быть вве­дены лишь на основании решений соответствующих представитель­ных органов власти (провинциальных советов, муниципальных со­ветов и т.д.) (ст. 170).

Конституция Мексики устанавливает, что «муниципии (местные административно-территориальные единицы. —Г.Т.) самостоятель­но распоряжаются своими доходами, полученными от принадлежа­щего им имущества, а также от налогов и других поступлений, ко­торые учреждаются законодательными органами в пользу муници­пий, и в любом случае получают»: а) налоги, включая дополнитель-

¹ См., например, переходные положения к ст. 85 (Паушальный сбор с тяже­лого транспорта); ст. 130 (Налог на добавленную стоимость). — В кн.: Конститу­ции государств Европы. М., 2001. Т. 3. С. 573-574; 577-579

Глава 22. Основы налогового права

ные сборы, установленные штатами на недвижимое имущество в связи с его разделом, объединением, перемещением и т.д.; б) на­логи, устанавливаемые при изменении цен на недвижимость; в) по­ступления из федерального бюджета; г) поступления от находящих­ся в их ведении общественных служб (п. 4 ст. 115). Конституция разграничивает налоговую юрисдикцию федеральных и местных органов власти и устанавливает, что: 1) федеральные законы не мо­гут ограничивать полномочия штатов по установлению налогов, связанных с недвижимостью (см. пункты «а»; «б»; «г») или устанав­ливать в отношении их изъятие; 2) местные законы не могут вно-" сить изменения в отношении вышеуказанных налогов в пользу фи­зических и юридических лиц, государственных или частных учреж­дений. Одновременно Конституция предоставляет право муници­пиям заключать со штатами соглашения о передаче штатам некоторых функций, связанных с управлением налогами.

Примером иного подхода законодателя к закреплению в Кон­ституции правовых основ налогового федерализма является Феде­ральный конституционный закон Австрии от 10 ноября 1920 г., со­держащий лишь положение о праве Общин «самостоятельно опре­делять свой бюджет и взимать налоги» (ст. 116).

Следует заметить, что разграничение компетенции центральных и местных государственных органов в сфере налоговых отношений обычно присуще конституциям федераций и унитарных государств с автономными образованиями. Это обусловлено потребностью в стабильности финансовых отношений центра и регионов. В ряде государств такой подход находит свое продолжение в конституци­онных (органических) законах, принимаемых в развитие и на осно­ве прямого предписания конституции.

Конституционные (органические) законы

Конституционные (органические) законы в силу своего назна­чения не имеют широкого распространения в качестве источников налогового права. Лишь в некоторых государствах законодатель считает необходимым ввести в этот вид законов финансово-право­вые нормы, которые можно разделить на нормы, устанавливающие финансовую/налоговую юрисдикцию государственных органов; на нормы, разграничивающие компетенцию центральных и местных органов государства в области финансов (налогов) и нормы, опре­деляющие виды государственных и местных доходов (налогов).

Нормы первой группы содержатся, в частности, в органическом законе от 22 декабря 1976 г. о Федеральной публичной админист­рации Мексики. Определяя компетенцию Министерства финансов и государственного кредита, закон закрепляет за этим органом го­сударственного управления право решать наряду с другими следую-I щие вопросы: а) взимать федеральные налоги, сборы, натуральные и подоходные налоги; б) определять критерии установления и об­щие размеры налоговых льгот; в) руководить таможенной и ин­спекционной службами и налоговой полицией; г) осуществлять ин-

Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом

спектирование и проводить ревизии на складах, чтобы обеспечить исполнение налоговых распоряжений (ст. 31). В этом же законе оп­ределяется компетенция Министерства программирования и бюд­жета (ст. 32) и Министерства генеральной инспекции (ст. 32-бис), содержащая соответствующие правомочия в налоговой сфере.

Нормы второй группы содержатся, в частности, в органическом законе от 18 декабря 1979 г. о Статуте об автономии Каталонии (Испания). В соответствии со ст. 46 этого закона «руководство на­логовой системой, сбором государственных налогов, ликвидация их и контроль за остальными государственными налогами, взимаемы­ми в Каталонии, входят в компетенцию» налоговой администрации государства. При этом названные полномочия могут делегироваться Генеральному Правлению Каталонии¹, которое будет их осуществ­лять, координируя свою работу с центральными органами налого­вой службы. Наряду с возможными делегированными полномочия­ми закон закрепляет исключительную компетенцию Генерального Правления в сфере налоговых отношений. К ней относится руково­дство налоговой системой, введение налогов и определение тари­фов и специальных платежей, руководство сбором налогов, ликви­дация собственных налогов и контроль за взиманием собственных налогов (ст. 46, 50). Помимо налоговых платежей закон, определяя компетенцию Генерального Правления, закрепляет и иные виды доходов Каталонии в форме субсидий центрального правительства, распределяемых Генеральным Правлением и займов, выпускаемых по решению Парламента Каталонии для финансирования расходов на капитальные вложения (ст. 48, 51). Другим примером является органический закон от 18 декабря 1979г. о Статуте об автономии Страны Басков (Испания). В ст. 41 закона устанавливается, что от­ношения между центральными государственными органами и «Страной Басков в вопросах налогообложения регулируются тра­диционной местной системой Общего экономического соглашения или договорами». Общее соглашение составляется с учетом ряда принципов, закрепляемых органическим законом и определяющих компетенцию центральных и местных органов власти в вопросах налогообложения. Так, в рамках своей компетенции местные Соб­рания представителей² осуществляют управление и контроль за взиманием, ликвидацией и восстановлением налогов. При этом по­ступления от таможенных сборов и от финансовых монополий ис­ключаются из сферы их финансовой компетенции (ст. 41). В рам­ках осуществления совместной деятельности Регионального авто­номного образования и центральных органов власти закон преду-

¹ Генеральное Правление — это учреждение, в котором политически органи­зуется самоуправление Каталонии. Генеральное Правление включает в себя Парламент, Председателя Генерального Правления и Исполнительный Совет (Правительство) (ст 1, 29)

- Местные Собрания представителей — это органы власти в исторических об­ластях, административно входящих в Региональное автономное образование (Страна Басков)

Глава 22. Основы налогового права

 

сматривает создание смешанной комиссии из представителей каждого местного Собрания представителей, правительства Страны Басков и государственной (центральной) администрации. Задачей этой комиссии является определение размеров взносов каждой ис­торической области, которые в совокупности составляют общий взнос Страны Басков в общегосударственные финансы (ст. 41).

Нормы третьей группы, определяющие виды государственных и местных налогов, содержатся в ряде конституционных законов Италии и органических законов Испании. Так, например, в кон,-ституционном законе от 26 февраля 1948 г. «О преобразовании Ста­тута Сицилийской Области в Конституционный закон» указано, что доходы Области формируются за счет ежегодных дотаций госу­дарства на выполнение общественных работ, налогов, которые ус­танавливаются самой Областью, и налогов на часть доходов пред­приятий, расположенных за пределами Области, но имеющих на ее территории свои подразделения, получающие часть общих доходов этих предприятий. При этом налогообложение продукции и дохо­дов от монополии на табак и от государственных лотерей на терри­тории Области составляют государственные, а не областные доходы (ст. 36, 37, 38). Традиционным государственным доходом являются таможенные пошлины, однако таможенные тарифы, имеющие зна­чение для Области, устанавливаются только после консультации с областным правительством, а сельскохозяйственные машины и оборудование для переработки аграрной продукции Области ос­вобождаются от любых таможенных пошлин (ст. 39). Другим при-[мером является конституционный закон от 23 мая 1971 г. «Об ут­верждении статута области Лацио», ст. 51 которого определяет виды юходов Области. Наряду с доходами от ее имуществ и квотами » национальных фондах финансирования областных программ, также любыми другими возможными выплатами или поступле­ниями, закон закрепляет и налоговые доходы. К ним относятся собственные налоги, устанавливаемые областным законом, и квоты в доходах государственных налогов, предусмотренных законом. Еще одним примером закрепления видов местных доходов в кон­ституционных законах Италии является Сводный текст конституци­онных законов о специальном Статуте Трентино — Альто Адидже от 31 августа 1972г. Закон разграничивает источники доходов Об­ласти и входящих в ее состав провинций. Областные налоговые до­ходы формируются за счет собственных налогов, в частности нало­гов на проживание, лечение и туризм, устанавливаемых путем изда­ния областного закона и дополнительного налога на земельные участки и строения. Налоговые доходы провинций формируются путем дополнительного налогообложения доходов, в отношении которых налоги установлены областным законом (§ 72, 73).

Определение видов государственных и местных доходов содер­жится и в органических законах Испании. Так, например, в законе о Статуте об автономии Каталонии устанавливаются виды налого­вых доходов РАО. К ним относятся поступления от собственных

Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом

налогов, в том числе и налогов на специальные концессии, про­центы от участия в сборе общих государственных налогов, и специ­альные налоги, которые устанавливает Генеральное Правление при осуществлении своих полномочий (ст. 44).

В соответствии с Шестым дополнительным положением к закону о Статуте об автономии Каталонии государство передает Региональ­ному автономному образованию доходы от налога на имущество, на­лога на передачу имущества, налога на имущество, переходящее в по­рядке наследования и дарения, и налога на предметы роскоши, взы­скиваемого по специальному указанию. Центральное правительство и Генеральное Правление могут вносить изменения в Дополнительное положение посредством соглашения сторон, оформляемого прави­тельством в виде законопроекта, принятие которого не рассматрива­ется как изменение Статута об автономии Каталонии. Наряду со ста­тутами автономий правовую основу налоговой системы Испании соз­дает органический закон от 22 сентября 1980 г. «О финансировании автономных областей». Предусмотренная этим законом налоговая цессия совершается в силу прямого предписания соответствующего статута РАО. На основании данного закона автономиям могут переда­ваться налоги на собственность; налоги на имущество, переходящее в порядке наследования и дарения; общие налоги с розничных про­даж; налоги на покупку в розницу отдельных видов товаров, кроме подлежащих исключительному налогообложению центральной нало­говой администрацией; определенные виды сборов (например с игр) и налоги на переход права собственности на имущество (ст. 11). Во второй части ст. 11 перечисляются виды налогов, которые не могут быть предметом цессии. К ним отнесены налоги на доходы физиче­ских и юридических лиц; налог с продаж на отдельные виды товаров; сборы за транзитный проезд, а также другие виды сборов, получаемых центральной налоговой администрацией.

Выбор формы конституционного (органического) закона обу­словлен стремлением законодателя придать большую стабильность отношениям, возникающим в процессе осуществления финансовой юрисдикции государства и разграничения компетенции централь­ных и местных органов государственной власти в области финан­сов. Конституционный (органический) закон в силу своей право­вой природы менее, чем обычный парламентский закон, подвержен влиянию политической и экономической конъюнктуры. Это и яв­ляется основной причиной выбора законодателя. Будучи естествен­ным источником конституционного права, данный закон занимает важное место в системе источников налогового права государств и представляет собой значительный интерес для изучения пробле­мы финансовых отношений центра и регионов, а в более широком смысле — проблемы налогового федерализма.

Законы, принятые парламентом в соответствии с обычной процедурой

Законы занимают в системе источников налогового права веду­щее место. Это обусловлено тем, что все государства признают

Глава 22. Основы налогового права

и закрепляют в своих конституциях принцип законодательной фор­мы учреждения налогов. Таким образом, закон является основной правовой формой, применяемой для регулирования налоговых от­ношений. Такое положение в системе источников налогового права зарубежных стран существенно не меняется в зависимости от при­надлежности государства к англо-саксонской или континентальной системам права. При этом есть некоторые особенности регулирова­ния налоговых отношений, присущие странам англо-саксонской правовой семьи и связанные с местом и ролью прецедента в праве этих государств.

Законы, являющиеся источниками налогового права, можно разделить на специальные налоговые законы и законы, содержащие нормы налогового права наряду с нормами других отраслей права.

Специальные налоговые законы в зависимости от правовой тради­ции и подхода законодателя бывают универсальными (общими) и регулирующими отдельные виды налогов или отдельные виды на­логовых отношений.

Универсальные (общие) налоговые законы — это прежде всего на­логовые кодексы и общие законы о налогах, выполняющие функ­цию общей части налогового кодекса.

Налоговые кодексы охватывают своим регулированием практи­чески все аспекты налогообложения и являются наиболее полным источником налогового права, содержащим исчерпывающий пере­чень материальных и процессуальных норм. Значение кодексов в системе источников определяется не только их обширным содер­жанием, позволяющим подробно регулировать различные виды на­логовых отношений, но и большим влиянием на развитие налого­вого права в целом. Например, Общий кодекс налогов Франции (Сфёе §йпйга! des impcjjts), Кодекс внутренних доходов США (Internal Revenue Code) и т.д.

В течение всего времени своего действия кодексы изменяются и дополняются новыми налоговыми законами, положения которых инкорпорируются в их текст.

Общие законы о налогах действуют наряду с законами, регули­рующими отдельные виды налогов. Например, Положение о нало­гах и платежах 1977 г. ФРГ (Abgabenordnung) или Общий налоговый закон № 230/63 1963 г. Испании (Ley General Tributaria).

Положение о налогах и платежах ФРГ представляет собой об­ширный законодательный акт, содержащий нормы материально­го и процессуального права. Наряду с этим законом в ФРГ дейст­вуют законы, регулирующие отдельные виды налогов: Закон о подоходном налоге 1997 г. (Einkommensteuergesetz); Закон о на­логах на корпорацию 1996 г. (Korperschaftsteuer); Закон о промы­словом налоге 1991 г. (Gewerbesteuergesetz); Закон о налоге с обо­рота 1993 г. (Umsatzsteuergesetz); Закон о поземельном налоге 1973 г. (Grundsteuergesetz) и еще более десяти федеральных зако­нов, регулирующих отдельные виды налогов.

Общий налоговый закон Испании, закрепляющий общие прин-

29 - 9677

Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом

ципы налоговой системы и определяющий элементы налога и на­логовые правоотношения, также действует наряду с законами, регу­лирующими подоходное налогообложение граждан, налог на добав­ленную стоимость и т.д. Аналогичный подход к регулированию на­логов встречается и в Великобритании. Наряду с актом общего характера — законом об управлении налогами 1970г. (Taxes Management Act) действуют законы, учреждающие отдельные виды налогов и регулирующие порядок их функционирования. Основны­ми законами, составляющими правовую основу налоговой системы, являются Закон о подоходном и корпорационном налогах 1988 г. (Income and Corporation Taxes Act); Закон о налоге на прирост ка­питала 1992 г. (Taxation of Chargeable Gains Act); Закон об основных налоговых скидках 1990г. (Capital Allowances Act); Закон о налоге на наследство 1984г. (Inheritance Tax Act); Закон о гербовом сборе 1981 г. (Stamp Act); Закон об управлении гербовым сбором 1891 г. (Stamp Management Act); Закон о налоге на нефть 1983 г. (Oil Taxation Act); Закон о предварительном сборе налогов 1968 г. (Provisional Collection of Taxes Act); Закон о прогрессивном позе­мельном налоге 1976 г. (Development Land Tax Act); Закон о толко­вании 1978 г. (Interpretation Act). Такой подход к регулированию налоговой системы и налоговых отношений характерен для боль­шинства государств, не объединяющих налоговое законодательство в общий налоговый кодекс или кодексы по отдельным группам на­логов.

К специальным налоговым законам следует также отнести зако­ны, регулирующие отдельные виды налоговых отношений, например Закон 30/1983 «О порядке уступки государственных налогов авто­номным областям» (Испания). Данный закон предусматривает цес­сию ряда государственных налогов автономным образованиям, пере­распределение финансовой компетенции центральных и региональ­ных органов власти, включая возможность делегирования налоговых полномочий, порядок взимания уступаемых налогов, а также вопро­сы налогового контроля и пресечения налоговых правонарушений.

Приведенный пример безусловно отражает лишь специфику на­логовой системы Испании, но он очень важен для понимания того, как можно решать проблемы налогового федерализма, не нарушая целостности налоговой системы страны. Государство в силу прису­щего ему налогового суверенитета может принимать любые специ­альные налоговые законы, регулирующие отдельные виды налого­вых отношений.

Вместе со специальными налоговыми законами источниками налогового права являются законы, содержащие нормы налогового права наряду с нормами других отраслей права. К этой группе парла­ментских актов относятся законы, которые преимущественно явля­ются источниками других отраслей права, или же финансовые за­коны, содержащие налоговые правовые нормы. Например Закон о финансовой взаимопомощи Федерации и земель ФРГ 1969 г.¹,

См.: Федеративная Республика Германия. Конституция и законодательные акты. М.: Прогресс, 1991. С."168-180.

Глава 22. Основы налогового права

предусматривающий наряду с общими правилами перераспределе­ния финансовых средств между Федерацией и ее субъектами спе­циальные налоговые положения, закрепляющие виды налоговых доходов бюджетов Земель и Общин (§ 7, 8).

Нормы налогового права, содержащиеся в неналоговых законах, как правило, закрепляют либо виды налоговых доходов, либо нало­говые льготы. Как источник налогового права эта группа законов существует лишь в государствах некодифицированного налогового законодательства. Там же, где приняты налоговые кодексы, содер­жащиеся в неналоговых законах нормы налогового права обычно инкорпорируются в универсальный налоговый закон.

Международный договор

Место международного договора в системе источников налого­вого права определяется значением внешней торговли для развития национальной экономики и участием государства в международном разделении труда. Среди многих видов международных договоров наибольший интерес, с точки зрения влияния на применение нало­гового законодательства, представляют: а) договоры об избежании двойного налогообложения, заключаемые практически всеми госу­дарствами; б) учредительные договоры ЕС, в значительной степени определяющие развитие налогового права государств-членов.

А. Предметом двусторонних договоров прежде всего является проблема двойного налогообложения, которую договаривающие­ся государства и решают, закрепляя в соглашениях соответствую­щие понятия, принципы и механизм взаимного учета налоговых платежей. Наличие проблемы двойного налогообложения обу­словлено особенностями налогового законодательства государст­ва, в силу чего один и тот же налогоплательщик может дважды уплачивать налог, поскольку и по праву страны, гражданином которой он является, и по праву государства, на территории ко­торого он получил доход, он рассматривается как налогоплатель­щик и подлежит налогообложению в соответствии с националь­ным налоговом законодательством. Двусторонние договоры об избежании двойного налогообложения позволяют решать такого рода проблемы.

В тех странах, где признается приоритет норм международно­го права в отношении норм национального законодательства, коллизии международно-правовых и внутригосударственных норм права встречаются редко и разрешаются без особых усилий. В государствах, конституции которых предусматривают равную юридическую силу норм международных договоров и националь­ного законодательства, коллизии встречаются чаще, и в этом слу­чае действует принцип применения нормы, принятой по времени последней.

С целью разрешения коллизий норм международного и нацио­нального права и наиболее эффективного решения проблемы были разработаны типовые договоры об избежании двойного налогооб-

29-

Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом

ложения: Типовой договор США (U.S. Model Treaty), Типовой до­говор ОЭСР (OECD Model Treaty); Типовой договор ООН (UN Model Treaty).

Типовой договор США разработан на основе американских тра­диций налогового права с учетом опыта международного сотруд­ничества в этом области. Данный договор содержит ряд типовых положений: а) сфера применения договора; б) общие положения; в) классификация видов доходов, подлежащих налогообложению в одном или другом из договаривающихся государств, г) устране­ние двойного налогообложения; д) ограничения льгот; е) недис­криминация; ж) взаимосогласительная процедура; з) обмен ин­формацией.

Типовой договор ОЭСР разработан в рамках европейской органи­зации по экономическому сотрудничеству и развитию (Organization for Economic Cooperation and Development). Поэтому большинство европейских государств при заключении двусторонних договоров об избежании двойного налогообложения ориентируются, как пра­вило, на типовой договор ОЭСР, хотя выбор модели зависит в ко­нечном итоге от договоренности сторон. На практике же каждое двусторонне соглашение имеет свои отличительные черты, опреде­ляемые особенностями налоговых систем и отношений договари­вающихся государств.

Типовой договор ООН, разработанный в рамках ООН, предна­значен для соглашений об избежании двойного налогообложения между индустриально развитыми и развивающимися странами.

Типовые договоры имеют много общего, но между ними суще­ствует ряд серьезных различий. Например, по типовому договору США местом постоянного пребывания считается место регистра­ции корпорации, а по типовому договору ОЭСР — место фактиче­ского управления корпорацией. По типовому договору США для избежания двойного налогообложения применяется кредитный ме­тод (credit method), по типовому договору ОЭСР — и метод освобо­ждения от уплаты налога (exemption method), и кредитный метод. Типовой договор ОЭСР распространяет свое действие в отношении подоходного налога на территории всего государства, без учета ме­стной налоговой юрисдикции, а по типовому договору США дейст­вие договора не распространяется на законы штатов о подоходном налоге и т.д.

Б. Учредительные договоры ЕС влияют на развитие и приме­нение налогового законодательства государств — членов Сооб­ществ в силу следующих факторов: а) вступая в ЕС государства ог­раничили свой суверенитет, в том числе и налоговый, передав часть соответствующих полномочий институтам ЕС; б) налоговые положения учредительных договоров имеют прямое действие на территории государств-членов, а практика их применения Судом ЕС и конкретизация в актах институтов ЕС определяют наиболее важные направления развития национального налогового законо­дательства.

Глава 22. Основы налогового права

Судебная практика в системе источников налогового права

Место судебной практики в системе источников права конкретно­го государства определяется историческими условиями формирования национального права и сложившимися правовыми традициями.

В государствах англо-саксонской правовой традиции судебная практика всегда определяла развитие национальной правовой сис­темы. В этих государствах прецедент является той исторически сло­жившейся формой права, которая во всех его отраслях и подотрас­лях, в том числе и в налоговом праве, устанавливала ориентиры развития законодательства. Во многом это было связано с тем, ч'то общие принципы национального права были сформулированы в судебных решениях.

В системе источников налогового права прецедент занимает ме­сто, предопределенное конституционным принципом, устанавли­вающим, что налоги учреждаются, изменяются или упраздняются путем принятия парламентского закона. Закон является той право­вой формой, на которую возлагается основное бремя нормативного регулирования налоговых отношений. При этом значение преце­дента в системе источников налогового права ничуть не уменьша­ется, поскольку прецеденты не только восполняют пробелы в нало­говом законодательстве, но и направляют его развитие в процессе толкования судами положений конституции. Рассмотрение судеб­ной практики США и Великобритании дает тому многочисленные примеры. Место прецедента среди источников налогового права США определяется традиционным его влиянием на правовое соз­нание участников налоговых правоотношений и на развитие нало­гового права в целом. Наличие обширного и подробного федераль­ного налогового кодекса, нормы которого регулируют практически все аспекты отношений, возникающих в процессе налогообложе­ния, не меняют оценки значения прецедента как важнейшего ис­точника налогового права. В сознании американских юристов пра­вовая норма, содержащаяся в законе, лишь тогда обретает завер­шенность, когда она применена судом. Деятельность Верховного Суда в этом смысле является определяющей.

Наиболее важные решения Верховного Суда США связаны с толкованием статей Конституции, определяющих налоговые пол­номочия органов власти или закрепляющих общие правовые прин­ципы, применяемые в налоговых спорах.

Противоречивость некоторых положений Конституции в вопро­сах налоговой юрисдикции Федерации и штатов на раз становилась предметом судебного рассмотрения, что серьезно влияло на разви-! тие налогового законодательства.

Так, например, в деле Pollock v. Farmers' Loan and Trust Co. [158 U.S. 601; 634 (1895)] Верховный Суд признал не соответствующим Конституции закон о подоходном налоге, принятый Конгрессом i в 1894 г. Данный закон, по мнению Суда, нарушил права штатов в 'соответствии с ч. 2 ст. 1 Основного закона. Решение это примеча-'тельно тем, что оно на многие годы, почти на сто лет, установило

Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом

ограничение налоговых полномочий Конгресса, в частности в от­ношении введения налогов на сделки, в которых затрагиваются фи­нансовые интересы штатов или местных органов власти.

И лишь в 1988 г. решением по делу South Carolina v. Baker [485 U.S. 505 (1988)] Верховный Суд отменил прецедент, созданный по делу Pollock, подтвердив конституционность полномочий федераль­ной власти облагать налогом доход по сделкам с участием штатов и местных органов власти, в частности доход по облигациям, выпу­щенным государственными органами штатов и местными органами власти.

Очень большое значение для развития налогового законодательст­ва имеют решения Верховного Суда, в которых споры решаются на основе толкования общих принципов права США. В этих спорах ист­цы апеллируют к суду не столько no-поводу нарушения налогового закона, сколько в связи с нарушением их конституционных прав.

Целый ряд судебных решений связан с исками о предоставлении льгот по налогообложению в связи со статусом благотворительной или образовательной организации. Истцы, которым по разным ос­нованиям отказывали в искомом статусе, мотивировали свое обра­щение в Суд имевшим место, с их точки зрения, нарушением прав по Первой поправке к Конституции. Однако ни один иск о несоот­ветствии положений Кодекса внутренних доходов Первой поправке не был решен в пользу истца. Так, в деле Bob Jones University v. United States [461 U.S.574 (1983)] религиозная школа, принимающая на обу­чение в соответствии с определенными расовыми ограничениями, вызванными, с точки зрения руководства школы, особенностями ре­лигиозного вероисповедания, оспаривала лишение ее статуса учеб­ного заведения, освобождаемого от уплаты налогов. Верховный Суд счел аргументацию истца неубедительной и постановил, что школа, в деятельности которой имеет место расовая дискриминация, не мо­жет считаться образовательным учреждением для целей налогообло­жения (т.е. освобождаемым от уплаты налогов).

В деле Regan v. Taxation with Representation [461 U.S.540 (1983)] истцом выступала общественная организация, ведущая активную лоббистскую деятельность в Конгрессе. По мнению истца, содер­жащийся в Кодексе внутренних доходов запрет на лоббистскую деятельность для благотворительных организаций, тем более орга­низаций ветеранов, которые в отличие от других некоммерческих организаций имеют право на этот вид деятельности, является нару­шением Первой поправки и принципа равной защиты¹. Верховный Суд признал аргументацию истца неубедительной и постановил, что неучастие в политической деятельности как условие статуса не­облагаемой налогом организации не нарушает Первой поправки и принципа равной защиты. Однако некоторые нижестоящие суды

¹ Принцип равной защиты наряду с другими принципами закрепляется в XIV поправке к Конституции: «Ни один из штатов... не может отказывать како­му-либо лицу в пределах своей юрисдикции в равной защите на основе зако­нов».

Глава 22. Основы налогового права

признавали правомерными требования истца о предоставлении ему статуса «образовательной» организации с соответствующими нало­говыми льготами, а оспариваемые нормативные положения — на­рушающими права истца по Первой поправке. Так, при рассмотре­нии дела Big Mama Rag v. United States, 631 F.2d 1030 (D.C.Cir 1980) Суд Федерального округа Колумбия постановил считать противоре­чащими Конституции нормативные положения, отказывающие в статусе «образовательного» учреждения и в соответствующих на­логовых льготах, с ним связанных, организациям, которые обраща­ются к общественности, т.е. газетам. Суд счел такие ограничения нарушающими Первую поправку к Конституции.

В налоговых правоотношениях к принципу равной защиты Суд обращается, как правило, в связи с дискриминацией граждан одно­го штата в другом штате при уплате налогов и, в частности, при ус­тановлении налоговых льгот.

