Цели управления

Цель управления — это желаемое, возможное и необходимое состояние управляемого объекта, которое должно быть достигнуто; это тот идеал, та логически обоснованная конструкция (образ), которую требуется создать, воплотить в жизнь (достичь).

Сформулировать и обосновать цели госуправления — это крайне сложная и ответственная задача. Поскольку цель определяется субъектом управления осознанно, то наряду с рациональным моментом она содержит и субъективный, ценностный ориентир (установки, влечения, интересы). Поэтому нерациональный элемент всегда присутствует в цели, ее нельзя взять в объективной действительности в готовом виде, а нужно определить и надлежащим образом сформулировать, доказательно обосновать. На данный процесс влияют прошлый опыт, имеющиеся средства, наиболее актуальные потребности и т.п.

Цель всегда выступает как единство мотивов, средств и результатов. Под мотивом понимается стремление удовлетворить те или Иные потребности, и не просто выявить, просчитать, структурировать по приоритетности, но учесть все потребности и интересы социальных групп, сфер управления, тем более предвидеть, предусмотреть их возможные изменения.

Здесь уместно напомнить соотношение ключевых дефиниций: «потребности» и «интересы» человека.

Потребности и интересы — однопорядковые категории, первые направлены на предмет их удовлетворения, вторые — на те социальные отношения, институты, учреждения, от которых зависит распределение ценностей, благ, обеспечивающих удовлетворение потребностей.

В сфере управления особое значение имеет положение о том, что удовлетворение потребностей низших уровней как основы жизненных процессов определенным образом детерминирует активизацию потребностей высшего уровня (самоактулизации, общественного признания, потребности быть полезным обществу). Управленческое решение только тогда может быть эффективным, когда ориентировано на потребности человека, учитывает существующие в обществе или отдельных его структурах чувства и настроения.

Большинство россиян не довольствуются потребностями низшего уровня, в обществе доминируют настроения и чувство несправедливости, обусловленные тем, что люди, вынужденные зарабатывать на жизнь, используя двойную, тройную занятость, не могут реализоваться в своей профессии. Принятие политических решений без учета таких настроений в обществе может создать критическую массу недовольства и уж во всяком случае не соответствует духу Конституции РФ. В ст. 2 человек провозглашен высшей ценностью, а соблюдение его прав и интересов это обязанность государства. Целеполагание в госуправлении на ближайшую перспективу следует определять только в контексте качества жизни: упрочения правового и общественного порядка, удовлетворения наиболее важных материальных и духовных потребностей граждан, права народа на достойное человеческое существование. Столь масштабная цель госуправления была обоснована еще в XIX в. одним из основателей школы государственников, выдающимся русским мыслителем В. Соловьевым в его теоретическом труде «Оправдание добра»1.

Народ на государственном уровне, как справедливо отмечает Г. Атаманчук, по существу никогда не выступал субъектом формирования целей госуправления, обычно ему отводилась роль средства реализации субъективистских целей, причем о цене средства особо не беспокоились2. В нашей отечественной истории механизм выработки политики существовал за кулисами общественной жизни.

Переход к подлинной (не декларируемой) демократии предполагает прежде всего изменение технологии определения целей госуправления. Государственная власть в демократическом правовом государстве должна предлагать обществу открытую политику. Нужны прозрачный расчет, изучение потребностей и возможностей, гласность в определении приоритетов общественного развития. Таким образом, открытость, прозрачность, гласность — основные принципы целеполагания в государственном правлении. К любым решениям применима формула 4 П в управлении: предвидеть, прогнозировать, программировать, планировать.

