Институты политического опосредования

 

Требования и ожидания общества, отдельных его слоев, групп выражают различные институты гражданского общества. Выступающие посредниками между властью и населением, они могут быть охарактеризованы как институты политического опосредования.

Институты политического опосредования — это пограничный и наиболее подвижный уровень отношений гражданского общества и власти. Так, в историческом процессе церковь, отмирая как государственная структура, сохраняется как образование гражданского общества. А парламент, возникший в Средние века в Европе как институт гражданского общества, представительства его голоса, мнения (говорильня) в противовес абсолютизму государственной власти, сейчас стал повсеместно ключевым элементом политической системы и госуправления.

Именно через институты политического опосредования происходит воздействие гражданского общества на аппарат госуправления, это — каналы влияния общественной среды на управляющую систему. При этом можно выделить два вида коммуникаций, взаимодействия, влияния общественной среды на систему госуправления.

Основной вид воздействия общества на государственное управление — через легитимно функционирующую политическую систему, участников политического процесса, имеющих правовое признание в государстве и использующих правовые средства воздействия.

Другой вид воздействия общества на госуправление — через неформальные организации, специально созданные группы для давления на власть, лоббирования и достижения своих интересов. Эти группы оказывают воздействие как на парламент, фракции, депутатов в процессе принятия политических решений, так и на госаппарат, служащих, которые не только решают задачи, поставленные перед ними политиками, но и осмысливают в своем нормотворчестве, истолковывают эти задачи, в том числе под непосредственным влиянием групп, лиц гражданского общества, заинтересованных в конкретных госадминистративных решениях.

Изучение такого воздействия составляет особый интерес государствоведов, управленцев, позволяет понять, каким образом, способом запросы общества, его отдельных групп влияют на характер отношений между органами госуправления и сам процесс принятия управленческих решений.

Среди институтов политического опосредования ведущая роль в системе взаимодействия общества и власти принадлежит политическим партиям, группам интересов, группам давления. Не вторгаясь глубоко в сферу политологии, отметим некоторые методологически важные для нас положения.

Партии — неотъемлемая часть политической системы современного демократического общества.

Партия — это политическая организация, объединяющая людей на основе: а) добровольности, б) общности или совпадения интересов, идеалов, в) желания, стремления отстаивать свои интересы, идеалы. Сущностным признаком политической партии является ее связь с властью — участие во власти, борьба за участие во власти, борьба за власть, свержение существующей власти.

Партия как устойчивое объединение единомышленников свою легитимность подтверждает и во власти, и в обществе. Программа и устав партии проверяются на предмет соответствия духу и букве Конституции Российской Федерации, Закону «Об общественных объединениях»(1995 г.) и регистрируются Министерством юстиции России. Партии опираются на поддержку граждан, ищут связи с другими политическими группировками (общественно-политическими движениями, клубами, ассоциациями и т.п.), стремятся к созданию своих местных (низовых) территориальных организаций. Главные функции политических партий — представительство социальных институтов, обеспечение политической социализации, создание идеологических доктрин, программ развития общества, подготовка, выдвижение и продвижение через выборы Своей элиты, лидеров и тем самым их легитимация.

В России партийная система (совокупность и взаимодействие партий в политической жизни страны) находится в процессе формирования. Особенностью его является преобладание радикальных партий вождистского типа, отсутствие у них широкой социальной базы, неспособность представить (или отстоять свою) конструктивную программу общественного развития, объединить на ее основе избирателей и существование поэтому за рамками парламентской жизни.

Политические партии артикулируют и агрегируют интересы, но далеко не всех социальных слоев общества. Восполняют этот пробел различные группы интересов.

Группы интересов — это устойчивые организации (ассоциации) разнообразной направленности: профсоюзные, крестьянские, предпринимательские, молодежные, женские, ветеранские, семейные. Они объединяют людей на основе общих интересов, потребностей в сфере труда, быта, культурной, духовной жизни, имеют определенные ресурсы влияния: количественный состав, организационную сплоченность, информационное обеспечение, профессиональные кадры, финансы и др. Их отличие от партий в том, что все они не претендуют на политическую и административную власть, а пытаются влиять на нее в целях обеспечения специфических интересов.