При рассмотрении таких дел Верховный Суд может обращаться сразу к двум принципам американского права: принципу равной защиты и принципу юридического равенства граждан перед зако­ном. Последний принцип, закрепляемый в ч. 2 ст. 4 федеральной Конституции, гласит: «Гражданам каждого из штатов представля­ются все привилегии и льготы граждан в других штатах». Примени­тельно к налоговому праву он означает, что вне зависимости от гражданства штата все налогоплательщики равны перед налоговым законом штата. Это положение нашло свое подтверждение в реше­нии Верховного Суда США по делу Austin¹.

В судебной практике есть ряд дел, в которых Верховный Суд обращался к принципу равной защиты в связи с «расовой дискри­минацией». Так, в деле Allen v. Wright, 468 U.S. 737 (1984) Верхов­ный Суд отклонил требование истца признать не соответствующим Конституции определение «расоводискриминирующий» (racially discriminatory), данное Службой внутренних доходов, постановив, что лица, не пытавшиеся поступить в «расоводискриминирующие» школы, не могут ставить под сомнение статус таких школ, которые содержатся на благотворительные средства.

Ряд решений Верховного Суда США определил основные усло­вия применения принципа должной (надлежащей) правовой проце­дуры². Например, в деле Magnano Co. У. Hamilton, 2,92 U.S. 40 (1934) Верховный Суд установил, что лишь в самых редких случаях прин­цип должной (надлежащей) правовой процедуры может применять­ся для ограничения права публичной власти устанавливать и регу­лировать налоги, так как право устанавливать налоги — неотъемле­мая часть суверенитета публичной власти. Этот принцип применим в отношении налогового закона лишь в том случае, когда государ-

¹ См.: Austin v. New Hampshire, 420 U.S. 656 (1957).

² Принцип должной (надлежащей) правовой процедуры закрепляется в XIV поправке к Конституции (due process clause): «... Не может какой-либо штат ли­шать какое-либо лицо жизни, свободы или собственности без надлежащей пра­вовой процедуры...».

456 Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом_____

ство осуществляет противоправные действия. Например, ссылаясь на налоговый суверенитет, конфискует собственность или заставля­ет уплачивать налог с собственности, которая не принадлежит на­логоплательщику.

В практике Верховного Суда встречается необычное с точки зрения сложившейся мировой практики толкование принципа за­прета обратной силы налогового закона. Так, в деле United States v. Darusmont¹ Верховный Суд поддержал решение об обложении минимальным альтернативным подоходным налогом доходов от продажи акций, произведенной за несколько месяцев до принятия закона о введении этого вида налога. Суд исходил из того, что по­скольку окончательная сумма подоходного налога налогоплатель­щика может быть определена лишь в конце финансового года, то в течение этого времени Конгресс вправе вносить изменения в на­логовое законодательство, которые и применяются в отношении сделок, совершенных в этот отрезок времени.

В результате толкования торговой оговорки (commerce clause) в судебной практике был сформулирован принцип налогового им­мунитета (tax immunity rule). Верховный Суд США интерпретировал торговую оговорку как запрет властям штатов облагать налогом лю­бые товары и услуги в торговле между ними. Это толкование впо­следствии было подтверждено рядом судебных решений. Однако в 1977 г. Верховный Суд США нарушил незыблемость этого прави­ла, приняв отличное от предыдущих решение по делу Complete Auto Transit*. В этом деле Верховный Суд постановил, что налогообло­жение торговли между штатами не запрещается торговой оговор­кой, если налог: а) применяется к результатам деятельности, суще­ственно связанной со штатом, устанавливающим данный налог; б) справедливо установлен; в) не наносит ущерба торговле между штатами; г) безусловно связан с условиями, созданными штатом для торговли. То есть законность налога обусловлена невозможно­стью осуществлять такую торговую деятельность между штатами без условий, создаваемых штатом.

Другой аспект применения торговой оговорки нашел свое отра­жение в деле Bacchus Imports, Ltd. v. Dias U.S. 104 S. Ct. 3049 (1984). Органы власти штата Гавайи исключили из-под обложения акци­зом на спиртные напитки вид вина, производимого на Гавайях из плодов местного фруктового дерева, с целью стимулировать произ­водство местного продукта и индустрии виноделия. Верховный Суд признал эти действия неправомерными в отношении внешних про­изводителей спиртных напитков и квалифицировал их как дискри­минацию последних в пользу местных производителей.

Решения Верховного Суда, связанные с толкованием статей Конституции, являются не только источником права, но и важней­шим ориентиром развития налогового законодательства. Судебная

Глава 22. Основы налогового права

' См.: United States v. Darusmont 449 U.S. 292 (1981).

² См.: Complete Auto Transit, Inc v. Brady, 430 U.S. 274 (1977).

практика выявляет наиболее слабые и противоречивые нормы на­логовых законов, отмена или пересмотр которых повышает эффек­тивность налогового права.

Судебная практика Великобритании дает многие подтверждения тому, как решение суда способствует становлению и разъяснению принципов налогового права. Примером такого судебного решения является «дело Дарнела»', в процессе которого лица были осуждены к тюремному заключению за отказ платить деньги по обязательно­му займу. Данное судебное решение стало одним из серьезных по­водов к принятию Петиции о праве 1628 г., в которой «духовные' и светские лорды и общины» просят монарха о том, «чтобы впредь никто не был принуждаем платить или давать что-либо в виде дара, ссуды, приношения налога или какого-либо иного подобного сбо­ра, без общего согласия, данного актом парламента; и чтобы никто не был задерживаем или иным образом стесняем и беспокоим по поводу этих сборов или отказа платить их...»². Петиция, получив­шая санкцию монарха и имевшая юридическое значение парла­ментского статута, позже была значительно изменена Биллем о правах 1689 г. Но и в этом акте конституционного значения прежний принцип — нет права взимать налоги без разрешения Парламента — нашел свое подтверждение: «...Взимание сборов в пользу и в распоряжение Короны в силу, якобы, прерогативы, без согласия парламента или за более долгое время или иным поряд­ком, чем установлено парламентом, незаконно»³.

В связи с применением принципа законодательного установления налогов судебная практика в истории Великобритании складывалась по-разному. Сам принцип не ставился под сомнение, но вопрос о налоговой природе того или иного обязательного платежа состав­лял предмет судебного рассмотрения и своим следствием имел по­явление нового прецедента. Так, в деле «О налогах»'¹' истец, ссыла­ясь на то, что лишь парламентский закон может устанавливать или отменять налоги, обратился в суд с тем, чтобы он признал неправо­мерными (незаконными) предусмотренные королевскими патента­ми требования уплаты пошлин на импортируемый им товар. Суд (Court of Exchequer / Суд по делам казначейства), рассмотрев об­стоятельства дела, решил спор в пользу монарха. Суд привел сле­дующую аргументацию своего решения: поскольку внешняя поли­тика, частью которой является внешняя торговля, составляет коро­левскую прерогативу, то монарх вправе устанавливать обязательные платежи в отношении импортных и экспортных товаров, так как такие решения являются необходимым средством регулирования внешнеторговых отношений. В Великобритании до XVII в. импорт­ные пошлины рассматривались в большей мере как лицензионные

¹ Darnel's Case (The Five Knights' Case, 1627. 3 St. Tr. 1.

² См.: Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран / Под ред. З.М. Черниловского. М.: Юридическая литература, 1984. С. 153.

³ Там же. С. 165.

⁴ Bate's Case (Case of Impositions) 1606. 2St. Tr. 371.

Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом

пошлины¹, чем как налоговые платежи. Поэтому решение суда не означает нарушение принципа — нет права взимать налоги без раз­решения парламента, — установленного еще Великой Хартией Вольностей в 1215г.

Принцип законодательного установления налогов распростра­нял свое действие преимущественно на прямые налоги, поскольку косвенное налогообложение, особенно в отношении отдельных платежей, воспринималось (в том числе и судами) как неналоговое по своей природе и не подпадающее под действие данного принци­па. Однако история английского права знает судебные решения, которые содержали аргументацию, позволявшую таким образом толковать обстоятельства дела, что принцип законодательного уста­новления налогов не применялся даже в связи с учреждением пря­мых налогов. В деле Хэмпдэн¹ истец, ссылаясь на вышеупомянутый принцип, отказался платить так называемые «корабельные деньги» (ship-money) в качестве налога, установленного решением монарха для сбора средств на оснащение военных кораблей. Суд, признав решение монарха законным, аргументировал свою позицию тем, что королевская прерогатива защищать страну в случае военной уг­розы юридически более значима, нежели общий правовой принцип законодательного установления налогов. Однако это судебное ре­шение не имело долгой жизни. В 1641 г. Парламент признал дан­ный прецедент юридически недействительным.

Примером иного (современного) понимания действия принци­па законодательного установления налога как формы обязательного платежа в пользу государства стало дело Конгрив³. Узнав о намере­нии повысить плату за лицензию на право осуществления телеви­зионной деятельности, некоторые владельцы таких лицензий до ис­течения срока их действия приобрели новые лицензии по прежним тарифам. Министр внутренних дел, наделенный на основе делеги­рованного законодательства полномочиями отзывать соответствую­щие лицензии, распорядился об отзыве таких лицензий до оплаты их стоимости по новым тарифам. Суд, рассмотрев материалы дела, квалифицировал действия министра как попытку осуществить до­полнительный сбор денег без соответствующего разрешения парла­мента и признал их незаконными, поскольку министр использовал свои дискреционные полномочия неправомерно.

Развитие делегированного законодательства всегда сопровожда­лось обширной судебной практикой. Делегирование Парламентом определенных полномочий Правительству представляет собой не­обходимую, но очень сложную с точки зрения реализации форму взаимодействия законодательной и исполнительной власти. Прави­тельству не всегда удается принимать решения в рамках предостав­ленных ему полномочий. Возникающие споры, в том числе и нало-

¹ То есть ежегодные пошлины, уплачиваемые за право ведения отдельных ви­дов торговли.

² R. v. Hampden (Case of Ship-Money) [1637] 3st. Tr. 825.

³ Congreve v. Home Office (1996) Q. B. 629.

Глава 22. Основы налогового права

говые, рассмотренные в суде, корректируют практику делегирован­ного законодательства, совершенствуя тем самым механизм разде­ления властей. Например, в деле Уилтс^} суд установил, что Правительство, исходя из делегированных ему полномочий, пред­приняло действия, направленные на обложение налогом сделки куп­ли-продажи молока, осуществленной компанией W.U.D. Поскольку ни закон, ни один из актов делегированного законодательства, на основании которого действовали представители Правительства, ни прямо, ни косвенно не давали им права устанавливать дополнитель­ные сборы, суд признал действия Правительства ultra vires (за преде­лами полномочий) и нарушающими прерогативу Парламента уста­навливать налоги. Однако не любое решение Парламента, обладаю­щего прерогативой устанавливать налоги, правомерно. Такое реше­ние должно быть принято лишь в форме закона. Так, в деле Боулз¹ суд постановил, что налогообложение может устанавливаться только парламентским законом или в соответствии с ним, и любое требова­ние уплаты налогов на основе иного правового акта, в том числе и резолюции Палаты общин, юридической силы не имеет.

Суд не только защищает закон от неправильного его понима­ния, но и дает такое толкование его статьям, которое корректирует их содержание и в конечном итоге направляет развитие законода­тельства. Например, ст. 478 Закона о подоходном и корпорацион-ном налоге 1970г.³ установила, что с целью пресечения практики уклонения резидентов от уплаты налога с полученного дохода пу­тем передачи приносящих доход активов лицам, являющимся рези­дентами за рубежом, полагать, что доход нерезидента считается (is deemed) доходом резидента, если последний имеет право им рас­поряжаться (has the power to enjoy the revenue). В своих решениях суды по сути дела изменили содержание этой статьи, установив, что она не применяется в отношении физических лиц—резидентов, которые являются бенефициарами собственности, находящейся в доверительном управлении за рубежом⁴. В деле Вестей^ Палата лордов постановила, что положения ст. 478 Закона о подоходном и корпорационном налоге не могут применяться в отношении бе­нефициара, который сам не переводил активы за границу. Позже это решение Палаты лордов нашло свое отражение в законодатель­стве, поскольку Парламент не может не считаться с позицией су­дов. В соответствии с Законом о финансах 1981 г. резидент, кото-

¹ Alt.-Gen. v. Wilts United Dairies (1922) 37 T.L.R. 884.

² Bowles v. Bank of England [1913] 1 Ch. 57.

³ Income and Corporation Tax Act, 1970 (впоследствии в законе о подоходном и корпорационном налоге 1988 г. она стала статьей 739).

Содержание доверительной собственности сводится к тому, что лицо, учре­ждающее доверительную собственность (settlor), передает другому лицу — дове­рительному собственнику (trustee) имущество для управления в интересах обо­значенного им третьего лица (лиц), именуемого выгодоприобретателем (бенефи­циаром / beneficiary).

⁵ Vestey v. I.R.C. 1980. S.T.C. 10.

Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом

рый является бенефициаром траста (собственности, находящейся в доверительном управлении), но который сам не переводил эти активы за границу (сам не осуществлял трансферт), не облагается налогом в части дохода, полученного из-за границы (ст. 45).

В государствах континентальной (романо-германской) правовой традиции место судебной практики в системе источников нацио­нального права определяется ведущей ролью закона. Принцип, на котором основано поведение юристов государств континентальной правовой системы, гласит: поп exemplis, sed legibus, judicatum est (не конкретные примеры, а законы имеют юридическую силу). Преце­дент как источник права не сформировался в государствах рома­но-германской правовой семьи, где исторически основным источ­ником права стал закон, т.е. правовая форма, избранная во всех правовых государствах как единственная для учреждения нацио­нальных налогов. При этом закон некоторых государств закрепляет возможность правотворческой деятельности судей. Например, ч. 2 и 3 ст. 1 Гражданского кодекса Швейцарии предусматривают, что в отсутствии закона судья принимает решение на основе положе­ний обычного права, а в случае невозможности последнего — в со­ответствии со своим пониманием того, какие правовые нормы сле­довало бы принять, будь он на месте законодателя. При этом судья должен руководствоваться своим знанием доктрины и судебной практики. Любопытно, что правило, устанавливаемое Гражданским кодексом Швейцарии — государства континентальной традиции права, — практически воспроизводит один из старинных принци­пов права англо-саксонской правовой системы: «презумпция Обще­го права о намерении законодателя», т.е. в случае отсутствия закона судья должен принять решение, как если бы он был на месте зако­нодателя. Близкое по смыслу положение можно найти и в Граж­данском кодексе Франции, ст. 4 которого обязывает судью при от­сутствии необходимого закона выносить решение, следуя правовой традиции и судебной практике. Органы юстиции Франции не оста­ются в стороне и в вопросах толкования доктрины и налогового за­конодательства. Причем складывающаяся судебная практика быва­ет более эффективной и значимой для развития налогового права, нежели в странах с традицией судебного прецедента. Например, Государственный совет¹ Франции, анализируя положения ст. 64 Книги налоговых процедур², закрепляющей общий запрет на укло­нение от налогов, постановил в своем решении от 10 июня 1981 г., что принцип запрета злоупотребления правом (abus de droit) дает основание для пресечения действий, направленных на уклонение от налогообложения, не только тогда, когда сделки являются фик­тивными, но и в случае если они имеют реальный характер, однако

¹ Государственный совет — высший орган административной юстиции Фран­ции, являющийся кассационной инстанцией для решений административных судов, рассматривающих налоговые споры.

² Книга налоговых процедур (Livre des procfldures fiscales) представляет собой процессуальный налоговый кодекс.

Глава 22. Основы налогового прав;

заключены с целью незаконного уменьшения налогового бремени¹. Аналогичное по смыслу решение было принято и Кассационным судом Франции². В Великобритании, в отличии от Франции, док­трина не сформулировала принцип злоупотребления правом, а Парламент не принял нормативного акта универсального характе­ра, содержащего общий запрет на уклонение от налогов. Много­численные запретительные нормы закрепляются в нормативных ак­тах (statutory anti-avoidance provisions), которые подробно регулиру­ют конкретные виды правоотношений, влекущие за собой уклоне­ние от налогов. Однако применение в судебной практике принципа ^J буквального толкования налогового закона³ и доктрины первично­сти формы по отношению к содержанию⁴ (акта. — Г. Т.) приводят к тому, что многочисленные случаи фактического уклонения от на­логов, не подпадающие под формальное действие буквально тол­куемых запретительных положений, решаются судом в пользу нало­гоплательщиков. В 1984г. Палата лордов предприняла попытку из­менить сложившееся положение и сформулировала «новый прин­цип» рассмотрения дел, связанных с уклонением от налогов⁵, однако уже в 1988 г. в деле Уайп£ было принято решение, ограничивающее сферу применения нового принципа. В результате практика уклоне­ния от налогов в Великобритании значительно шире, нежели во Франции или в других государствах континентальной Европы.

Таким образом, эффективность влияния судебной практики на развитие налогового права в большей мере зависит от позиции выс­ших судебных органов государства, нежели от наличия правовой фор­мы прецедента. Принцип stare decisis (решить так, как было ранее), присущий англо-саксонской правовой традиции, внутренне не чужд судьям государств романо-германской системы права, хотя они и вос­питаны на иной правовой идеологии. Поэтому неудивительно, что при отсутствии прецедента как формы и источника права в ряде госу­дарств романо-германской правовой семьи решения высших судеб­ных органов по определенному кругу вопросов имеют значение пре­цедентов. Например, в ФРГ обязательными при рассмотрении анало­гичных вопросов являются решения Федерального конституционного суда, в Португалии — решения Пленума Верховного Суда, в Испа­нии — решения Верховного суда, составляющие понятие «doctrina

¹ См.: Conseil d'Etat, 7; 8 et 9 sous — sections reunies, 10 j'uin 1981, req. 19079.

² Cass. com. 19 avril 1988; № 86-19079. R.J.F. 1989. № 250.

³ См.: Partington v. Attorney General [1869] L. R. 4 H. L. 100.

⁴ См.: I.R.C. v. Duke of Westminster [1936] A. C. 1 (H.L.).

⁵ См.: Furniss v. Dawson [1984] S.T.C. 153 (H.L.). Новизна решения по делу Даусон заключалась в том, что по мнению лорда Брайтмэна (Lord Brightman) при рассмотрении спора в связи с уклонением от налогов, суд, применяя нало­говый закон, должен исходить в своем решении из окончательного экономиче­ского результата сделки с точки зрения его налогообложения, игнорируя все иные (промежуточные) стадии, если их единственной целью было избежание налогов.

⁶ См.: Graven (Inspector of Taxes) v. White [1988] S.T.C. 476 (H.L.).

Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом

legal»'. В Швеции в соответствии с реформой 1971 г. Верховный Суд был наделен правом устанавливать определенные направления в правоприменительной деятельности². В Италии Кассационный суд формулирует «максимы», регулярно публикуемые в официаль­ных изданиях — максимариях. В них не только конкретизируются нормы действующего законодательства, но и излагается такое су­дебное толкование норм, которое может как восполнить пробел в законе, так и разойтись с точным смыслом нормативного акта³. Фактически устоявшееся правило учитывать при вынесении ре­шения предыдущую судебную практику находит обоснование и поддержку в доктрине государств континентальной системы пра­ва⁴. Пробелы в законодательстве, его противоречивость, обширная практика делегированного законодательства и в то же время необ­ходимость эффективного правового регулирования как условия ме­ждународного финансово-экономического сотрудничества создают основу для дискреционного усмотрения судей. В этом смысле весь­ма показательна точка зрения итальянского судьи К. Пратица: «Претензия законодателя на урегулирование всевозможных соци­альных ситуаций без какой-либо деятельности по толкованию норм является не более чем утопией... Судья не может ограничиваться лишь поиском и применением нормы к конкретному случаю... Оп­ределив применяемую форму, судья обязан дать ей толкование в духе всей правовой системы»⁵.

Стремление к формальному закреплению за судьей правотвор­ческой функции укрепляется примером Суда Европейских Сооб­ществ, решения которого являются обязательными, а в части тол­кования норм европейского права имеют значение прецедента, ко­торому должны следовать в своей практике судебные органы госу­дарств—членов ЕС.

Юрисдикция Европейского Суда, определяемая договором о ЕС, предполагает рассмотрение: а) прямых исков, с которыми обращают­ся в Суд институты ЕС, государства-члены и их физические и юриди­ческие лица; б) исков, с которыми обращаются в Суд национальные судебные органы в порядке преюдициальной процедуры.

Для процедуры имплементации актов институтов ЕС, регламенти­рующих налоговые отношения, особое значение имеют полномочия Суда по ст. 177 (н.н. — ст. 234) Договора о ЕС⁶, предусматривающей преюдициальный порядок вынесения решений. Национальные су-

См Давид Р Основные правовые системы современности М Прогресс, 1988 С 130-142

² См Rattegangsbalken, kap 54, §10

³ См Bianca С М Dintto civile v 1-Milano Giuffre, 1981-VII P 84

⁴ cm Opp K-D Soziologie im Recht Hamburg, 1973 S 159-160 Neue Junstische Wochenschnft, 1976 №44 S 2004

¹ Pratu; С Le role du juge de premiere instance en Itahe Revue Internationale de droit penal, 1975, № 1-2 P 151-152

Глава 22. Основы налогового права

46;

Н Н — новая нумерация статей, введенная Амстердамским договором

дебные органы могут обращаться в Суд Сообществ с поосьбой о разъяснении нормы европейского права в ста™ договора регла мента, директивы, если ее содержание неясно для суда или вьвьша" ет сомнения Однако суд может воздержаться от такого обнажения будучи уверенным в своем понимании нормы права и рукоТдству' ясь при этом доктриной очевидности закона. Европейский Суд кри­тически относится к этой доктрине и последовательно пасшипяет практику вынесения решений в преюдициальном по_Рядке^Р ссылая^ на сложность системы европейского права и необходимость едино­образного толкования и применения его норм

К преюдициальной процедуре могут обращаться судебные орга­ны высших и низших инстанций государств-членов Право послел них носит диспозитивный характер^ практика каждого из гос?-дарств устанавливает свой порядок обращения Европейский Суд поощряет такую практику, отвергая утверждение о том ч™зшие суды, связанные решением вышестоящих судебных органов лиша­ются возможностей, предусмотренных ст. 177 (н н - ст 234) Ло^о вора. Это, по мнению Суда, поставило бы под сомнение его право выносить решения в преюдициальном порядке на всех уровнях су­дов государств-членов. Для судебных инстанций решения не подлежат обжалованию по национальному приу nJS ная процедура является обязательной. На этом настаивает Евро скии Суд, давая соответствующее толкование ст 177 (н н - ст Договора о ЕС ч.

Подзаконные акты

Подзаконные акты занимают заметное место в системе источ ников налогового права зарубежных государств Это обусловлено необходимостью оперативных действий органов исполнительной власти обшей и специальной компетенции, осуществляющих zk ции управления в области государственных финансов

Динамичные экономические процессы и связанная с ними потребность принятия большого количества решений в области управления, с одной стороны, и сложная, протяженная во време­ни процедура принятия парламентских законов, с другой сторо­ны, формируют потребность в подзаконных актах, дополняющих и разъясняющих налоговые законы. Следует отметить, что е™ го подхода к выбору эффективной правовой формы подзаконного акта, регулирующего налоговые отношения в зарубежных госу дарствах, нет. Общим, пожалуй, является то, что в европейски^ странах наиболее часто используемой правовой формой являются акты делегированного законодательства, а в большинстве госу­дарств именно министерства финансов принимают необходимые подзаконные акты в сфере налогообложения При этом в каждом государстве есть свои особенности определения назн^™ и места подзаконных актов в системе источников налогового права Например, во Франции подзаконные акты, регулирующие налоговые отношения, могут быть разделены на две фугшы

464 Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом_____

а) акты делегированного законодательства, издаваемые прави­тельством; б) ведомственные акты, издаваемые Министерством экономики и финансов и, в частности, Генеральной инспекцией по налогам.

Ведомственные акты, разъясняющие порядок применения нало­гового закона, должны находиться в соответствии с вышестоящими нормативными актами. Государственный совет Франции установил, что нормативным актом, нормы которого являются предметом тол­кования, может быть закон, постановление правительства и между­народный договор, при этом положения ведомственного акта не могут изменять характер и элементы налога. В случае внесения та­ких изменений они должны отменяться. Налоговые органы имеют право, а в некоторых случаях должны давать официальное разъяс­нение нормативного акта в форме инструкций и циркуляров, пуб­ликуемых в официальном издании — Bulletin de la Direction §йпйга!е des impels. Иные ясно выраженные разъяснения налоговой службы в форме письменных опубликованных ответов также могут воспри­ниматься как официальные разъяснения Генеральной инспекции по налогам. В Великобритании важной частью налогового права яв­ляются акты делегированного законодательства, принятые испол­нительной властью на основе прав, переданных Парламентом. Наи­более важными из актов делегированного законодательства являют­ся приказы в Тайном совете (order in Council), издаваемые от име­ни монарха. Пример таких актов — инструкции действующих налоговых правил (statutory instruments), приказы, имплементирую-щие соответствующие решения по налоговым вопросам институтов ЕС, и т.д.

Органы специальной компетенции — Управление внутренних доходов (Board of Inland Revenue) и Управление пошлин и акцизов (НМ Customs and Excise)¹, подотчетные Казначейству, — как пра­вило, не принимают актов, толкующих налоговое законодательст­во, а издают брошюры по отдельным вопросам налоговых отноше­ний.

В США подзаконные акты, дополняющие и разъясняющие на­логовые законы, принимаются Казначейством в форме инструк­ций.

Нормативные инструкции издаются преимущественно в силу предписания налогового закона, предусматривающего необходи­мость принятия Казначейством нормативных положений, регули­рующих те аспекты налоговых отношений, которые либо не регули­руются законом, либо определяются в законе лишь в общей форме, требующей соответствующей конкретизации².

Методические инструкции, представляющие собой наиболее час­то используемую правовую форму принятия решений Казначейст-

Глава 22. Основы налогового права

46Е

¹ Управление внутренних доходов занимается вопросами, связанными с пря­мыми налогами. В ведении Управления пошлин и акцизов находятся косвенные налоги.

² См., например: Internal Revenue Code (далее — IRC). § 453 (d) (2).

 

вом, издаются Службой внутренних доходов для разъяснения зако­нодательных положений, содержащихся в Кодексе внутренних до­ходов¹.

Путем принятия инструкций Казначейство определяет свое по­нимание того, каким образом должны применяться те положения законов, которые допускают различные толкования. То, как соот­ветствующее положение закона интерпретируется актом Казначей­ства, является решающим и окончательным для понимания этой правовой нормы, содержащейся в законе, даже если данное разъяс­нение и не является наилучшим. Такой подход к соотношению на*-лотовых законов и инструкций, издаваемых Казначейством, нашел свое подтверждение и в судебных решениях².

На практике разграничение инструкций на нормативные и ме­тодические принципиального значения не имеет. Их обязательность и необходимость для регулирования налоговых отношений призна­ется судами, которые объявляют их юридически ничтожными (не­действительными) лишь в случае несоответствия букве, духу и цели налогового закона³. Впрочем, при рассмотрении дела и применении нормы налогового закона суд в большей степени руководствуется своим пониманием намерений законодателя, чем разъяснениями этой нормы, содержащимися в инструкциях Казначейства. Однако для налогоплательщика значение актов, принятых Казначейством, трудно переоценить, особенно в связи с наличием у них качества обратной силы. Впрочем, инструкция может предусматривать в своем тексте положение об отсутствии у нее обратной силы или закреплять пределы применения этого правила⁴.

Наряду с нормативными и методическими инструкциями Ка­значейства важную роль в регулировании налоговых отношений иг­рают «временные инструкции» (Temporary Regulations) и «предлагае­мые инструкции» (Proposed Regulations). Они представляют собой вид актов, издаваемых Казначейством с целью ознакомления нало­гоплательщиков с его позицией в отношении тех или иных аспек­тов налогообложения. По прошествии определенного времени, в течение которого анализируется эффективность предусмотренных в этих инструкциях предписаний, они становятся постоянно дейст­вующими актами Казначейства (Final Regulations).