Остро встала потребность в выборе главного и всеобъемлющего императива, но не очередной разрушительной утопии, посягающей на статус абсолютной истины. Несовершенное человеческое общество не может существовать и развиваться без нравственных императивов, а идеалы позволяют определить критерии, по которым общество может корректировать свое бытие, дают возможность политическим партиям и движениям, предлагающим в рамках общенациональных идей свои собственные пути и средства эффективного развития, конкурировать между собой. Имея идеалы, общество становится более одухотворенным, порывая как с пуританством «великого строительства во имя светлого будущего», так и с эгоистическим неуемным потребительством. Нельзя не понимать, что к идеалу можно приближаться, только сознательно создавая уже в настоящем определенные предпосылки, учитывающие действительное положение вещей (экономический уровень, состояние общественного сознания, уровень культуры и проч.) и стимулирующие развитие в избранном направлении. Баланс этих двух сторон зависит от искусства государственной власти.

Концепция общественного развития, ориентированная на повышение качества жизни граждан, — это своего рода показатель интеллекта власти. Она не может сформироваться без опоры на коллективный разум, проработки и независимой оценки со стороны науки. Если во властных структурах почему-либо отсутствуют современные представления о целесообразной траектории движения вперед, обеспечении национальной безопасности, то это не означает, что в обществе не происходит напряженная интеллектуальная работа в этом отношении. Проблема состоит в том, чтобы государственная власть, наконец, прислушалась к пульсу общественной жизни, нашла в себе интеллектуальные и нравственные силы использовать наработанный в общественном сознании потенциал при выработке концепции развития общества. И если принятая обществом концепция будет служить первоисточником для законотворческой, контролирующей деятельности парламента, руководящим началом в госуправлении, только тогда можно будет говорить о власти интеллекта, готовности нашего общества принять вызов XXI в.

Следует заметить, что, очевидно, потребность в «земной», реальной и близкой для всех задаче привела к тому, что в качестве психологического допинга стали предлагаться идеи рыночной экономики, грядущего чуда информатики и др. Но эти цели ограниченно полезны и не могут адекватно выразить общенациональную идею стратегического развития государства, стать духовной основой авторитета власти. Рыночная экономика — это не цель, а скорее, инструмент, средство для достижения государственного императива.

Иногда важно определить иерархию недостижимых целей — это может служить показателем (дать информацию) качества работы макросистемы управления во всей совокупности отношений с обществом как управляемой макросистемой, скорректировать взаимоотношения власти и общественных институтов, граждан.

Построение абсолютной иерархии целей государственного управления, конечно, проблематично, как и познание абсолютной истины. Это всегда лишь субъективные оценки, кажущиеся оптимальными в современных, вполне конкретных условиях функционирования системы или ее органов управления, которые могут приближаться к действительно оптимальным по мере изучения жизни, общества.

Неоптимальность целей, взятых в качестве руководства к действию, часто выявляется уже после того, как появились отрицательные последствия, неизбежные в данном случае.

Вся история человечества свидетельствует что формулирование целей государственного управления — дело крайне сложное. Над этим процессом неумолимо довлеют три негативных фактора: субъективность; большое число целей, их изменчивость и противоречивость; неопределенность в развитии и функционировании государственного организма, его отдельных частей, которая передается сфере управления и пронизывает ее (неполная определенность внешней среды и внутренних свойств государства имеет результатом неполную определенность целей госуправления). Государственные масштабные цели системы государственного управления с необходимостью конкретизируются в целях-заданиях для каждой государственной организации. Умение связывать базовые общезначимые, поставленные перед конкретной организацией госаппарата цели и задачи, — важнейшее качество государственных служащих. На основе общих ценностей они должны сами осознавать и другим (клиентам, объектам управления) показывать, что важно и чего они добиваются (если не знаешь, куда идешь, никогда не узнаешь, дошел или нет). Это справедливо и для политического руководителя, и для профессионала-чиновника, и для всех людей в целом.

Для государственного органа (организации) существуют три вида целей: цели-задания, цели-ориентации, цели самосохранения.

1. Цели-задания госорганов (организаций) — это собственно управленческие цели, т.е. цели управления социальной системой, содержательно ориентированные и подчиненные достижению главной ее цели.

