Ответственность в государственном управлении

 

Укрепление государственной дисциплины и в целом обеспечение законности в управлении во многом обусловлены качеством решения проблемы утверждения в нашем обществе отношений свободы и ответственности.

Ответственность социальная — объективный, исторически конкретный характер взаимоотношений между личностью, коллективом, обществом с точки зрения сознательного осуществления предъявляемых взаимных требований. В широком смысле социальную ответственность, связанную с активной, инициативной, сознательной правомерной деятельностью субъекта социальных отношений, можно понимать как осознание им своего поведения, его последствий, социальной значимости. Ответственность является условием подлинной свободы. Свободный человек в целях достижения своей свободы должен постоянно сообразовывать свое поведение с общественными требованиями, т.е. действовать ответственно. Свобода, таким образом, становится осознанной и ответственной деятельностью, основанной на подсознательной необходимости и свободном выборе. Неограниченная свобода, свобода без ответственности, превращается в свою противоположность — в произвол безответственности. Социальную ответственность, понимаемую как общесоциальное явление, необходимо рассматривать с разных точек зрения, включающих экономические, нравственные, культурные, психологические, юридические и другие аспекты. Поэтому в структуре социальной ответственности можно выделить несколько видов: материальную, моральную, нравственную, политическую, юридическую. В зависимости от субъекта ответственных действий выделяется индивидуальная, групповая, коллективная ответственность. У индивида ответственность формируется как результат тех внешних требований, которые к нему предъявляет общество, группа, определенный коллектив. Воспринятые индивидом, они становятся внутренней основой мотивации его ответственного поведения, регулятором которого служит совесть. Формирование личности предполагает воспитание у нее чувства ответственности, которая становится ее свойством. Социальная ответственность за последствия своих действий особенно возрастает на современном этапе развития общества, когда мир вступил в эпоху глобализации и высоких технологий, когда в значительной мере возрастают масштабы и сложность решаемых проблем, а последствия безответственных действий могут приобретать характер планетарных катастроф.

Ответственность в государственном управлении приобретает особый характер, поскольку многие управленческие решения и действия порождают глубокие социальные последствия, предопределяют судьбы миллионов людей. А там, где есть власть, предполагающая свободу долженствования (действовать «по усмотрению»), там должна быть и большая ответственность.

Ответственность — объективное явление, проявляется в конкретных действиях и может быть оценена, видима (или видимо ее отсутствие). Она предметна: отвечать всегда нужно за что-либо. Содержание ответственности раскрывается в действиях по восстановлению нарушенных необходимых (целесообразных) связей, норм, отношений. В государственном управлении содержание ответственности изменялось на разных этапах жизни общества. Еще недавно говорилось о приоритетной ответственности государственного служащего перед императором, начальством (верноподданичестве), сегодня больше говорим о его ответственности перед обществом, гражданином. Ответственность — исторически конкретна.

Признавая объективные свойства ответственности, необходимо все же сделать акцент на том, что ответственность — свойство личности, и это личностное качество должно найти нормативное признание как профессиональное качество управленца. Здесь стоит особо подчеркнуть, что понятие «нести ответственность» (за исполнение функций субъекта власти и управления) не должно рождать в нашем сознании образ «преступления и наказания», оно характеризует скорее образ поощряемой деятельности. Другими словами, ответственность можно не сводить лишь к карательному аспекту, но понимать ее с более широких позиций — как несущую в себе стимулирующее начало. Действительно, в коллективе, состоящем из ответственных людей, руководитель, как правило, в самой критической ситуации не позволит (не сможет) принять решение, вредное и опасное для общества, но несущее сиюминутную (или личную) выгоду.

Другая ситуация возникает в коллективе, где руководитель окружил себя рядовыми служащими, эгоистично поглощенными своими личными делами и не обращающими внимание на все, что выходит за пределы их собственного узкого мирка. Одним из средств здесь видится право, включающее в себя не только регулятивные и охранительные механизмы, но и во все большей степени механизмы, стимулирующие активную ответственность — индивидуальную и групповую. Итак, ответственность — это не только средство, предотвращающее нарушение, восстанавливающее правовые нормы, но и позитивное средство воспитания в человеке внутренних регуляторов поведения, побуждающих его активно действовать в соответствии с объективными требованиями данной ситуации и объективно обусловленными идеалами времени.

Стимулирующая роль «позитивной ответственности» уже давно аргументируется в юридической литературе. Так, в частности, Б.Л. Назаров определил «позитивную» ответственность как «обязанность осуществления предусмотренной нормами права полезной для общества деятельности»1.