Служба внутренних доходов публикует также правила, разъяс­няющие порядок применения налоговых законов применительно

См.: IRC. § 7805. В данном параграфе раскрывается назначение, виды и принципы действия правил и инструкций, издаваемых Службой внутренних доходов.

² См.: Fulman v. United States, 34 U.S. 525 (1978).

См., например. National Muffler Dealers Ass' n v: United States, 440 U.S. 472 (1979).

⁴ См.: IRC статья 7805 (b): «Секретарь (должностное лицо Казначейства. — Г. Т.) может определять своим предписанием пределы неприменения правила обратной силы в отношении инструкций или иных актов, относящихся к законам, регули­рующим внутренний доход».

30 - 9677

Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом

к конкретным налоговвш правоотношениям. Эти разъяснения представляют собой интерес прежде всего для налогоплательщиков, которые, таким образом, могут ознакомиться с толкованием Служ­бой внутренних доходов действующего налогового законодательства применительно к конкретным обстоятельствам, возникающим в связи с исчислением и взиманием налогов. При этом Служба внутренних доходов не несет обязательства следовать в своей даль­нейшей деятельности опубликованным разъяснениям и даже может от них отказаться. Суд рассматривает эти правила как удобный и полезный ориентир при рассмотрении налоговых споров, но не признает за ними какого-либо нормативного качества.

§ 3. Основные виды налогов

Налоги в зарубежных государствах классифицируются по раз­личным признакам.

В зависимости от государственного органа, в распоряжение ко­торого поступает налоговый платеж, налоги делятся на централь­ные и местные.

Центральные (государственные) налоги взимаются центральным правительством на территории всей страны и направляются в госу­дарственный бюджет. Местные налоги взимаются местными орга­нами власти на ограниченной территории и направляются в мест­ный бюджет.

В зависимости от целей их использования налоги подразделя -ются на общие и целевые.

Общие налоги представляют собой наиболее многочисленный вид налогов, взимаемых в бюджеты различных уровней и расходуе­мых на реализацию различных функций государства. Целевые нало­ги взимаются в специальные фонды и расходуются на реализацию определенных программ (например конъюнктурный налог в ФРГ, «социальные» налоги в государствах—членах ЕС).

В зависимости от объекта обложения налоги подразделяются на прямые и косвенные.

Прямые налоги устанавливаются непосредственно на имущество или доход налогоплательщика и подразделяются на реальные и личные налоги. Реальными называются налоги, взимаемые с ре­ального имущества на основе кадастра без учета действительного дохода плательщика (например поземельный, подомовой, промы­словый налоги). Личными называются налоги, уплачиваемые нало­гоплательщиком с учетом его действительного дохода за учитывае­мый налоговый период (например подоходный налог с физических лиц; корпорационный налог; налог на прирост капитала; налог на имущество, переходящее в порядке наследования и дарения, и др.).

Косвенные налоги устанавливаются на товары и услуги в форме фиксированного увеличения их цены. Законодательство зарубеж­ных стран предусматривает два основных вида косвенных налогов акцизы и таможенные пошлины.

Акцизы представляют собой налоги на товары и услуги частных

Глава 22. Основы налогового права

предприятий, включаемые в цену товара (услуги). По способу ис­числения и взимания они подразделяются на универсальные акци­зы (налог с оборота, налог на добавленную стоимость) и индивиду­альные акцизы на отдельные виды товаров (пиво, вино и т.д.).

Таможенные пошлины представляют собой косвенные налоги, устанавливаемые на импортные, экспортные и транзитные товары'. По своим целям таможенные пошлины подразделяются на фис­кальные, протекционистские, антидемпинговые и преференциаль­ные. По ставкам таможенные пошлины классифицируются на спе­цифические, адвалорные и смешанные.

Специфические пошлины устанавливаются в фиксированной сумме на единицу товара и взимаются в основном с сырьевых ' и продовольственных товаров. Адвалорные пошлины устанавливают­ся в форме процента к цене товара и взимаются преимущественно с готовых изделий.

Из приведенных выше классификаций деление налогов на пря­мые и косвенные, центральные и местные наиболее значимо для уяснения правовых основ налоговых систем конкретных государств. Это связано с тем, что классификация налогов в зависимости от объекта обложения и порядка уплаты дает наиболее полное пред­ставление о налоговом бремени, которое возлагает на налогопла­тельщиков государство. Равное налогообложение в соответствии с возможностями налогоплательщика, справедливое налогообложе­ние, — эти и другие принципы налогового права и налоговой поли­тики наиболее полно раскрываются через анализ прямых и косвен­ных налогов, полный учет которых и определяет реальное налого­вое бремя.

Для налогоплательщиков косвенные налоги менее чувствитель­ны с точки зрения процедуры отчуждения собственности, нежели налоги, уплачиваемые «у источника» или путем подачи декларации о доходах. Каждое государство, исходя из экономических реалий и своего понимания эффективности социальной политики, опреде­ляет долю прямых и косвенных налогов в национальной налоговой системе. В одних странах, например во Франции, Италии, Ирлан­дии, Греции и Испании, предпочтение отдается косвенным нало­гам, в других государствах, в частности в Голландии, Дании, Люк­сембурге и Австрии, преобладают прямые налоги. Примерно рав­ное соотношение прямых и косвенных налогов можно встретить в Финляндии и ФРГ.

Деление налогов на центральные и местные позволяет уяснить правовые и экономические принципы налогового федерализма, эф­фективность которых является условием правового взаимодействия государственных органов различных уровней и обеспечивает нор­мальное функционирование государства в целом.

Налоговая система независимо от выбранной классификации состоит из общих для всех государств видов налогов и тех, которые составляют национальную специфику и существуют либо в силу традиции, либо в силу особенностей экономики страны. И если ос­ад-

Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом

новные виды налогов в государствах примерно одинаковы, то доля поступлений от каждого из них в структуре обязательных платежей заметно отличается. Так, например, в Великобритании «социаль­ные» отчисления составляют чуть больше 18% в ВВП, а во Фран­ции взносы в фонды социального назначения превышают 43% в ва­ловом внутреннем продукте. С другой стороны, доля корпорацион-ного налога в Великобритании составляет более 10%, а во Фран­ции — менее 6%.

В качестве основных видов центральных налогов законодатель­ство закрепляет подоходный налог с физических лиц, налог на прибыль юридических лиц, налог на прирост капитала, налог на наследство и дарение, налог на добавленную стоимость и другие акцизы. Каждый из этих налогов имеет свои особенности правово­го регулирования.

Подоходный налог с физических лиц

Налог уплачивается с совокупного дохода, получаемого физиче­ским лицом в течение финансового или календарного года.

Подоходный налог взимается практически во всех странах. От­личия в отдельных государствах, как правило, связаны с особенно­стями определения некоторых элементов налога.

Налогооблагаемая база складывается из различных видов дохо­дов физических лиц. Традиционно ее составляют заработная плата, пенсии, доходы от предпринимательской деятельности и доходы, получаемые от использования недвижимой собственности. При этом в государствах существует немало различий, связанных с оп­ределением других видов доходов, подлежащих налогообложению. Например, налоговая служба Ирландии учитывает при определении общего годового дохода налогоплательщика дополнительные (сверх основной заработной платы) доходы от премий или привилегий. В Дании и Испании в налогооблагаемую базу включаются взносы по страхованию жизни. В Финляндии в отличии от большинства государств доходы от дивидендов, процентов по вкладам в банках и по государственным ценным бумагам не учитываются при опре­делении базы обложения подоходным налогом. В Бельгии, Люк­сембурге, Голландии, Франции, Великобритании, США, Швеции и Финляндии выплаты по болезни включаются в налогооблагаемый доход, а в Германии, Ирландии, Португалии и Испании — не обла­гаются налогом. В США, Великобритании, Люксембурге, Норвегии и Финляндии пособия по безработице учитываются в налогообла­гаемой базе, а в Ирландии, Австрии, Португалии и Испании они не облагаются налогом. Во многих государствах алименты, получае­мые на содержание детей, включаются в налогооблагаемый доход, а законодательство ФРГ и Австрии этого не предусматривает. Та­ким образом, практически в каждом государстве определение нало­гооблагаемой базы имеет свои особенности, отражающие подход законодателя к проводимой социально-экономической политике.

Субъектами налогообложения являются физические лица. Если

Глава 22. Основы налогового права

физическое лицо состоит в браке, то возможны два подхода к нало­гообложению семьи: во-первых, совокупное налогообложение, при котором налог удерживается с объединенного дохода супругов, во-вторых, раздельное налогообложение, при котором налог упла­чивается каждым из супругов. Например, в США, Германии и Ир­ландии физические лица, состоящие в браке, вправе самостоятель­но определить схему, по которой они будут уплачивать подоходный налог. В Великобритании «совокупный подход» к исчислению и уплате подоходного налога применяется как общее правило, ыо при этом супруги могут воспользоваться и индивидуальным (раз­дельным) налоговым обложением.

Во многих европейских странах предпочтение отдается индиви­дуальному подходу к налогообложению членов семьи (Швеция, Да­ния, Финляндия, Нидерланды, Австрия, Италия, Греция).

Ставки подоходного налога построены, как правило, по слож­ной прогрессии, однако в ряде государств он взимается на основе принципа пропорциональности. Величина налоговой ставки колеб­лется в зависимости от страны и меняется с учетом налоговых ски­док, предоставляемых налогоплательщикам. В зависимости от се­мейного положения налогоплательщика ставки налога дифферен­цируются. Например, в Великобритании с учетом основных не­стандартных налоговых скидок (расходов, связанных с работой, процентов, выплачиваемых за кредит на покупку дома, и т.д.) для одинокого налогоплательщика ставка подоходного налога почти на 3% выше, чем для супружеской пары. В Ирландии с учетом расхо­дов, связанных с работой, взносов на страхование жизни и на ме­дицинское страхование, для одинокого налогоплательщика ставка налога вдвое больше, чем для супружеской пары. В Италии с уче­том основных нестандартных налоговых скидок (процентных вы­плат, взносов на страхование жизни и медицинских расходов) для одинокого налогоплательщика ставка подоходного налога на 2%—2,5% выше, чем для супружеской пары. Во Франции с учетом процентов по займам, благотворительных взносов и расходов, свя­занных с содержанием долга, для одинокого налогоплательщика ставка налога, применяемая к доходу, на 7% выше, чем для супру­жеской пары. В Швеции с учетом основных нестандартных налого­вых скидок (расходов, связанных с работой, процентов по займам, взносов на пенсионное обеспечение и на страхование жизни) для одинокого налогоплательщика ставка на 8% выше, чем для семей­ной пары. Таким образом, практически во всех странах ставка по­доходного налога для одиноких налогоплательщиков выше, чем для супружеских пар. При этом различия величины ставок в государст­вах достигают двадцати и более процентов. Такой подход к опреде­лению размеров налогового бремени обусловлен демографической и социально-экономической политикой, проводимой в каждом го­сударстве.

Порядок уплаты подоходного налога определяется двумя основ­ными способами: безналичным и декларационным.

Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом

Декларационный способ уплаты налога представляет собой на­правление в налоговые органы декларации о доходах, полученных за истекший финансовый (налоговый) год. Декларацию заполняют наемные работники, получающие сверх заработной платы дополни­тельные доходы, и физические лица, не занимающиеся наемным трудом, а получающие доход из иных источников.

Безналичный способ уплаты налога представляет собой удержа­ние бухгалтерией предприятия (организации) части выплачиваемо­го дохода. Доход может быть в форме заработной платы, дивиден­дов, процентов по вкладам, выплат по авторским правам и т.д. При безналичной форме уплаты подоходного налога, иногда называемой «удержанием у источника», в налоговые правоотношения вступают три субъекта: налоговые органы, налогоплательщик и специальный посредник, функции которого может выполнять либо предприятие (организация), удерживающее налоги с заработной платы, либо банк, удерживающий налоги с процентов по вкладам, либо инве­стиционная компания, удерживающая налоги с выплачиваемых ди­видендов.

В большинстве государств налог с доходов наемных работников взимается работодателями (через бухгалтерию). Исключение со­ставляют Франция и Швейцария.

Сроки уплаты налога устанавливаются в зависимости от спосо­ба его уплаты. Декларации о доходах за прошедший год подаются в финансовые органы в начале нового налогового года, а уплата на­лога безналичным способом осуществляется ежемесячно (при полу­чении заработной платы) или по факту получения дивидендов и других выплат по иным источникам доходов.

Налоговые льготы несмотря на качество факультативности за­нимают важнейшее место в структуре налога, потому что без их рассмотрения определить реальное налоговое бремя невозможно.

Законодательство зарубежных стран предусматривает налоговые льготы с учетом возраста, семейного положения, профессиональ­ной деятельности и целей производимых налогоплательщиком рас­ходов. •

Наиболее распространенный вид налоговых льгот составляют налоговые скидки, которые подразделяются на стандартные и не­стандартные¹. '

К стандартным скидкам относятся: необлагаемый минимум, «семейные скидки», «скидки на иждивенцев», обложение по нуле­вой ставке и налоговый кредит. При этом следует иметь в виду, что в одних и тех же государствах могут применяться одновременно различные формы налоговых льгот, например необлагаемый мини­мум, означающий освобождение от налогообложения минимальных

¹ Стандартные налоговые скидки — это налоговые льготы (скидки), величи­на которых не обусловлена фактическими расходами налогоплательщика. Не­стандартные налоговые скидки — это налоговые льготы (скидки), величина ко­торых зависит от суммы фактически произведенных налогоплательщиком рас­ходов.

Глава 22. Основы налогового права

доходов в размере, определяемом законом, предоставляется всем налогоплательщикам, независимо от их семейного положения или наличия иждивенцев. Этот вид налоговых льгот предусматривается законодательством большинства государств. В то время как «семей­ные скидки» предоставляются налогоплательщикам в зависимости от их семейного статуса. При этом используются различные схемы налогообложения. Например, в Португалии и Норвегии доходы членов семьи облагаются налогом по разным шкалам, а в Германии и Ирландии используется система разделения доходов, при которой доход супругов делится поровну и в отношении него предусмотрена соответствующая налоговая ставка, позволяющая снизить налого­вое бремя. «Скидки на иждивенцев» представляют собой льготы на­логоплательщикам, имеющим детей, находящихся на иждивении, и других иждивенцев — членов семьи. «Обложение по нулевой став­ке» устанавливается в отношении определенной группы доходов и фактически означает освобождение от налога. Такая льгота пре­дусматривается законодательством Австрии, ФРГ, Бельгии, Люк­сембурга, Франции, Финляндии и Греции.

Налоговый кредит, представляющий собой сумму, на которую уменьшается величина налога, а не величина облагаемого налогом дохода, также имеет особенности своего применения в разных госу­дарствах. Например, в Дании, Швеции и Австрии налоговые креди­ты предоставляются супругам, а в Бельгии, Греции, Испании и Италии они предоставляются не только супругам, но и семьям, имеющим на иждивении детей. Существуют и иные основания пре­доставления налоговых кредитов, определяемые законодательством государств.

Нестандартные скидки устанавливаются в отношении взносов в профсоюзы, расходов, связанных с производственной деятельно­стью, основных медицинских расходов, процентов, выплачиваемых по займам или за кредит на покупку дома, расходов на благотвори­тельные цели и т.д.

Например, в ФРГ, Италии, Испании, Норвегии, Финляндии и США взносы в профсоюзы полностью компенсируются путем пре­доставления налоговой скидки; в Португалии, Швеции и Дании предусматривается частичная компенсация; во Франции, Ирлан­дии, Бельгии, Греции, Швейцарии и Японии налоговые скидки на суммы, уплаченные в качестве профсоюзных взносов, не распро­страняются.

Национальное законодательство по-разному определяет льготы по расходам, связанным с производственной деятельностью. Напри­мер, в ФРГ, Швейцарии, Австрии и Люксембурге они устанавлива­ются в форме разовой скидки в отношении части расходов; в Бель­гии, Великобритании, Ирландии, Италии и Дании скидки Предос­тавляются в сумме полной величины таких расходов; а в США, Ав­стрии, Испании и Италии льгота по производственным расходам может устанавливаться в форме налогового кредита на часть вало­вого дохода.

I

472 Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом_____

Основанием для получения льгот по подоходному налогу могут быть и основные медицинские расходы. Например* в ФРГ и Греции для них установлена полная налоговая скидка, в Финляндии закон определяет предел медицинских расходов, сверх которого льгота не действует, а в Великобритании и Швеции налоговые скидки вооб­ще не распространяются на этот вид расходов налогоплательщиков.

В налогооблагаемую базу при исчислении подоходного налога могут не включаться и проценты, выплачиваемые налогоплательщи­ками по различным займам. В зависимости ^от законодательства конкретного государства эта льгота может распространяться в^пол-ном объеме или частично на один или несколько видов займов. Например, в Дании, Финляндии, Швеции, Бельгии, Голландии, Греции, ФРГ и Испании она применяется к процентам ^по займам, взятым для инвестиций в производство; во Франции и Ирландии скидка действует в отношении процентов по займам, полученным для целей бизнеса; в Великобритании, Италии и Португалии она распространяется на проценты по займам на покупку или реконст­рукцию дома. Эта же льгота действует наряду ^с прочими скидками в Дании, Финляндии, Голландии, Ирландии и Испании. Еще боль­шим разнообразием отличается подход к благотворительным взно­сам. Они не включаются в льготы по подоходному налогу в Ирлан­дии, Италии, Австрии, Финляндии и Швеции- Наоборот, в Греции расходы на благотворительные цели полностью исключаются из на­логооблагаемой базы, а в Бельгии, Франции, Дании, Португалии и ФРГ они учитываются при начислении налога лишь в случае пре­вышения предельного размера льготы.

Разумеется, приведенный выше перечень налоговых льгот не яв­ляется исчерпывающим. Законодательство многих государств преду­сматривает и другие льготы по взносам на социальные нужды, льго­ты для лиц пожилого возраста, льготы по доходам от сдачи в аренду недвижимости, льготы по доходам фермеров и мелких торговцев, льготы по дивидендам от акций различных компаний и т.д. Соци­альное государство, даже если оно не провозглаш^ено таковым в кон­ституции, проводит свою социальную политику, активно используя столь важный финансовый инструмент, как налоговые льготы. При этом следует отметить, что многообразие видов льгот, составляющее сильную сторону национального законодательства, становится серь­езной проблемой при международном налогообложении.

Налог на прибыль юридических лиц

Налог на прибыль юридических лиц устано^влен практически во всех странах и является одним из наиболее важных источников бюджетных доходов. Различия правого регулирования налога в от­дельных государствах, как правило, связаны с особенностями опре­деления некоторых его элементов.

Субъектами налогообложения являются юридические лица, соз­данные в форме корпораций (компаний с ограниченной ответст­венностью) и ориентированные в своей деятельности на получение

Глава 22. Основы налогового права

прибыли¹. Поэтому подоходный налог с юридических лиц иначе называют подоходным налогом с корпораций или корпорационным налогом.

Юридические лица, уставные документы которых не предусмат­ривают в качестве цели их деятельности извлечение прибыли, не являются плательщиками подоходного налога. К этому виду юри­дических лиц относятся организации некоммерческого характера: церкви, политические партии, клубы, пенсионные фонды и т.д. Средства, которые они имеют и получают от третьих лиц, должны расходоваться на уставные цели. В случае осуществления деятел'ь-ности коммерческого характера такие юридические лица лишаются статуса безналоговой организации и становятся плательщиками корпорационного налога.

Юридические лица облагаются подоходным налогом независи­мо от того, являются они резидентами² данного государства или нет. При этом они несут различное налоговое бремя на территории данного государства, поскольку в основу исчисления их налогооб­лагаемой базы положены разные принципы.

Налогооблагаемая база определяется в соответствии с принци­пом чистого дохода. Из валового дохода, полученного юридическим лицом, вычитаются расходы, перечень которых устанавливается за­конодательством. К ним, в частности, относятся материальные за­траты, связанные с производственной деятельностью, отчисления в амортизационные фонды, расходы на заработную плату, затраты на рекламу и т.д.

Для определения базы налогообложения важное значение имеет принцип территориальности и резидентства. В соответствии с принципом территориальности налогообложению в государстве подлежат лишь те доходы юридических лиц, которые получены на его территории. Соответственно, доходы, полученные вне пределов данного государства, не включаются в налогооблагаемую базу подо­ходного налога. Принцип резидентства означает, что налог уплачи­вается вне зависимости от места получения прибыли в государстве, резидентом которого является юридическое лицо.

В государствах, многие компании которых имеют транснацио­нальный характер и получают значительную часть прибыли за рубе-

¹ Юридические лица с ограниченной ответственностью отличаются от участ­ников коммерческой деятельности с полной ответственностью тем, что отвечают по своим обязательствам, в том числе и налоговым, не всем своим достоянием (включая движимое и недвижимое имущество семьи), а лишь в объеме средств (капиталов), принадлежащих компании. Термин «корпорация» происходит от английского термина corporation — акционерное общество с ограниченной от­ветственностью.

Резидентство — это один из критериев определения отношения юридиче­ского лица к налоговой юрисдикции государства, состоящий в том, что резиден­том признается юридическое лицо, центр фактического руководства которого располагается на территории данного государства. При этом следует иметь в виду, что правила определения резидентства в законодательстве разных стран имеют значительные отличия.

474 Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом_____

жом, в основном придерживаются принципа резидентства. При этом при необходимости не отказываются и от применения прави­ла территориальности. Такое сочетание обоих принципов можно встретить, например, в законодательстве США, Великобритании и ФРГ.

В структуре корпорационного налога особый интерес с точки зрения сравнения налоговых законов представляет порядок его ис­числения.

Законодательство зарубежных государств закрепляет различные подходы к обложению прибыли юридических лиц, однако все их разнообразие можно свести к нескольким основным схемам. Напри­мер, в США, Швейцарии, Бельгии, Голландии, Люксембурге и Швеции предусматривается полное обложение прибыли, т.е. при­быль компании облагается корпорационным налогом, а затем полу­чившие часть прибыли акционеры уплачивают с нее личный подо­ходный налог. В других государствах с целью избежания двойного налогообложения предусматривается уменьшение обложения прибы­ли на уровне акционеров. Эта схема реализуется двумя способами. Например, в Великобритании, Ирландии и Франции суммы налога, уплаченного корпорацией, частично зачитываются при определении совокупного облагаемого личного дохода, частью которого являются дивиденды, полученные акционером этой корпорации; а в Канаде, Австрии, Дании и Японии независимо от уплаты корпорационного налога компаний устанавливается частичное освобождение от налога дивидендов, полученных акционером. В Финляндии, ФРГ, Испании и Португалии закон предусматривает возможность уменьшения на­логообложения на уровне компании. При этой схеме прибыль ком­пании делится на распределяемую и нераспределяемую. Для распре­деляемой среди акционеров в форме дивидендов прибыли устанав­ливаются либо более низкие ставки налога (ФРГ, Португалия), либо частичное освобождение от налога (Финляндия, Испания). В неко­торых странах практикуется полное освобождение от налога распре­деляемой прибыли или на уровне компании, как это имеет место в Греции, или на уровне акционеров, как это сделано в Италии. При этом следует иметь в виду, что национальное законодательство мо­жет предусматривать сочетание способов исчисления корпорацион­ного налога и возможность применения разных схем в зависимости от конкретных целей налоговой политики.

Налоговые льготы являются факультативным, но очень важным элементом налога, при помощи которого государство решает во­просы своей экономической политики. Оперируя налоговыми льго­тами, государство воздействует на участников экономических отно­шений таким образом, чтобы стимулировать те виды экономиче­ской деятельности и в тех секторах экономической жизни, которые с точки зрения государства нуждаются в дополнительных инвести­циях.

Налоговое законодательство предусматривает обширный пере­чень налоговых льгот, среди которых можно выделить установление

Глава 22. Основы налогового права

норм ускоренной амортизации, налоговые кредиты и отсрочки уп­латы налогов.

Установление норм ускоренной амортизации позволяет компани­ям в более сжатые сроки, нежели при пропорциональной (обыч­ной) амортизации, возмещать свои затраты до истечения срока фи­зического и морального износа активов, подлежащих амортизации (сооружений, машин, оборудования, патентов, авторских прав и т.д.). Таким образом выбрав нормы амортизационных отчислений до истечения срока службы активов, компании удерживают у србя часть прибыли, не включая ее в налогооблагаемую базу.

Налоговые кредиты означают вычет из суммы начисленного на­лога. Они применяются для обеспечения решения многих социаль­но-экономических задач государства, в частности используются для стимулирования инвестиций¹ в капиталоемкие секторы экономики или производство с низкой нормой прибыли; для развития внешне­экономической деятельности²; для обеспечения занятости населе­ния³ в регионах со сложной социальной структурой и высоким уровнем безработицы и т.д. В некоторых странах, например во Франции и в ФРГ, законодательство предусматривает от десяти и более видов налоговых кредитов, предоставляемых налогопла­тельщикам.

Отсрочка уплаты налога представляет собой льготу, предостав­ляемую на определенный срок (от одного года до нескольких лет) с целью создания благоприятных экономических условий для раз­вития определенных видов производства или иной экономической деятельности. Например, во Франции отсрочка налогового платежа предоставляется при реорганизации компании, а в Великобритании такая льгота предусматривается в отношении некоторых доходов, полученных за рубежом.

Национальное законодательство предусматривает многие другие виды льгот по корпорационному налогу, направленные на стимули­рование участия предприятий и организаций в реализации государ­ственных социально-экономических программ.

Налог на прирост капитала

Прирост капитала облагается налогом в большинстве экономиче­ски развитых стран. В отличие от США, где обложение прироста ка­питала регулируется законодательством о подоходном налоге, во многих европейских государствах, например в ФРГ, Австрии, Ни-

¹ Инвестиционный налоговый кредит (investment tax credit) представляет собой вычет из суммы начисленного налога части (процента) или всей суммы инве­стиций, осуществленных в этом году.

Зарубежный налоговый кредит (foreign tax credit) представляет собой вычет налогов, уплаченных за рубежом, из суммы налога, исчисленного в стране, ре­зидентом которой является налогоплательщик.

Кредит для стимулирования занятости (employment tax credit) представляет собой вычет из суммы налога части средств, направляемых налогоплательщиком для финансирования программ обеспечения занятости

Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом

дерландах, Бельгии, Великобритании, Ирландии, Дании, Португалии и Греции, действует самостоятельный налог на прирост капитала.

Особенности его взимания определяются национальным зако­нодательством каждого государства и связаны с соответствующим регулированием элементов налога.

Субъектами налога на прирост капитала могут быть физические и юридические лица, либо только физические лица, или только юридические лица. Соответственно, у лиц, не являющихся субъекта­ми данного налога, доход в форме прироста капитала учитывается при уплате подоходного налога. Например, в Ирландии субъектами налога на прирост капитала являются физические лица. Физические лица — резиденты уплачивают данный налог со всех видов активов, в отношении которых имел место прирост капитала. У нерезидентов обязательства по налогу на прирост капитала возникают лишь по ог­раниченному перечню активов, в частности таких, как земля и строения на территории государства, взимающего налог, активы, относящиеся к добыче и разработке полезных ископаемых, и неко­торые другие виды имущества, перечисленные в законе.

Налогооблагаемую базу прироста капитала составляет доход в виде разницы между ценой покупки и продажи имущества (зем­ли, строений, ценных бумаг и др.) за вычетом расходов, понесен­ных на его содержание. При наличии общего подхода к определе­нию налогооблагаемой базы законодательство каждого государства устанавливает свои особенности.

