Структура системы государственного управления

 

А теперь постараемся осмыслить структуру системы государственного управления, ее сущностные элементы, т.е. те подсистемы (компоненты), без которых государственное управление состояться не может. Так как подробный анализ каждой из подсистем предстоит в последующих главах, здесь дадим их краткую характеристику в порядке приоритетности. Обратимся к рис. 2.2.

 

Рис. 2.2. Сущностные элементы системы государственного управления

Институциональная подсистема — важнейший элемент системы госуправления, ибо невозможно оказывать управляющее воздействие, не определив, кто конкретно правомочен (имеет право и может) это делать.

Специфика институтов власти и управления состоит в том, что они всегда узаконены, организационно упорядочены, структурированы, их статус (общественное предназначение, место, роль в системе управления), функциональная деятельность и правомочия регламентированы соответствующими нормативными актами.

• К институтам государственной политической власти федерального уровня, создаваемым на основе Конституции РФ, относятся институт Президента РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, судебные органы: Конституционный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Верховный Суд РФ, институт прокуратуры РФ.

• Институты государственной политической власти регионального уровня, создаваемые на основе конституций и уставов субъектов Российской Федерации, — это представительные законодательные органы субъектов РФ и администрация субъектов РФ: президенты, мэры, губернаторы.

• Институты местной политической власти, создаваемые на основе конституций и уставов субъектов РФ, — это представительные органы (собрания районных уполномоченных) и органы управления муниципального образования (муниципального самоуправления).

• Органы государственного административного управления, создаваемые на основе законов, указов Президента, постановлений Правительства и администрации соответствующего уровня и обеспечивающие деятельность институтов власти — это госаппарат: Администрация Президента РФ и институт его полномочных представителей, аппараты Совета Федерации и Государственной Думы, министерства и иные органы федеральной исполнительной власти, аппараты судов, Генеральная прокуратура и ее аппарат. На региональном уровне — органы управления субъектов РФ, а также подразделения федеральных органов власти, их территориальные управления. На местном уровне — аппарат муниципальной службы, обеспечивающий органы местного (муниципального) управления. Уже простое перечисление субъектов управления позволяет понять, что институциональная подсистема — это сложная система, содержащая собственные элементы, во взаимодействии обеспечивающие ее целостность (в противостоянии разрушающие систему). Знакомству с данными институтами власти и управления будет посвящен соответствующий раздел курса.

Нормативно-правовая подсистема может быть определена как фундаментальная основа (матрица), на которой строится и без чего не может функционировать система государственного управления. Государственно-управленческая деятельность в большей степени регламентирована, чем деятельность фирмы или частного лица. Нормативно-правовой компонент госуправления — это сложная система с собственными элементами, важнейшими из которых являются: совокупность норм и методов, регулирующих организацию и порядок деятельности госорганов власти и управления (правовые нормы и требования на уровне «входа» в систему), а также совокупность норм и методов правового воздействия государственных органов на общественную среду, правового регулирования как управленческого процесса (на уровне «выхода», эффектора системы).

Материал данного раздела курса развивает юридические дисциплины (правоведение, отрасли публичного права), прежде всего конституционное, административное право. Обе эти отрасли права регулируют (содержат нормы) осуществление государственной власти: конституционное право имеет дело с организацией и функциями органов власти в статике, административное право — с динамикой, процессом властеосуществления, функционированием аппарата управления.

Коммуникативная подсистема. Ее сущностной частью являются Управленческие отношения, официальные (юридически урегулированные) и неофициальные (деловые и неформальные) связи субъектов управления между собой по горизонтали и вертикали, их взаимодействие с общественными институтами, организациями, гражданами, т.е. та сложная коммуникация в управлении — в статике и динамике, без которой функционирование системы государственного управления невозможно и представить.

Исследованием управленческих отношений занимаются в последние годы многие смежные обществоведческие науки: менеджмент, информационное обеспечение управления, теория организации, административная этика и др. В частности, социология стала отслеживать процессы, происходящие в кадровом корпусе государственных и муниципальных служащих. Философия изучает цели и ценности государственной службы, анализирует диалектику субъектно-объектных отношений, управление как процесс во всей сложности и противоречивости его проявления1.

Осмысление практики госадминистративной и управленческой деятельности осуществляет философия права. Основы этой отрасли знания разработал в одноименной работе Гегель. Он подчеркивал, что правовой характер всех отношений и действий в управлении, обусловленность государственной службы правом — это то, что придает чиновникам характеристику «средоточия государственного сознания и интеллигентности», утверждая идею» бескорыстия, жертвования субъективными целями во имя общего блага нахождения удовлетворения в сообразном долгу выполнении служебных обязанностей и только в нем». Профессионализм чиновников, считал он, это то, «от чего зависит довольство граждан и их доверие к правительству»1. Можно сказать, что Гегель заложил основы административной этики как науки.

Функционально-структурная подсистема. Государственные органы в своих управленческих функциях различаются по предмету, содержанию, способу, объему воздействия. Это позволяет и обязует не только выделить и описывать функции госуправления, но и анализировать распределение функций, их размещение по вертикали и по горизонтали управления. Функциональная структура системы госуправления дает в свою очередь представление о форме государственного устройства, уровне централизации и децентрализации, развитости местного самоуправления, характере и объеме самоуправляющихся механизмов и о многом другом, т.е. картину предметно-деятельностного управляющего воздействия.