Своеобразие механизма ответственности попытался раскрыть К.С. Вельский, который писал, что персональная ответственность за порученное дело «реализуется посредством процессуальных правил, побуждающих субъекта ответственности пройти ряд стадий, а именно: 1) дать отчет о проделанной работе; 2) выслушать (принять) оценку компетентного органа; 3) понести в случае отрицательной оценки какие-либо неблагоприятные последствия»2. В конструкции К.С. Вельского, по его же словам, «диалектически соединены позитивный и негативный аспекты», а ответственность за порученное дело в сфере государственного управления он отличает «от традиционных видов ответственности, которым присуща, видимо, только одна правозащитная функция».

Содержание ответственности (как установление особой связи между субъектами — ответственной зависимости) подлежит измерению, имеет меру.

• Мера ответственности связана с пониманием, установлением социальных последствий допущенного отклонения от законных (целесообразных, необходимых) норм, отношений. Мера часто выражается через понятие «вина» (виновен, т.е. должен отвечать, подлежит ответственности), при этом вина устанавливает сам факт правонарушения, а мера выражает степень вины (уровень ответственности).

Здесь целесообразно отметить, что в нормативных документах для государственных служащих (например, в уставе о службе) ответственность служащего должна быть подкреплена очерчиванием вины хотя бы общими признаками, иначе образуется поле для административного произвола. Применительно к должностным лицам стоит упомянуть о таком признаке ответственности, как ее полнота. Руководитель отвечает как за свои собственные решения, так и за действия подчиненных ему сотрудников (согласно древнеримской юридической формуле «Кто сделал посредством другого, тот сделал как бы сам»).

Ответственность имеет несколько видов и уровней.

• Политическая ответственность наступает, как правило, за отклонение от согласованных политических программ, целей, решений. Она чаще всего формируется, наступает, когда у политического руководителя, должностного лица или тех, на кого распространяется его воздействие, наступает осознание его долга, оценка поведения. Политическая ответственность характеризуется с положительной или негативной оценкой, может быть не только настоящего времени, но ретроспективная, историческая, когда оцениваются лица и действия давно минувших дней (суд потомков) и перспективная — когда говорят об ответственности перед будущим поколением.

Каковы мера и механизм политической ответственности? Эти элементы политической культуры в нашем обществе не получили четкого оформления. Например, общество давно осуждает такую «меру» политической ответственности, как перевод на другую должность политического деятеля, допустившего грубый политический просчет, действия, повлекшие социальные, материальные и другие потери общества, однако такая продолжается.

В Конституции РФ предусмотрен в общих чертах механизм политической ответственности высших должностных лиц. Статья 93 допускает возможность отрешения от должности Президента РФ, ст. 98 — лишение неприкосновенности депутатов Федерального Собрания РФ по представлению Генерального прокурора, ст. 103 регламентирует механизм ответственности должностных лиц государственной администрации перед Государственной Думой, ст. 109 предусматривает возможность роспуска Государственной Думы, ст. 111, 117 — отставки Правительства. Очевидно, нужен закон о механизме, регламентировании политической ответственности должностных лиц, занятых в политическом государственном управлении.

• Нравственная ответственность в государственном управлении заслуживает специального разговора. Она не зафиксирована нормативно, в результате чего может создаться впечатление, что ее нет. Скажем, пообещали одно, на деле вышло другое. Отговорок, якобы объективных причин для оправдания найти можно много. А если и причины вскрыть не хотят, прячутся за афоризмы, типа: «Хотели как лучше, а вышло как всегда». Юмор, конечно, необходим и в управленческой работе, но когда речь идет о судьбах людей, то уместней спросить: а совесть где? Нравственная ответственность — это показатель отношения человека к самому себе, к нормам морали. Очень опасно, когда у власти — люди с двойной моралью, одна — для имиджа, для других, а другая — для себя. И пока это есть, проблематично ждать качественные сдвиги в государственном управлении, законность и правопорядок.