Ставки налога варьируются от 10 до 50% в зависимости от стра­ны, периода владения и вида активов, в отношении которых имел место прирост капитала. Например, в Ирландии ставка налога ко­леблется от 30 до 50%.

Порядок обложения налогом на прирост капитала сравним с со­ответствующими предписаниями в отношении подоходного налога. Налогоплательщик заполняет декларацию по налогу на прирост ка­питала и направляет ее к сроку, указанному в законодательстве, в налоговые органы. Налог уплачивается двумя частями: авансовый платеж и окончательный платеж после проверки расчетов налого­вой инспекцией.

Налоговые льготы позволяют в зависимости от величины дохо­дов и видов активов снизить финансовое бремя уплачивающих на­лог на прирост капитала. Среди общего перечня льгот можно вы­делить необлагаемые активы, необлагаемый минимум и личные вычеты.

Необлагаемые активы представляют собой те виды имущества, прирост капитала в отношении которых не облагается данным на­логом. Например государственные ценные бумаги, ценные бумаги местных органов власти, ценные бумаги, выпушенные определен­ными в законе организациями и учреждениями, и т.д. Необлагае­мый минимум означает, что прирост капитала в отношении имуще­ства, стоимость которого не превышает определенной в законе сум­мы, данным налогом не облагается. Например, в Ирландии при-

 

Глава 22. Основы налогового права

рост капитала от имущества, стоимость которого не более 2 тыс. фунт., не подлежит налогообложению. Личные вычеты представля­ют собой исключение из налогооблагаемой базы прироста капитала конкретной суммы, определенной законом.

Эти и другие виды налоговых льгот используются в государст­вах для решения вопросов внутренней экономической политики. Устанавливая льготы, государства стремятся создать наиболее бла­гоприятные условия для национального капитала и иностранных инвесторов.

Налог с наследства и налог с дарений

Налоги с наследства и дарений являются прямыми налогами, взимаемыми с имущества, переходящего к новому собственнику в виде наследства или дара.

В большинстве государств они действует как два самостоятель­ных вида налога, имеющих при этом много общего в порядке их правового регулирования. Однако в некоторых странах, например во Франции, ФРГ, Испании, Швеции и Италии, законодательство устанавливает единый налог с наследства и дарений.

Отличия в отдельных государствах, как правило, связаны с осо­бенностями определения некоторых элементов данного налога.

Субъектами налогообложения являются физические и юридиче­ские лица. Законодательство разделяет наследников на несколько классов в зависимости от степени родства и устанавливает для каж­дого класса свои налоговые ставки, исходя из принципа: чем мень­ше степень родства, тем выше налоговая ставка.

Юридические лица выступают в качестве субъектов налогообло­жения, как правило, в случае перехода имущества различным фон­дам или благотворительным организациям. В большинстве госу­дарств имущество, переходящее в порядке наследования к такому виду юридических лиц, либо не облагается налогами на наследство и дарения, либо налогообложение осуществляется на льготных ус­ловиях.

Налогооблагаемой базой является стоимость движимого и недви­жимого имущества, полученного в результате перехода права собст­венности от наследодателя или дарителя к наследнику или полу­чающему дар. Налогом облагается либо стоимость всего имущества, как это имеет место в США и Великобритании, либо доля каждого получателя имущества, как это установлено во Франции, Бельгии и ФРГ. Наряду с общими подходами в национальном праве каждо­го государства содержатся свои особенности определения налогооб­лагаемой базы. Например, в Италии, если в наследство вступают несколько лиц, налог распределяется между ними пропорциональ­но их доле в наследуемом имуществе. Имеет значение и место про­живания наследодателя или дарителя. Если умерший или даритель постоянно проживали в Италии, то налог взыскивается со всего имущества и переданных прав, даже если они находятся за грани­цей. Если на момент открытия наследства или акта дарения умер-

478 Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом_____

ший или даритель не имели места жительства в Италии, то налог взимается только с имущества, находящегося на территории Ита­лии. В этой связи законодатель перечисляет виды имущества и имущественных прав, которые рассматриваются как находящиеся на территории Итальянской Республики. Например акции обществ (товариществ), учрежденных в Италии; кредиты, выданные под га­рантии имущества, находящегося в Италии, и т.д. В ФРГ базу нало­гообложения законодатель подразделяет на четыре категории: а) собственность, обретаемая на основе перехода соответствующих имущественных прав в результате смерти; б) собственность, полу­чаемая при передаче в дар; в) средства фондов, созданных в инте­ресах одной или несколько семей; г) средства для целевого финан­сирования. Интересно отметить, что налоговый закон ФРГ скрупу­лезно перечисляет более 10 видов операций, квалифицируемых как «дарение», при том, что Германское гражданское уложение (ГГУ) достаточно подробно регламентирует этот вид гражданско-правовой сделки. Такой подход вызван необходимостью свести к минимуму возможность избежания налогообложения имущества путем его пе­рераспределения между несколькими лицами.

Ставки налогообложения имущества, переходящего в порядке наследования и дарения, устанавливаются по сложной прогрессии дифференцированно, в зависимости от категории наследников. В целом по данному налогу ставки находятся на уровне 50—70%, но реальное налоговое бремя значительно ниже, поскольку практи­чески во всех государствах действует система льгот.

Наиболее применяемым видом налоговых льгот по налогам на наследство и дарение являются налоговые вычеты. Во многих евро­пейских странах применяется правило необлагаемого минимума, в соответствии с которым доля наследников по прямой линии или супруга не облагается налогом, если не превышает определенной законом стоимости имущества. В зависимости от государства нало­ги с наследства и дарений имеют статус центральных или местных налогов. Например, во Франции, Испании, Италии и Великобрита­нии они являются источником формирования центрального бюд­жета, а в ФРГ и Швейцарии отнесены к налогам, взимаемым в пользу субъектов федерации.

Налог на добавленную стоимость (НДС)

НДС является важнейшим косвенным налогом на потребление, взимаемым в 42 государствах, в том числе и в 17 европейских стра­нах. Его наличие в налоговой системе является обязательным усло­вием вступления в ЕС, поскольку он аккумулирует значительные финансовые средства в бюджет Сообществ.

Налог на добавленную стоимость представляет собой многосту­пенчатый косвенный налог, взимаемый на каждой стадии движе­ния товара (услуги), начиная с первого производственного цикла и заканчивая продажей товара потребителю.

Глава 22. Основы налогового права

Отличия НДС в отдельных государствах, как правило, связаны с особенностями определения некоторых его элементов.

Субъектами налогообложения могут быть физические и юриди­ческие лица, осуществляющие коммерческую деятельность и опреде­ляемые в качестве плательщиков соответствующим налоговым зако­ном. Субъектами налога на добавленную стоимость могут выступать как частные юридические лица, так и государственные органы, госу­дарственные компании, местные органы власти и другие организа­ции, созданные на основе публично-правового акта, но осуществ­ляющие коммерческие операции по продаже товаров и услуг. '*

Определяя субъект обложения НДС, следует различать юриди­ческого и экономического плательщиков налога. Юридическим плательщиком является физическое или юридическое лицо, кото­рое уплачивает налог в соответствии с законом. Экономическим плательщиком становится конечный потребитель товара или услу­ги, несущий бремя налога в форме части продажной цены товара (услуги).

Налогооблагаемой базой НДС является новая часть стоимости товара (услуги), появившаяся на очередной стадии его прохожде­ния. Например часть стоимости, добавленная производителем това­ра к стоимости материалов, из которых он произведен, при созда­нии нового изделия, передаваемого в сферу распределения.

Налог на добавленную стоимость отличается от другого много­ступенчатого налога — налога с оборота. Налоговой базой много­ступенчатого налога с оборота является валовая стоимость товара на каждой стадии его движения от производителя к потребителю. Таким образом, налог накапливается на каждой стадии движения товара. При определении налоговой базы НДС учитывается лишь добавленная стоимость и предусматривается вычет из «нового» НДС налога на добавленную стоимость, уплаченного на всех пре­дыдущих стадиях прохождения товара (т.е. ранее уплаченных НДС).

Порядок исчисления налога осуществляется на основе прямого аддитивного¹ метода, косвенного аддитивного метода, метода пря­мого вычитания и косвенного метода вычитания.

Наибольшее применение имеет четвертый, зачетный метод по счетам, поскольку он наиболее «прозрачен» для проверки и позво­ляет использовать дифференцированную ставку налога.

Законодательство предусматривает несколько видов ставок на­лога на добавленную стоимость: стандартную, пониженную и повы­шенную ставку. Пониженная ставка, как правило, устанавливается в отношении товаров (услуг) повышенного социального значения, например продовольственных товаров, медицинских услуг и т.д.

Налоговые льготы находят свое выражение в установлении по­ниженной ставки или в полном освобождении от налога. Освобож­дению от налога подлежит лишь добавленная стоимость на стадии перехода товара (услуги) к конечному потребителю.

лять).

Термин «аддитивный» происходит от английского глагола to add (добав-.).

480 Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом_____

Обычно от НДС освобождаются основные виды продовольст­вия, школьные товары и услуги, услуги врачей, транспортные услу­ги, газеты, радиовещание и т.д.

Освобождение от налога на добавленную стоимость осуществ­ляется в форме неустановления ставки налога или установления нулевой ставки налога. Различие заключается в том, что последний продавец товара (услуги) может требовать компенсации той части стоимости товара (услуги), которую он не перекладывает на поку­пателя в цене товара в силу нулевой ставки НДС. Нулевая ставка применяется в государствах — членах ЕС в отношении экспорти­руемых товаров.

Место НДС в системе финансирования государственного бюд­жета зависит от проводимой в стране налоговой политики. Однако даже в тех государствах, где налоговые обязательства распределяют­ся примерно одинаково между косвенными и прямыми налогами, на долю НДС приходится заметная часть бюджетных поступлений от косвенного налогообложения. В государствах Европейского Союза качество источника системы «собственных ресурсов» ставит НДС в особое положение, поскольку правовое регулирование сис­темообразующих налогов осуществляется преимущественно норма­ми права ЕС. И хотя этот источник финансирования европейского бюджета наполняется лишь за счет единой процентной надбавки к национальному налогу, тем не менее все его элементы составля­ют предмет законотворчества ЕС. Этим объясняется то, что в пра­вовом регулировании НДС государств — членов Сообществ почти не осталось серьезных различий, поскольку основные вопросы гар­монизации национального законодательства на сегодняшний день практически решены.

Сравнимое положение сложилось в государствах — членах ЕС и в отношении индивидуальных акцизов на отдельные виды това­ров. Европейские Сообщества приняли серию директив, которые гармонизировали национальное законодательство об акцизах на та­бак, алкоголь и минеральные масла, установив общий подход к ре­гулированию основных элементов этих налогов.

В налоговых системах государств — членов ЕС налог на добав­ленную стоимость, индивидуальные акцизы и таможенные пошли­ны представляют собой те виды обязательных платежей, регулиро­вание которых осуществляется на основе норм права ЕС, импле-ментированных в национальный правопорядок.

§ 4. Ответственность за налоговые правонарушения

Во всех государствах предусматривается обязанность граждан уп­лачивать налоги. Это — естественно, поскольку налоги составляют основную часть государственного бюджета. Во многих странах пря­мые налоги, непосредственно уплачиваемые физическими и юриди­ческими лицами, приносят более половины государственных дохо­дов. При этом также естественно и то, что граждане не любят пла­тить налоги, считая, что государство далеко не всегда эффективно

Глава 22. Основы налогового права

использует получаемые финансовые средства для осуществления своих социально-экономических и иных программ. Есть и другие причины, по которым граждане не любят платить налоги, но делают это, понимая их необходимость для нормального функционирования государства и жизни гражданского общества. Государство, в свою очередь, понимает, что лишь убеждением добиться уплаты налогов невозможно, поэтому устанавливает различные меры наказания за невыполнение или нарушения в выполнении налоговой обязанно­сти. В зарубежных странах предусматривается два основных вида от­ветственности за налоговые правонарушения: административная и уголовная. Однако в каждом государстве решение вопроса ответст­венности имеет свои особенности, определяемые законодательством и доктриной. В настоящем параграфе предполагается рассмотреть общее и особенное в вопросе ответственности за налоговые право­нарушения на примере ряда зарубежных государств.

Прежде всего следует определиться с критерием разграничения административной и уголовной ответственности. Уже здесь возни­кает первая сложность. Дело в том, что принятый в отечественной науке и понятный российскому юристу критерий степени общест­венной опасности противоправного деяния в западноевропейской правовой доктрине не признается как отличительный признак раз­граничения видов правовой ответственности. В странах Европы и США таким критерием является воля законодателя:

• если санкции за правонарушение предусмотрены в уголовном законе, то это означает наличие уголовной ответственности;

• если санкции установлены в административном законе, то это означает административную ответственность за правонарушение.

Однако в ряде европейских государств, в частности в Велико­британии, Франции и Италии, санкции за основные налоговые правонарушения установлены не в административном или уголов­ном законодательстве, а в специальных налоговых законах. В этом случае основной критерий разграничения уголовной и администра­тивной ответственности применяется опосредованно, через сравне­ние суровости санкций за правонарушение:

• если налоговый закон предусматривает арест на срок меньше минимального срока лишения свободы, установленного УК, то речь идет об административной ответственности;

• если закон устанавливает штраф, размер которого ниже мини­мального штрафа, предусмотренного УК, то это также означает ад­министративную ответственность.

Различие уголовного и административного штрафа можно прово­дить и по другому критерию, — в зависимости от государственного > органа, налагающего штраф. Соответственно, административный штраф устанавливается административными органами, а уголовный — I только судом.

Таким образом, в доктрине проводится разграничение админи-

icтpaтивнoй и уголовной ответственности за налоговые правонару­шения. Однако лишь анализ законодательства зарубежных госу-31 - 9677

482 Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом_____

дарств может дать конкретные примеры решения этого вопроса и определить основные виды противоправных деяний, квалифици­руемых в законе как налоговые правонарушения.

В Германии правовыми актами, предусматривающими ответст­венность за налоговые правонарушения, являются: 1) Положение о налогах 1977 г.; 2) Уголовный кодекс 1871 г. (в редакции 1987 г.); 3) Закон ФРГ об административных правонарушениях (в редакции 1987 г.).

Основным источником норм, определяющих ответственность за налоговые правонарушения, является Положение о налогах, закреп­ляющее принцип, устанавливающий соотношение налогового зако­нодательства, с одной стороны, и уголовного/административного законодательства — с другой: в отношении административных пра­вонарушений/налоговых преступлений действуют общие нормы ад­министративного/уголовного закона соответственно, если иное не предусмотрено Положением о налогах.

Положение о налогах (далее — Положение) предусматривает уголовную и административную ответственность за совершение на­логовых правонарушений. Именно в таком порядке нормы права расположены в тексте: сначала параграфы, регламентирующие на­логовые преступления, а затем — налоговые административные правонарушения. Однако рассматривать эти нормы будем в обрат­ном, привычном порядке, начиная с административной ответствен­ности.

Административная ответственность за налоговые правонарушения закрепляется преимущественно в Положении, где в ряде параграфов описываются противоправные налоговые деяния, влекущие за собой административный штраф. К такого рода деяниям отнесены:

• неумышленное уклонение от уплаты налогов в смысле абз. 1 § 370 Положения;

• угроза налоговому порядку: умышленное или «по недосмотру» неправильное ведение бухгалтерской документации, создающее возможности сокращения налоговых выплат и получения незакон­ных налоговых льгот;

• умышленное или «по недосмотру» нарушение законодательст­ва, регулирующего порядок уплаты налога на потребительские то­вары¹;

• нарушение законодательства, влекущее за собой создание воз­можности уклонения от уплаты ввозных таможенных пошлин.

Уголовная ответственность предусматривается за налоговые преступления, основные виды которых перечислены в Положении о налогах и Уголовном кодексе: 1) уклонение от уплаты налогов; 2) нарушение таможенных правил; 3) подделка знаков уплаты по­шлин; 4) нарушение налоговой тайны; 5) укрывательство имущест­ва с целью уклонения от налогообложения.

Уклонение от уплаты налогов проявляется в различных формах:

¹ Имеются в виду нарушения, связанные с упаковкой, маркировкой и транс­портировкой товаров, влекущие за собой их неправильное налогообложение

Глава 22. Основы налогового права

48;

а) получение незаконных налоговых льгот для себя и для друго­го лица на основе неверных или неполных данных, представленных в налоговые органы, или сокрытие информации, которую лицо обязано предоставлять в финансовые органы, повлекшее за собой незаконное использование налоговых льгот. Это преступление на­казывается лишением свободы или штрафом. В случае незаконного использования налоговых льгот, которое привело к значительному сокращению налогооблагаемой базы, предусматривается более строгое наказание в виде лишения свободы;

б) получение незаконных налоговых льгот в результате исполь­зования поддельных документов. Это преступление, совершаемое постоянно, также влечет за собой ответственность в форме лише­ния свободы.

Предусматривая жесткие санкции за налоговые преступления, Положение о налогах одновременно сохраняет возможность избе­жания уголовной ответственности в случае осознания правонару­шителем противоправности его действий. Так, если лицо, предста­вившее в финансовые органы неверные или неточные данные о своих доходах, заявит об этом с целью исправить допущенное на­рушение до того, как начнется налоговая проверка его доходов и, тем более, будет возбуждено административное или уголовное преследование, то такое лицо освобождается от уголовной ответст­венности. Не наступает уголовная ответственность и в случае, когда лицо, добившееся незаконного сокращения налогов, добровольно уплатит сокрытую от налогов сумму в установленные законом сроки. Нарушение таможенных правил в соответствии с § 372 Положе­ния выражается в нарушении запрета на ввоз, вывоз или транзит­ный провоз товаров без соответствующего уведомления таможен­ных органов. Наказанием за это преступление является лишение свободы или штраф.

Самостоятельным видом налоговых преступлений считается подделка знаков уплаты пошлины. Признаки этого преступления со­держатся не в налоговом, а в уголовном законе, который преду­сматривает наказание в форме штрафа или лишения свободы на срок до 5 лет (§ 148 УК ФРГ).

Так же как и подделка знаков уплаты пошлины, отдельным ви­дом преступления, предусмотренным Уголовным кодексом, является нарушение налоговой тайны. Субъектом этого преступления может быть должностное или иное лицо (например эксперт, судья), кото­рое будучи официально привлеченным к административному или су­дебному процессу по налоговым делам, стало обладателем информа­ции, составляющей налоговую тайну. Разглашение этой информации влечет за собой ответственность в форме лишения свободы на срок до 2 лет или в форме штрафа (§ 355 УК ФРГ). Наряду с Уголовным кодексом запись о налоговой тайне содержится и в Положении. Частично, без указания санкций, воспроизводя норму УК, Положе­ние устанавливает условия, при наличии которых допускается раз­глашение сведений, составляющих налоговую тайну: а) при согласии

31-

484 Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом_____

заинтересованного лица; 6) если это служит целям административ­ного или уголовного процесса; в) если это необходимо для расследо­вания тяжкого уголовного или экономического преступления; г) если это необходимо для опровержения ложной информации, на­носящей вред государству (ч. 2, 3, 4 § 30 Положения).

Укрывательство имущества с целью уклонения от налогообложе­ния. Данный состав преступления предусматривает действия по реа­лизации товаров, укрытых от потребительских налогов или тамо­женных сборов. Лица, совершившие такое преступление в целях личного обогащения или в пользу третьих лиц, подлежат наказа­нию в форме лишения свободы или в форме штрафа. Промысло­вый характер таких действий влечет за собой ужесточение наказа­ния. Законодательство ФРГ предусматривает возможность дополни -тельного наказания за совершение налоговых преступлений. Напри­мер, суд может назначить дополнительное наказание в форме конфискации предметов, укрытых от налогов, или средств, исполь­зовавшихся в качестве орудий преступления. Для лиц, приговорен­ных к лишению свободы на срок более одного года, в качестве до­полнительного наказания может быть установлен запрет занимать публичные должности в течение установленного законом срока (§ 375 Положения; ч. 2 § 45; § 74а УК ФРГ).

Уголовное законодательство ФРГ не предусматривает уголовной ответственности юридических лиц. Юридические лица привлекают­ся лишь к административной ответственности, предусмотренной Законом об административных правонарушениях¹.

В Великобритании правовыми актами, предусматривающими от­ветственность за налоговые правонарушения, являются²: 1) Закон 1970г. об управлении налогами; 2) Закон 1988г. о подоходном и корпорационном налогах; 3) Закон 1979г. о таможенных и ак­цизных сборах; 4) Закон 1981 г. о подлоге и подделке; 5) Закон 1980 г. о магистратских судах и некоторые другие.

В этих правовых актах предусмотрена ответственность за право­нарушения, связанные с уплатой прямых и косвенных налогов, с подделкой документов с целью уклонения от налогов.

¹ Ответственность юридических лиц устанавливается в форме административ­ного штрафа в случае, если официальный представитель юридического лица или член его руководящего органа совершили правонарушение, повлекшее за собой невыполнение юридическим лицом своих обязанностей или его незаконное обогащение (§ 30 ЗОАП).

Наряду с парламентскими законами в некоторых случаях ответственность за налоговые правонарушения предусматривается нормами общего права. В частно­сти, умышленное предоставление налогоплательщиком ложных данных налого­вой службе, сопровождаемое мошенническими действиями, является налоговым преступлением по общему праву и наказывается тюремным заключением и штрафом. Нормы общего права могут дополнять налоговые законы. Напри­мер, Закон о таможенных сборах и акцизах 1979 г., предусматривающий ответ­ственность за контрабанду, не содержит определение понятия «контрабанда» Соответствующее разъяснение действий, квалифицируемых как контрабанда, содержится в прецеденте, созданном судом по делу Хуссейна в 1969 г.

Глава 22. Основы налогового права

К такого рода правонарушениям отнесены следующие противо­правные деяния¹:

• несообщение о полученных доходах в налоговую службу (Управление внутренних доходов). Это правонарушение наказывает­ся штрафом. Закон 1970г. возлагает обязанность ежегодно инфор­мировать налоговую службу о полученных доходах как физических, так и юридических лиц, плательщиков корпорационного налога;

• неуплата физическим лицом или корпорацией подоходного налога или налога на прирост капитала в соответствии с извещени-ем, полученным от налоговой службы, наказывается основным штрафом и дополнительным штрафом за каждый день просрочки уплаты налога;

• представление в налоговую службу ложной информации или документов, повлекшее за собой неправильную уплату подоходного налога или налога на прирост капитала, наказывается штрафом;

• оказание помощи в представлении в налоговую службу лож­ных счетов или налоговых деклараций наказывается штрафом;

• незаконный импорт и экспорт товаров и связанное с этим умышленное уклонение от уплаты таможенной пошлины. Такое правонарушение подлежит наказанию в порядке суммарного произ­водства или по обвинительному акту. В первом случае виновное лицо наказывается штрафом в размере не менее трехкратной стои­мости товара и (или) тюремным заключением. Во втором слу­чае — штрафом, размер которого определяется судом и (или) тю­ремным заключением;

• неправильное заполнение таможенной декларации и умыш­ленное сокрытие информации об экспортируемых товарах наказы­ваются штрафом;

• представление ложной информации с целью получения нало­говой льготы (освобождения от уплаты таможенных платежей) под­лежит преследованию в порядке суммарного производства и по об­винительному акту. В первом случае виновное лицо наказывается штрафом, предельный размер которого установлен законом и (или) тюремным заключением, во втором — штрафом, размер которого определяется судом и (или) лишением свободы;

• противодействие уполномоченным Управления пошлин и ак­цизов, препятствующее выполнению ими своих служебных обязан­ностей, наказывается лишением свободы и штрафом.

• незаконное изготовление или оказание помощи в изготовле­нии гербовых марок, а также подделка и продажа фальшивых гер-

¹ В Великобритании не проводится формальное разграничение между преступ­лениями и проступками. А с 1967г., в отличие от США, отменены все различия между фелонией и мисдиминором (п 1 § 1 Закона об уголовном праве 1967г. /Criminal Law Act, 1967). В соответствии с данным законом «по всем вопросам, по которым прежде существовало различие между фелонией и мисдиминором, применяется закон и практика, относящаяся к мисдиминорам» (п. 2 § 1). Одно­временно закон 1967 г. установил понятие «арестного преступления», которым называется преступное деяние, наказываемое тюремным заключением на срок не менее пяти лет (п. 1 § 2 Закона 1967 г.).

Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом

бовых марок преследуются в порядке суммарного производства или по обвинительному акту. В первом и во втором случаях виновное лицо наказывается тюремным заключением.

Отдельно следует отметить правонарушения, связанные с упла­той местных налогов. Неуплата местного налога (налога с недвижи­мости или обязательного платежа (налога) за обеспечение водой или канализацией) влечет за собой исковое обращение в магистрат­ский суд, который по установлении обоснованности искового заяв­ления издает приказ о взыскании местного налога. В зависимости от обстоятельств судья может издать приказы: а) о наложении аре­ста на имущество налогоплательщика; б) о заключении налогопла­тельщика в тюрьму.

Во Франции правовыми актами, предусматривающими ответст­венность за налоговые правонарушения, являются: 1) Общий ко­декс о налогах 1950г. (с последующими изменениями)¹; 2) Уголов­ный кодекс 1992 г.

Основные виды противоправных деяний в сфере налоговых от­ношений описываются в Общем кодексе о налогах. В частности, кодекс определяет следующие виды правонарушений, связанные со всеми видами налогов:

• сознательное пренебрежение сроками подачи декларации;

• представление ложных бухгалтерских данных, из которых сле­дует неплатежеспособность налогоплательщика или иные действия, направленные на уклонение от налогов;

• искажение части суммы, подлежащей налогообложению (ст. 1741);

• составление неточных или ложных записей в бухгалтерских книгах и книгах учета, предусмотренных ст. 8 и 9 Коммерческого кодекса.

Эти правонарушения влекут за собой уголовное наказание в фор­ме штрафа и лишения свободы;

• уклонение от налогов путем заключения сделки купли-прода­жи без надлежащего оформления финансовых документов;

• незаконное получение от государства компенсаций по нало­гам (возврат налогов) (ст. 1741).

Эти правонарушения влекут за собой уголовное наказание в фор­ме штрафа и тюремного заключения;

• подстрекательство граждан к неуплате или к нарушению сро­ков уплаты налогов наказывается штрафом и лишением свободы (ст. 1747);

• создание препятствий для осуществления функций представи­телей финансовых органов.

Глава 22. Основы налогового права

•

' Ответственность за правонарушения в сфере налоговых отношений преду­сматривается в главе «Наказания», которая состоит из двух разделов. Первый раздел содержит «общие положения», устанавливающие ответственность за пра­вонарушения, связанные со всеми видами налогов, второй включает в себя ста­тьи, закрепляющие ответственность за правонарушения, связанные с отдельны­ми видами налогов (прямыми налогами, налогами с оборота и т д.)

Лица, препятствующие уполномоченным государственным слу­жащим проводить финансовые проверки с целью установления фактов нарушения налогового законодательства, наказываются штрафом по решению уголовного суда¹.

Во Франции, так же как и в Италии, законодательство преду­сматривает возможность дополнительных наказаний в отношении лиц, виновных в совершении налоговых правонарушений. В част­ности, в дополнение к мерам наказания, предусмотренным ст. 1741 и 1747 Общего кодекса о налогах, суд может установить ограниче­ния прав граждан в форме запрета на участие в работе «налоговых» комиссий: центральной комиссии и комиссий коммун по прямым налогам, департаментских комиссий по прямым налогам и налогам с оборота, департаментских согласительных комиссий.

