Государственная служба

Понять сущность и выявить основные черты государственной службы невозможно без предварительного определения видов общественно полезной деятельности людей, которая может осуществляться в следующих формах:

* производство товаров, материальных ценностей, предоставление услуг;

* создание нематериальных благ (духовных ценностей): написание книг, статей, постановка театральных спектаклей, разработка сценария, съемки фильма и пр.;

* социально-культурная деятельность (образование, здравоохранение и т.д.);

* государственная служба, функционирующая практически во всех сферах жизнедеятельности государства и общества, т.е. таких, как: а) управление социально-культурной сферой (образованием, здравоохранением, наукой, социальной защитой населения); б) управление экономикой (промышленностью, сельским хозяйством, использованием и охраной природных ресурсов, торговлей, финансами и кредитом, внешнеэкономической деятельностью); в) управление административно-политической сферой (оборонной, безопасностью, внутренними и иностранными делами, юстицией);

* служба в общественных объединениях, негосударственных, религиозных, международных, иностранных организациях;

* общественная деятельность в целях удовлетворения индивидуального интереса в различных сферах жизни общества на безвозмездной основе.

* Одним из важнейших видов целенаправленной деятельности человека, а также общества и государства, является служба. Это понятие употребляется по-разному: как вид деятельности человека, как социально-правовой институт, как система специальных органов государства, как духовная деятельность и т.д. Служба состоит в управлении, осуществлении государственной деятельности, обеспечении самого управления, социально-культурном обслуживании людей.

* Особым видом службы (и, следовательно, видом общественно полезной деятельности) является государственная служба. В учебниках по административному праву государственная служба определяется как вид трудовой деятельности, осуществляемой на профессиональной основе работниками государственных органов в целях выполнения задач и функций государства. При таком подходе к определению государственной службы выделяются, с одной стороны, задачи и функции государства, которые оно выполняет в лице государственных органов и служащих, а с другой - трудовая деятельность по осуществлению данных функций и решению конкретных задач. Таким образом, как подчеркивает В.М. Манохин, понятие основные черты, задачи и функции государственной службы можно определить лишь раскрывая взаимосвязи и взаимозависимость государственной службы с задачами, функциями, формами деятельности государства.

При осуществлении служебной деятельности служащие различных органов и организаций вступают в специфические отношения, содержание которых зависит от вида службы и от организации (органа), в которой (котором) она осуществляется. Так, служебными отношениями являются государственно-служебные правовые отношения, служебные отношения в общественных объединениях и иных негосударственных организациях (частных, коммерческих), в органах местного самоуправления. Специфика службы как вида деятельности в различных организациях обусловливает установление в каждом случае особого статуса служащего. Например, по различным параметрам и признакам деятельности государственные служащие отличаются от служащих аппарата политической партии, общественного объединения, коммерческих организаций, муниципальных служащих.

В зависимости от того, какую должность служащие занимают или в какой организации они исполняют обязанности и осуществляют функции, можно выделить следующие виды этой категории работников:

1) служащие государственных органов;

2) служащие государственных учреждений, предприятий, организаций и объединений;

3) муниципальные служащие (служащие, занимающие должности в органах местного самоуправления);

4) служащие негосударственных организаций;

5) служащие общественных объединений;

6) служащие органов управления международных, иностранных и смешанных организаций.

Под государственной службой может пониматься любая работа, выполняемая в государственных органах и отличающаяся по содержанию и по форме от труда рабочих. Такой подход к государственной службе основывается на выделении двух основных форм трудовой деятельности людей: непосредственное создание материальных ценностей, товаров (рабочие) и осуществление функций по руководству, управлению, контролю, надзору, учету (служащие). В последнем случае люди либо создают духовные ценности, либо реализуют функции государственных органов.

В количественном отношении среди служащих ведущее место занимают государственные и муниципальные служащие. Необходимость создании государственной и муниципальной службы и ее правового регулирования обусловлена самим существованием государства с его задачами и функциями, а также потребностью в организации кадрового потенциала государственных органов (законодательной, исполнительной и судебной власти). Именно служащие действуют как персонал в многочисленных структурах государственных органов, учреждений и организаций, внутри институтов управляющей и управляемой систем; именно их компетентность определяет реальное использование возможностей управления с целью установления требуемого правового порядка в государстве и обществе.

Государственная и муниципальная (или, точнее, публичная) служба объединяет всех работающих лиц - сотрудников органов публичной власти, т.е. работающих на профессиональной основе и выполняющих задачи этих органов (например, государственных органов или органов местного самоуправления), которые входят в структуру государственной администрации (органов муниципального образования), понимаемой в данном случае в широком смысле и включающей в себя органы государственной власти на уровне Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления. В странах Западной Европы публичная служба в общем виде также есть выполнение чиновниками на профессиональной основе функций и задач юридических лиц публичного права.

Государственную службу целесообразно исследовать с двух точек зрения: как теоретическую, конструкцию и как практику законодательного (нормативно-правового) регулирования государственно-служебных правоотношений.

Государственная и муниципальная служба может быть теоретически представлена и рассмотрена в следующих аспектах:

¨ социальном, т.е. “государственная служба как социальная категория - это профессиональное осуществление по поручению государства общественно полезной деятельности лицами, занимающими должности в государственных организациях”;

¨ политическом - как деятельность по реализации государственной политики, достижению выработанных всеми политическими силами государственно-политических целей и задач в обществе и государстве; государственная служба - важнейший фактор стабильности в обществе, ибо от ее функционирования и эффективности зависит стабильность и устойчивость общественных отношений;

¨ социологическом- это практическая реализация функций государства, компетенции государственных органов; в этом смысле важно выявление степени эффективности государственной службы, практики и проблем ее функционирования. Орган управления представляет собой совокупность служащих - людей, объединенных формально установленными целями в рамках определенного типа административной (разновидности социальной) организации;