• Юридическая ответственность в государственном управлении наступает за нарушения конкретных норм правовых актов, применяется в определенных процессуальных формах уполномоченными органами (должностными лицами) государственной власти и местного самоуправления. Ее признаки:

• с теоретической и нормативной точек зрения наиболее проработана, практически действует;

• распространяется как на субъекта государственно-административного управления, так и на объект;

• наступает в случае, если субъект допустил правонарушение, т.е. отклонение от нормы (правила), установленной в законе (другом нормативно-правовом акте), повлекшее нарушение прав, интересов граждан, юридических лиц;

• наступает в случае, если объект управления допустил неправомерные действия, поступки, решения, повлекшие нарушение закона (иного нормативного акта);

• предполагает определение состава правонарушения, наличие вины. Уровень вины, состава правонарушений помогает понять: совершен проступок или преступление, что влечет различные меры юридической ответственности;

• основана на зависимости меры ответственности от причинно-следственных связей содеянного проступка или преступления. Определяется умышленная вина (обдуманное, осознанное нарушение) или неумышленная (по случайности, небрежности, самонадеянности, легкомыслию, неосторожности), когда нарушитель не предвидел, не задумывался и не хотел наступивших неблагоприятных последствий;

• всегда связана с применением санкций.

Санкция (лат. sanctio — строжайшее постановление, от sancire — постановлять, делать священным) — 1) утверждение, одобрение высшей инстанцией какого-либо акта, придающее ему юридическую силу (силу закона); 2) элемент нормы права, в котором предусмотрены меры государственного принудительного воздействия, средства обеспечения норм; часть статьи закона, в которой указываются правовые последствия нарушения данного закона; 3) система мер воздействия на субъекты хозяйственных отношений в целях обеспечения реальной ответственности за выполнение договорных обязательств, плана, рациональное использование трудовых, материальных и финансовых ресурсов. Они выполняют компенсационную, стабилизирующую и стимулирующую функции; 4) в современном международном праве — меры воздействия (экономические, финансовые, военные) против государств, нарушивших международные договоры; 5) одобрение, разрешение, согласие на что-либо.

Существуют следующие виды юридической ответственности: дисциплинарная, административная и уголовная.

Дисциплинарная ответственность связана с нарушением правил (норм) труда, трудового распорядка и исполнения государственной должности. Дисциплинарное производство проходит ряд стадий (процедур): возбуждение производства по факту правонарушения; рассмотрение дисциплинарного дела; принятие решения о мере, санкции в виде дисциплинарного взыскания и его исполнение; обжалование (при необходимости) решения по дисциплинарному делу. Существует специальное дисциплинарное законодательство, оно конкретизировано применительно к различным категориям служащих и работников. Дисциплинарные взыскания накладываются, как правило, вышестоящим руководителем (должностным лицом) в порядке подчиненности; имеют определенный срок действия, могут сниматься. Дисциплинарная ответственность обладает большими возможностями формирования рациональных отношений между людьми, укрепления порядка и организованности.

Административное правонарушение — проступок, посягающий на государственный или общественный порядок, собственность, права и свободы граждан, на установленный порядок управления, противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие или бездействие, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность. Административный проступок имеет следующие признаки: антиобщественность, противоправность, виновность, наказуемость деяния.

Субъектами административного правонарушения признаются как физические, так и юридические лица. Граждане и лица, обладающие специальным административно-правовым статусом (водители, должностные лица, ранее привлекавшиеся к ответственности и др.), выступают индивидуальными субъектами. Коллективными — юридические лица и приравненные к ним коллективные субъекты, а также предприниматели без образования юридического лица.

Административный проступок в сфере управления связан с исполнением должности, это деяние (или бездействие), которое посягает на государственный или общественный порядок, собственность, права и свободы граждан.

Исходным в определении административного проступка является результат поведения. Причем, физическое (юридическое) лицо может совершить административный проступок только действием — как активным невыполнением гражданских обязанностей, законного требования должностного лица, нарушением запрета (например, правил регистрации места жительства, отказ остановиться по сигналу инспектора ГИБДД, нарушение правил торговли и пр.). Должностное лицо на государственной службе может совершить административный проступок и подвергнуться административной ответственности за бездействие — как пассивное невыполнение служебной обязанности (молчание в ответ на правомерную просьбу граждан, непринятие должных мер, когда они необходимы и пр.).

Административный проступок имеет степень общественной опасности и предполагает вину и ответственность большую, чем дисциплинарный проступок, но, безусловно, меньшую, чем уголовное преступление, и влечет за собой административное взыскание.

Административное взыскание — мера юридической ответственности за совершение административного правонарушения. Административное взыскание применяется широким кругом уполномоченных органов и должностных лиц исполнительной власти, местного самоуправления, а также судами (судьями). Применение мер административного взыскания не влечет судимости и увольнения с работы. Лицо, к которому оно применено, считается имеющим административное взыскание в течение установленного срока.