За правонарушения, совершенные в связи с уплатой прямых на­логов, НДС и других налогов с оборота, гербового и регистрацион­ного сборов, суд может установить дополнительные меры наказания в форме временного запрета заниматься коммерческой и производ­ственной деятельностью, а также свободными профессиями. В слу­чае повторного правонарушения срок запрета может быть удвоен.

При нарушении предусмотренных решением суда дополнитель­ных мер наказания виновное лицо подлежит лишению свободы и (или) денежному штрафу.

В Италии правовыми актами, предусматривающими ответствен­ность за налоговые правонарушения, являются: 1) Закон от 7 янва­ря 1929г. №4 «Общие положения об ответственности за наруше­ние финансовых законов»; 2) Декрет-закон² от 10 июля 1982г. № 429, преобразованный в закон от 7 августа 1982 г. № 516, изме­ненный законом № 154 1991 г.; 3) Положение № 602 «О взимании подоходного налога», утвержденное Декретом Президента³ Респуб­лики от 29 сентября 1973 г.; 4) «Свод законодательных положений в области таможенных правил», утвержденный Декретом Президен­та Республики от 23 января 1973 г. № 43.

Уголовный кодекс Италии не содержит норм, предусматриваю­щих ответственность за налоговые правонарушения. Эти нормы со­ставляют содержание вышеперечисленных специальных законов.

Термин tribunal correctionnel переводится в юридическом словаре Г.И. Мач-ковского как «исправительный суд» (суд, рассматривающий дела об уголовных проступках). Р. 666.

Декрет-закон представляет собой принимаемый Правительством норматив­но-правовой акт, который должен быть обращен в форму обычного закона по истечении 60 дней, на протяжении которых он обладает юридической силой равной парламентскому закону. В случае неутверждения Парламентом в форме обычного парламентского закона декрет-закон теряет свою силу с момента его издания (ст. 77 Конституции).

³ Декрет Президента Республики или законодательный декрет представляет собой акт делегированного законодательства, издаваемый от имени Президента на основе делегирующего парламентского закона, в котором устанавливаются л) принципы и критерии регулирования; б) круг регулируемых вопросов, в) вре­мя, в течение которого такого рода акты могут издаваться (ст. 76 Конституции)

488 Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом_____

Однако деление налоговых правонарушений на преступления и про­ступки осуществляется на основе общей нормы УК, определяющей понятие преступления и проступка¹.

В соответствии с действующим законодательством налоговым преступлением является:

1) уклонение от уплаты налогов с совершением мошеннических действий, выражающееся в следующих противоправных деяниях:

• незаконное изготовление или распространение бланков со­проводительных документов для перемещения ценностей или пере­вода денежных средств; а также приобретение, хранение или ис­пользование таких бланков. Это правонарушение наказывается² ли­шением свободы;

• представление в финансовые органы или в налоговую поли­цию поддельных или искаженных документов, прилагаемых к годо­вой декларации о доходах (например справок о доходах, именных списков и т.д.);

• уничтожение или утаивание бухгалтерских документов с це­лью сокрытия доходов;

• изготовление или использование бланков финансовой отчет­ности и других документов с целью искажения данных, на основе которых рассчитывается сумма НДС или подоходного налога, под­лежащего уплате;

• искажение данных в финансовых документах, влекущее за со­бой незаконные компенсации или другие персональные выплаты налогоплательщику.

Эти правонарушения, совершенные в своих интересах или в интересах третьих лиц, квалифицируются как мошенничество и наказываются тюремным заключением и штрафом;

2) уклонение от уплаты налогов с совершением мошеннических действий в области таможенных правил:

• незаконное восстановление налоговых льгот для товаров, ра­нее импортировавшихся, а теперь производимых на местных пред­приятиях и поставляемых на экспорт;

• осуществление в отношении импортируемого или экспорти­руемого товара искусственных операций с целью уклонения от уп­латы таможенных пошлин.

Эти налоговые преступления наказываются уголовным штра­фом, который устанавливается в размере, пропорциональном нане­сенному ущербу.

Итальянское законодательство предусматривает помимо основ­ного дополнительные наказания в отношении лиц, виновных в со­вершении налоговых преступлений, в частности:

Преступление — это противоправное деяние, наказуемое тюремным заклю­чением и 'штрафом. Проступок — противоправное деяние, наказуемое арестом или штрафом.

² Уголовная ответственность наступает как за фактически совершенное пре­ступление, так и за приготовительные действия, т.е. при наличии «усеченного состава» преступления

Глава 22. Основы налогового права

1) пожизненный запрет на работу в финансовых учреждениях-

2) временный запрет на замещение должностей, перечисленных в ст. 28 УК; на участие в финансовых делах; на замещение должно­стей в руководящих органах юридических лиц и предприятий; на ведение переговоров с публичной администрацией; на участие в'ра­боте биржи; на работу биржевым маклером и биржевым комиссио­нером.

К налоговым проступкам закон относит следующие противо­правные деяния:

• нарушение сроков уплаты налогов, влекущее за собой наказа-" ние в форме штрафа;

• непредставление декларации о доходах, влекущее за собой на­казание в форме ареста (лишения свободы) и (или) штрафа в зави­симости от суммы сокрытого дохода;

• непредставление в финансовые органы документов финансо­вой отчетности лицами, занимающимися продажей товаров или оказанием услуг, влекущее за собой уголовную ответственность в форме ареста (лишения свободы) или штрафа;

• искажение в годовой налоговой декларации размера суммы, подлежащей уплате в качестве подоходного налога, влекущее за со­бой ответственность в форме ареста (лишения свободы) или штрафа.

Деяния, связанные с неуплатой налогов без совершения мо­шеннических действий, квалифицируются законодателем как нало­говые проступки. Те же деяния, сопровождаемые мошенническими действиями, будут квалифицироваться как налоговые преступления.

В заключение представляется необходимым сказать следующее:

во-первых, не во всех зарубежных государствах законодательство четко разграничивает административную и уголовную ответствен­ность за налоговые правонарушения;

во-вторых, наиболее распространенной санкцией за нарушение налогового закона является штраф. Это обусловлено принципиаль­ным подходом к определению меры наказания: имущий гражданин должен нести прежде всего имущественную ответственность; не­имущий — в виде лишения свободы. Сочетание санкций (штраф и лишение свободы) отражает лишь отношение законодателя к тя­жести совершенного противоправного деяния.

§ 5. Особенности правового регулирования налогов в государствах — членах ЕС

Правовое регулирование налогов в государствах — членах ЕС во многом определяется сложившимися подходами к проведению ин­теграционной налоговой политики и выбором наиболее эффектив­ных правовых средств достижения целей Сообщества, установлен­ных в ст. 2 и ст. 3 Договора о ЕС. Налоговый суверенитет является той частью государственного суверенитета, в отношении которой государства-члены проявляют наибольшую сдержанность. Это свя­зано не только с тем, что налоги являются важнейшей составляю­щей финансовой системы государства, но и тем, что они устанав-

Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом

ливаются, изменяются и контролируются Парламентом. Это закре­пляется в конституциях государств-членов как важнейший прин­цип национального налогового права. Европейский парламент не обладает соответствующими полномочиями. В то же время созда­ние Общего рынка невозможно без единых стандартов в сфере на­логообложения государств — членов ЕС.

Решение задачи устранения налоговых барьеров при пересече­нии границ товаров и услуг государств-членов требовало измене­ний национального законодательства и создания обшей правовой базы прежде всего в сфере косвенного налогообложения (НДС, ин­дивидуальные акцизы, таможенные пошлины). В значительной сте­пени эта задача была решена путем принятия соответствующих рег­ламентов и директив Совета и Комиссии.

По мере формирования интеграционного законодательства, ре­гулирующего косвенное налогообложение, государства-члены все меньше уступали ЕС свой суверенитет в области прямого налогооб­ложения.

В отличие от косвенных налогов, которым в Договоре было по­священо пять статей (ст. 95—99; н.н. — ст. 90—93), прямые налоги не упоминаются непосредственно в Договоре. Единственной стать­ей Учредительного договора, которая может рассматриваться в ка­честве правовой основы сближения законодательства в этой облас­ти, является ст. 100 (н.н. — ст. 94), предусматривающая общие по­ложения механизма гармонизации, в том числе и в отношении на­логового законодательства:

«Совет по предложению Комиссии и после консультации с Ев­ропейским парламентом и с Экономическим и социальным коми­тетом принимает единогласно директивы о сближении таких зако­нов и правовых актов исполнительной власти государств-членов, которые оказывают непосредственное воздействие на создание и функционирование внутреннего рынка».

На сегодняшний день на основе ст. 100 институты ЕС приняли лишь две директивы, направленные на сближение законодательства государств-членов в области прямого налогообложения. Соответст­венно основная нагрузка по регулированию прямых налогов в госу­дарствах — членах ЕС по-прежнему возлагается на национальные законы, имеющие свои особенности в каждом государстве. При этом создание Общего рынка требует принятия обших правовых правил функционирования налогов. В этих условиях наиболее эф­фективным принципом правовой политики ЕС в области налогов считается принцип гармонизации национального налогового зако­нодательства.

Гармонизация налогового законодательства государств-членов осуществляется в процессе создания и применения различных пра­вовых форм, в которые облекаются нормы интеграционного права, создаваемые институтами ЕС. Это — практически все существую­щие формы интеграционного права: регламент, директива, решение Суда ЕС.

Глава 22. Основы налогового права

Гармонизация национального законодательства идет по двум направлениям:

1) применение интеграционных норм, содержащихся в юриди­ческих актах прямого действия, например в Учредительных догово­рах и регламентах Совета;

2) принятие обязательных решений, направляющих нормотвор-ческую деятельность национальных государственных органов по гармонизации законодательства государств-членов, например ди­ректив Совета и Комиссии и решении Суда ЕС, принятых в пре­юдициальном порядке.

Акты, принятые в рамках первого направления, оказывают воздей­ствие на национальное право, так же как и любой нормативно-право­вой акт в государстве, т.е. устанавливают новые правовые нормы.

Акты, принятые в рамках второго направления, имеют значи­тельные особенности и являются определяющими в правовом меха­низме гармонизации национального законодательства госу­дарств-членов. Особое место среди них занимает директива.

Директивы, регулирующие косвенные налоги

Директивы, гармонизирующие национальное законодательство в области косвенного налогообложения, можно представить в виде двух групп: а) директивы в отношении акцизов; б) директивы в от­ношении НДС.

Директивы в отношении акцизов

В соответствии с программой гармонизации законодательства, определенной в Белой книге 1985 г., 19 октября 1992 г. был принят ряд директив: Директива Совета № 92/78/СЕЕ об изменении дирек­тив № 72/464/СЕЕ от 19 декабря 1972 г. и № 79/32/СЕЕ от 18 декаб­ря 1978 г. о налогах на табачные изделия (кроме налога с оборота); Директива Совета № 92/79/СЕЕ о сближении ставок налога на сига­реты; Директива Совета № 92/80/СЕЕ о сближении ставок налога на иные, чем сигареты, табачные изделия; Директива Совета №92/81/СЕЕ о гармонизации структуры налогов на минеральные масла; Директива Совета № 92/82/СЕЕ о сближении ставок налогов на минеральные масла; Директива Совета № 92/83/СЕЕ о гармони­зации структуры налогов на алкоголь и алкогольные напитки; Ди­ректива Совета № 92/84/СЕЕ о сближении ставок налогов на алко­голь и алкогольные напитки.

Табачные изделия стали первым видом товаров, в отношении которых были приняты директивы, направленные на гармонизацию акцизов: Директива № 72/464/СЕЕ от 19 декабря 1972 г. и Директи­ва № 79/32/СЕЕ от 18 декабря 1978г. Они определили основные понятия и принципы налогообложения табака и табачных изделий.

Основным предметом гармонизации стала структура налога, в частности объект налогообложения и налоговые ставки.

Вторым видом товаров, в отношении которых были приняты директивы, направленные на гармонизацию акцизов, стали мине-

Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом

ральные масла. Налогообложение акцизами минеральных масел регламентируется двумя директивами: №92/81/СЕЕ; № 92/82/СЕЕ и Решением Совета №92/510/СЕЕ от 19 октября 1992г. о полно­мочиях государств-членов по сохранению сниженных ставок или освобождении от налогообложения минеральных масел, применяю­щихся для определенных целей.

Третий вид товаров, в отношении которых были приняты ди­рективы, направленные на гармонизацию акцизов, стали алкоголь­ные напитки.

Налогообложение алкогольных напитков регламентируется двумя директивами, гармонизирующими структуру акцизов (№ 92/83/СЕЕ) и ставки акцизов (№ 92/84/СЕЕ). Директивы при­меняются в отношении пива, вина, смешанных напитков, винного спирта.

Для всех товаров, перечисленных в директиве 92/83/СЕЕ, пре­дусматривается единая форма налогообложения — взимание акциза. Каждому виду алкогольных напитков в директиве отводится от­дельная статья. Перечень алкогольных напитков, содержащихся в директиве, тесно привязан к Комбинированной номенклатуре то­варов, где для каждого вида спиртных напитков определен номер.

В блоке принятых в 1992 г. директив о гармонизации законода­тельства об акцизах особое место занимает Директива Совета №92/12/СЕЕ от 25 февраля 1992 г. об общем режиме, хранении, движении и контроле за товарами, облагаемыми акцизом.

Если структура и минимальные ставки акцизов на табак, мине­ральные масла и алкогольные напитки являются предметом регули­рования специальных директив, применяемых к отдельным видам товаров, то определение налоговой задолженности и порядка взи­мания акцизов регулируется едиными правилами, установленными для всех видов товаров Директивой № 92/12/СЕЕ от 25 февраля 1992г. Имея своей целью установление общего режима, порядка хранения, перемещения и контроля за определенными подакциз­ными товарами «на уровне Сообщества» (ст. 3), Директива подроб­но регламентирует те стороны возникающих правоотношений, ко­торые по-разному регулируются или вовсе не отражаются в законо­дательстве государств-членов.

По своему содержанию директива сравнима с налоговым зако­ном государства, устанавливающим порядок уплаты акцизов. Отли­чие, по существу, заключается лишь в том, что элементы налога, устанавливаемые национальным законом, в директиве регулируют­ся двумя видами правовых норм: а) нормами, устанавливающими определенные правила поведения, т.е., по сути, нормами прямого действия, но формально требующими имплементации путем при­нятия соответствующих национальных законов; б) отсылочными нормами, адресующими к действующему налоговому законодатель­ству государств-членов. Например, порядок исчисления акцизов, налоговый период регулируются законодательством государств-чле­нов. Объект, предмет налогообложения, налоговые льготы устанав-

Глава 22. Основы налогового права

ливаются директивой. Некоторые элементы налога регулируются и нормами ЕС, и нормами национальных законов. Например, субъекты налоговых правоотношений, ставки акцизов, порядок, способы и сроки уплаты налогов. Именно эти «комбинированные» статьи директивы представляют особый интерес с точки зрения правового механизма гармонизации законодательства госу­дарств-членов, регулирующего акцизы.

Директивы в отношении НДС ^* ,

На момент вступления в силу Римского договора для налога с оборота, взимаемого в государствах-членах, было характерно мно­гообразие налоговых ставок и различия в структуре самого налога.

За исключением НДС, взимаемого во Франции, в других госу­дарствах-членах применялись различные системы исчисления этого налога. Такое различие подходов и стало одним из оснований для принятия ст. 95 (н.н. — ст. 90) Договора о ЕС, призванной нейтра­лизовать отрицательное воздействие национальных особенностей правового регулирования НДС на товарообмен внутри Сообщества. Институты ЕС наметили и осуществили ряд мер, направленных на преодоление различий в функционировании налога с оборота.

Решение этой проблемы можно представить в виде следующих этапов: 1) нивелировать различие структуры налога с оборота и на­логовых ставок в государствах-членах путем введения системы ком­пенсационных выплат у границ; 2) гармонизировать структуру на­логов с сохранением различий в налоговых ставках и усовершенст­вовать систему компенсаций у границ; 3) утвердить единую струк­туру налога, гармонизировать налоговые ставки и отменить систему компенсаций. И как следствие этого — создать единый механизм правового регулирования налога с оборота.

Осуществление этого плана нашло свое выражение в принятии серии директив: Первая директива Совета № 67/227/ЕЕС от 11 ап­реля 1967 г. о гармонизации законодательства государств-членов о налогах с оборота; Вторая директива Совета № 67/322/ЕЕС от 11 апреля 1967г. о гармонизации законодательства государств-чле­нов о налогах с оборота — структуры и процедур по применению общей системы НДС; Третья директива Совета № 69/463/ЕЕС от 9 декабря 1969г. о гармонизации законодательства государств-чле­нов о налогах с оборота — введение налога на добавленную стои­мость в государствах-членах (эта директива разрешила Бельгии и Италии отложить введение НДС до 1 января 1972 г.); Четвертая директива Совета о НДС № 71/401/ЕЕС от 20 декабря 1971 г.; Пя­тая директива Совета о НДС № 72/250/СЕЕ от 4 июля 1972г.; Шестая директива Совета № 77/288/ЕЕС от 17 мая 1977 г. о гармо­низации законодательства государств-членов о налогах с оборо­та — общая система налогообложения добавленной стоимости: еди­ные условия исчисления налога.

Эти и другие директивы Совета, принятые позже, установили единый правовой режим НДС на территории государств — членов

Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом

ЕС. Основополагающими среди них являются Первая, Вторая и Шестая директивы о НДС.

Первая директива о НДС учредила НДС в Сообществе и закрепи­ла принципы его функционирования. Основные положения директи­вы можно представить тремя пунктами: а) требование к государст­вам-членам заменить действующие налоги с оборота единой формой НДС; б) закрепление принципа исчисления НДС, который отличает­ся от действующей схемы исчисления налога с оборота; в) определе­ние порядка имплементации положений данной директивы.

Вторая директива о НДС² дополняла положения Первой дирек­тивы, конкретизируя порядок их реализации.

Первые директивы положили начало единой системе НДС. Од­нако целый ряд вопросов остался вне конкретного регулирования директив, в частности определение сферы применения данного на­лога (номенклатуры товаров и услуг, в отношении которых дейст­вует НДС). В соответствии с директивами этот вопрос остался в компетенции государств-членов, которые самостоятельно и, есте­ственно, без согласования с другими участниками ЕС, определяли перечень товаров и услуг, облагаемых НДС и исключаемых из сфе­ры его действия.

В дополнение и во изменение первых директив Совет принял еще ряд решений, но лишь после принятия в 1977 г. Шестой дирек-тивъ? в развитии системы НДС произошли заметные изменения. Шестая директива, вобрав в себя опыт прошедших десяти лет, должна была заменить Вторую директиву и закрепить систему норм, определяющих единый механизм функционирования НДС на уровне государств-членов и ЕС. Основные задачи, поставленные перед Шестой директивой, были решены, и она по праву считается основополагающим актом Сообщества в системе правового регули­рования НДС. Впоследствии Шестая директива неоднократно из­менялась и дополнялась, так же как и закрепленная ею система об­щих правил функционирования налога на добавленную стоимость. Был принят целый ряд директив, подробно регулирующих различ­ные вопросы, связанные с взиманием НДС⁴.

Безусловно, важную роль в становлении и правильном приме­нении системы правовых норм, регулирующих НДС, впрочем, как и в других областях европейского права, сыграли решения Суда ЕС.

Первое дело по НДС было рассмотрено в 1975 г.⁵ Сейчас соот­ветствующая судебная практика насчитывает десятки дел. Напри­мер, при определении необходимых условий для применения НДС в отношении товаров возникали споры о правильном толковании

¹ ЕС Council Directive 67/227/EEC.

² ЕС Council Directive 67/228/EEC.

³ ЕС Council Directive 77/388/EEC of 17 May 1977 - O.J. № L. 145/!

⁴ См., например, EC Council Directive 77/799/EEC of 19 December 1977 — O.J № L 336/15. EC Council Directive 79/1072/EEC of 6 December 1979 - OJ. № L 331/11. EC Council Directive 89/465/EEC of 18 July 1989 - О J. № L 226/21.

⁵ Marralai Case 111/75 1976. ECR. 657.

Глава 22. Основы налогового права___________495

понятий «встречное удовлетворение» (consideration), «экономиче­ская деятельность» (economic activity) и др. Соответствующие разъ­яснения были даны Европейским Судом¹. Эти и иные решения, в которых Суд уточнял и дополнял законодательство о НДС, явля­ются неотъемлемой частью правовой основы данного налога, по­скольку содержат положения, определяющие весь механизм право­применения соответствующих директив.

Директивы, регулирующие прямые налоги ^

Цель налоговой политики ЕС в области прямых налогов — соз­дание для компаний разных государств-членов в рамках общего рынка правовых условий, соответствующих аналогичным условиям внутреннего рынка. Одной из основных составляющих этой поли­тики стало определение налоговых правил, которые, с одной сторо­ны, являются нейтральными с точки зрения конкуренции в ЕС, а с другой — повышают конкурентоспособность европейских ком­паний на международном уровне.

Предмет гармонизации составляют законы государств-членов, регулирующие подоходный налог, уплачиваемый юридическими лицами. Правовой основой принятия соответствующих решений Комиссии и Совета является ст. 100 (н.н. — ст. 94) Договора о ЕС, предусматривающая возможность гармонизации прямых налогов в той мере, в которой они прямо затрагивают создание и функцио­нирование общего рынка. Налогообложение доходов физических лиц, таким образом, остается вне поля деятельности институтов ЕС, так как не является условием для создания единого европей­ского рынка. При этом гармонизация прямого налогообложения компаний косвенно затрагивает доходы физических лиц, являю­щихся их акционерами и получающих часть своего годового дохода в форме распределяемых компанией дивидендов.

В целом гармонизация налогообложения доходов юридических лиц направлена на решение следующих задач: а) устранение нало­говых препятствий процессу концентрации европейских организа­ций и предприятий и стимулирование, таким образом, создания транснациональных европейских компаний, способных более ус­пешно конкурировать с компаниями третьих стран; б) принятие общих подходов в отношении методов исчисления облагаемой базы корпорационных налогов и устранение двойного налогообложения. Для решения этих задач были приняты две директивы: а) Ди­ректива Совета 90/435/ЕЕС от 23 июля 1990г. «Об общей системе налогообложения, применимой к материнским и дочерним компа­ниям в разных государствах-членах»²; б) Директива Совета

¹ Case 102/86, Apple and Pear Development Council v. Customs and Excise Commissioners, [1988], ECR 1—443. Case C-16/93, Tolsma v. Inspecteur der Omzetbelasting Lsceuwarden, [1994], ECR 1-743. Case 186/89, van Tiem v. Staatsecretaris van Financien, [1990], ECR, 1-4363. Case C-60/90, Polysar Investments BV v. Inspecteur der Invoerrechten en Accijnzen, [1991], ECR 1-3111.

² cm:. O.J. № L 225, 20 Aug. 1990. P. 6.

496 Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом_____

90/434/ЕЕС от 23 июля 1990г. «Об общей системе налогообложе­ния, применимой к слияниям, разделениям, передаче активов и об­мену акциями, в отношении компаний в разных государствах-чле­нах». Позже эти директивы были дополнены Договором о приня­тии Австрии, Финляндии и Швеции и Решением Совета от 1 янва­ря 1995 г.¹ Столь скромные, по сравнению с косвенным налогообложением, результаты нормотворчества институтов ЕС в сфере прямых налогов и выбор для их гармонизации той право­вой формы, которая в наименьшей степени ограничивает налого­вый суверенитет государств-членов, объясняется двумя взаимосвя­занными причинами. С одной стороны, налоговое законодательст­во государств-членов имеет серьезные различия и содержит нормы, препятствующие формированию общих подходов, а затем и общих правил налогообложения доходов компаний, а это отрицательно влияет на их инвестиционные возможности², с другой стороны, на­логовый суверенитет является той частью суверенитета, которую государства-члены готовы ограничить лишь в последнюю очередь. Принимая во внимание то, что государственный суверенитет в от­ношении косвенных налогов во многом разделен с институтами ЕС, государства-члены стремятся сохранить в своем полном веде­нии прямые налоги, занимающие вторую, а в некоторых странах и первую позицию среди налоговых поступлений бюджета. Тем не менее именно первый фактор определяет поведение государств в вопросах налоговой политики, поскольку в условиях международ­ного разделения труда и конкуренции европейская интеграция дает им серьезные экономические выгоды.

Контрольные вопросы:

1. Дайте определение понятия «налог» и назовите признаки, отли­чающие его от других видов обязательных платежей.

2. Какое место занимает закон в системе источников налогового права?

3. Что общего и особенного в правовом регулировании основных видов налогов?

4. Назовите основные виды налоговых правонарушений.

5. В чем состоит особенность правового регулирования налогов в государствах-членах ЕС?

¹ См.: OJ. № L 225, 20 Aug. 1990. Р. 1.

² Исследования, проведенные в 1990г., показали, что национальный налого­вый режим является важнейшим фактором принятия решений о размещении ин­вестиций. В случае создания производственного предприятия 48% опрошенных европейских бизнесменов назвали этот фактор как определяющий их выбор места инвестиций; в случае с финансовыми учреждениями значение налогового факто­ра достигает 78% (см.: Ruding's Committe Recommendations. Chapter 5. P. 22).

Глава 23. Правовые основы банковской деятельности

В зарубежных странах в вопросах кредитно-денежной политики ведущая роль отводится Центральному банку как основному госу­дарственному институту, способному во многом независимо от>.по­литической власти осуществлять свои функции. В любом государ­стве Центральный банк является государственным банком или бан­ком, обслуживающим государственную власть. Однако тесные свя­зи Центрального банка с государством не означают, что последнее может безгранично влиять на его политику. Определенная степень независимости Центрального банка от правительства является не­обходимым условием эффективности его деятельности по поддер­жанию денежно-кредитной и валютной стабильности, которая не­редко вступает в противоречие с краткосрочными целями прави­тельства.

§ 1. Банковская система: понятие и элементы

Прежде чем перейти к изучению Центрального банка как ос­новного элемента банковской системы, необходимо определить само понятие «банковская система» и ее элементы.

Традиционно под банковской системой понимают совокупность ее элементов или банков, которые представляют собой денеж­но-кредитные учреждения или организации, выполняющие депо­зитные, расчетные и кредитные операции. Однако это лишь одна характеристика банковской системы государства. В действительно­сти понятие «банковская система» помимо совокупности ее эле­ментов включает в себя также и взаимодействие составляющих ее элементов, которое выражается в первую очередь в возможности взаимозаменяемости элементов в случае недееспособности одного из них. Поскольку за банками закрепляются, как правило, сразу три основных функции: аккумулирование денежных средств, регу­лирование денежного оборота и посредническая функция, при ис­чезновении любого, в том числе и высшего, элемента банковской системы оставшиеся могут выполнять функции, прежде принадле­жавшие исчезнувшему элементу.

Правовое положение банка как элемента банковской системы определяется многими факторами, в частности:

— в зависимости от формы собственности банки бывают госу­дарственными, частными, смешанными;

— в зависимости от функционального назначения различают банки эмиссионные, депозитные, коммерческие;

— в зависимости от сферы обслуживания банки делятся на на­циональные, региональные, межрегиональные и международные;

— в зависимости от характера выполняемых операций выделяют

32 - 9677

Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом

банки универсальные (выполняющие весь набор банковских опера­ций) и специализированные.

При определении роли и места конкретного банка в банковской системе государства могут учитываться и иные, помимо перечис­ленных, критерии.

Практически во всех государствах законодательство устанавли­вает двухуровневую структуру банковской системы, где на вершине находится Центральный банк страны, а на втором уровне — иные банки, отвечающие требованиям, предъявленным национальным законодательством.