¨ правовом - юридическое установление государственно-служебных отношений, при реализации которых и достигается практическое выполнение должностных обязанностей, полномочий служащих и компетенции государственных органов. Государственная и муниципальная служба является сложным социально-правовым институтом, изучение которого требует комплексного анализа его социальных основ. Этот институт представляет собой систему правовых норм, регламентирующих государственно-служебные отношения, т.е. права, обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность служащих, прохождение государственной службы, порядок возникновения и прекращения служебных отношений. Здесь отчетливо проявляется институционность государственной службы. Государственная служба - комплексный правовой институт, состоящий из норм различных отраслей права и включающий в себя множество подинститутов;

¨ организационном - государственная служба связывается со структурно-функциональными элементами государственного аппарата; она представляется как система, состоящая из следующих элементов: формирование организационных и процессуальных основ деятельности государственного аппарата, построение и правовое описание иерархии должностей, оценка, стимулирование и ответственность соответствующих работников; государственная служба - правовая основа, позволяющая укрепить государство, усилить государственную власть и обеспечить нормальное функционирование гражданского общества;

¨ нравственном - рассмотрение этических основ государственной и муниципальной службы.

Государственная и муниципальная служба - это публичная служба, т.е. служба в органах публичной власти. С точки же зрения традиционной теории под государственной понимается служба в государственных учреждениях, предприятиях, организациях и объединениях. Служащих частных организаций, предприятий, банков и прочих учреждений и организаций лишь социологически можно выделить в системе служебных отношений: такое выделение и соответствующая классификация служащих не будет иметь юридического основания.

Аналогичный подход можно наблюдать и в отношении депутатов представительных органов государственной (публичной) власти, т.е. социологически депутатская деятельность во многих современных странах все более приближается к профессиональной работе. Однако депутаты не относятся к государственным служащим. Лица, занимающие высшие государственные должности РФ (Президент РФ, руководители палат Федерального Собрания РФ, руководители органов представительной или исполнительной власти субъектов РФ, министры и др.), также не состоят на государственной службе. Они имеют публично-правовой должностной статус, но выполняют свои полномочия лишь в течение определенного периода времени. Аналогичный статус высших должностных лиц установлен и в странах Западной Европы и Америки, т.е. они также не относятся к публичной службе. Однако в системе публичной службы этих стран возникает противоречие между “временным” характером исполнения чиновниками должностных полномочий и принципом пожизненного назначения на государственную должность. Важные государственно-административные функции могут выполняться также и частными лицами (например, частными нотариусами), которые к государственной службе не имеют никакого отношения.

В самом широком теоретическом понимании государственная служба - это осуществление государственными органами кадровой функции управления и практическая деятельность всех лиц, получающих заработную плату из государственного бюджета (т.е. государства в лице его органов и подразделений) и занимающих постоянно или временно должности в аппарате государственных органов, включая органы законодательной, исполнительной и судебной власти, прокуратуры, контрольно-надзорных органов, администрацию государственных (казенных) предприятий. А.П. Алехин и Ю.М. Козлов сводят понимание государственной службы в широком смысле к выполнению служащими своих обязанностей (работы) в государственных организациях: в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях; государственная служба в узком смысле, по мнению этих авторов, состоит в выполнении служащими своих обязанностей только в государственных органах. Сюда же можно отнести и осуществление функций децентрализованного государственного управления лицами, занимающими должности в органах местного самоуправления, т.е. муниципальными служащими, хотя на практике современное законодательство отделяет службу от муниципальной. Не начиная дискуссии по этому вопросу, целесообразно уже в настоящее время объединить под термином “публичная служба” как государственную, так и муниципальную службу.

Традиционным в научной литературе стало определение государственной службы, данное В.М. Манохиным: государственная служба представляет собой одну из сторон (частей) деятельности государства по организации и правовому регулированию личного состава государственных органов и других государственных организаций, а также сама деятельность этого личного состава - государственных служащих по практическому и непосредственному осуществлению задач и функций государства. Однако такое определение вызывает у некоторых авторов критические замечания. Например, Б.М. Лазарев выделяет в нем следующие недостатки: 1) государственная служба определяется через термин “государственный служащий”, что является необоснованным; 2) не учитывается, что государственные служащие не только выполняют функции государства, но и решают другие социально необходимые задачи (врачи, научные работники, преподаватели, артисты и т.д.); 3) данное определение объединяет два различных явления - государственную службу и деятельность по ее организации и правовому регулированию. Сам Б.М. Лазарев определяет государственную службу как служение государству, т.е. выполнение по его поручению и за плату от него деятельности по реализации задач и функций государства в государственных органах.

Государственная служба работников осуществляется в государственных органах, при этом фиксируется статус служащих и устанавливаются различные процедуры в системе государственной службы (процессуальные вопросы). Однако смешивать понятия государственной службы и одноименного правового института нельзя, так как они отражают разные явления.

Государственная служба - это один из основных видов деятельности государства по формированию кадрового потенциала управления государственного аппарата и правовому регулированию всех аспектов работы государственных служащих, занимающих конкретные государственные должности в этом аппарате и реализующих функции государственных органов в целях обеспечения эффективности государственной деятельности. Иногда авторы, определяя понятие отраслевой (например, таможенной) службы, указывают, что таможенная служба представляет собой: 1) определенную совокупность таможенных органов, учреждений и организаций; 2) правовой статус должностных лиц таможенных органов, порядок и условия прохождения службы в этих органах.

С точки зрения современного законодателя, государственная служба РФ - это профессиональная деятельность, состоящая в выполнении государственными служащими федеральных органов государственной власти РФ и субъектов РФ компетенции этих органов, установленной в законодательных и иных нормативных актах.