Согласно ст. 24 КоАП РСФСР, к административным взысканиям относятся следующие меры: предупреждение, штраф, возмездное изъятие предмета, конфискация предмета, лишение специального права, исправительные работы, административный арест, административное выдворение за пределы РФ иностранных граждан и лиц без гражданства.

Кроме указанных видов административных взысканий законодательством могут устанавливаться и другие, например, нарушения таможенных правил относятся к разновидностям административных правонарушений, ответственность за которые и конкретные меры взысканий определены в ст. 249—288 ТК РФ (в частности, отзыв лицензии, выданной таможенными органами на осуществление определенных видов деятельности и др.). Административные взыскания вследствие установленных ограничений административной ответственности не могут применяться в полной мере к тем или иным субъектам административных правонарушений. Так, беременные женщины, матери, имеющие детей в возрасте до 12 лет, несовершеннолетние, инвалиды I и II групп не подвергаются административному аресту. Основания применения административных взысканий ограничиваются в отношении судей, прокуроров, депутатов, военнослужащих, иностранных дипломатов. Законодательством определен перечень предметов, не подлежащих изъятию, конфискации; зафиксирован принцип: конфискуется именно предмет, а не имущество, что отличает эту меру административного взыскания от меры уголовного наказания. Возмездное изъятие, конфискация и выдворение могут применяться в качестве как основных, так и дополнительных административных взысканий. Другие административные взыскания могут применяться только в качестве основных. За одно административное правонарушение может быть наложено основное либо основное и дополнительное административное взыскание. Это правило не препятствует сочетанию мер административной, дисциплинарной и материальной ответственности, если они предусмотрены нормативно-правовыми актами. В то же время сами по себе административные изъятия, как возмездные, так и конфискационные, вошли в противоречие с Конституцией РФ, защищающей право частной собственности и провозглашающей принцип: никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. В связи с этим нормы законодательства об административном взыскании указанных видов подлежат приведению в соответствие с конституционными нормами.

Для наложения административного взыскания установлены сроки: не позднее двух месяцев со дня совершения административного правонарушения. Срок погашения административного взыскания определен в ст. 39 КоАП, согласно которой лицо считается не подвергавшимся административному взысканию, если в течение года со дня окончания исполнения взыскания им не совершено новое административное правонарушение.

Административная ответственность — один из видов юридической ответственности граждан и должностных лиц за совершение ими административного правонарушения. Совершившие его несут административную ответственность перед государством в лице полномочного административного органа либо компетентного лица, имеющего соответствующие полномочия по применению мер административного взыскания. Административная ответственность проявляется как характер взаимоотношений между гражданами и государственными органами, должностными лицами в процессе осуществления (использования, применения, реализации) правовых норм административного и административно -процессуального законодательства. При административной ответственности обычно отсутствуют отношения служебного подчинения между административным органом, налагающим взыскание, и лицом, нарушившим правовую норму. В этом отличие административной ответственности от дисциплинарной. Административные взыскания применяются широким кругом уполномоченных органов и должностных лиц исполнительной власти, местного самоуправления, а также судами (судьями). Нормативно-правовая база, устанавливающая административную ответственность, имеет собственную основу, которую составляют как законы, так и подзаконные акты либо их нормы об административной ответственности. Последние образуют самостоятельный институт административного права. Законодательство об административной ответственности коллективных образований до настоящего времени не кодифицировано. Установление административной ответственности за те или иные правонарушения отнесено Конституцией РФ к совместному ведению РФ и ее субъектов. К административной ответственности могут привлекаться граждане, достигшие 16 лет. Военнослужащие и призванные на военные сборы военнообязанные, а также лица рядового и начальствующего составов органов внутренних дел несут административную ответственность по дисциплинарным уставам.

Система специальных органов по контролю за соблюдением законности в сфере государственно-административного управления, правовые нормы (административное право) и особый процессуальный порядок разрешения административно-правовых споров между гражданами и государственными органами, между организациями и органами государственного управления представляет собой административную юстицию.

Основу становления в России административной юстиции составляют ст. 18, 33, 45, 118 Конституции РФ, Федеральный закон «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (в ред. от 14 дек. 1995 г.), ст. 5 ФЗ «Об основах государственной службы в РФ», действующий с многочисленными дополнениями Кодекс РСФСР об административных правонарушениях (1984 г.), а также ФКЗ «О судебной системе РФ» (1996 г.).

Государственные служащие как субъекты реализации мер административного воздействия, государственного принуждения обязаны:

1) знать свои полномочия и пределы административных воздействий;

2) применять меры административного взыскания в соответствии с положениями действующего законодательства (т.е., знать его);

3) не нарушать при этом законных прав и свобод граждан.