Цели-задания ставятся вышестоящим субъектом управления и, как правило, нормативно закрепляются в положении, уставе, регламенте и т.д. В них отражаются назначение данной организационной структуры, место и роль в системе госуправления, т.е. то, ради чего она создана.

Перед госорганизацией, как правило, стоит не одна цель-задание, а непростой набор задач. И очень важно, чтобы они четко были сформулированы в статутном акте. Социальные цели — обеспечение общественной безопасности, поддержка малоимущих и ряд других — впечатляют, но отличаются слишком общим смыслом. Чтобы организационная деятельность была эффективной, нужны более конкретные цели и задачи организации и ее коллективу: каждый работает лучше, если ясно представляет, чего от него ждут. Цель определяет поведение, а целенаправленная деятельность — механизм, обеспечивающий работу организации.

Здесь следует видеть возникновение таких проблем: сохранение Цели, которая может не найти полного отражения в поставленных задачах и какая-то ее часть будет утрачена; неадекватное восприятие целей-заданий той организацией, перед которой они поставлены; возможное несоответствие между содержанием сформулированных задач и ожиданиями коллектива организации, призванной ее осуществлять; противоречием между высоким пафосом задач и низким уровнем ресурсных возможностей коллектива.

2. Цели-ориентации отражают общие интересы членов коллектива, призванного осуществлять поставленные цели-задания. Определение содержания данного вида целей весьма сложно, поскольку мотивы деятельности отдельных участников управления могут быть достаточно разнородными и труднодоступными для выявления.

Выявление и формирование целей-ориентаций коллектива госоргана (организации) — важный элемент и показатель профессионализма на госслужбе.

Цели-ориентации управляющей организации в любой сфере воздействия должны соответствовать социальным целям-заданиям, сводиться к поиску правильного ответа на вопрос о конечном результате функционирования коллектива, каждого его должностного лица и работника. Социализация целей-ориентаций подразумевает установление прямой зависимости между материальным, должностным, политическим статусом работника и коллектива в целом, с одной стороны, и достижением конечных результатов — с другой.

Идеальной здесь является такая модель ориентации коллектива, когда бездействие при наличии потребности управляющего воздействия воспринимается самими госслужащими (управленцами) как несоответствие целям-заданиям (занимаемой должности), а отказ в приеме заявления (сообщения) например, о криминальном деянии, порождает в коллективе негативное отношение, такое же, как к самому факту криминального деяния.

Формирование социальных целей-ориентаций в коллективе встречает определенные трудности. Проблема ведомственности, местничества проявляется именно тогда, когда цели-ориентации не соответствуют социальному характеру целей-заданий, подменяют их, вытесняют. Управление в данном случае выступает как самоцель, а действительная цель, ради достижения которой и был создан орган управления, уходит на второй план.

Проблема методологического подхода к определению целей-ориентаций означает уяснение того, является ли цель коллектива суммой индивидуальных целей либо целью большинства его членов, либо целью лидирующего ядра. Ее решение чаще всего сводится к выяснению, «чего хотят все» — это весьма практично и малорискованно. Кроме того, управление организацией располагает слишком бедным набором инструментов воздействия.

При формировании целей-ориентаций госорганизации используют наряду с социальными мотивами стимулы, связанные с изменением статуса работников (продвижение по службе и т.п.), а также другие формы морального поощрения. Это вполне понятно, поскольку люди придают неодинаковое значение различным формам официального одобрения своей профессиональной деятельности. Для некоторых признание их заслуг друзьями, компаньонами может оказаться значительно важнее. Механизм осуществления стимулирующих воздействий усложняется именно потому, что потребность в признании человек может удовлетворить и за пределами организации.

Косвенно характер целей-ориентаций может быть определен путем анализа степени эффективности различных стимулов, тех или иных изменений в условиях работы, необходимых для повышения притягательности членства в данной организации. Например, если повышение заработной платы существенно сокращает текучесть кадров (и при том все остальные условия практически не изменяются), то это дает основание предполагать, что цели-ориентации членов коллектива прежде всего связаны с размером вознаграждения. В иных случаях доминирующими могут оказаться характер труда, возможность продвижения по службе, режим рабочего времени и другие факторы.