В последние годы в России общественные науки используют термин «группы давления» для обозначения различных заинтересованных групп, порой неустойчивого, спорадически возникающего интереса и объединения на этой почве людей (например, группы беженцев, бастующие рабочие и т.д.)1, в других случаях устойчивого интереса, но официально неоформленных, непризнанных — в любом случае групп, не стремящихся к овладению властью и ограничивающихся воздействием на нее, давлением на нее с целью принятия конкретных решений в свою пользу. Чаще всего группы давления имеют не прямые, регулярные, отлаженные, юридически установленные каналы взаимодействия с органами власти, а используют косвенное воздействие (влияние) через механизм экономических, финансовых, персональных связей. Деятельность институтов политического опосредования часто квалифицируют как лоббизм.

Лоббизм (англ. lobby — кулуары) — это 1) специфическая деятельность социальных групп, отстаивающих свои политические, экономические, социальные интересы во взаимодействии с законодательными и исполнительными органами государственной власти; 2) совокупность правовых норм, регулирующих лоббистскую деятельность; 3) сами группы интересов, давления, конторы и агенты, функционирующие в сфере взаимодействия с властными структурами.

Это слово в XVI в. употреблялось для обозначения прогулочной площадки в монастыре. Столетие спустя так же начали называть помещение для прогулок в палате общин Англии. Но политический оттенок это слово приобрело лишь два столетия спустя, причем в Америке, когда в конце прошлого столетия термин «лоббирование» начал обозначать покупку голосов за деньги в коридорах конгресса. В Англии такая политика считалась предосудительной и слово прижилось лишь в XX в., а затем его начали употреблять и в других странах. Итак, лоббистские структуры как организации первоначально возникли в США и уже после этого стали появляться в других странах. Закон о регулировании лоббизма был принят в США в 1946 г. Число лоббистов в Вашингтоне превышает количество депутатов обеих палат. В Великобритании их называют парламентскими агентами. Лоббистские организации имеют форму всевозможных комитетов, комиссий, советов, бюро, создаваемых при законодательных и правительственных органах. Основная задача этих организаций — добиться отражения или закрепления в принимаемых нормативных актах и решениях частных интересов групп и организаций (профессиональных, корпоративных, общественно-политических), не противоречащих и согласуемых с общественными интересами.

Поскольку количество вопросов, с которыми приходится иметь дело парламентариям, растет в геометрической прогрессии, а сами эти проблемы все время усложняются, законодатели все в большей степени полагаются на советы компетентных экспертов — лоббистов, на полезные и выверенные ими факты. Общепризнанно, что лоббистские группы, отстаивающие порой диаметрально противоположные интересы своих клиентов, способствуют сохранению своего рода равновесия различных сил, нахождению точек соприкосновения и достижению компромиссов при принятии нормативных правовых актов.

Можно назвать весьма широкий спектр форм и методов цивилизованной лоббистской деятельности: сбор информации и предоставление ее законодателям; выступления на слушаниях в комитетах конгресса; представление готовых законопроектов; участие в разработке законопроектов; информирование конгрессмена о том, какие последствия вызовет рассматриваемый законопроект в его избирательном округе; неформальные контакты; пропагандистские кампании; кампании писем, телеграмм и телефонных звонков; финансирование избирательных кампаний; Растив в ведении или предоставление персонала для участия в проведении избирательных кампаний; воздействие на законодателя через влиятельных избирателей; воздействие на законодателя через распространение в избирательном органе результатов его голосования; совместное лоббирование несколькими организациями (коллективный лоббизм); перечисленные и подобные методы применяются в основном по отношению к законодательным органам.

Выделяются две основные модели лоббизма: англосаксонская (например, США, Канада), которая предполагает обязательность государственной регистрации лоббистских организаций и определение допустимых рамок деятельности групп давления, и континентальная (например, Франция, Италия), при которой заинтересованные организации могут воздействовать на законодательный орган, официально участвуя в работе специально созданных совещательных советов, комитетов, комиссий во властных структурах.

В России лоббизм становится все более распространенной, но до сих пор нелегитимной формой влияния. В апреле 1993 г. по инициативе Верховного Совета РФ состоялась международная конференция «Лоббизм и его место в общественно-политической жизни». В ней приняли участие представители Администрации Президента РФ, Правительства РФ, политических партий, общественных движений, профсоюзов, коммерческих и научных организаций, а также гости из США, Великобритании, Канады и других стран. Более 80% опрошенных участников конференции высказались за то, чтобы группы лоббирования получили юридический статус, 74% — за принятие специального закона о лоббизме и официальную фиксацию, услугами каких лоббистских организаций пользуются законодатели, представители исполнительной и судебной властей1. В 1995 г. в Государственной Думе появился проект закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти». В нем лоббизм определяется как деятельность юридических и физических лиц в отношении федеральных органов государственной власти с целью оказания влияния на выполнение последними своих полномочий, предусмотренных Конституцией и законами Российской Федерации. Закон, однако, до сих пор не принят.