Такое определение понятия государственной службы предполагает выявление главных структурных элементов, составляющих это понятие, а также раскрытие содержания следующих категорий:

* государственная должность - базовая структурная единица государственной администрации, включающая часть компетенциигосударственного органа; в соответствии с законодательством не все лица, занимающие государственные должности, осуществляют деятельность, которую можно отнести к государственной службе, т.е. не все государственные должности являются государственными должностями государственной службы;

* государственный орган - учрежденное в структуре аппарата государства в установленном порядке образование, характеризующееся задачами, функциями, структурными особенностями и специальной компетенцией. По действующему законодательству государственной службой считается исполнение государственным служащим своих полномочий и должностных обязанностей при условии, что он занимает должность только в государственных органах (исключая учреждения, предприятия, объединения и т.д.). Вопрос об определении государственного органа постоянно привлекал внимание ученых. Этим понятием в настоящее время государственная служба отграничивается от других видов деятельности в системе организации и функционирования государственной администрации, в сфере деятельности государственных учреждений, предприятий и объединений.

Понятие “орган” является частью более широкого понятия “организация”. Организация - это совокупность людей, их коллектив; организация предполагает деятельность этих людей, направленную на достижение определенных целей и решение конкретных задач. Орган представляет собой конкретную разновидность организации, т.е. всякая организация совершает действия через образуемые ею органы. Поэтому орган - это часть организации, реализующая ее функции по ее поручению.

Каждый государственный орган является частью государства и исполняет функции государства. Государственные органы наделены государственно-властными полномочиями как внешнего, так и внутреннего характера; они принимают нормативные правовые акты, осуществляют правоприменительную и правоохранительную деятельность. Государственный орган получает соответствующий правовой статус после издания законодательного акта как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации после принятия об этом органе положения, утвержденного указом Президента РФ или постановлением Правительства, главой администрации и т.д;

* учреждение - это конкретная разновидность организации, которая осуществляет социально-культурную, воспитательную, перевоспитательную, образовательную, научную, лечебную и прочую деятельность с целью удовлетворения соответствующих потребностей и интересов населения (театр, кино, больница, школа, университет и т.п.). Государственные предприятия и учреждения не относятся к органам государства (хотя представляют собой различные виды государственных организаций), так как их основной задачей является не властное руководство, не управление и не распорядительство, т.е. они не обладают государственно-властными полномочиями и потому не осуществляют деятельность по руководству внешними объектами. Государственные учреждения и предприятия сами служат объектами руководства соответствующих органов государственного управления, которые наделены властными полномочиями. Вместе с тем каждое предприятие имеет свой собственный орган управления;

* предприятие - организованный коллектив людей, главнейшая задача которого - осуществление непосредственного процесса производства, предпринимательская деятельность в целях удовлетворения общественных потребностей в товарах, работах и услугах предприятия и извлечения прибыли; ст. 132 Гражданского кодекса Российской Федерации определяет, что предприятием как объектом прав признается имущественный комплекс, используемый для осуществления предпринимательской деятельности;

* профессиональная деятельность - вид деятельности, являющейся профессией для государственного служащего и требующей определенной подготовки, учебы и получения специального образования. Государственная служба в этом смысле - одна из многих профессий, для которых необходимы профессиональные навыки, убеждения, специальное образование служащих, сдача ими соответствующих экзаменов. Выполнение служащими задач и функций государственной службы на профессиональной основе должно гарантировать постоянство и стабильность государственно-служебных отношений, благосостояние общества и силу государства, безупречность и эффективность управленческой деятельности, ее независимость от возможных политических перемен;

* компетенция - принадлежащие государственному органу круг ведения, пределы его действия по осуществлению государственных функций и решению государственных задач; это круг вопросов, предусмотренных нормативным правовым актом, которые правомочен разрешать государственный орган; в компетенцию включаются полномочия государственного органа, его ответственность, правовые средства, формы и методы реализации прав и исполнения обязанностей;

* полномочия - принадлежащие государственному органу и государственному служащему права и возможности действовать в различных ситуациях, функции и задачи, направленные на выполнение компетенции государственных органов;

* должностные обязанности - обязанности, предусмотренные конкретной государственной должностью, установленные в нормативном акте, в соответствующем положении о государственном органе, его структурном подразделении и в должностных инструкциях;

* государственно-служебная деятельность-работа государственных и муниципальных служащих, являющаяся постоянным видом деятельности, оплачиваемая из государственного (муниципального) бюджета и состоящая в исполнении полномочий государственных органов (органов местного самоуправления).

Статья 2 Федерального закона “Об основах государственной службы РФ” также понимает под государственной службой профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. В этом определении можно выделить следующие аспекты: 1) государственная служба представляет собой профессиональную деятельность, т.е. деятельность, являющуюся для государственного служащего профессией, и, как правило, она связана с выполнением им в качестве основного вида деятельности специальных должностных полномочий; 2) в рамках осуществляемой деятельности происходит реализация компетенции государственных органов; 3) эта деятельность направлена на обеспечение функционирования государственных органов; 4) такая деятельность представляет собой исполнение должностных обязанностей, т.е. в данном случае очевиден личностный аспект понятия государственной службы, ибо обязанности принадлежат не государственной службе, не должности, а самому государственному служащему.

Закон относит к государственной службе исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности категорий “Б” и “В”.

Итак, законодательное толкование понятия государственной службы позволяет утверждать, что государственная служба - это профессиональная деятельность служащих в государственных органах представительной, исполнительной и судебной власти.

Государственная служба может пониматься в функциональном смысле как конкретный вид государственной деятельности персонала, служебного аппарата государственных органов, деятельность административно-управленческих структур. Персонал государственных органов реализует в соответствующих правовых формах и при помощи определенных методов управления государственную власть в различных сферах общественной жизни. Деятельность государственных служащих проявляется различным образом. В частности, государственные служащие:

1) реализуют полномочия распорядительного, регулирующего характера, т.е. функции так называемого положительного государственного управления во всех сферах государственного строительства; следовательно, государственная служба - это осуществление функций государства от его имени лицом, занимающим государственную должность государственной службы в государственных органах и их структурных подразделениях;

2) осуществляют юридически-властные предписания для различных субъектов права в системе управленческой иерархии (издают приказы и распоряжения, дают указания и т.д.);

3) реализуют юрисдикционные действия, т.е. применяют меры государственного принуждения к юридическим и физическим лицам (к различным субъектам права);

4) совершают организационные действия и материально-техничес-кие операции (проводят совещания, конференции, заседания и пр.);

5) осуществляют действия, направленные на обеспечение и защиту прав и свобод граждан.