Так, в Великобритании сегодня второй уровень банковской сис­темы составляют депозитные банки, торговые банки, банки Содру­жества, иностранные банки, консорциальные банки, а из небанков­ских кредитных учреждений — страховые компании, учреждения, занимающиеся сберегательными операциями, финансовые компа­нии, строительные кооперативы и общества, пенсионные фонды, доверительные паевые фонды и др.

Основными элементами нижнего уровня банковской системы Франции являются депозитные банки, инвестиционные или дело­вые банки, банки среднесрочного и долгосрочного кредита.

В Германии на втором уровне осуществляют свою деятельность коммерческие банки, сберегательные банки и кассы, кредитные кооперативы, ипотечные банки, различные специализированные банки.

Банковская система Японии помимо Центрального банка — Банка Японии включает общенациональные частные банки, кре­дитные ассоциации, правительственные финансовые институты, филиалы иностранных банков.

Специфические особенности присуши банковским системам мусульманских государств. Статья 15 Всеобщей исламской деклара­ции прав человека в частности закрепила, что «для обеспечения развития сбалансированной экономики и зашиты общества от экс­плуатации исламский закон запрещает... ростовщичество...». Ростов­щичество (получение ссудного процента «риба») в Исламе занимает третье место в иерархии грехов после вероотступничества и «друж­бы с врагами бога». II Всемирный конгресс исламской экономики, подтвердив запрещение риба, указал на необходимость перестройки валютно-финансовой системы мусульманских стран на беспроцент­ной основе. В последнее время в мусульманских странах намети­лась тенденция не только к образованию специализированных ис­ламских банков, но и реорганизации деятельности обычных бан­ков, за исключением иностранных. Так, например, с 1 января 1981 г. все отделения государственных пакистанских банков наряду с обычными операциями стали оказывать банковские услуги право­верным мусульманам в соответствии с Шариатом. Но в ряде му­сульманских стран разрешено действовать и обычным банкам, од­нако выплаты по процентам могут запрещаться законом.

Как видно из вышесказанного, банковская система каждого го-

_____Глава 23. Правовые основы банковской деятельности 499

сударства обладает присущими только ей особенностями, которые складываются под влиянием национальных традиций, историческо­го опыта, товарно-денежных отношений, политики.

§ 2. Центральный банк: правовой статус, структура, полномочия

Первоначально функции по обмену, сохранению, учету товар­ных денег выполняли храмы. Постепенно с развитием товарно-де­нежных отношений, появлением чеканной монеты отдельные де­нежные операции стали выполняться специальными финансовыми посредниками, деятельность которых строго регламентировалась и контролировалась государством. Так появились банки. В конце XIX — начале XX вв. в большинстве стран наиболее крупные бан­ки, пользовавшиеся всеобщим доверием, стали обслуживать прави­тельство, в результате чего они получили исключительное право на эмиссию и стати выполнять функции контроля и надзора за други­ми кредитными учреждениями. Первым центральным банком был Центральный банк Швеции — Риксбанк, основанный еще в 1668 г.

Банк Англии был основан в 1694 г. и выступал как частная ком­пания, хотя и являлся финансовым органом правительства. В 1718г. он начал контролировать эмиссию правительственных ценных бумаг, и в 1844г. в соответствии с Законом Пиля (Bane Charter Act of 1844) получил монопольное право банковской эмис­сии. Кроме того, исключительный статус Банка Англии определял­ся также тем, что в отличие от других банков мог объявить подпис­ку на акции для любого числа инвесторов, являлся кредитором в последней инстанции для всех иных банков и кредитных учреж­дений, которые взяли за правило хранить свои резервы в Банке Англии. В 1946г. Банк Англии был национализирован.

Во Франции первая попытка создания Центрального банка была предпринята еще в 1716 г., но позднее в результате резкого падения курса акций банк был объявлен банкротом. Вторая попытка была предпринята по инициативе первого консула — Наполеона. Так, в 1800 г. был основан Банк Франции как акционерное общество, частью акций которого владел сам Наполеон. Первоначально в со­ответствии с уставом эмиссионные полномочия Банка ограничива­лись лишь Парижем, а уже с 1848 г. Банк Франции получил право на эмиссию денежных знаков на всей территории Франции. Банк Франции был национализирован в 1945г.

Центральный банк Германии — Рейхсбанк был создан в 1876 г. с целью регулирования денежного обращения на территории страны. Первоначально Рейхсбанк не обладал исключительным правом бан­ковской эмиссии. До 1924 г. руководство Рейхсбанком осуществля­лось Рейхсканцлером. Закон 1924 г. признал Рейхсбанк независи­мым от правительства органом. В 1939г. Рейхсбанк был подчинен фюреру. В 1948г. в Западной Германии были созданы Банк немец­ких земель и Центратьные банки земель по примеру Федеральной Резервной Системы США. а в Восточной Германии — Немецкий

32'

 

500 Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом_____

Эмиссионный Банк и Немецкий Жиро Банк, которые после валют­ной реформы в июле 1948 г. были преобразованы в Немецкий Эмис­сионный банк, а в 1968 г. — в Государственный банк ГДР. В 1957 г в Западной Германии Банк немецких земель и Центральные банки земель в ходе слияния были реорганизованы в Немецкий Федераль­ный Банк.

Банк Японии был создан в 1882 г. и на сегодняшний день госу­дарству принадлежат 55% его акций.

В Италии функции Центрального банка — Банка Италии вы­полнял Итальянский национальный банк, созданный в 1893 г.

Федеральная Резервная Система США была учреждена Кон­грессом США в 1913г.

Одним из последних в Европе статус Центрального банка полу­чил Банк Испании, несмотря на свою двухсотлетнюю историю. Так, в 1782 г. был создан Банк де Сан Карлос, переименованный в 1856г. в Банк Испании. Банк Испании был национализирован в 1962г.

Правовой статус

Сегодня правовой статус Центрального банка закрепляется в первую очередь в конституции государства. Так, например, в Гер­мании ст. 88 Основного закона предусматривает создание валют-но-эмиссионного банка в качестве федерального банка, а также за­крепляет возможность передачи задач и полномочий федерального банка в рамках европейского союза Европейскому Центральному банку. Конституция Швейцарской конфедерации в ст. 99 учреждает Национальный швейцарский банк в качестве центрального незави­симого банка и наделяет его правом проводить денежную полити­ку, «служащую общим интересам страны».

Помимо конституций правовую основу деятельности Цен­тральных банков составляют специальные законы о Центральных банках и банковских системах государств. В Великобритании в 1999 г. был принят новый Билль о Банке Англии (Bank of England Bill's), закрепивший правовой статус Банка Англии, его функции и полномочия. Во Франции деятельность Банка регла­ментируется Законом № 73-7 от 3 января 1973 г. о Банке Франции и Декретом № 73-102 от 30 января 1973 г. о Банке Франции. В Германии 28 марта 2002 г. были внесены новые изменения в За­кон о Немецком Федеральном Банке от 26 июня 1957 г., вступив­шие в силу с 30 апреля 2002 г. Япония в настоящее время прово­дит банковскую реформу, а сегодня Банк Японии осуществляет свою деятельность на основании закона 1942 г. Правовые основы деятельности Федеральной Резервной Системы США содержатся в Законе о Федеральной Резервной Системе 1913 г. с последующи­ми изменениями, в Законе Хамфри-Хоккинса 1978 г. «О полной занятости и сбалансированном росте». Европейскому Центрально­му банку и Европейской Системе Центральных банков посвящен! положения раздела VII Договора о ЕС.

ены

J

Глава 23. Правовые основы банковской деятельности 501

Регулирование деятельности Центрального банка является од­ним из аспектов взаимоотношений Центрального банка с органами государственной власти. Центральные банки в странах Европы соз­давались с целью установить контроль за кредитно-денежной поли­тикой, обеспечить стабильность цен. Позднее в большинстве стран стал устанавливаться контроль Центрального банка над экономи­кой страны, что привело к недовольству правительства. В середине XX в. многие банки, создававшиеся первоначально как частные, были национализированы, но уже в 80—90-х гг. произошел отказ-«т полного контроля правительства над Центральными банками, и принцип независимости Центральных банков стал одним из ос­новополагающих принципов стабильной экономики.

Независимость Центральных банков является не самоцелью, а средством для выполнения своих функций и задач, предписанных им законами. Наделение Центральных банков ответственностью за достижение намеченных целей предполагает обязательную и стро­гую их подотчетность. Так, законодательство практически всех го­сударств предусматривает обязанность Центрального банка ежегод­но публиковать свой годовой отчет и предоставлять информацию о своей деятельности правительству и (или) парламенту.

Понятие «независимость Центрального банка» включает в себя независимость политическую и экономическую. Кроме того, как показывает практика, в развитых странах с федеральной структурой (США, Германия, Швейцария) Центральные банки более независи­мы, чем в странах с централизованной структурой (Япония, Вели­кобритания, Франция).

Политическая независимость характеризуется в первую очередь процедурой назначения (выбора) руководства Банка, степенью от­ражения в законодательстве целей, задач, функций и полномочий Центрального банка.

Так, высшее руководство Центрального банка может назначать­ся правительством (Франция, Япония), главой государства (США, Великобритания, ФРГ) или по смешанной схеме (например, в Ис­пании управляющий Банка Испании назначается королем по пред­ложению правительства, а заместитель управляющего — правитель­ством по предложению управляющего). Срок полномочий руково­дства различен: во Франции управляющий Банка Франции и два его заместителя назначаются на неопределенный срок; в Германии срок полномочий всех членов правления Бундесбанка, как правило, составляет восемь лет, но в исключительных случаях может быть сокращен до пяти лет; семь постоянных членов Совета управляю­щих Федеральной Резервной Системы США назначаются на четыр­надцатилетний срок, а председатель ФРС и его заместитель — на четырехлетний срок; шесть членов Совета правления Банка Испа­нии назначаются на четыре года, а управляющий Банка Испании и его заместитель выполняют свои функции в течение шести лет, кроме того, в течение двух лет после окончания срока службы они

О2 Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом

не имеют права заниматься профессиональной деятельностью, свя­занной с кредитными учреждениями и рынком ценных бумаг.

Необходимо также отметить, что банки, подотчетные по закону парламенту (Швеция, Германия, США, Швейцария, Голландия), обладают большей самостоятельностью в отличие от банков, подот­четных Министерству финансов, которых в мировой практике большинство.

Экономическая независимость подразумевает самостоятель­ность Центрального банка при определении денежно-кредитной политики страны, участие государства в капитале Центрального банка и в распределении прибыли банка, возможность прямого или косвенного финансирования государственных расходов Централь­ным банком. Так, например, в зависимости от степени участия го­сударства в капитале Центрального банка различают Центральные банки государственные, капитал которых принадлежит государству (Великобритания, Франция, ФРГ, Канада), акционерные (США, Италия), смешанные или акционерные банки, лишь часть капитала которых принадлежит государству (Япония, Бельгия). Однако неза­висимо от принадлежности капитала государству Центральный банк остается юридически самостоятельным, так как имущество Центрального банка, по общему правилу, обособлено от имущества государства, и банк вправе распоряжаться принадлежащим ему имуществом по собственному усмотрению как собственник.

В настоящее время большинство государств признало необходи­мость предоставления Центральному банку большей самостоятель­ности, ибо независимость банка от правительства является необхо­димым условием осуществления эффективной и стабильной денеж­но-кредитной и валютной политики.

Структура

Для эффективного осуществления стоящих перед Центральным банком задач законодательство предусматривает определенную структурную организацию высшего элемента банковской системы.

Во главе Центрального банка стоит Президент (ФРГ, Япония) или Управляющий (Франция, Испания, Италия), которые обладают компетенцией общего права для управления банком. Националь­ным законодательством предусматривается также пост заместителя главы банка. В большинстве государств руководство и управление Центральным банком осуществляют коллегиальные органы. В Гер­мании в соответствии с реформой 2002 г. единственным органом Немецкого Федерального Банка является Правление, состоящее из Председателя, вице-председателя и еще шести членов. Все члены правления назначаются Федеральным Президентом Германии, при­чем Президент банка, его заместитель и еще два члена назначаются по предложению Федерального Правительства, кандидатуры же других четырех членов Правления выдвигаются Бундесратом по со­гласованию с Правительством. В США центральным органом Фе­деральной Резервной системы является Совет Управляющих (до

______Глава 23. Правовые основы банковской деятельности 503

1935 г. — Федеральный Резервный Совет), состоящий из семи по­стоянных членов, назначаемых на четырнадцать лет Президентом США с одобрения Сената с учетом обязательного равного предста­вительства от различных округов ФРС (но без обязательной бипар-тийности состава как в большинстве государственных агентств). Совет Управляющих возглавляют Председатель и его заместитель. Банк Японии возглавляет Комитет по политике, состоящий из Председателя банка, четырех представителей крупнейшего капитала и двух уполномоченных правительства (представителя Министерст­ва финансов и представителя Управления экономического плани­рования). Примечательно, что последние не имеют права голоса.

В рамках Центрального банка может создаваться совещатель­ный орган, например, во Франции эти функции выполняет Гене­ральный совет, который рассматривает общие вопросы управления банком и обсуждает кадровые вопросы.

По общему правилу, осуществление решений руководящих ор­ганов и ежедневное управление Центральным банком страны пору­чены службам, специализирующимся на отдельных направлениях деятельности банка.

В США в структуру Федеральной Резервной Системы входят также двенадцать Федеральных Резервных банков, свыше шести тысяч банков — членов Федеральной Резервной системы, а также Федеральный комитет открытого рынка и Федеральный консульта­ционный совет. Территория США разделена на 12 банковских ре­зервных округов, сформированных по экономико-географическому принципу так, что границы округов не совпадают с границами шта­тов. Во главе каждого округа стоит Федеральный Резервный банк, президент которого с 1935 г. утверждается Советом Управляющих Федеральной Резервной Системы. Совет директоров Федеральных Резервных банков намечает и вырабатывает определенный уровень банковских учетных ставок, который представляется на рассмотре­ние и утверждение Совета Управляющих Федеральной Резервной Системы. Также в компетенцию Федеральных Резервных банков входит осуществление общего контроля и инспектирования бан­ков—членов Федеральной Резервной Системы, нескольких тысяч банковских холдинговых компаний, корпораций, филиалов и пред­ставительств иностранных банков в США. Кроме того, их задачей является кредитование банков, испытывающих временные финан­совые затруднения, с целью обеспечения стабильности всей бан­ковской системы и предотвращения возможною кризиса доверия со стороны вкладчиков. Федеральные Резервные банки проводят денежную эмиссию, оказывают различные финансовые услуги, осу­ществляют продажу и хранение ценных бумаг федерального прави­тельства. Каждый Федеральный Резервный банк представляет еже­недельный отчет об итогах своей деятельности в Совет Управляю­щих Федеральной Резервной Системы. Федеральный консультаци­онный совет (ФКС) был создан для обеспечения связи между всеми банковскими учреждениями и Федеральной Резервной Сие-

II

504 Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом_____

темой и осуществляет сегодня рекомендательные для Федеральной Резервной системы функции.

В Германии по результатам реформы 2002 г. Центральные бан­ки Земель престали быть самостоятельными юридическими лицами и фактически преобразовались в Главные управления Немецкого Федерального Банка. Как и ранее, территория Германии поделена на девять относительно равных в экономическом отношении регио­нов, в каждом из которых осуществляет свои полномочия одно Главное управление.

Полномочия

Находясь на верхнем уровне банковской системы, Центральный банк сегодня помимо банковской осуществляет также эмиссион­ную, нормотворческую и надзорную функцию. Современное зако­нодательство наделяет Центральный банк широкими полномочия­ми. Так, Центральный банк:

— контролирует денежную массу, включая эмиссию банкнот и монет;

— во взаимодействии с правительством разрабатывает и прово­дит денежно-кредитную политику внутри страны;

— поддерживает курс национальной валюты на международном финансовом рынке;

— осуществляет валютное регулирование и валютный контроль;

— осуществляет операции по обеспечению внешнеторговых со­глашений;

— ведет счета казначейства;

— контролирует государственный долг;

— выступает в роли банкира правительства, предоставляя в слу­чае необходимости кредиты для финансирования государственных расходов;

— выполняет финансовые поручения правительства;

— по вопросам, отнесенным к его компетенции, издает норма­тивные акты, обязательные для органов государственной власти, юридических и физических лиц;

— является банкиром банковской системы, играя роль «креди­тора в последней инстанции» для других банков, что обеспечивает стабильность всей системы в целом;

— обеспечивает эффективное и бесперебойное функционирова­ние системы расчетов;

— регулирует деятельность кредитно-финансовых институтов;

— лицензирует деятельность кредитных учреждений;

— устанавливает правила проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности;

— осуществляет надзор за банками, кредитными учреждениями и финансовыми рынками;

— проводит проверки деятельности национальных и иностран­ных финансово-кредитных учреждений;

— участвует в деятельности международных организаций;

______Глава 23. Правовые основы банковской деятельности 505

— представляет интересы государства во взаимоотношении с центральными банками иностранных государств и международ­ными финансовыми организациями;

— осуществляет коммерческие операции.

Объем полномочий каждого Центрального банка определяется национальным законодательством. Так, Центральный банк может выполнять все функции самостоятельно, как это делает, например, Банк Англии, или разделить их с другими органами, или передать часть своих полномочий наднациональным образованиям.

Во Франции на верхнем уровне банковской системы помимо* Банка Франции действуют еще три самостоятельных субъекта: Ко­митет по банковской регламентации, Комитет по кредитным учре­ждениям и Банковская комиссия. Так, в 1945 г. во Франции был учрежден специальный орган управления кредитной системой стра­ны—Национальный Совет по кредиту, который в 1984г. транс­формировался в консультативный орган. Предназначенная Нацио­нальному Совету по кредиту роль в управлении кредитной систе­мой Франции перешла в 1993 г. к Комитету по банковской регла­ментации и Комитету по кредитным учреждениям. В настоящее время основной задачей Комитета по банковской регламентации является разработка и публикация подзаконных актов по вопросам банковской деятельности, отнесенных к компетенции этого Коми­тета и требующих нормативно-правового регулирования. В исклю­чительных случаях закон предусматривает возможность примене­ния индивидуального подхода. Все свои нормативные акты Коми­тет по банковской регламентации обязан публиковать в «Журналь Оффисьель». Комитет по кредитным учреждениям осуществляет лицензирование банковской деятельности и отдельных банковских операций, регистрацию кредитных учреждений, ведет реестр фран­цузских кредитных учреждений, при необходимости принимает управленческие решения в отношении отдельных кредитных учреж­дений. Банковская комиссия является независимым органом адми­нистративного надзора. Ее главной задачей является контроль и надзор за точным исполнением кредитными учреждениями бан­ковского законодательства и применение соответствующих санкций в отношении нарушителей. Необходимо также отметить, что само­стоятельность и независимость указанных учреждений относитель­на. Дело в том, что в состав Комитета по банковской регламента­ции, Комитета по кредитным учреждениям и Банковской комиссии входит управляющий Банка Франции.

В Германии в настоящее время помимо Немецкого Федерально­го Банка на верхнем уровне банковской системы дейс!вует Феде­ральное ведомство по надзору за финансовыми организациями, но­вый специализированный орган, созданный в результате объедине­ния с 1 мая 2002 г. Федерального ведомства по надзору за кредит­ным делом с Федеральными службами страхового надзора. Федеральное ведомство по надзору за финансовыми учреждениями выдает, приостанавливает и отзывае! лицензии на ведение банков-

33 - 9677

Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом

Глава 23. Правовые основы банковской деятельности 507

ских операций, регулярно получает информацию от финансовых учреждений о виде и объеме их деловой деятельности, следит за со­блюдением ими банковского законодательства.

Учитывая, что материальные и людские ресурсы Федерального ведомства по надзору за финансовыми учреждениями Германии, как и французских Комитета по банковской регламентации, Коми­тета по кредитным учреждениям и Банковской комиссии, довольно ограничены, национальные Центральные банки оказывают им все­стороннее содействие. Также при выполнении своих задач они мо­гут пользоваться услугами других лиц и учреждений.

Как правило, денежная эмиссия осуществляется Центральными банками самостоятельно. Однако в мировой практике существует опыт передачи эмиссионных полномочий специально созданным органам — Единым Центральным банкам. С 1 января 2002 г. двена­дцать государств Европейского Союза (Австрия, Бельгия, Греция, Испания, Италия, Ирландия, Люксембург, Нидерланды, Португа­лия, Финляндия, Франция, ФРГ) отказались от своих националь­ных валют и ввели на своих территориях единую валюту ЕВРО, правом на эмиссию которой обладает Европейский центральный банк. В соответствии со ст. 106 Договора о ЕС Европейский цен­тральный банк обладает исключительным правом санкционировать эмиссию банкнот и монет внутри Сообщества.

Европейский центральный банк еще очень молод, он только приступил к выполнению своих функций, а вот в Африке единые Центральные банки имеют уже многолетний опыт функционирова­ния. Речь идет о Центральных банках зоны франка КФА, в которую входят 14 государств Западной и Центральной Африки, образую­щих два валютных союза, объединяющим центром которых явля­ются Центральные банки регионов. Сегодня на территории зоны франка осуществляют свою деятельность три эмиссионных банка:

— Центральный банк государств Западной Африки, чья юрис­дикция распространяется на государства — члены Западноафрикан­ского валютного союза, в который входят Бенин, Буркина-Фасо, Кот-д'Ивуар, Мали, Нигер, Сенегал и Того;

— Банк центральноафриканских государств, объединяющий го­сударства — члены Центральноафриканского валютного союза, а именно Камерун, Центральноафриканскую республику, Конго, Габон, Экваториальную Гвинею и Чад;

— Центральный банк Коморских островов.

Каждый из трех Центральных банков обладает правом эмиссии. Так, в рамках зоны франка, начиная с 1945г., существует три ва­люты: франк финансового сотрудничества в Центральной Африке, франк африканского финансового сообщества в Западной Африке и франк Коморских островов. Тем не менее все три валюты имеют единое название — франк КФА (un franc CFA). В государствах зоны франка своих национальных Центральных банков нет, а есть национальные представительства эмиссионных банков

Кроме эмиссии Центральные банки зоны франка осуществляют

Ji

сотрудничество в сфере унификации валютного законодательства в отношении туристской валютной квоты, сроков репатриации и продажи иностранной валюты, невидимых сделок, движения ка­питалов. Также Центральные банки зоны франка объединили свои валютные резервы, которые они вправе размещать в соответствии с договорами о сотрудничестве, заключенными с Францией. Цен­тральные банки проводят единую денежную политику, основной целью которой является обеспечение стабильности франка КФА с сохранением валютных резервов.

Банковский контроль в Западной и Центральной Африке по примеру Франции осуществляют наднациональные банковские ко­миссии, созданные в каждой эмиссионной зоне, обладающие об­ширными полномочиями в сфере регулирования, лицензирования банковской деятельности и контроля за кредитными учреждениями. Кроме того, обладают судебными полномочиями, вправе налагать санкции вплоть до отзыва лицензии или увольнения руководителей. Решения банковских комиссий могут быть обжалованы в Совет ми­нистров Западноафриканского Валютного союза или в Администра­тивный совет Банка центральноафриканских государств.

§ 3. Особенности банковской системы государств — членов ЕС

Валютная интеграция в Европейском союзе берет свои истоки в сентябре 1950 г., когда через полгода после подписания Париж­ского договора об учреждении Европейского объединения угля и стали (ЕОУС) был создан Европейский платежный союз (ЕПС). В исторической ретроспективе ЕПС можно рассматривать как ре­альный первый шаг на пути к ныне действующему Экономическо­му и валютному союзу (ЭВС).

Организационные основы Экономического и валютного союза

Институциональное строительство ЭВС началось с учреждения в январе 1994 г Европейского валютного института (ЕВИ) в соот­ветствии со ст 109f Маастрихтского договора. ЕВИ разместился во Франкфурте-на-Майне (Германия) и ему была предписана роль прообраза Европейского центрального банка (ЕЦБ) Кроме того, участие в деятельности ЕВИ национальных Центральных банков будущих государств — членов Еврозоны подготавливало их к работе в Европейской системе центральных банков (ЕСЦБ)

ЕВИ функционировал, как и было предусмотрено приложен­ным к Маастрихтскому договору Протоколом об Уставе Европей­ского валютного института, с января 1994 г. по 30 июня 1998 г. С 1 июля 1998 г ЕВИ трансформировался в Европейский центральный банк (ЕЦБ) и его деятельность на этом фактически закончилась

Согласно ст. 109f Договора 1993 г. о ЕС ЕВИ являлся юридиче­ским лицом. Он управлялся Советом, состоявшим из президента ЕВИ и управляющих национальными центральными банками, один из которых одновременно являлся заместителем президента ЕВИ.

зз-

Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом

Президент ЕВИ назначался с общего согласия руководителей государств — членов ЕС по рекомендации комитета управляющих Центральных банков государств-членов или Совета ЕВИ после консультаций с Европейским парламентом и Советом ЕС. Прези­дент назначался из числа лиц, обладавших общепризнанной репу­тацией и профессиональным опытом в финансовых и банковских делах. В соответствии с Уставом ЕВИ его президентом мог стать только гражданин одного из государств — членов ЕС. Совет ЕВИ также назначал вице-президента ЕВИ, срок полномочий которого, как и президента ЕВИ, составлял 3 года.

Членами ЕВИ являлись Центральные банки государств — чле­нов ЕС. В качестве Центрального банка Люксембурга рассматри­вался Валютный институт Люксембурга. С учреждением ЕВИ ранее созданные Комитет управляющих центробанками и Европейский фонд валютного сотрудничества (ЕФВС) были упразднены. Все ак­тивы и обязательства ЕФВС автоматически перешли к ЕВИ.

Главными задачами ЕВИ согласно ст. 4 Устава были определе­ны следующие: 1) укрепление сотрудничества между национальны­ми центральными банками; 2) укрепление координации валютной политики государств-членов с целью обеспечения стабильности цен; 3) ведение контроля за функционированием Европейской ва­лютной системы (ЕВС); 4) консультирование по вопросам, относя­щимся к компетенции национальных центральных банков и воз­действующим на стабильность финансовых институтов и рынков; 5) принятие на себя задач Европейского валютного фонда сотруд­ничества, который ликвидировался в соответствии с процедурой, изложенной в Уставе ЕВИ; 6) содействие использованию ЭКЮ и надзор за его обращением, в том числе функционированием кли­ринговой системы ЭКЮ.

Кроме того, ЕВИ должен был: а) вести регулярные консульта­ции относительно курса валют и использования средств валютной политики; б) консультироваться с национальными денежно-кредит­ными учреждениями перед принятием решений об общей стратегии валютной политики.

В процессе подготовки третьего этапа развития Экономическо­го и валютного союза ЕВИ осуществил следующие мероприятия: а) разработал инструменты и методы, необходимые для проведения единой валютной политики на третьем этапе; б) способствовал со­гласованию в случае необходимости правил и практических мето­дов сбора, составления и распространения статистических данных в регионах в пределах своей компетенции; в) подготовил правила деятельности национальных центробанков в структуре ЕСЦБ; г) со­действовал эффективному функционированию трансграничных платежей; д) контролировал техническую подготовку выпуска банк­нот ЕВРО.

Нужно отметить, что в общем плане полномочия ЕВИ не носи­ли императивный характер. Согласно ст. 15 Устава заключения и рекомендации ЕВИ не имели обязательной силы. На практике

______Глава 23. Правовые основы банковской деятельности 509

ЕВИ мог устанавливать ориентиры, определяющие методы осуще­ствления условий, необходимых для выполнения функций ЕСЦБ на третьем этапе построения ЭВС. Однако даже эти совместно со­гласованные ориентиры не имели обязательной силы.