Государственно-правовое урегулирование лоббизма осложняется тем, что продолжаются споры по концепции рассматриваемого федерального закона. Одни считают, что закон не должен содержать строгих запретных норм и положений, поскольку их будут избегать лоббисты; закон должен утверждать регистрационный режим, перечень прав и обязанностей лоббистов, стимулировать лоббистскую деятельность.

Другая концепция исходит из принципа ограничения лоббизма, установления более жесткой регламентации лоббистской деятельности, повышенных регистрационных сборов. Думается, что такой подход устраивает в основном тех, кто уже преуспел в лоббистской деятельности, имеет налаженные связи, каналы, механизмы воздействия на депутатов, палаты парламента, должностных лиц в федеральных органах исполнительной власти, а также на Президента РФ, его Администрацию и окружение, а равно на чиновников из госаппарата различных органов.

Закон о лоббистской деятельности должен создать стимулы и возможность выхода лоббистов на свет из тени. Регулирование лоббизма должно вытекать из смысла конституционных статей 3, 29, 31-33, 37, 45, 46, 47, 62 и 104, быть понятным, прозрачным и достаточным, чтобы на подзаконное регулирование оставалась незначительная техническо-процедурная часть норм.

• Основные требования, предъявляемые к лоббистской деятельности, можно обобщить с учетом зарубежной практики следующим образом.

• Не скрывать коммерческих отношений в процессе продвижения своего интереса.

• Система регистрации лоббистов должна включать предоставление списков с названием организаций-клиентов, а также законодателей и должностных лиц, с которыми имеются коммерческие отношения.

• Регистрацию лоббистов стимулировать путем выдачи им пропусков в госучреждения, допуска к интересуемой информации.

• Регистрационный сбор должен быть скромных размеров, чтобы стимулировать участие во взаимодействии с госорганами Небогатых, некрупных организаций, предприятий.

В законе о регулировании лоббистской деятельности необходимо четко прописать дефинитивные нормы, понятийный аппарат, перечень сведений, который должен отразить лоббист в Регистрационном документе, сроки отчетов зарегистрированных лоббистов, сведения, которые должны содержаться в отчетах, обязанности зарегистрированного лоббиста (организации), санкции за нарушения норм лоббистской деятельности и т.д. Необходимо указать, что действие федерального закона распространяется на лоббистскую деятельность как в Федеральном Собрании РФ, так и в исполнительных органах власти.

В развитие федерального законодательства федеральные органы власти могли бы принять свои внутриведомственные акты, которые устанавливали бы порядок нахождения лоббистов в этих органах, обеспечивали получение ими необходимой информации и их взаимоотношения с должностными лицами, чиновниками.

Лоббизм — сложное общественное явление, имеющее политический, экономический и административно-управленческий характер. Даже Президент РФ в определенном смысле вполне обоснованно может рассматриваться как самостоятельный субъект лоббизма — своего рода суперлоббист, имеющий реальные возможности влиять на законодательный процесс и активно подталкивать в парламенте законопроекты, подготовленные в недрах его Администрации.

На сегодняшний день в России лоббизмом и профессиональными лоббистами охвачены все органы федеральной и местной власти. В данном случае термин «профессиональный лоббист» употребляется условно, так как законодательно он еще не закреплен. Во множестве проявлений лоббизма присутствуют общие характеристики и слагаемые, такие, как наличие субъектов и объектов воздействия, чей-то интерес, функция посредничества, участие в создании и подготовке политических и административно-правовых решений.

В отсутствие федерального законодательства и подзаконных актов, регулирующих лоббистскую деятельность, в России все более приходится говорить о теневом лоббизме, характерными чертами которого является то, что на поверхности видны только принятое решение и те, кто его представил и кто принял. За кулисами, в тени остаются настоящий заказчик, клиент-лоббист, все участники цепочки прохождения проекта решения, вознаграждения за конечный результат, в целом весь механизм давления.

В системе взаимодействия власти и общества законное место и признание должны получить обращения и петиции граждан — институт реализации политических прав и свобод человека и гражданина (ст. 33 Конституции РФ).