Деятельность государственных служащих имеет важные правовые последствия, поскольку она образует, изменяет и прекращает правоотношения. Все формы деятельности государственных служащих являются необходимыми элементами государственного руководства и неразрывно связаны с осуществлением государственной власти.

Служащие выполняют в большей мере административные функции (в широком понимании этого термина), например, управление, организацию, контроль, планирование, учет, руководство. Управленческие работники заняты специфическим по целям, задачам, содержанию и результатам общественным трудом. В процессе такой управленческой деятельности, как правило, материальные ценности непосредственно не создаются. Этот труд заключается в выработке целей, задач и направлений социального развития, государственного строительства, организации конкретного государственно-социального организма, регуляции общественной жизнедеятельности. Труд служащих - интеллектуальный, психологически насыщенный, ответственный, связанный главным образом с воздействием на сознание людей, их поведение и воспитание, с осмыслением и продуцированием сложнейшей социальной информации.

Таким образом, в соответствии с действующим законодательством в практически-функциональном смысле государственная служба представляет собой основанную на законе деятельность персонала государственных органов представительной, исполнительной и судебной власти, состоящую в реализации государственной власти в различных сферах общественной жизни в целях выполнения задач и функций государства.

Общими признаками государственной службы являются: 1) замещение служащим государственной должности государственной службы, предусмотренной штатным расписанием государственного органа; 2) исполнение полномочий государственного органа, специфических должностных обязанностей с установлением служащему денежного содержания.

С изменением политических, экономических и правовых условий в России возрождается местное самоуправление. В органах местного самоуправления занимают должности муниципальные служащие, которые структурно представляют особую группу служащих. Понятие, виды и содержание муниципальной службы напрямую связаны с пониманием и законодательным установлением местного самоуправления и системы его органов. Следует отметить, что современная теория муниципальной службы может основываться и развиваться на исторческом опыте не только России, но и других стран. Российские теории второй половины XIX в. во многом опирались на понятия и категории, сложившиеся в немецкой правовой науке. Выделение в немецкой науке самостоятельных политического и юридического понятий местного самоуправления явилось попыткой прийти к единству исторического и логического в теоретическом осмыслении, что и было воспринято российской наукой, права.

Анализ становления понятия местного самоуправления в российской юридической науке приводит к выводу, что в прошлом веке основополагающими признаками местного самоуправления, признаваемыми российской наукой, являлись следующие критерии:

* наличие общих интересов жителей административных единиц как основание возникновения и развития местного самоуправления;

* выборность органов местного самоуправления и ответственность их перед населением;

* несуверенность власти местного самоуправления внутри государственного союза и иной, чем у центральной власти, источник ее, а именно получение местным самоуправлением властных полномочий от государства в лице центральной власти, не реализация этих полномочий только местными жителями;

* самостоятельность осуществления местным населением задач государственного управления в рамках предоставленных органам местного самоуправления полномочий;

* право органов местного самоуправления управлять всеми местными делами, за исключением тех, которые вверены органам центрального управления.

Местное самоуправление по российскому законодательству второй половины прошлого века делилось на две основные формы: земскоеи городское. Наиболее общее (и важное) значение имело земское самоуправление, так как в нем участвовало население не только уездов, но и городов (городские избирательные собрания при выборах органов земского самоуправления).

В Положении о губернских и уездных земских учреждениях, утвержденном указом Александра III от 12 июня 1890 г. (гл. 5 “О порядке замещения земских должностей и условий земской службы”), устанавливалось, что “должности председателей и членов земских управ замещаются по выборам подлежащих Земских Собраний, которым предоставляется избирать и более одного лица на каждую должность”. При замещении земских должностей необходимо было учитывать, чтобы на выборных должностях в одном и том же учреждении не служили одновременно лица, состоящие в первой степени родства и степенях родства: в прямой линии - без ограничения, а в боковых - до третьей включительно. Министр внутренни дел утверждал лиц, избранных председателями Губернских Управ. Губернатор утверждал лиц, избранных председателями Уездных Управ, и членов как Губернских, так и Уездных Управ.

На выборных должностях в земском управлении устанавливался трехлетний срок службы. Председатели и члены Земских Управ считались состоящими на государственной службе. Члены Земских Управ, не имевшие права поступать на государственную службу, в чины не производились. Однако они пользовались во время службы всеми правами и преимуществами тех чинов, которые соответствовали классам занимаемых ими должностей. Председатели и члены Земских Управ за преступления и проступки по должности несли ответственность в порядке дисциплинарного производства или по приговорам уголовного суда. Дела об ответственности этих лиц возбуждались постановлениями соответствующих Земских Собраний или распоряжениями Губернатора. В порядке дисциплинарной ответственности председатели и члены Земских Управ подвергались замечаниям, выговорам без внесения в послужной список и удалению от должности.

Дела об ответственности подчиненных Управам должностных лиц, в том числе и служащих по найму, за преступления по службе возбуждались по предложениям Губернатора или по представлениям Земских Собраний и Управ. Эти лица подлежали ответственности за должностные преступления на одинаковых основаниях с лицами, состоявшими на государственной службе.

Городовое положение 1892 г. определяло порядок формирования Городской Управы и других исполнительных органов городского общественного управления. В гл. 4 этого положения “О порядке замещения городских общественных должностей и условиях городской общественной службы” устанавливалось, что при избрании должностных лиц городского общественного управления в одном и том же учреждении не могли служить одновременно лица, состоящие в первой степени свойства и в степенях родства: в прямой линии - без ограничения, а в боковых - до третьей включительно. Относительно условий совмещения городских должностей с другими должностями по государственной службе соблюдались правила, соблюдавшиеся в ст. 170, 171 Устава о Службе по определению от Правительства. В указанных нормативных актах устанавливался статус лиц, замещавших земские должности и городские общественные должности.