Законность в сфере административной юстиции осуществляют специально созданные государственные органы с контрольно-надзорными функциями, выявляющие несоответствие (либо соответствие) действий юридических и физических лиц правовым установлениям, ненадлежащее выполнение должностными лицами своих обязанностей и налагающие административные санкции за неправомерное поведение.

Контроль и надзор — два универсальных способа обеспечения законности. Контроль существует как таковой, когда проверяются законность, целесообразность, эффективность управленческой деятельности и исполнительность работников системы управления. Надзор является разновидностью контроля и состоит в проверке законности осуществляемых действий, когда оценивается только состояние режима законности управленческих действий, решений (т.е. контроль за законностью применения мер административного воздействия и принуждения). В настоящее время в административной юстиции складываются различные виды надзора за областью административного принуждения: прокурорский, судебный, конституционный, административный.

В процессе осуществления судебной реформы происходит расширение сферы судебного надзора за законностью совершаемых управленческих действий. Формы этого надзора можно разделить на две группы: надзор прямой и косвенный. В тех случаях, когда суд специально рассматривает жалобы граждан на незаконный правовой акт и незаконные действия должностных лиц, органов государственного управления и местного самоуправления и когда его основной задачей является проверка законности актов (действий) управления, которые он вправе отменить или изменить, имеет место прямой надзор. При рассмотрении уголовных, гражданских дел, когда суд проверяет все обстоятельства, имеющие значение для дела, в том числе и законность административных актов, но не вправе отменить или изменить их, имеет место косвенный надзор.

Рассмотрение судами жалоб граждан на действия (административные акты) должностных лиц и органов государственного управления (местного самоуправления) — это административная юстиция, или правосудие по административным делам. Порядок рассмотрения административных дел в настоящее время регламентируется нормами Гражданско-процессуального кодекса РФ. Могут быть обжалованы в суд коллегиальные и единоличные действия (решения), в том числе предоставление официальной информации, ставшей основанием для совершения действий (принятия решений), в результате которых нарушены права и свободы гражданина, созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод, незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или незаконно он привлечен к какой-либо ответственности.

Ответственность государственного служащего наступает в связи с его обязанностью признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Государственный служащий несет ответственность за действия и бездействие, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан. Суд, установив обоснованность жалобы гражданина в отношении государственных служащих, совершивших действия (принявших решения), признанные незаконными, определяет меру ответственности вплоть до представления об увольнении. Ответственность может быть возложена как на тех, чьи действия (решения) признаны незаконными, так и на тех, кем предоставлена информация для незаконных действий (решений).

Административную юрисдикцию в России осуществляют суды общей юрисдикции. Однако активно развивается процесс (в научных кругах и в общественном мнении) оформления специализированного общественно-правового института административной юрисдикции.

Речь идет о кодификации административного права — административном кодексе, о создании административных судов (на первых порах, возможно, административного присутствия в общих судах). Все это будет способствовать профессионализации и рационализации системы государственно-административного управления.

Уголовные деяния (не проступки, а преступления) и связанные с ним уголовные наказания и уголовная ответственность, к

сожалению, имеют место в системе исполнительной власти. Чуть не каждый день можно услышать и прочитать в СМИ о тяжких преступлениях, связанных с хищениями государственных и народных средств, подрывающих государственные устои, нарушающих свободы, права и интересы отдельных граждан и государства в целом. Возмездие (кара) регламентируется уголовным правом.

Разумеется, создание института ответственности власти — не панацея, опасно было бы его фетишизировать, пытаться искусственно приводить в действие его механизмы. Государство обязано лишь обеспечить необходимые правовые, организационные и материальные гарантии его функционирования как составной части системы защиты законности и правопорядка.

Реализация механизмов ответственности властных структур будет свидетельствовать о стремлении людей к достижению большей степени собственной свободы и собственной ответственности, о зрелости народа, осознающего себя способным не только к подчинению власти, но и к самоорганизации.

Обеспечение в государственном управлении государственной дисциплины, ответственности, законности и правопорядка остается постоянно актуальной, практически значимой проблемой.

 

Вопросы для самоконтроля и размышления

 

1. Что такое законность вообще и в государственном управлении в частности?

2. Какова роль дисциплины (ее различных видов) в обеспечении законности в государственном управлении?

3. Что такое ответственность и каковы ее виды?

4. Рассмотрите взаимосвязь между свободой, самостоятельностью, законностью и ответственностью в государственном управлении.