Функционально-структурный анализ позволяет: выявить набор функций, которые (какой-либо, изучаемый нами) государственный орган правомочен осуществлять; установить, какие структурные подразделения реализуют эти функции; насколько функциональное и структурное построение соответствуют друг другу; а на этой основе — обнаружить и исключить дублирование общественно необходимых функций в различных органах, несоответствие функциям внутреннего организационно-структурного строения госоргана, предложить методику организационных изменений. Проблема оптимального функционально-структурного построения госуправления ждет своего исследователя (в общетеоретическом плане в конкретной сфере деятельности), может составить цель научного поиска исследователя и привести к результату общественной значимости.

Профессионально-кадровая подсистема. Никакие наилучшим образом обустроенные институты власти и управления, самые хорошие законы не обеспечат качество государственного управления, не сделают его эффективным, если не будет подготовленных кадров, способных правильно и своевременно использовать нормативно-правовые установки, достижения науки в практической функционально-управленческой деятельности. Такая постановка проблемы кадров управления определяется не только ролью государственного управления в развитии общества, но и спецификой содержания, характером управленческого труда.

Управленческий труд непосредственно не создает материальных благ, он только через организацию труда исполнителей участвует в производстве продукции. Объектом управленческого труда служат люди, а не средства производства; предметами труда выступает не техника, а более всего информация; по смыслу своему управленческий труд является умственным, интеллектуальным.

«Ресурсы кадров управления» — более широкое понятие, чем «управленческий персонал», это подсистема суперсистемы «трудовые ресурсы», т.е. видовое понятие в родовом, имеющее его характеристики.

Трудовые ресурсы, их развитие и благосостояние — альфа и омега всего; это главная производительная сила, это не средство Управления, но цель.

Ресурсами кадров управления, реализующих функции исполнительной власти, выступают все потенциальные (трудоспособные и профессионально подготовленные) работники, граждане. Каждый человек имеет право на участие в управлении своей страной непосредственно или посредством свободно избранных представителей в своей стране (ст. 21 Всеобщей декларации прав человека). Государственная служба как публично-правовой институт, нормативно-обеспеченная деятельность аппарата госуправления, права и обязанности должностных лиц (госслужащих) — все эти вопросы составляют предмет изучения соответствующего раздела курса как логической связки со смежной дисциплиной «Основы кадровой политики и службы».

Составной частью, важной подсистемой госуправления предстает профессионально-культурная подсистема.

Культура управленцев как важная составляющая системы госуправления во многом определяет ее целостность, зрелость. Это — субъективный фактор управления, определенное слияние интеллекта и действий. От этого фактора зависит способность госслужащих реагировать адекватно на происходящие изменения в экономике, социальной, культурной сферах и при этом обеспечивать устойчивость в управлении, своего рода управленческую преемственность, не рвать оправдавшие себя «нити», традиции в управлении, учитывать положительный и негативный опыт предыдущих и осуществляемых ныне реформ.

Культура управленцев как совокупность и характер профессиональных знаний, образцов административной этики, социально-политических ценностей и правовых норм, исторического опыта и современных гуманистических ориентации, реальное поведение их носителей должна быть осмыслена не только с позиции системного анализа госуправления, но и как проблема общенационального значения.

Возможно выделение и других сущностных компонентов, в частности научно-технологической подсистемы. Необходимым компонентом и одновременно условием достижения системой государственного управления целостности, организованности является теория государственного управления — комплексное систематизированное знание закономерностей управляющего воздействия на общество, освоение тех общественных источников и факторов, которые предопределяют современную сущность госуправления. Управление государством как процесс и государственная политика при всей своей предопределенности объективными условиями развития экономики, научно-технического, информационного прогресса, социальных и политических отношений обладает очевидной самостоятельностью. Этот процесс имеет и собственную логику, закономерности, тенденции, в которых отражается его природа, взаимосвязь внутренних элементов.

Опора на знание и правильное использование закономерностей государственного управления обеспечивают механизму управляющего воздействия целеустремленный и динамичный характер. Социальный механизм формирования и реализации госуправления может быть представлен через цепь взаимосвязанных общественных явлений:

 

Потребности => Интересы => Цели => Решения => => Действия => Результаты.

 

Научная проработка и современная технологизация госуправления в каждом из звеньев указанной цепи позволят избежать стихийности и хаотичности в управлении, придать ему характер не отстающего, эпизодического, а системно-опережающего отражения реальных общественных процессов.

Именно наука в форме теоретических положений, рекомендаций и выводов дает возможность субъектам госуправления представить сущность и механизм использования действий всех объективных законов природы и общества в деле организации выполнения социально значимых проектов экономики, социальной сферы или в других областях жизни-общества.

Изживается практика организации управления посредством лишь эмпирически приобретенных традиций, полученного опыта. Времена, когда чиновники гордились тем, что они «университетов не кончали», прошли, а конкуренция и международная интеграция требуют научного подхода к вопросам организации госуправления. Обоснованно поэтому научные знания относить к сущностным духовным ресурсам управления.

Создание новых технологий в сфере госуправления требует участия все большего числа исследователей в научно-управленческой деятельности. Практика госуправления, его реформирования и совершенствования диктует целесообразность создания научных центров по систематизации и формированию банка данных, организации НИР в этой области. Пока далеко не все управленческие процессы познаны с достаточной глубиной, не всегда кадры госслужбы в полной мере используют научные знания — в результате возникает немало необоснованных управленческих решений и неправовых действий госадминистрации. А это значит, что в ближайшем будущем трудно будет избежать необоснованных, дорого стоящих налогоплательщикам реорганизаций органов госвласти, нередко методом проб и ошибок и в результате — кризисных ситуаций.