Таким образом, в прошлом веке система муниципальной службы, отличная от службы государственной, имела свое правовое развитие и регулирование. В годы существования СССР о муниципальной службе по известным причинам не говорили. Однако общепризнанно, что на уровне местного управления в то время работали государственные служащие, выполнявшие специфические функции, но не имевшие специального наименования, т.е. это были “государственные служащие местных органов государственной власти”.

С принятием в 1990-х годах новых законов, устанавливающих систему местного самоуправления, встает вопрос и о служащих, работающих в органах местного самоуправления, об их правовом статусе и особенностях функционирования и прохождения службы. Принимаемые органами местного самоуправления нормативные правовые акты фиксируют и правовой статус муниципальных служащих.

Интересна история развития в течение последних лет законодательства о местном самоуправлении не только на федеральном уровне, но и в субъектах РФ.

Президент РФ издал указы от 9 октября 1993 г. “О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местного самоуправления” и от 26 октября 1993 г. “О реформе местного самоуправления в РФ”. Во исполнение этих указов в конце 1993 г. была подготовлена программа первоочередных мер государственной поддержки местного самоуправления в РФ. В августе 1995 г. Государственная Дума приняла Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. С принятием данного закона впервые речь пошла о местном самоуправлении, зависимом не от властной вертикали, а от воли населения.

Главой администрации Воронежской области 5 января 1994 г. было утверждено “Положение об основах местного самоуправления в Воронежской области”. Затем, 21 апреля 1994 г., было принято Временное положение “О системе представительных и исполнительных органов государственной власти Воронежской области”; 20 октября 1994г. Воронежская областная дума приняла Закон “Об органах государственной власти Воронежской области”, а 28 декабря 1994 г. - Закон Воронежской области “О местном самоуправлении в Воронежской области”.

Постановлением Воронежского городского муниципального Совета от 17 января 1995 г. № 2 было утверждено “Положение об общих принципах организации местного самоуправления в городе Воронеже”, а также “Положение о Воронежском городском муниципальном Совете”; 27 апреля 1995 г. Воронежский городской муниципальный Совет принял постановление “О временной схеме управления городом”. В этих нормативах правовых актах решаются вопросы о должностных лицах органов местного самоуправления, должностных лицах городского муниципального Совета, полномочиях главы местного самоуправления города. По известным причинам (главнейшая - неразработанность федерального рамочного законодательства по соответствующему вопросу) детальный статус этих субъектов пока не устанавливается.

Начиная с 1993-1994 гг. актуализируется вопрос о реформе государственной службы в Российской Федерации. Неизбежным результатом ее реформирования, особенно после принятия 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации, становится появление самостоятельного вида публичной службы - муниципальной. К сожалению, в тезисах концепции реформирования государственной службы в РФ не говорится о становлении муниципальной службы, как будто в момент их разработки проблемы службы в установленных Конституцией РФ органах местного самоуправления не существовало. Более того, в упомянутых тезисах однозначно не устанавливается и характер государственной службы: будет ли она единой системой или же на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации организуются самостоятельные системы. С другой стороны, делается прогноз, что в условиях действия Федеративного договора попытки силовыми методами “сверху” обеспечить единство государственной службы в РФ бесперспективны и даже политически опасны. Авторами концепции предлагается метод постепенного создания системы государственной службы путем “вовлечения” субъектов Российской Федерации в процесс формирования такой единой системы. Это должно определять естественную последовательность этапов реформирования государственной службы.

В настоящее время в теории государственной службы (точнее, в теории публичной службы) наряду с понятием “государственный служащий” (“государственная служба”) используется понятие “муниципальный служащий” (“муниципальная служба”). Термин “муниципальная служба” используется в нормативных актах и обозначает деятельность лиц, занятых осуществлением функций в органах местного самоуправления. Законодательство субъектов Российской Федерации определяет это понятие в законодательных и иных нормативных актах.

Зададимся вопросом: почему широкое распространение получил именно термин “муниципальная служба”? Ведь, как известно, лица, осуществляющие функции местного самоуправления, занимают должности в аппарате этих органов. Названия органов местного самоуправления отличаются многообразием: городской Совет, городской муниципальный Совет, местная администрация, сельский Совет, староста, администрация города и т.д. Очевидно, тогда можно было бы использовать понятия: “служащие органов местного самоуправления”, “местные служащие”, “городские служащие”, “служащие муниципального Совета”, “коммунальные служащие” и т.п.

Термины “муниципальная служба”, “муниципальные служащие” вошли в оборот вместе с развитием законодательства о местном самоуправлении, разработкой теории муниципального права. Можно считать, что эти понятия объединяют всех служащих, занятых исполнением различных функций в органах местного самоуправления, как бы последние ни назывались.

В современной теории государственной службы, да и в законодательстве, термин “публичная служба”, к сожалению, не используется. Вместе с тем было бы целесообразным формирование в теории и установление в законодательстве более общего и единого понятия, объединяющего вышеупомянутые виды служащих, - служащие публичных учреждений, т.е. лица, находящиеся на публичной службе или на службе у юридического лица публичного права. Таким образом, публичная служба включала бы в себя профессиональную деятельность по исполнению полномочий различных субъектов публичного права: федеральных органов РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и образуемых ими органов, публичных объединений, фондов, учреждений и организаций. Тогда в зависимости от природы и характера публично-правового отношения в системе службы можно было бы выделять государственно-служебное отношение (публичное право, административное право) и частно-правовое трудовое отношение (частное право, трудовое право). Кроме того, можно было бы разграничить публичную государственную службу и публичную муниципальную службу. При этом другие юридические лица, не являясь государственными или муниципальными, будут иметь собственный аппарат управления (например, негосударственные, частные, кооперативные, коммерческие организации).