Проблема расширения средств воздействия на организацию тесно связана с предыдущей. Жизнь показывает, что материальный фактор как стимулятор достижения целей-заданий является Действенным, но достойным образом государством не обеспеченным — да и возможность здесь не беспредельна. Уместно заметить, что повышение заработной платы той или иной категории служащих порой дает лишь временный эффект и не оказывает существенного влияния на повышение качества их деятельности. Низка эффективность и воздействий карающего характера. Незначительна отдача и от постоянно усложняющейся системы внутриведомственного контроля. Все это побуждает к поиску таких мер, стимулирующих достижение целей-заданий, которые бы Учитывали существование и целей-ориентаций и целей самой системы, ее самосохранения.

3. Цели самосохранения организационной структуры управления как относительно автономного образования отражают ее стремление сохранить свою целостность и стабильность, равновесие во взаимодействии с окружающей средой. Именно в этом виде целей проявляются усилия системы, направленной на совершенствование своей структуры, обеспечение необходимыми ресурсами и т.д.

Устойчивость — это постоянная цель и условие самосохранения организации, осуществление которой равнозначно приобретению новых ресурсов. Здесь имеется в виду преодоление текучести, уменьшение числа реорганизаций, снижение конфликтности. Но при этом же и возникают проблемы. Во-первых, когда организация достигает определенной устойчивости, она обретает и такую же степень инерционности, порождающий консерватизм, нежелание перемен, неспособность реагировать на изменения внешней среды. Во-вторых, сам процесс достижения устойчивости грозит превращением ее в самоцель.

В данной обстановке в организации начинают создаваться специальные службы, подразделения, должности, предназначаемые исключительно или главным образом для поддержания и сохранения системы. Как правило, им придаются контрольные полномочия. Не включенные непосредственно в осуществление целей-заданий, такие службы нуждаются в повышенном самоутверждении. Это проявляется в их стремлении расширить свои властные полномочия, контролировать не только результат, но и сам процесс деятельности тех подразделений, которые реально выполняют цели-задания. В результате такой практики возникают ситуации, когда, например, решение может быть принято работником подразделения по контролю и оказанию помощи, а нести ответственность за его правильность будет сотрудник, осуществляющий оперативно-управленческую деятельность, либо руководитель по контролю.

Все указанные виды целей не находятся в отношении соподчинения. Они могут быть и взаимодополняемыми и противоречащими одна другой. Связь между ними имеет весьма сложный характер. Если цели-задания будут абсолютно адекватно отражать цели-ориентации (что практически невозможно), а также обеспечивать все условия для сохранения и упорядочения организации (что тоже маловероятно, поскольку последняя создается обществом для решения своих задач, а не ради самого факта существования данной организации), то тогда содержание трех видов целей будет одинаковым. В любой иной ситуации между ними существует своеобразная конкуренция. Это естественно, поскольку каждая организация ориентирована не только на достижение целей, заданных «сверху», но и на выполнение внутренних задач.

Такое обстоятельство нередко игнорируется субъектом управления, которому свойственно полагать, что организация, являющаяся объектом его воздействия, стремится к достижению лишь целей-заданий. Вместе с тем, при их постановке и осуществлении могут и должны учитываться и цели-ориентации, и собственные цели-системы. В противном случае мы постоянно будем искать и не находить ответа на поистине неразрешимый вопрос, кто виноват в том, что система госуправления не выполняет своего общественного предназначения.

Итак, цели должны быть:

• масштабными, но реально достижимыми;

• понятными и понятыми во всей полноте работниками управляющих и управляемых организаций;

• скоординированными со всей совокупностью целей.

Излишняя множественность целей несет неэффективные перегрузки, а очевидные умолчания в целевых установках вызывают чувство дискомфорта у работников или сопротивление им в процессе служебной деятельности.