Собственные средства ЕВИ были образованы из взносов нацио­нальных центральных банков согласно критериям, указанным в ст. 29.1 Устава ЕСЦБ (сумма в 615573495 ЭКЮ). Совет ЕВИ принимал перед началом каждого финансового года ежегодный бюджет. Годовые отчеты об исполнении бюджета утверждались Сек-ветом ЕВИ и затем публиковались в официальном вестнике. Еже­годная отчетность ЕВИ подлежала проверке независимыми аудито­рами, утвержденными Советом ЕВИ. Любые образовавшиеся из­лишки по результатам финансового года ЕВИ частично переводи­лись в общий резервный фонд ЕВИ, а остаток подлежал распределению между национальными Центральными банками. ЕВИ был ликвидирован по учреждении ЕЦБ, т.е. с 1 июля 1998 г. Все его активы и обязательства автоматически перешли к ЕЦБ.

Создавая ЕВИ, Европейский Союз ставил целью создать доста­точно независимый и полноценный орган для решения текущих проблем проведения единой валютной политики. Именно он дол­жен был стать предшественником институтов, появившихся на третьем этапе ЭВС. Представляется, что за период своего функцио­нирования с января 1994 г. по 30 июня 1998 г. ЕВИ успешно спра­вился с поставленными задачами и подготовил необходимые усло­вия для учреждения и функционирования ЕЦБ как центрального ядра ЕСЦБ.

Важные события в жизни Европейского Союза произошли в 1995 г., когда в состав ЕС вошли Австрия, Швеция и Финлян­дия. В мае того же года Комиссия ЕС опубликовала так называе­мую «Зеленую книгу по практическим вопросам введения единой валюты», в которой был достаточно подробно изложен сценарий поэтапного строительства валютного союза. «Зеленая книга» со­держала проект перехода к единой валюте, состоящего из трех фаз. Фаза «А» была ознаменована принятием 2 мая 1998 г. Евро­пейским советом решения о том, какие государства допускаются к переходу на ЕВРО с начала третьей стадии становления ЭВС. В ходе фазы «А» был упразднен ЕВИ, взамен которого были соз­даны ЕСЦБ и ЕЦБ; были приняты конкретные решения в отно­шении денежной и валютной политики, в частности по поводу ва­лютного курса ЕВРО. В «Зеленой книге» предусматривалось, что продолжительность фазы «А» не должна превышать 12 меся­цев — на практике она длилась около 7 месяцев. 1 января 1999 г. начался третий этап валютной интеграции и следующая его фаза. Курсы национальных валют были жестко зафиксированы по отно­шению к ЕВРО, который становился самостоятельной денежной единицей. Фаза «В» заканчивалась 31 декабря 2001 г.,' после нее начиналась фаза «С» — переход на наличные ЕВРО и изъятие из обращения национальных денежных знаков, который должен был

Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом

продолжаться максимум 6 месяцев, но на практике эту фазу уда­лось завершить за 3 месяца.

В конце 1997 г. Совет министров экономики и финансов госу­дарств ЕС (ЭКОФИН) утвердил окончательную дату введения в на­личное обращение банкнот и монет ЕВРО (1 января 2002 г.), а Ев­ропейский совет принял решение о создании нового важного орга­на валютного союза — Совета министров экономики и финансов государств ЭВС, который сейчас часто сокращенно называют Совет ЕВРО - 12.

25 марта 1998 г. Комиссия ЕС представила доклад о результатах соблюдения странами ЕС критериев конвергенции Маастрихтского договора и на его основе рекомендовала к вступлению в валютный союз 11 стран¹. По политическим мотивам воздержались от участия в валютном союзе три страны ЕС — Великобритания, Дания и Швеция. Что касается Греции, эта страна не сразу смогла соот­ветствовать критериям конвергенции и присоединилась к ЭВС только через 2 года — в январе 2001 г.

Главным регулятором валютной политики в ЕС с 1 января 1999г. стала Европейская система центральных банков (ЕСЦБ), центральным ядром которой является Европейский центральный банк (ЕЦБ).

Европейская система центральных банков

Европейская система центральных банков (ЕСЦБ) и Европей­ский центральный банк (ЕЦБ) были учреждены в соответствии со ст. 4а Маастрихтского договора на базе Европейского валютного института; они призваны выполнять возложенные на них задачи и осуществлять свою деятельность в соответствии с положениями Договора и Устава ЕСЦБ и ЕЦБ².

ЕСЦБ состоит из ЕЦБ и всех 15 Центральных банков госу­дарств-членов. В отличие от ЕЦБ и национальных Центральных банков ЕСЦБ не является юридическим лицом, а представляет со­бой совокупность юридических лиц (Центральных банков), кото­рые объединились на основе общих принципов, целей и задач.

В ст. 105 Договора о ЕС и ст. 2 Устава определяется главная цель ЕСЦБ — поддержание стабильности цен. Кроме того, в соот­ветствии со ст. 3 Протокола № 3 ЕСЦБ выполняет следующие ос­новные задачи:

• разработку и осуществление единой денежно-кредитной и ва­лютной политики ЕС;

• осуществление международных валютообменных операций;

• хранение и управление официальными валютными резервами стран ЭВС;

• содействие нормальному функционированию платежных сис­тем;

¹ Австрия, Бельгия, Германия, Ирландия, Испания, Италия, Люксембург, Нидерланды, Португалия, Финляндия, Франция.

² Устав является Протоколом № 3 к Маастрихтскому договору.

______Глава 23. Правовые основы банковской деятельности 511

• способствование в осуществлении пруденциального надзора над кредитными учреждениями;

• контроль за стабильностьтю финансовой системы ЭВС.

Статья 107 Маастрихтского договора, а также ст. 7 Устава наде­ляет ЕСЦБ большой независимостью при принятии решений и проведения своей политики. При осуществлении своих полномо­чий и обязанностей ЕЦБ и Центральные банки государств-членов не должны запрашивать или выполнять указания институтов ЕС, равно как правительства какого-либо государства-члена или лю^рго другого властного органа. На практике сложилась ситуация, при которой национальные государства больше не имеют реальных ры­чагов воздействия на оперативное управление ЕСЦБ и ЕЦБ в силу их независимого статуса.

Статус ЕЦБ — главного органа ЕСЦБ — был зафиксирован в Маастрихтском договоре. На тот момент считалось неразумным включать изложение правового статуса ЕЦБ в сам текст договора. Поэтому за основу была взята следующая схема: основные аспекты функционирования ЕЦБ, в том числе цели, основы статуса и взаи­модействия с другими институтами ЕС (т.н. «внешние аспекты дея­тельности»), были инкорпорированы в сам текст договора, а положе­ния, касающиеся внутренних аспектов его функционирования (по­рядок деятельности высших управленческих и контрольных органов банка и др.), вынесены в отдельное приложение к договору — Про­токол № 3 «Об Уставе ЕСЦБ и ЕЦБ». Такая схема позволила зало­жить стабильную основу для функционирования будущей системы.

Деятельностью ЕЦБ руководит Совет управляющих (Governing Council), который состоит из членов Правления (Executive Board, всего 6 человек) и всех управляющих национальными Центральны­ми банками стран Еврозоны (12 человек). Совет управляющих при­нимает наиболее важные решения по всем принципиальным во­просам и является по сути органом стратегического управления ЕЦБ. В отличие от Совета управляющих Правление¹ ЕЦБ (Executi­ve board) формируется как наднациональный орган и концентриру­ет свои усилия на повседневном управлении банком и решении ад­министративно-технических задач. В состав Правления входят пре­зидент, вице-президент и еще четыре члена из числа наиболее ав­торитетных финансистов и специалистов банковского дела. Все они назначаются в результате довольно сложной процедуры, предусмат­ривающей, в частности, согласие Европейского Парламента и дру­гих институтов, а также государств-членов.

Срок полномочий членов Правления составляет 8 лет без права продления. В целях обеспечения преемственности и непрерывности функционирования члены Правления первого состава были назна­чены на различные сроки пребывания в должности — от 4 до 8 лет. При принятии решений каждый член Правления из участвующих в заседании имеет право одного голоса. Правление принимает ре-

¹ В научном обороте часто используются также термины «Дирекция», «Ис­полнительная Дирекция», «Исполнительный Совет».

I

Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом

шения на основе простого большинства голосов, хотя Устав преду­сматривает здесь и возможность иного порядка принятия решений. При равном распределении голосов голос президента ЕЦБ является решающим. Президент ЕЦБ осуществляет общее руководство дея­тельностью секретариата банка и представляет ЕЦБ в отношениях с другими организациями.

Наряду с основными органами. ЕЦБ были образованы специаль­ные комитеты, состоящие из представителей ЕЦБ и национальных банков государств-членов с целью «содействия в работе Европей­ской системы центральных банков» (ст. 9 Правил Процедуры). Совет Управляющих определяет мандаты комитетов ЕСЦБ и назначает их руководителей. По общему правилу, возглавляют комитеты предста­вители ЕЦБ. Как Совет Управляющих, так и Правление имеют пра­во требовать от комитетов изучения определенных вопросов. Коми­теты ЕСЦБ отчитываются перед Советом Управляющих через Прав­ление. Исключение установлено для комитета по надзору за банков­ской деятельностью, который не обязан передавать доклады в Правление в случаях, когда он является форумом для консульта­ций по вопросам, не относящимся к компетенции ЕСЦБ, как это определено в Договоре и Уставе (ст. 9.3 Правил Процедуры).

Еще один орган ЕЦБ — Генеральный Совет (General Council) — создан в целях координации кредитно-денежной поли­тики на территории всех стран ЕС. В его состав входят президент ЕЦБ, вице-президент ЕЦБ и управляющие всеми Центральными банками стран — членов ЕС. Генеральный Совет наделен полномо­чиями, которые в 1994—1998 гг. принадлежали Европейскому валют­ному институту (предоставление статистической отчетности, подго­товка годовых финансовых отчетов, правила приема на работу в ЕЦБ и др.), и, в принципе, будет существовать до тех пор, пока все страны ЕС не станут участницами Еврозоны. Очевидно, что роль Генерального Совета возрастет с перспективным расширением ЕС.

ЕЦБ является первым общеевропейским квазифедеральным кре­дитно-финансовым учреждением, которое получило наднациональ­ные права в сфере осуществления валютной политики. Во всех странах ЭВС он пользуется национальным режимом, который при­меняется к другим финансовым учреждениям. Кроме того, на ЕЦБ распространяются привилегии и иммунитеты, определенные в До­говоре о ЕС и других нормативных актах.

Помимо своих основных денежно-кредитных функций Евро­банк осуществляет и другие важные функции. В частности, с ЕЦБ необходимо согласовывать все готовящиеся нормативные акты ЕС по вопросам, входящим в компетенцию банка. ЕЦБ собирает и анализирует статистическую информацию по вопросам экономи­ки и финансов. Не реже одного раза в квартал ЕЦБ составляет и публикует отчеты о результатах деятельности ЕСЦБ, а сводный финансовый отчет ЕСЦБ должен издаваться еженедельно. ЕЦБ также предоставляет ежегодные доклады о деятельности ЕСЦБ, де­нежно-кредитной и валютной политике за предыдущий и текущий

______Глава 23. Правовые основы банковской деятельности 513

годы Европейскому парламенту, Совету и Комиссии, а также Евро­пейскому Совету. Все эти доклады и отчеты доступны любому за­интересованному лицу на безвозмездной основе.

С началом третьего этапа построения ЭВС только ЕЦБ имеет исключительное право санкционировать эмиссию банкнот в рамках Европейского Союза. На практике государства-члены сами выпус­кают монеты, но это делается лишь при условии одобрения со сто­роны ЕЦБ объемов эмиссии.

Для полноценной реализации возложенных на него функций Европейский центральный банк располагает необходимым юриди­ческим инструментарием. В соответствии со ст. 108а Договора о ЕС он имеет право:

• разрабатывать регламенты в пределах, необходимых для вы­полнения задач, указанных в Договоре о ЕС и в случаях, которые будут установлены в других актах Совета;

• принимать решения,, необходимые для осуществления задач, возложенных на ЕСЦБ Договором о ЕС и Уставом;

• разрабатывать рекомендации и давать заключения по вопро­сам, входящим в компетенцию ЕЦБ.

Интересен вопрос о взаимоотношении ЕЦБ с другими структу­рами ЕС. Хотя ст. 4 Договора о ЕС не причисляет ЕЦБ к числу «институтов» Сообщества (в качестве таковых называются только Европейский парламент, Совет, Комиссия, Суд ЕС и Счетная пала­та), многие специалисты небезосновательно рассматривают его как институт ЕС¹.

В рамках механизма «сдержек и противовесов» деятельность ЕЦБ осуществляется наряду с Советом министров экономики и финансов, Советом Евро—12, Экономическим и финансовым ко­митетом, а также Комиссией и Европейским парламентом.

Совет министров экономики и финансов (ЭКОФИН) отвечает за общие вопросы координации экономической политики. Совет Евро—12 состоит из министров экономики и финансов стран ва­лютного союза и отвечает за решение оперативных вопросов разви­тия ЭВС, формирование общей согласованной политики в рамках «Большой восьмерки» и Международного валютного фонда (МВФ). Экономический и финансовый комитет (ЭФЮ) в составе 34 членов (руководители Центральных банков, министры финансов, члены Комиссии ЕС), пришедший в 1999 г. на смену Валютному комитету ЕС, готовит рабочие заседания ЭКОФИНа.

Комиссия в рамках своей компетенции осуществляет общую координацию экономической политики, готовит рекомендации и предложения по различным аспектам макроэкономической поли­тики, осуществляет мониторинг за выполнением необходимых эко­номических и финансовых нормативов. ЕЦБ в своей оперативной деятельности учитывает позицию Комиссии по тем или иным во­просам финансовой политики.

Европейский парламент утверждает руководство ЕЦБ и заслу-

См.: Хартли Т.К. Основы права Европейского сообшестпа. М., 1998.

514 Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом

шивает ежегодные отчеты Европейского банка и ЭКОФИНа, обсу­ждает рекомендации Комиссии в сфере банковской политики, оп­ределяет стратегические направления развития валютного союза и формулирует соответствующую стратегию в финансовой сфере. Профильные парламентские комитеты поддерживают постоянный контакт с ЕЦБ, и в частности с его Правлением.

Финансовый год ЕЦБ начинается 1 января и заканчивается 31 декабря календарного года. Собственный капитал ЕЦБ согласно Уставу составляет 5 млрд евро. На 1 января 2001 г. уставный капи­тал было проплачен в размере 4,049 млрд евро в следующем про­центном соотношении по странам: Германия — 24,49%, Фран­ция - 16,83%, Италия- 14,89%, Испания - 8,89%, Нидерла»-ды — 4,27%, Бельгия — 2,86%, Австрия — 2,35%, Греция — 2,05%, Португалия — 1,92%, Финляндия — 1,39%, Ирландия — 0,84%, Люксембург — 0,14%'. Дополнительно Великобритания, Дания и Швеция внесли в уставный капитал ЕЦБ 47,5 млн евро и таким образом увеличили суммарный уставный капитал ЕЦБ до 4 096,5 млрд долл. Взнос этих трех стран значительно меньше в абсолют­ных размерах взносов стран ЭВС вследствие того, что они пока не входят в еврозону.

Помимо уставного капитала ЕЦБ располагает валютными акти­вами, эквивалентными 40 млрд евро. Эти деньги были предоставле­ны Центральными банками стран еврозоны для решения главных задач ЕЦБ — сохранения стабильности цен и поддержания адекват­ного курса евро на мировых валютных рынках.

История деятельности ЕЦБ насчитывает пока всего несколько лет, но даже за это небольшое время были осуществлены глобаль­ные преобразования в финансовой системе 12 европейских стран. Прошедшие преобразования в рамках процесса формирования ва­лютного союза поражают своим размахом и глубиной. Очевидно, что ЭВС, который продолжает совершенствоваться и развиваться, будет оказывать все большее и большее влияние не только на ми­ровые финансовые рынки, но и на многие политические процессы в Европе и мире в XXI в.

Контрольные вопросы:

1. Что такое банковская система, каковы ее элементы?

2. Каково правовое положение Центральных банков зарубежных стран?

3. В чем заключается политическая и экономическая независимость Центрааьных банков⁹

4. Какими полномочиями наделяются Центральные банки зарубеж­ных стран?

5. Назовите единые Центральные банки. Какие функции они вы­полняют?

См http //www ecb int.

Глава 24. Финансовый контроль в зарубежных странах

Финансовый контроль представляет собой осуществляемую го­сударственными органами, а также полномочными негосударствен­ными органами форму государственного контроля за законностью и целесообразностью действий в области образования, распределе­ния и использования ресурсов всех звеньев финансовой системы.

Теория финансового права рассматривает следующие формы финансового контроля.

1. В зависимости от времени проведения различают предвари­тельный контроль (a priori), текущий и последующий финансовый контроль (a posteriori)¹.

2. В зависимости от места проведения контроль имеет форму выездных или камеральных проверок. Выездные проверки состоят в выезде контролеров к проверяемым с целью ознакомления с ус­ловиями исполнения финансовых операций. Камеральные провер­ки заключаются в проверке подтверждающих документов и бухгал­терских счетов и в их сопоставлении.

3. В зависимости от содержания финансовый контроль подраз­деляется, в частности, на бюджетный, налоговый, банковский, ва­лютный, таможенный контроль.

4. В зависимости от органа, осуществляющего контроль, разли­чают контроль парламентский, административный, судебный и банковский.

Нормативно-правовую основу деятельности по осуществлению финансового контроля составляют: а) конституции; б) регламенты палат парламента; в) законы и подзаконные акты, определяющие организацию, структуру и компетенцию органов финансового кон­троля; г) другие законы, регулирующие порядок получения отчетов об использовании государственных финансовых ресурсов, предос­тавляемых негосударственным организациям (например политиче­ским партиям).

§ 1. Парламентский контроль

Парламент. Парламентский контроль в области финансов осу­ществляется в четырех основных формах.

1. Рассмотрение проекта бюджета и отчета о его исполнении на пленарном заседании. Это форма непосредственного контроля,

Предварительный контроль осуществляется при составлении проектов бюд­жетных документов и при открытии кредитов для перечисления бюджетных средств; текущий контроль — в процессе исполнения бюджета, последующий кон­троль проводится по результатам исполнения расходных и доходных статей бюджета с целью установления законности и эффективности произведенных финансовых операции

516 Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом_____

осуществляемая парламентом в отношении правительства в целом и отдельных его министров, прежде всего Министра финансов. Данная форма контроля имеет универсальное значение и применя­ется парламентами всех стран мира.

2. Деятельность парламентских комитетов, функционирующих постоянно (например бюджетные комитеты), и контрольных коми­тетов (комиссий), создаваемых для рассмотрения конкретных во­просов финансовой деятельности различных государственных орга­нов. Комитеты, осуществляющие финансовый контроль, имеют свои особенности в различных государствах как по порядку форми­рования, так и по компетенции. В Великобритании контроль со сто­роны парламентских комитетов осуществляет Комитет публичной отчетности, избираемый в составе 15 человек Парламентом в нача­ле каждой сессии. Во главе Комитета по традиции стоит представи­тель оппозиции. Комитет имеет широкие полномочия в области финансового контроля. В его компетенцию входит: а) рассмотрение докладов Генерального контролера и аудитора с целью определения эффективности и экономической обоснованности различных на­правлений правительственной политики, выявление фактов кор­рупции среди государственных служащих и случаев употребления не по назначению государственных финансовых ресурсов; б) кон­троль за правильностью и необходимостью расходов правительст­венных ведомств, суммы которых испрашиваются у парламента до­полнительно к сметам текущего финансового года. Свои выводы и рекомендации Комитет направляет Парламенту, который посвя­щает один день в ходе каждой сессии их обсуждению. Комитеты публичной отчетности, аналогичные английскому, существуют в Парламентах Австралии и Индии. Следует заметить, что в странах Британского Содружества система финансового контроля в целом в значительной мере воспринимает английскую модель.

Во Франции парламентский контроль осуществляется через по­стоянные и временные комиссии обеих палат Парламента. В Сена­те контрольные функции осуществляют Комиссия по вопросам экономики и плана и Комиссия финансов, контроля за бюджетом и экономическими счетами нации. В Национальном Собрании на постоянной основе действует Комиссия финансов, общих проблем экономики и плана. В ее функции входит контроль за: а) доходами и расходами государства; б) исполнением бюджета; в) использова­нием государственного имущества; г) финансовым состоянием го­сударственных предприятий; д) кредитными операциями государст­венных органов.

Парламент также может создавать временные комиссии для осуществления контроля за финансовой деятельностью национали­зированных предприятий и предприятий с государственным капи­талом свыше 50%.

В ФРГ основные финансово-контрольные функции парламента осуществляет Бюджетная комиссия Бундестага, к полномочиям ко­торой, в частности, относится: а) участие в заседаниях правительст-

______Глава 24. Финасовый контроль в зарубежных странах 517

ва, посвященных вопросам исполнения бюджета; б) осуществление текущего контроля за исполнением бюджета, включающего рас­смотрение ежеквартального отчета Министерства финансов о про­изведенных расходах по бюджету; в) решение вопросов открытия кредитов для правительства, предоставление которых влечет за со­бой увеличение расходных статей бюджета.

3. Контроль посредством депутатских запросов осуществляется в парламентах всех стран мира и представляет собой форму текуще­го контроля депутатов за финансовой деятельностью администра-^ ции. Следствием депутатского запроса может быть создание реви-* зионной комиссии палаты парламента с целью проверки финансо­вой деятельности различных правительственных учреждений.

4. Контроль со стороны специальных уполномоченных, изби­раемых парламентом или назначаемых по его представлению. На­пример, в Швеции из состава депутатов Риксдага избирается 12 ре­визоров, в компетенцию которых входит проверка финансовой дея­тельности государственных органов, а по решению Парламента и любой иной деятельности администрации. В Исландии § 43 Кон­ституции устанавливает: «Альтинг выбирает на началах пропорцио­нального представительства трех платных ревизоров, которые еже­годно проверяют национальные доходы и расходы в целях установ­ления, все ли доходы включены и не было ли неразрешенных рас­ходов. Ревизоры (аудиторы) могут, каждый отдельно или совместно, требовать предоставления всяких докладов и докумен­тов, которые они сочтут необходимыми. Отдельные отчеты за дан­ный финансовый год объединяются после этого в одну общую от­четность и вносятся на рассмотрение альтинга с замечаниями реви­зоров». Аналогичные функции выполняют ревизоры в Парламентах Дании и Норвегии.

В Великобритании наряду с Комитетом публичной отчетности парламентский финансовый контроль осуществляется Генеральным контролером и аудитором. В функции Генерального контролера и аудитора входит: а) контроль за выделением денежных средств правительственным ведомствам, т.е. прежде чем отдать распоряже­ние в Банк Англии осуществить соответствующие платежи в пользу государственного учреждения Генеральный контролер и аудитор должен удостовериться, что эти средства для министерства преду­смотрены законом и все требования закона в этой связи соблюде­ны; б) проверка финансовой отчетности министерств, ведомств, а также различных публичных корпораций (например университе­тов). Проверки осуществляются через государственно-аудиторскую службу с целью определить соответствие расходов направлениям деятельности, установленных в парламентском акте, и выявить эко­номическую обоснованность и эффективность расходования денеж­ных средств на соответствующие цели. Для осуществления этих за­дач закон наделяет аудитора правом получать необходимые финан­совые документы. По результатам проверок Генеральный контро­лер и аудитор направляет в Палату общин доклад, который

Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом

составляет основу для работы Комитета публичной отчетности. Ау­диторская служба во главе с Генеральным контролером и аудито­ром также является частью системы финансового контроля в стра­нах Британского Содружества наций (например в Индии, Австра­лии и др.).

Объектом контроля парламента является не только финансовая деятельность государственных органов и должностных лиц, но и политических партий, получающих финансовые средства от госу­дарства на осуществление текущей и предвыборной работы. Напри­мер, во Франции бюро Национального Собрания или Сената еже­годно рассматривает отчеты политических партий, в которых ука­зываются суммы и источники поступлений, а также расходы в со­ответствии с их характером. Нарушение партиями установленного порядка отчетности влечет за собой утрату права на получение фи­нансовых средств от государства. В Итальянском Парламенте кон­троль за финансовой деятельностью политических партий осущест­вляет председатель Палаты депутатов при участии председателя Се­ната и двух официальных ревизоров. Партии публикуют ежегодный отчет об исполнении своего бюджета. Закон определяет структуру бюджета партии, в соответствии с которой отдельно отражаются статьи доходов и расходов с перечислением их видов. В отчете обя­зательно указываются все добровольные взносы на сумму большую, чем это определено законом, с перечислением имен физических и юридических лиц, предоставивших эти средства. Председатель нижней палаты докладывает о результатах контроля на совместном заседании палат. В случае обнаружения нарушений финансовой дисциплины Парламент приостанавливает государственное финан­сирование деятельности политических партий до тех пор, пока не будут устранены допущенные нарушения.

Счетная палата — это государственное учреждение, функциони­рующее в ряде стран континентальной Европы как высший кон­трольный орган финансовой отчетности.

Правовое положение Счетной палаты неодинаково. Так, напри­мер, в Сенегале функции Счетной палаты выполняет Третий отдел Верховного Суда Сенегала (финансовый и счетный отдел). Соглас­но ст. 100 Конституции Италии Счетная палата является содейст­вующим (вспомогательным) органом правительства, но независима от него и обладает согласно ст. 103 юрисдикционными полномо­чиями. В Испании Счетная палата несет прямую ответственность перед Генеральными кортесами и осуществляет свои функции по поручению кортесов (ст. 136 конституции Испании), вместе с тем согласно закону от 5 апреля 1988 г. «О функционировании Счетной палаты» она обладает инспекторскими и судебными полномочиями. Правовой статус Счетной палаты ЕС, независимого института фи­нансового контроля, определен подразделом 5 Договора об учреж­дении Европейского сообщества. В Японии функции Счетной па­латы выполняет Ревизионная палата, создание которой было преду­смотрено еще Конституцией 1889 г. и правовые основы деятельно-

______Глава 24. Финасовый контроль в зарубежных странах 519

ста которой закреплены в законе 1947г. «О Ревизионной палате». В Швейцарии контроль за исполнением бюджета возложен на спе­циальный орган Федерального Финансового контроля. Аналогич­ными со Счетной палатой функциями и полномочиями в Велико­британии обладает Генеральный контролер и аудитор, возглавляю­щий Государственное ревизионное ведомство, в Канаде — Главный аудитор и возглавляемое им Управление Главного аудитора — орган Палаты общин, в США — Главное контрольно-ревизионное управ­ление.