В законодательных актах субъектов РФ (например, в уставах областей и краев) устанавливаются правовые основы муниципальной службы и статус служащих органов местного самоуправления. Таким образом, обоснование в течение последних лет многими авторами положений о необходимости выделения из системы всей службы государственной и муниципальной приобретает логическое правовое оформление. Например, принятый Воронежской областной думой 20 июля 1995 г. Устав (Основной закон) Воронежской области относит областную государственную и муниципальную службу к ведению Воронежской области (п. “л” ст. 13 Устава), в связи с чем определяет в гл. 10 “Государственная и муниципальная служба в области” общие положения о государственной службе области (ст. 53 Устава) и муниципальной службе (ст. 54 Устава).

Однако необходимо еще раз указать на то, что муниципальное право включает в себя нормы, устанавливающие правовые основы муниципальной службы, которая не является государственной. Более общим для государственной и муниципальной службы является, как мы отмечали ранее, термин “публичная служба”. Именно с этой точки зрения можно говорить о том, что нормы муниципального права являются источником государственной службы (т.е. службы публичной). Так как органы местного самоуправления не признаются государственными органами, то и работники в этих учреждениях не могут называться государственными служащими. Совершенно неразработанным в данной сфере остается вопрос о выборных муниципальных служащих. Думается, что уже в ближайшее время процессы выборов муниципальных служащих будут все более набирать силу. Да и российское законодательство устанавливает такую возможность избрания высших должностных лиц органов местного самоуправления.

Не менее важен для организации службы в местных (коммуналь-ных, муниципальных) органах управления и учет зарубежной практики, международно-правовых документов. Конституция РФ учитывает принципиальные положения Европейской хартии о местном самоуправлении, принятой Советом Европы 15 октября 1985 г.: органы местного самоуправления должны иметь право и реальную способность регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного самоуправления (ч. 1 ст. 130 Конституции РФ); должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, определять свои внутренние административные структуры (п. 1 ст. 131 Конституции РФ); органы местного самоуправления должны обладать правом судебной защиты (ст. 133 Конституции РФ).

Следует отметить, что муниципальное право как правовое образование не относится к числу основных отраслей права, а является комплексной правовой отраслью. Сегодня речь идет о том, чтобы на основе Конституции РФ и Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” начать формирование муниципального права - системы законов, которая в перспективе должна включать десятки, сотни правовых актов. Нормы муниципального права выступают в качестве норм такой основной отрасли права, как государственное. При этом нормы муниципального права, будучи нормами основных отраслей права и оставаясь таковыми, входят во вторичную правовую структуру - так называемую комплексную отрасль права.

Институт публичной службы (если рассматривать его в широком смысле, включая и муниципальных служащих) и муниципальное право регулируют в определенной степени отношения:

1) возникающие в процессе формирования органов местного самоуправления;

2) связанные с деятельностью местного самоуправления и его органов по управлению муниципальной собственностью, муниципальным хозяйством, формированием и исполнением местного бюджета, управленческой и контрольной деятельностью в различных сферах местной жизни;

3) возникающие в процессе осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии с законодательством, организации и исполнения ими законодательных и правовых актов федеральных органов власти субъектов РФ;

4) связанные с реализацией органами местного самоуправления конституционного права на судебную защиту, на компенсацию расходов, возникающих в связи с возложением на них дополнительных полномочий, а также в связи с неправомерными действиями органов государственной власти.

Необходимость правового регулирования отношений в сфере муниципальной службы и установления правового статуса муниципальных служащих, т.е. лиц, занимающих штатные муниципальные должности в органах местного самоуправления и иных образуемых ими органах, уже давно была очевидной. Статус муниципальных служащих наряду со статусом государственных служащих должен определяться федеральным законодательством, а также законодательством субъектов Российской Федерации.

Суммируя сказанное, можно предложить следующее определение.

Муниципальной службой является профессиональная деятельность служащих на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий.Исходя из этого определения можно выделить основные признаки муниципальной службы:

1) это особый вид публичной службы, т.е. служба в органах местной публичной власти;

2) это профессиональная деятельность в органах местного самоуправления, за осуществление которой муниципальные служащие получают денежное содержание из местного бюджета (бюджета муниципального образования); муниципальные служащие - это лица, несущие службу на должностях в органах местного самоуправления;

3) это деятельность по исполнению полномочий этих органов, т.е. деятельность, находящаяся в подчинении муниципального образования;

4) это деятельность, организуемая на постоянной основе, т.е. муниципальные служащие осуществляют полномочия органа местного самоуправления в качестве основной работы в течение неопределенного времени (постоянно); выборные должностные лица, напротив, действуют в течение определенного промежутка времени (временно). “Постоянная основа” деятельности муниципальных служащих будет обеспечивать профессионализм муниципальной службы, ее стабильность, и в определенном смысле она сравнима с принципом несменяемости чиновников в европейских странах.

 

 

Глава V. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ СЛУЖАЩИЕ:

ПОНЯТИЕ, ПОЛОЖЕНИЕ

Государственные служащие представляют собой социальную группу, состоящую из индивидуальных субъектов права (физических лиц), осуществляющих на возмездных началах определенные социально необходимые функции и выполняющих задачи учрежденных и действующих государственных органов и организаций. Для нормального функционирования каждой организации необходим собственный персонал, состоящий из специально подготовленных служащих.

В зависимости от вида организаций выделяются служащие следующих объектов права: государства (государственных органов), органов местного самоуправления, общественных объединений, политических партий, негосударственных, коммерческих, некоммерческих, религиозных, частных, международных организаций.