Политические права имеют свою историю. Одним из первых документов, где политические права получили законодательное оформление, является Декларация прав и свобод человека и гражданина 1789 г. Хотя в этом документе об обращениях граждан ничего не сказано, но в нем впервые говорится о возможности участия граждан в управлении делами государства.

Впервые о петиции граждан в законодательном порядке сказано в Билле о правах Конституции Пенсильвании, принятом в сентябре 1776 г., а также в первой поправке к Конституции Соединенных Штатов, ратифицированной в декабре 1791 г.1.

Право обращений — это право граждан обращаться в письменной или устной форме с предложением, заявлением, а также с жалобой, которые адресуются органам, в чью компетенцию входит решение этих вопросов.

Гарантия этого права в России имеет особую актуальность — в условиях изменения и появления новых государственных институтов, новых форм собственности, появления неизвестных ранее законодательству субъектов хозяйственной деятельности, формирования новой государственности и федеративных отношений. Именно сейчас граждане страны нуждаются во всемерном совершенствовании механизмов защиты своих прав и законных интересов, в выработке новой системы взаимоотношений с представителями различных ветвей власти. Главное в том, что существующие порядки не обеспечивают реального участия граждан в управлении делами государства. С одной стороны, граждане, избирающие своих представителей в органы власти, становятся в определенной мере причастными к осуществлению политической власти. И с ними надо бы советоваться, принимая важные решения. Но, с другой стороны, современная практика принятия решений демонстрирует автономность власти, ее независимость от насущных интересов граждан. По сути дела проблема интересов затрагивается только в периоды переизбрания власти, т.е. в парламентских и президентских кампаниях, когда население интересует политиков как электорат, поддержкой которого надо заручиться, чтобы осуществлять власть на законных основаниях.

Действующее российское законодательство о рассмотрении обращений граждан не представляет собой стройной системы норм, объединенных в рамках одного или нескольких специальных федеральных законов. Основными по данному вопросу ныне являются (кроме указанных статей Конституции РФ): Указ Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» от 12 апреля 1968 г., его новая редакция от 4 марта 1980 г., Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. «О порядке обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», соответствующие положения регламентов Конституционного Суда РФ, палат Федерального Собрания РФ и отдельные ведомственные акты по регулированию административного порядка рассмотрения предложений, жалоб граждан и ответственности за нарушение законодательства о порядке рассмотрения жалоб граждан. Все эти нормативные правовые акты нуждаются в унификации и систематизации на основе единого концептуального подхода, гарантий реальных правовых средств, механизмов и норм ответственности государственного органа, органа местного самоуправления и должностного лица перед гражданином за реализацию его права на обращения. Речь идет об оформлении правового института обращений граждан.

В специальной литературе некоторые исследователи институт обращения граждан классифицируют как гражданский лоббизм1. Однако разовые обращения граждан к власти и даже их настойчивые и многократные повторения чаще всего имеют цель восстановить нарушенные права, имеют характер «милостивой жалобы», а не давления на власть с целью получения каких-либо экономических выгод. Трудно даже сопоставлять типы лоббиста и гражданина, обращающегося в индивидуальном порядке к власти. В первом случае — это человек, твердо знающий, чего хочет, обеспеченный поддержкой организационной, информационной, финансовой, занимающийся своей деятельностью профессионально и вступающий в субъектно-субъектные (равнопартнерские) отношения с депутатами, должностными лицами, всевозможными средствами отстаивая свой интерес. Перед нами образ делового, преуспевающего, уверенного в себе человека.

Совсем другой образ возникает в памяти у тех, кто изучал посетителей в приемной должностного лица. Многовековая история России породила боязнь общения граждан с властью, недоверие и неверие в успешное решение своей проблемы. Множество людей просто не знают, как обратиться в орган госвласти, как преодолеть «железную» охрану, которая отгораживает посетителей от высокого начальства. Рядовому обывателю получить одноразовый пропуск бывает сложнее, чем лоббисту зарегистрировать свою деятельность и получить многоразовый пропуск. Таким образом, в России конституционное право обращений граждан не обеспечено законным и понятным механизмом доступа граждан к власти.

Поэтому неловко как-то говорить о якобы существующем правовом институте обращений граждан и тем более называть его лоббизмом.

В целом, России еще предстоит наладить систему цивилизованного взаимодействия госаппарата и гражданского общества, и это будет одним из показателей сложившегося правового демократического государства, важнейшим ресурсом дальнейшего развития общества.