Сравнивая компетенцию счетных палат ряда европейских стран, можно выделить две основные позиции, характеризующие их полномочия: 1) право проверки финансовой документации госу­дарственных органов, организаций и предприятий публичного сек­тора; 2) обязанность ежегодно направлять парламенту отчет о реви­зиях с указанием допущенных финансовых нарушений и мерах от­ветственности за их совершение. Финансовые проверки счетных палат, как правило, включают: а) выявление точности цифровых данных; б) установление соответствия деятельности государствен­ных органов и организаций имеющимся нормативным предписани­ям; в) определение экономичности, рентабельности и целесообраз­ности конкретного вида финансовой деятельности. Анализ нацио­нального законодательства позволяет увидеть особенности финан­совой юрисдикции счетных палат. В Австрии в развитие общих форм контроля Счетная палата проверяет: 1) финансовую деятель­ность, связанную с благотворительными и иными фондами, управ­ление которыми осуществляется органами Федерации; 2) проверяет финансовую деятельность представителей органов социального страхования, а также предприятий, организуемых Федерацией и другими субъектами права, если последним принадлежит не ме­нее 50% первоначального капитала. Председатель Счетной палаты обладает правом подписи всех документов по финансовым обяза­тельствам Федерации. Наличие такой подписи означает правомер­ность соответствующих действий компетентных государственных органов. В Италии в соответствии со ст. 100 Конституции Счетная палата наряду с контролем за финансовой деятельностью государ­ственных органов, организаций и предприятий осуществляет пред­варительный контроль за законностью актов правительства¹. Во Франции на основании ст. 47 Конституции и в соответствии с законом Счетная палата не только обладает административной компетенцией, контролируя наряду с парламентом и правительст­вом исполнение финансовых законов, но и в качестве органа адми­нистративной юстиции обладает судебной компетенцией в отноше-

Счетная палата регистрирует декреты правительства в общем порядке или с оговоркой. Регистрация декретов с оговоркой означает, что Счетная палата считает их несоответствующими действующим законам. Такая регистрация до­пускает исполнение декрета под политическую ответственность правительства. См.: § 148—150 Регламента Палаты Депутатов от 18 февраля 1971 г. / В кн.: Ита­лия. Конституция и законодательные акты. М., 1988.

i VII

Финансово-правовые институты за рубежом

нии финансовых операций. Судебный контроль Счетной палаты осуществляется за счетным исполнением бюджета и состоит в том, что Палата дает заключение по финансовым отчетам государствен­ных учреждений. Если в ходе проверки будет установлено наличие нарушений в форме задолженности и главный бухгалтер не покроет ее за счет собственных средств, Палата выносит решение о его лич­ной ответственности. Решения Счетной палаты обжалуются в кас­сационном порядке в Государственный Совет. В Португалии так же, как и во Франции, Счетная палата наделена полномочиями не только органа финансовою контроля, но и обладает судебной юрисдикцией. В Германии в соответствии с законом от 11 июля 1985 г. «О Федеральной Счетной палате» она осуществляет финан­совый контроль за расходованием бюджетных средств наряду с фи­нансово-экономическим отделом аппарата канцлера.

§ 2. Административный контроль

Административный финансовый контроль осуществляется пра­вительством, главой государства и специализированными органами. К административному контролю относится также внутриведомст­венный контроль, представляющий собой контроль министерств и ведомств за финансовой деятельностью подотчетных организаций и предприятий. Правительство может осуществлять финансовый контроль в любой форме, но обычно это текущий финансовый контроль. Для осуществления функций правительства, в том числе и финансово-контрольных функций, создаются соответствующие комитеты или комиссии. Например, в Великобритании — это Эко­номический комитет кабинета и один из отделов секретариата пре­мьер-министра; во Франции —Генеральный Комиссариат Планиро­вания (структурное подразделение канцелярии Президента) и меж­министерский совет по экономическим проблемам при пре­мьер-министре; в Германии функции финансового контроля правительства осуществляет Экономический комитет при канцлере.

Основная роль в сфере финансового контроля исполнительных органов власти принадлежит Министерству финансов.

В структуре Министерства финансов функции финансового кон­троля выполняют как специализированные, так и общие отделы по направлениям деятельности. Например, в Великобритании Мини­стерство финансов (Казначейство) реализует контрольные функции:

а) через свои специализированные отделы, осуществляющие об­щий контроль, контроль за капиталовложениями, валютный кон­троль;

б) через ряд центральных ведомств, работающих под его общим руководством: Управление внутренних доходов; Управление пошлин и акцизов; Управление государственного долга; Нацио­нальный комитет по сбережениям.

Во Франции Министерство экономики и финансов осуществ­ляет функцию финансового контроля через службы и отделы управлений Министерски: службу финансового контроля расхо-

______Глава 24. Финасовый контроль в зарубежных странах 521

дов Министерства; Генеральную инспекцию финансов; Генераль­ную инспекцию Администрации, в состав которой входит служба государственных контролеров; отдел финансового контроля за дея­тельностью местных органов управления административно-террито­риальных единиц; отдел финансового контроля за участием госу­дарства в деятельности публичных и частных предприятий и бан­ков; управление страхованием и т.д.

В ФРГ Федеральное министерство финансов осуществляет кон­трольные функции через все отделы по направлению их работы, поскольку специализированных отделов контроля в Министерств^ ' нет. Сравнивая финансовую юрисдикцию этих органов, можно вы­делить ряд общих положений: а) финансовые ревизии министерств, ведомств и других государственных учреждений; б) контроль за правильным ведением бухгалтерского учета во всех звеньях сис­темы государственных финансов; в) инспекции исполнения госу­дарственных расходов, их соответствия расходной части бюджета, правильности назначения и наличия соответствующих кредитов.

Наряду с общими положениями, составляющими компетенцию Министерства финансов в области финансового контроля, законо­дательство каждого государства предусматривает иные полномочия, определяемые особенностями национальной системы государствен­ных финансов и сложившимися традициями. Например, во Фран­ции проверка учета осуществляется не только в государственных учреждениях и местных органах администрации, но и в независи­мых от государства частных предприятиях, если их деятельность связана с интересами Министерства финансов (в транспортных компаниях, в системе социального обеспечения). Контроль Гене­ральной инспекции финансов проявляется и в предварительной форме, в частности путем реализации права давать заключения по проектам декретов и иных актов, подготавливаемых в министерстве и влекущих осуществление государственных расходов. В Мексике Министерство генеральной инспекции: а) принимает и рассматри­вает имущественные декларации служащих Федеральной публич­ной администрации; б) издает правила, определяющие порядок осуществления государственного контроля; в) контролирует дея­тельность внешних аудиторов, которых и назначает; г) осуществля­ет контроль за исполнением ведомствами Федеральной публичной администрации правил, касающихся общественных работ, приобре­тений, аренды, отчуждения движимого и недвижимого имущества и других материальных ресурсов министерств, административных департаментов, предприятий с государственным участием и нацио­нальных кредитных учреждений. Наряду с Министерством гене­ральной инспекции функции финансового контроля реализуются Министерством программирования и бюджета, которое осуществ­ляет контроль за исполнением бюджета и за передачей федераль­ных фондов в пользу штатов и муниципий.

В системе государственного финансового контроля функциони­руют независимые специализированные управления, которые рас-

34 - 9677

Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом

сматривают споры, возникающие в связи с осуществлением госу­дарственных расходов, контролируют финансовую отчетность орга­нов администрации и выполняют ряд других задач в процессе осу­ществления финансового контроля.

В США наряду с Административно-бюджетным управлением, осуществляющим надзор и контроль за управлением в области бюджета, функции финансового контроля выполняет Генеральное управление отчетности, возглавляемое Генеральным контролером, который назначается Президентом по совету и с согласия Сената. Система и финансовая юрисдикция Генерального управления от­четности имеют много общего с институтом Генерального контро­лера и аудитора в Великобритании. Но если в Королевстве данное должностное лицо является служащим парламента и работает в парламентской системе финансового контроля, то Генеральный контролер в США является звеном административной системы фи­нансового контроля, хотя его компетенция во многом совпадает с аудиторскими функциями британского коллеги. Генеральный контролер в США: а) рассматривает вопросы, связанные с исками администрации к физическим и юридическим лицам; б) осуществ­ляет аудиторские проверки; в) определяет принципы и одобряет системы отчетности, используемые федеральными органами; г) рас­сматривает все федеральные отчеты; д) по требованию федеральных органов дает предварительные заключения по вопросам, решение которых связано с осуществлением расходов; е) представляет док­лад Конгрессу о работе Генерального управления отчетности, вклю­чая в него предложения законодательного порядка, направленные на обеспечение большей экономичности и эффективности деятель­ности государственных органов.

Частью системы финансового контроля следует считать госу­дарственные органы, обеспечивающие организацию и порядок взи­мания налогов. Налоговые правоотношения возникают при совер­шении финансовых операций в процессе перехода частных финан­сов в государственные. В большинстве стран центральные налого­вые органы входят в систему Министерства финансов¹. На региональном уровне и в административно-территориальных еди­ницах налоговый контроль осуществляется органами Министерства финансов и налоговыми отделами местных администраций.

Центральные органы осуществляют контроль за взиманием го­сударственных налогов, местные налоговые инспекции — за посту­плением местных налогов. Они функционируют при общем кон­троле и координации действий со стороны центральной налоговой администрации, которая может передавать часть своей компетен­ции местным структурам. Например, Государственная налоговая

¹ Например, Центральное налоговое управление Министерства финансов Швеции; Служба внутренних доходов Министерства финансов США; Управле­ние налогов Министерства экономики и финансов Франции; Главное государ­ственное налоговое управление Министерства финансов КНР; Управление кон­троля за государственными финансами Румынии и т.д.

______Глава 24. Финасовый контроль в зарубежных странах 523

администрация в Испании может делегировать право осуществлять руководство налоговой системой, сбор государственных налогов, ликвидацию государственных налогов и контроль за взиманием на­логов Генеральному Правлению Каталонии, которое будет выпол­нять эти функции через соответствующие органы, координируя их деятельность с государственной налоговой администрацией.

Органы налогового контроля действуют независимо в пределах, установленных законом, который определяет их права и обязанно­сти. Для осуществления контрольных функций налоговые органы, наделяются следующей финансовой юрисдикцией: а) осуществлять проверку документов, связанных с исчислением и уплатой налогов; б) проводить ревизии наличности на складах и в иных служебных помещениях с целью обеспечить исполнение налоговых распоряже­ний; в) изымать у субъектов налогообложения документы, свиде­тельствующие о сокрытии прибыли, и проверять обоснованность данных об источниках получения средств, указываемых в налого­вых декларациях; г) применять санкции в случае установления на­рушений правил уплаты налогов. Общее в юрисдикции органов на­логового контроля определяется их единым функциональным на­значением. При этом национальные системы, естественно, преду­сматривают и определенные отличия. Прежде всего это касается санкций за нарушение налогового законодательства.

Единообразной системы налогового контроля для всех стран не существует, поскольку каждое государство самостоятельно опреде­ляет организационные формы функционирования налоговой систе­мы. Тем не менее, как видно из приведенных примеров, общая схе­ма действует. Тенденция к унификации постепенно формируется по мере интернационализации социально-экономических отноше­ний государств, особенно на региональном уровне. Примером тако­го рода является активный процесс гармонизации национального законодательства и права Европейского Союза во всех сферах об­щественных отношений, в том числе и в области налогового, фи­нансового контроля. Создание единого финансового союза предпо­лагает и формирование общей системы контроля за доходами и расходами институтов ЕС.

Параллельно с Министерством финансов и независимыми службами финансовый контроль осуществляют министерства, для которых финансовая деятельность не является основной, а также предприятия и организации. Такая разновидность финансового контроля получила название «бухгалтерский контроль». Это кон­троль за законностью финансовых обязательств и операций, при­нимаемых и осуществляемых по указанию распорядителя креди­тов¹. Контрольные функции выполняет главный бухгалтер. Если

Jfc

¹ Распорядители кредитов делятся на две группы: в первую входят главные распорядители (министры, руководители независимых управлений, начальники основных отделов); во вторую — нижестоящие распорядители (начальники управлений, отделов министерств, руководители учреждений и организаций, ди­ректора государственных предприятий, школ, клиник и т.д.).

34'

524 Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом

Глава 24. Финасовый контроль в зарубежных странах 525

будет установлено, что распорядитель кредитов своим указанием нарушает финансовое законодательство, то он должен отказать в платеже и поставить в известность об этом своего руководителя. При повторном распоряжении бухгалтер обязан выполнить указа­ние распорядителя кредитов, но ответственность при этом ложится на последнего. При этом следует иметь в виду, что право повторно­го распоряжения имеют не все распорядители кредитов, а лишь те, кого национальный закон этим правом наделяет. Это, как правило, главные распорядители кредитов. Порядок осуществления бухгал­терского контроля мало чем отличается в государствах различных систем и регионов. Естественно, что национальные условия и госу­дарственные традиции предопределяют некоторые особенности, од­нако функции главного бухгалтера и принципы его отношений с распорядителем кредитов и Министерством финансов унифици­руют технику контроля вне зависимости от социальных и иных факторов.

Отдельный интерес представляют формы контроля за финансо­вым положением должностных лиц. В этой связи можно привести пример Франции, где наряду с общим контролем через систему на­логовых органов существует дополнительный контроль специаль­ной Комиссии, создаваемой в составе вице-председателя Государ­ственного совета, первого заместителя председателя Кассационного Суда и первого заместителя председателя Счетной палаты. Комис­сия получает декларации о финансовом положении членов прави­тельства, мэров коммун с населением более 30 тыс. человек и пред­седателей региональных советов и оценивает изменения в их иму­щественном положении. Каждые три года (или при необходимости чаще) Комиссия публикует соответствующий доклад в Официаль­ном вестнике, иногда с объяснениями заинтересованных лиц.

§ 3. Судебный контроль

Помимо органов законодательной и исполнительной власти в зарубежных странах финансовый контроль могут осуществлять и органы судебной власти. Так, в странах континентальной систе­мы права в рамках судебной системы существуют специализиро­ванные финансовые суды.

Во Франции судебным органом финансового контроля является Суд бюджетной дисциплины, учрежденный в 1948 г. и призванный осуществлять контроль за деятельностью распорядителей кредитов. В отличие от Счетной палаты он рассматривает дела только по за­просам председателей палат парламента, членов правительства, не­которых других должностных лиц и разбирает дела, связанные с персональной ответственностью лиц, участвующих в исполнении бюджета (за исключением министров).

В Германии согласно § 1 Закона о финансовых судах от 6 ок­тября 1965г. финансовая юрисдикция осуществляется независимы­ми, самостоятельными от административных органов власти адми­нистративными судами, которыми согласно § 2 названного закона

являются в землях Верховные земельные суды, в Федерации — Фе­деральный финансовый суд, расположенный в Мюнхене. Финансо­вые суды Германии согласно § 35 и 36 закона рассматривают лю­бые споры финансово-правового характера, в частности публич­но-правовые споры по налоговым вопросам, публично-правовые споры в отношении исполнения административных актов, а также иные публично-правовые споры, если для них предусмотрена воз­можность обращения в финансовый суд федеральным или земель­ным законом (§ 33). '»

В Сенегале органами судебного финансового контроля являют­ся Третий отдел (финансовый и счетный отдел) Верховного Суда и Суд бюджетной дисциплины. Третий отдел Верховного Суда (его функции аналогичны функциям французской Счетной палаты) призван осуществлять контроль за счетами государства, местных сообществ и публичных учреждений. Суд бюджетной дисциплины был создан законом от 5 февраля 1963г. по аналогии с француз­ским Судом бюджетной дисциплины и приобрел свою независи­мость от Верховного Суда в 1976 г.

§ 4. Банковский контроль

Особым видом финансового контроля является банковский контроль, который представляет собой контроль за деятельностью банков с целью обеспечения безопасности вкладов и стабильности банковской системы страны. Банковский контроль имеет статус публично-правовой деятельности. Организация банковского кон­троля (или банковского надзора) нашла свое законодательное за­крепление в законах о Центральном банке и банковской системе.

Центральные банки играют значительную роль в проведении банковского контроля. Так, в Великобритании, Нидерландах и Италии Центральные банки являются единственными органами, уполномоченными осуществлять контроль и надзор за деятельно­стью финансово-кредитных институтов на территории государства. Однако чаще в мировой практике встречается система смешанного финансового контроля, когда Центральный банк выполняет обя­занности по надзору совместно с другими государственными орга­нами. Так, помимо Центрального банка во Франции банковский контроль осуществляет Банковская комиссия, Комитет по банков­ской регламентации, Комитет кредитных учреждений, в Япо­нии — Министерство финансов, в Германии — Федеральное ведом­ство по надзору за кредитными учреждениями, в США — Мини­стерство финансов, Служба Генерального контролера, Федеральная корпорация страхования депозитов. В Швейцарии, Канаде, Норве­гии, Австрии государственные органы банковского контроля и над­зора отделены от Центральных банков.

Главная цель банковского контроля — поддержание стабильно­сти банковской системы, защита интересов вкладчиков и кредито­ров. Для реализации этих задач контрольные органы наделены ши­рокими полномочиями: запрашивают у проверяемой кредитной ор-

526 Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом

Глава 24. Финасовый контроль в зарубежных странах 527

ганизации необходимую информацию о ее деятельности; проводят проверки документации и отчетности; издают в рамках своей ком­петенции акты нормативного и индивидуального характера; прини­мают на законных основаниях решения по разным аспектам дея­тельности банков.

Банковский контроль осуществляется в виде лицензирования, регулирования и контроля за экономическими нормативами, ин­спекции и ревизии деятельности элементов банковской системы.

Кредитное учреждение может осуществлять свою деятельность только при наличии лицензии на осуществление банковской дея­тельности или отдельных банковских операций. Законодательство каждого государства устанавливает свой перечень требований, кото­рым должно соответствовать кредитное учреждение, желающее полу­чить лицензию. Одним из обязательных условий выдачи лицензии является положительный отзыв представителей того банковского союза, членом которого создаваемый банк намеревается стать. В Ве­ликобритании лицензированием банковской деятельности занимается Банк Англии, который в соответствии с банковским законом 1987 г. может отзывать или аннулировать лицензию любого банка, ограни­чивать срок действия уже выданной лицензии в случае систематиче­ских нарушений со стороны банка. Такими же полномочиями обла­дает Банк Японии в соответствии с законом 1942 г. и Банк Италии в соответствии с законом 1993 г. о банках. Во Франции согласно За­кону от 24 января 1984 г. правом выдачи и изъятия лицензий на осу­ществление банковских операций обладает Комитет кредитных учре­ждений. В Германии в соответствии с Законом 1961 г. о кредитном деле таким правом обладает Федеральное ведомство по надзору за кредитными учреждениями. По общему правилу органы, занимаю­щиеся лицензированием банковской деятельности, выдают, приоста­навливают и отзывают лицензии на ведение банковских операций, регулярно получают информацию от кредитных учреждений о виде и объеме их деловой деятельности, следят за соблюдением ими бан­ковского законодательства. На основании полученной информации орган, осуществляющий лицензирование банковской деятельности, принимает решение о предоставлении, продлении или аннулирова­нии лицензии. Как правило, лицензия аннулируется, если учреждае­мый банк не в состоянии начать операции по истечении установлен­ного для этого срока, или когда он осуществляет операции, не пре­дусмотренные лицензией, или не выполняет содержащиеся в ней ус­ловия, нарушает законы или нормативные акты, осуществляет действия, наносящие ущерб интересам кредиторов и вкладчиков.

Под регулированием банковской деятельности понимается раз­работка и издание уполномоченными органами правовых актов, определяющих условия, структуру и способы осуществления бан­ковского дела. Такими полномочиями обладает во Франции Коми­тет по банковской регламентации, в США — Совет управляющих Федеральной Резервной Системы, в Германии — Немецкий Феде­ральный Банк. В их полномочия входят разработка нормативных

требований, установление единых форм счетов, правил бухгалтер­ского учета и отчетности, правил проведения банковских операций для субъектов нижнего уровня кредитно-банковской системы. Так­же они наделены правом применять индивидуальный подход к от­дельным кредитным институтам и временно устанавливать им не­сколько иные, чем обычно, нормативы при наличии достаточных к тому оснований.

В целях обеспечения устойчивости кредитных организаций Центральные банки могут устанавливать обязательные нормативы, в частности минимальный размер уставного капитала для вновь создаваемых кредитных организаций, минимальный размер собст­венных средств (капитала) для действующих кредитных организа­ций, минимальные размеры рисков, нормативы использования соб­ственных средств банков для приобретения долей (акций) других юридических лиц, максимальный размер кредитов, гарантий и по­ручительств, предоставленных банком своим участникам (акционе­рам).

Непосредственные проверки и ревизии кредитных организаций могут проводиться как Центральным банком, так и специальными органами. В Германии такими полномочиями обладает Федеральное ведомство по надзору за финансовыми учреждениями, во Фран­ции — Банковская комиссия. Основной их задачей является кон­троль и надзор за точным исполнением кредитными учреждениями банковского законодательства и применение соответствующих санкций в отношении нарушителей с целью обеспечить стабиль­ность банковской системы. Для выполнения надзорных полномо­чий Банковская комиссия и Федеральное ведомство по надзору за финансовыми учреждениями имеют право требовать от кредитных учреждений любые сведения, объяснения и документы, которые они сочтут необходимыми. Кроме того, все кредитные учреждения обязаны представлять в эти органы отчеты о своей деятельности.

Контрольные вопросы:

1. Дайте определение финансового контроля. Назовите его виды.

2. В каких формах осуществляется парламентский контроль в об­ласти финансов?

3. Каково правовое положение и компетенция счетных палат?

4. Какие органы в зарубежных странах осуществляют администра­тивный и финансовый контроль?

5. В чем заключается судебный финансовый контроль?

6. Что понимается под банковским контролем? Каковы его задачи, субъекты, осуществляющие контроль?

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ ....................................

Раздел I.

Финансовая деятельность и финансовое право.

Глава 1. Правовые основы финансовой деятельности государства ...................................

§ 1. Понятие финансовой деятельности государства

и муниципальных образований.........................6

§ 2. Финансовая система.............................9

§ 3. Государственные органы, осуществляющие финансовую деятельность.....................................14

Глава 2. Предмет и система финансового права

§ 1. Понятие предмета финансового права и его место

в системе российского права..........................22

§ 2. Источники финансового права......................25

§ 3. Принципы финансового права......................26

§ 4. Система финансового права.......................28

Глава 3. Финансово-правовые нормы и финансово-правовые отношения, их особенности и виды.........................31

§ 1. Финансово-правовые нормы. Общая характеристика.......31

§2. Финансовые правоотношения, их особенности и виды......33

Раздел II.

Правовые основы финансового контроля

Глава 4. Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации...........................

.37

§ 1. Понятие финансового контроля, его принципы...........37

§ 2. Виды финансового контроля и органы,

его осуществляющие...............................39

§ 3. Правовые основы аудита..........................57

§ 4. Формы финансового контроля.

Ревизия — основная форма финансового контроля...........59

Раздел III.

Правовой режим фондов денежных средств.

Глава 5. Бюджетное право Российской Федерации

63 63

§ 1. Понятие и значение государственного

и местного бюджетов...............................63

Содержание

§ 2. Бюджетное право и его источники.

Бюджетное правоотношение..........................65

Глава 6. Бюджетная система Российской Федерации

§ 1. Бюджетное устройство Российской Федерации.

Структура и принципы бюджетной системы................71

§ 2. Структура бюджета.............................76

§ 3. Правовой режим государственных внебюджетных

фондов........................................92

Глава 7. Бюджетный процесс..............................99

§ 1. Понятие бюджетного процесса и его принципы..........99

§ 2. Стадия составления проекта бюджета.................102

§ 3. Стадия рассмотрения и утверждения бюджета...........104

§ 4. Стадия исполнения бюджета......................109

§ 5. Стадия составления и утверждения отчета

об исполнении бюджета............................112

Глава 8. Правовой режим финансов государственных

и муниципальных унитарных предприятий..................115

§ 1. Правовые основы финансово-хозяйственной

деятельности федерального казенного предприятия..........116

§2. Прибыль унитарных предприятий...................118

§ 3. Правовое регулирование использования

амортизационных отчислений.........................121

Глава 9. Правовое регулирование страхования

§ 1. Понятие страхования как экономической

и правовой категории..............................124

§ 2. Понятие страхового правоотношения.

Виды страхования................................128

§3. Государственное регулирование страховой деятельности.....133

§ 4. Правовые основы обязательного страхования............136

Раздел IV.

Правовое регулирование государственных

и муниципальных доходов................

Глава 10. Основные положения теории налогового права

§ 1. Понятие и роль налогов ......................... 154

§ 2. Виды налогов................................165

§ 3. Принципы налогообложения......................175

§ 4. Элементы юридического состава налога...............187

Глава 11. Налоговые правоотношения

> 1. Понятие налоговых правоотношений.................223

> 2. Участники налоговых правоотношений...............225

Содержание

§ 3. Основные права и обязанности налогоплательщиков......229

§4. Обязанности налогоплательщиков...................237

§ 5. Иные участники налоговых правоотношений...........247

Глава 12. Источники налогового права

§ 1. Налоговое законодательство.......................255

§2. Дополнительные источники налогового права...........266

Глава 13. Система налогов в РФ

.274

Глава 14. Основные налоги, взимаемые

в Российской Федерации................................278

§ I. Налоги уплачиваемые физическими лицами............278

§ 2. Налоги, уплачиваемые организациями................284

§ 3. Налоги, уплачиваемые физическими

и юридическими лицами............................289

Глава 15. Правовое регулирование государственного и муниципального кредита в Российской Федерации.

§ I. Понятие и значение государственного (муниципального)

кредита. Формы государственного кредита................304

§ 2. Понятие, виды и структура государственного долга.

Методы управления государственным долгом..............306

§ 3. Правовое регулирование внутренних государственных

займов. Их виды.................................311

Раздел V.

Правовое регулирование государственных

и муниципальных расходов..............

Глава 16. Правовые основы государственных и муниципальных расходов...............

.315

§ 1. Понятие и виды государственных

(муниципальных) расходов...........................315

§2. Понятие сметно-бюджетного финансирования...........324

§ 3. Финансирование капитальных вложений.

Понятие капитальных вложений.......................326

Раздел VI.

Банковское кредитование, денежное обращение,

расчеты.........................................329

Глава 17. Правовое регулирование банковского

кредитования..........................................329

§ I. Сущность банковского кредита и принципы

его осуществления................................329

Содержание

§ 2. Банковская система России. Правовой статус Банка России и его взаимоотношения

с кредитными организациями.........................333

§ 3. Порядок регистрации кредитных организаций

и лицензирования банковской деятельности...............339

§ 4. Ответственность кредитных организаций

за нарушение банковского законодательства.

Порядок отзыва лицензий у кредитных организаций

и их ликвидация.................................-348

Глава 18. Правовые основы денежной системы

§ 1. Правовое регулирование денежного обращения

в Российской Федерации............................357

§ 2. Денежная система Российской Федерации.

Эмиссионное право Банка России ..................... 360

Глава 19. Правовые основы расчетов......................365

§ I. Понятие расчетов, расчетных отношений

и банковского счета...............................365

§ 2. Формы безналичных расчетов......................368

§ 3. Осуществление расчетов через корреспондентские счета .... 378

Глава 20. Валютное регулирование и валютный контроль

.384

§ 1. Валютное правоотношение........................384

§ 2. Понятие и виды валютных операций.................387

§ 3. Правовое регулирование валютных операций

на внутреннем валютном рынке Российской Федерации.......392

§ 4. Правовое регулирование валютного контроля...........398

Раздел VII.

Основные финансово-правовые институты

в зарубежных странах.................

Глава 21. Основы бюджетного права и бюджетного процесса...........

,401

§ 1. Понятие бюджета..............................401

§ 2. Понятие и источники бюджетного права..............408

§ 3. Принципы бюджетного права......................414

§ 4. Понятие бюджетного процесса и его стадии............420

Глава 22. Основы налогового права.......................437

§ 1. Налог и налоговое право.........................437

§ 2. Источники налогового права......................437

§ 3. Основные виды налогов.........................466

§ 4. Ответственность за налоговые правонарушения..........480

§ 5. Особенности правового регулирования налогов

в государствах — членах ЕС.........................489

Содержание

Глава 23. Правовые основы банковской деятельности .......................

§ 1. Банковская система: понятие и элементы. . . . § 2. Центральный банк: правовой статус, структура,

полномочия ..........................

§ 3. Особенности банковской системы

государств — членов ЕС..................

Глава 24. Финансовый контроль в зарубежных странах.

.497 497

.499

. 507

§ 1. Парламентский контроль.........................515

§ 2. Административный контроль......................520

§ 3. Судебный контроль............................^24

§ 4. Банковский контроль...........................525