Многие люди заняты общественно полезным трудом; они выполняют различные функции, обеспечивая нормальную жизнедеятельность общества: создают материальные ценности, товары, оказывают услуги, осуществляют воспитательные и образовательные функции, реализуют правоохранительные полномочия, властные государственные действия и принимают различные решения и т.д. От других категорий лиц, занятых определенной работой в различных организациях (учреждениях, предприятиях) общества, служащие отличаются по следующим критериям:

1) они занимают должности в различных организациях (государ-ственных, в органах местного самоуправления, негосударственных, коммерческих, общественных, религиозных и др.);

2) характер их деятельности, как правило, умственный (в узком смысле этого слова, ибо каждый вид деятельности предполагает наличие у человека определенных умственных способностей, известного уровня интеллекта), т.е. материальных ценностей они самостоятельно не создают. Однако служащие работают и в сфере материального производства, выполняя специфические задачи - организационное, технологическое обеспечение процесса производства, создание проектов, маркетинговая, исследовательская деятельность и т.д;

3) они осуществляют властную деятельность (организационную, распорядительную, руководящую, контрольную) и, следовательно, обладают соответствующими организационно-распорядительными и административно-хозяйственными полномочиями; они могут применять меры государственного и общественного принуждения. В основном служащие в любой организации осуществляют управленческие функции (в социальном смысле термина “управление” как общей регулирующей деятельности различных субъектов права);

4) служащие реализуют свои полномочия, функции, как правило, на возмездных началах, за вознаграждение (иногда эти функции осуществляются и на добровольной безвозмездной основе).

Выделяя из контингента всех служащих самую многочисленную группу государственных и муниципальных служащих, следует отметить, что они служат государству (муниципальным образованиям) и являются представителями государственной и муниципальной администрации (государственных органов, организаций, учреждений, органов местного самоуправления). Иногда они формально включаются в штат негосударственных организаций или общественных объединений, где они по поручению государства выполняют определенные государственные функции и в этом случае выступают субъектами государственно-служебных отношений. Так, должностные лица общественных объединений несут ответственность по уголовному закону за совершение должностных преступлений; должностные лица обществ охраны прав потребителей имеют также определенные, значимые с правовой точки зрения полномочия, реализация которых влечет наступление важных правовых последствий.

Государственный служащий в широком понимании - это индивидуальный субъект права, осуществляющий государственные функции не только в государственных органах, но и в других государственных организациях, учреждениях, предприятиях (в этом случае государственные функции имеют, например, социально-культурный характер; их осуществляют служащие медицинских, воспитательных, образовательных и прочих учреждений). Если строго следовать положениям Федерального закона “Об основах государственный служащий - это лицо, профессионально осуществляющее деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Между государственным служащим и государством (государственным органом) на определенном этапе возникает конкретное государственно-служебное правоотношение, характеризующееся наличием взаимных прав, обязанностей, ограничений и запретов, ответственности и других атрибутов статуса государственного служащего. В узкомпонимании государственный служащий - это лицо, занимающее государственную должность государственной службы, т.е. должность в системе структурных подразделений государственной администрации, и выполняющее на возмездных началах (за вознаграждение, заработную плату, денежное содержание) функции этого государственного органа (властные, управленческие, правоохранительные, судебные функции).

Большинство государственных служащих занимаются выполнением исполнительно-распорядительных (организационных) полномочий и социально-культурной деятельностью. И лишь несколько десятков тысяч из многомиллионной армии служащих занимают специальные государственные должности и осуществляют правосудие и прокурорский надзор (правоохранительную деятельность). За последние несколько лет значительно возросло число федеральных государственных служащих, государственных служащих субъектов РФ и муниципальных служащих.

В специальной юридической литературе наиболее распространенным является мнение, согласно которому государственный служащий - это лицо, выполняющее непосредственно или в качестве вспомогательного работника, постоянно или временно, за вознаграждение служебные обязанности (государственные функции) в аппарате государственной администрации (в государственном аппарате). Здесь главным критерием выступает исполнение работником служебных обязанностей. В другой работе государственным служащим называется лицо, которое занимает постоянную или временную должность в государственном аппарате и получает вознаграждение за свой труд. В данной формулировке главным признаком является занимаемая должность. Лица, занимающие должности, выполняют определенную работу по осуществлению государственных функций. По мнению критиков данной точки зрения, признак “государственные функции” весьма неконкретно определяет выполняемые работником служебные обязанности и является произвольно и искусственно перенесенным “в советское административное право из буржуазной юриспруденции, где он используется для обозначения особого положения чиновников”.

Анализ обсуждаемых в последние годы проектов Закона “Об основах государственной службы РФ” показывает, что современный законодатель в понятии “государственный служащий” выделяет в качестве определенного признака осуществление им государственных функций (функций органов публичной власти). Законодательство зарубежных стран связывает с понятием “государственные функции” особые права и обязанности, выполнение специальных поручений, возложенных на чиновников государством в интересах последнего. Поэтому из всех лиц, занятых работой на государственной службе, выделяется особая категория служащих, которые называются чиновниками и которые имеют специальный правовой служебный статус. В последних отечественных публикациях принципиально новых определений понятия государственного служащего не предлагается.

Нормативного установления данного понятия не знало и законодательство бывшего СССР; не определено оно и в нормативных актах РФ в настоящее время. Отсутствие законодательного определения данного понятия само по себе не создает большой правовой проблемы. Во многих странах, имеющих стабильную систему служебного законодательства, так же не имеется нормативного определения этого понятия (Франция, Германия, Великобритания и т.д.). Однако в этих случаях законодатель указывает специфические признаки государственного служащего, отличающие его от других категорий работников и раскрывающие основное содержание данного понятия. Некоторые федеральные законы РФ вводят понятие служащего (сотрудника); так, Закон “О федеральных органах налоговой полиции” определяет, что сотрудником налоговой полиции является лицо, занимающее должность в федеральных органах налоговой полиции, которому в установленном порядке присвоено специальное звание. Перечень должностей, по которым присваиваются специальные звания сотрудникам налоговой полиции, утверждается Правительством РФ. Во Франции, например, к числу признаков, характеризующих государственных служащих, относятся: 1) назначение лица на должность; 2) пожизненное выполнение государственных функций; 3) присвоение служебного разряда (ранга, степени).