Цели и задачи, установленные на одном уровне, могут не иметь значимость для работников других уровней. Например, задача-ориентация, важная для высшего руководства организации, ответственного за распределение ресурсов, такая, как капитальный ремонт помещения, замена старого оборудования и другие, практически безразлична работникам низшего уровня. Все это необходимо уметь выявить, уяснить и учитывать при организации управленческого процесса.

Кроме видовой классификации цели различают и по другим Признакам. Можно построить логическое дерево целей. Стволом являются стратегические цели-задания, связанные с качеством Жизни общества, его сохранением и развитием. Стратегические Развертываются в оперативные, фиксирующие крупные ветви (блоки) действий по достижению стратегии, оперативные — в тактические, определяющие каждодневные и конкретные действия по достижению первых и вторых целей.

По мере распределения целей по иерархии звеньев аппарата управления крупные цели конкретизируются сообразно специфике каждого звена, образуя дерево целей.

Иногда вместо названных выше встречаются другие характеристики целей: приоритетные, главные, обеспечивающие.

Цели различают: по объему — общие, частные; по результатам — конечные и промежуточные; по времени — отдаленные, близкие и непосредственные (пилотные); по содержанию — общественно-политические, экономические, социальные, духовные, производственные, организационные, информационные и т.д.; по отношению к стратегическим целям — ведущие, основные и побочные, т.е. не связанные напрямую с реализацией главной цели-задания, но возникающие непредвиденно, порой как нежелательные, тормозящие процесс достижения главной цели — и с ними приходится считаться.

Построить дерево целей значит осмыслить соотношение целей, их согласованность и субординацию в каждом конкретном случае при принятии управленческого решения. Конечно, деление целей в госуправлении во многом условно, является предметом логических размышлений, но оно позволяет лучше понять управленческую практику с точки зрения того, что она должна дать и что дает обществу.

Цели, представленные в определенном дереве, должны соответствовать главному требованию — быть социально мотивированными, объективно обусловленными и обоснованными. На практике процесс согласования общественного взаимодействия осложняется (порой блокируется полностью) целым рядом объективных и субъективных причин. К их числу относятся.

• Жесткие сроки, устанавливаемые для принятия решений.

• Ограниченность не только временного ресурса, но и финансовых возможностей для проведения консультаций, совещаний, экспертизы и т.д.

• Недостаточность опыта и культуры (политической, правовой) у общественных институтов и граждан, что отражается негативно на характере переговорных процессов, затрудняет согласование различных позиций, мнений, формирование единых целей и решений.

• Низкий уровень профессионализма и административной этики у ряда служащих, отсутствие знаний и навыков общественных связей (public relations). Именно этим зачастую определяется закрытость, укоренившаяся у отдельных чиновников привычка решать общезначимые вопросы келейно, за закрытыми дверями.

Все цели совокупно и каждая в отдельности должны быть обеспеченными в ресурсном отношении как с материальной стороны, так и с интеллектуальной — только тогда цели станут возможными.

Ресурсы органов государственного управления как необходимое и сложное явление, еще не рассматриваются системно ни на практике, ни в науке.

Именно ресурсы органов госуправления выступают после целеполагания важнейшим элементом в механизме госуправления. Как известно, реализация управленческого решения, действие закона есть организуемый процесс перевода его норм в реальное поведение граждан и функционирование институтов общества, протекающий циклически, системно, с использованием комплекса средств для достижения его цели и преобразования общественных отношений1. Термин «ресурсы» означает средства, запасы, возможности, источники чего-либо. Ресурсы органов госуправления — это все средства, методы, блага, обладание которыми и их использование повышают способность и возможность управляющего воздействия. Особое значение имеют природные и человеческие ресурсы — самые ценные и к тому же ограниченные. К ним управленцам стоит относиться архибережно, научиться не транжирить национальное достояние, а обращаться к другого рода ресурсам, которые не требуют больших затрат и могут воспроизводиться и развиваться.