Понятие “государственный служащий” можно анализировать как минимум в трех аспектах. Во-первых, с государственно-правовой точки зрения государственный служащий - это “слуга” государства (его органов), наделенный последними полномочиями различного характера и значения. Служащий представляет государство в его многообразных взаимоотношениях как внутри государственной администрации (различных государственных органов и организаций), так и во внешних связях с другими общественными, государственными и негосударственными организациями. Государственный служащий - продукт развития общества и государства, призванный осуществлять государственные функции. Во-вторых, с административно-правовой точки зрения государственный служащий имеет особые властные, организационно-распорядительные полномочия. Он - представитель власти, реализующий юрисдикционные (правоохранительные) меры и полномочия и применяющий административно-правовые санкции. В-третьих, с уголовно-правовой точки зрения государственный служащий - особый субъект уголовной и административной ответственности (государственные служащие - должностные лица - несут ответственность за должностные преступления).

Каждый государственный служащий должен быть занят выполнением определенных задач, обусловленных занимаемой должностью. В этом смысле государственная должность - это его “рабочее” (служебное) место. Каждая государственная должность включена в штат, который является также одним из основных элементов государственной службы. Штатное расписание состоит из созданных в каждом государственном органе (организации) должностей. Должности образуются в государственных организациях в распорядительном порядке субъектами государственной власти.

Служащий может занимать конкретную должность столько времени, сколько ему необходимо (например, в течение всей профессиональной жизни). Он может делать карьеру внутри этой организации, поднимаясь вверх с ростом профессионального стажа, получая различные квалификационные разряды (классные чины, звания и ранги). Квалификационные разряды - это звания, которые дают его владельцу право занимать ряд соответствующих должностей. Они связывают служащего с государством в течение всей профессиональной жизни и служат гарантией стабильности отношений в обществе и государстве. Во многих странах Западной Европы в случае упразднения государственной должности чиновник не может быть уволен, так как его ранг дает ему право занять другую государственную должность. Ранг - защита для государственного служащего от случайностей как административной практики (например, упразднение должности), так и политической жизни (например, смена политического большинства в правительстве или органах местного самоуправления). В этом и заключается отличие ранга (квалификационного разряда) от государственной должности.

Итак, понятие “государственный служащий” можно определить следующим образом.

Во-первых, государственный служащий - это физическое лицо, гражданин Российской Федерации не моложе 18 лет, владеющий государственным языком и имеющий профессиональное образование. Государственный служащий является одной из сторон государственно-служебного правоотношения. Между государственным органом и служащим заключается трудовой договор, согласно которому служащий выполняет полномочия государственного органа, государственные функции, решает специальные задачи для достижения определенной цели государственного строительства, а государство (государственный орган), в свою очередь, имеет обязанности перед служащим: устанавливает и обеспечивает его права и интересы, социально-правовые гарантии, ответственность, обязуется выплачивать денежное содержание и т.д. Государственный служащий является представителем администрации, части государственной бюрократии, без которой не существует ни одно общество. Все действия государственного служащего осуществляются им от имени государства и по его поручению; государство же ведет контроль за деятельностью государственного служащего и в соответствующих случаях применяет к нему меры принуждения.

Государственный служащий занимает государственную должность только в государственном органе. Федеральный закон “Об основах государственной службы РФ“ не считает деятельность служащих государственных предприятий и учреждений государственной службой. Не является государственной службой, по мнению законодателя, и деятельность Президента РФ, министров, губернаторов, судей и иных лиц, замещающих политические государственные должности - государственные должности категории “А”.

Во-вторых, государственный служащий должен отвечать требованиям законодательства о государственной службе.

В-третьих, государственный служащий занимает оплачиваемую государственную должность государственной службы в установленном законом порядке. Специальные федеральные законы определяют содержание деятельности служащего, его правовое положение, цели, задачи и основные направления деятельности, права, обязанности, ограничения, запреты, ответственность, гарантии и т.д. Государственные должности могут занимать только государственные служащие

В-четвертых, государственному служащему присваивается в установленном законом порядке квалификационный разряд (чин, специальное звание, класс, степень, ранг и т.д).

В-пятых, государственный служащий выполняет государственные функции, полномочия государственных органов, решает государственные задачи в экономической, социальной, административно-политической сфере (финансовая деятельность государства, развитие культуры, обеспечение общественного порядка и безопасности, таможенное и банковское дело, налогообложение, борьба с правонарушениями, внутренние дела, внешнеполитическая деятельность и т.д.).

В-шестых, государственный служащий совершает во многих случаях действия (например, принимает управленческие решения, налагает взыскания), которые вызывают определенные юридические последствия. Такие действия могут быть юридическими фактами и использоваться в качестве доказательств или документов. Эти действия государственных служащих изменяют, образуют либо прекращают различные правоотношения в сфере государственной и общественной жизни.

В-седьмых, деятельность государственных служащих носит, как правило, непроизводственный характер. Она воздействует на сознание людей, влияет на экономическую жизнь, на технологические процессы производства, организацию и деятельность трудовых коллективов.

Многие законодательные акты, регулирующие государственно-служебные отношения, содержат еще один признак государственного служащего: принятие им присяги на верность государству (Российской Федерации). Думается, что этот важнейший признак образует служебное правоотношение. Однако Федеральный закон “Об основах государственной службы РФ” не устанавливает необходимость принятия служащим присяги на верность. Вместо этого в трудовом договоре, заключаемом государственным служащим с государственным органом, содержится обязательство гражданина, поступающего на государственную службу, обеспечивать выполнение Конституции РФ и федеральных законов в интересах граждан РФ.

Совокупность упомянутых признаков позволяет сформулировать следующее определение. Государственным и муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации, занимающий в установленном федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации порядке включенную в штат должность в структуре государственной и муниципальной администрации (исполнительной, законодательной и судебной власти), имеющий квалификационный разряд (специальное звание, ранг, чин, степень, класс), заключивший с государственным органом трудовой договор (принявший присягу на верность Российской Федерации), осуществляющий от имени государства предоставленные ему функции и полномочия (в том числе и государственно-властные), получающий денежное содержание (заработную плату) и имеющий гарантированный государством социально-правовой статус.