К таким средствам, методам и благам относятся:

1) ресурс права, причем право здесь понимается в самом широком смысле, не только конституции, законодательства, нормативные акты, но правовая культура людей;

2) ресурс демократии как соответствующей системы самоорганизации жизни людей на основе их прав и свобод, антипод демонии власти;

3) ресурс организации как упорядочения, рационализации системы госуправления и процесса (деятельности) госуправления, в том числе при определении целей и принятии соответствующих политических и административных решений;

4) ресурс знания в самом широком смысле, включая информационно-технологические возможности общества, формирующие менталитет госслужащих, социально-психологические стереотипы поведения, социальные и моральные нормы людей.

Можно, очевидно, объяснить ресурсы через определенные материальные и духовные формы, условия какой-либо деятельности.

Профессор Бачило уточняет, что ресурсами выступает вся совокупность материальных и организационных условий, реальное состояние которых обеспечивает качественную деятельность управленческих структур, выделяет такие виды ресурсов: информационные, кадровые, финансовые, научные, технологические2.

Нехватка, некомплектность ресурсов часто является причиной провалов и неудач. Если ресурсов выделено недостаточно, работники понимают, что задание невыполнимо и соответственно относятся к нему. Цель уже не служит стимулом. Это рождает проблему совершенствования ресурсного обеспечения системы госуправления.

Ресурсное обеспечение может совершенствоваться в количественном и качественном отношениях. Качественное его улучшение, как правило, является более сложной проблемой, но и положительный эффект здесь значительнее. Например, увеличение численности личного состава не создаст профессионального ядра кадров. Более того, квалифицированные работники способны решать стоящие перед системой задачи не числом, а умением.

Аналогичным образом обстоит дело с материально-техническим обеспечением. Так, тщательно продуманное территориальное размещение экспериментальных лабораторий, оснащенных техникой для производства сложных экспертиз, может удовлетворить потребности в их проведении с меньшими затратами, чем простое увеличение соответствующего оборудования и экспертов, и т.д. Естественно, совершенствование ресурсного обеспечения требует предварительного анализа потребностей системы, конкретных органов госуправления и степени их соответствия наличным резервам, а также возможности их перераспределения и использования с учетом научно обоснованных нормативов.

Другая проблема ресурсного обеспечения госуправления связана с возникающими во все времена противоречиями между теми, кто выделяет ресурсы, и теми, кто их использует. Известно, у кого больше ресурсов, у того больше власти и возможностей. Ресурсы — это источник реализации всех видов целей, но если есть заметные «ножницы» между целями-заданиями и целями самосохранения организации, нет гарантии, что выделяемые ресурсы будут использованы на благо народа, в интересах дела. Бывает, что правительственная программа полностью достигла целей, решила проблему, ради которой разрабатывалась, исчерпала свои возможности; но бывает, что созданная с самыми благими пожеланиями программа терпит полный провал, нисколько не продвинувшись к цели. В обоих случаях всегда есть момент, когда можно и нужно от нее отказаться и перераспределить выделенные ресурсы на продолжение перспективной работы или на новую программу, которую надо опробовать. Но ни одно государственное учреждение не способно решиться на это — это общая болезнь администраторов. Причина здесь, в основном, в нежелании лишиться выделенных средств.

Итак, результаты деятельности никогда не совпадают абсолютно с полагаемой целью как идеальным предвосхищением будущего, ибо реальные связи всегда богаче, многостороннее любого идеального образа, существующего в сознании субъекта в момент постановки цели. Расхождение также детерминировано ресурсами, средствами реализации цели. С одной стороны, в зависимости от поставленной цели осуществляется выбор ресурсов для ее достижения, с другой —- та совокупность ресурсов, которыми располагает субъект, в общем виде предопределяет реально достижимые цели. Неправильный выбор средств означает невозможность достижения цели. Идеальное полагание будущей деятельности вне выбора определенных ресурсов, средств может означать, что речь идет не о конкретной цели, а лишь об абстрактном и туманном стремлении.