Административные акты

 

Органы исполнительной власти могут издавать, как и другие органы государственной власти, акты законодательства, имеющие государственно-политический (публичный, общеобязательный) характер. Однако основной правовой формой исполнительно -распорядительной деятельности являются административные акты — самая большая по объему и разнообразию разновидность юридических актов.

Выделим важнейшие признаки административных актов.

1. Административные акты исходят от административного органа, публичного лица:

• указ, распоряжение Президента;

• постановление, распоряжение Председателя Правительства;

• решение муниципального совета;

• решение публичного учреждения.

Их издают исполнительные органы и их должностные лица, судьи, руководители судебных, прокурорских учреждений, аппаратов представительных органов.

2. Административные акты не предусматривают согласия тех, кому предназначено решение. Односторонний характер (волеизъявление администрации) не должно, впрочем, означать, что субъекты исполнительной власти не учитывают воли граждан, смежных организаций, подчиненных работников (адресатов решений), в основе актов должны быть ходатайства, предложения, заявления.

3. Бесспорность исполнения, гарантируемая санкциями. При этом отметим, что предусматривается судебный порядок оспаривания акта и компенсации ущерба, нанесенного его исполнением.

4. Административные акты соблюдают всю иерархию права:

• подзаконность как соответствие законам и другим актам вышестоящих органов;

• официальный характер, т.е. издаются в рамках официально установленной компетенции и на основе официально установленной процедуры;

• предусматривается инстанционный порядок приостановления и отмены акта;

• акт не должен содержать правовую ошибку, т.е. неправильно толковать высшую норму или основываться на документе, который не применим в данном случае.

5. Влекут юридические последствия, т.е.:

• изменяют право: устанавливают, изменяют, отменяют нормы;

• изменяют юридическую ситуацию: создают обязанности, обязательства, права или выгоды, а значит — стимулируют, создают, изменяют, прекращают правоотношения, служат юридическими фактами.

6. Административные акты могут содержать как нормы административного, так и нормы других отраслей права (финансового, гражданского, трудового и др.), влиять на гражданские, трудовые, финансовые, семейные и иные правоотношения.

Таким образом, административные акты — это особый вид юридических актов подзаконных, официальных, принимаемых субъектами исполнительной власти в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, содержащих односторонние властные волеизъявления, оформленных в соответствии с нормами права и влекущих юридические последствия.

Всем государственным служащим порядок издания (правотворчества), применения и исполнения акта (правоприменения) необходимо усвоить на уровне профессионального устойчивого навыка, мастерства. При этом следует заметить что компетенция (в данном случае юридические полномочия издавать подлежащие исполнению административные акты) в целях облегчения повседневного функционирования администрации может быть ею делегирована подчиненному органу (должностному лицу) либо часть своих полномочий, либо как право подписи (начальника — своему заместителю).

Компетенция имеет юридическое, правовое основание, строго определена по вопросам ведения и территории. Однако в чрезвычайных ситуациях допускается отклонение от норм компетенции, дабы не парализовать административную деятельность и преемственность публичных служб. К примеру, мэр при стихийном бедствии или в военной ситуации не может собрать муниципальный (городской) совет и самостоятельно принимает решения, входящие в компетенцию только представительного органа.

Формы и процедуры издания акта. Акт всегда имеет форму письменного документа, составленного по общим правилам, предъявляемым к правовому акту.

При разработке административного акта должны быть соблюдены процедуры, предусмотренные законом, уставом, регламентом: сроки издания, предписываемые документами консультационные мнения, нормы уведомления о деле при подготовке дисциплинарной санкции, о соблюдении права на защиту (гражданина, служащего и т.д.), др. Смысл этих процедур и вообще процессуального права в том, чтобы позволить органу (лицу), компетентному издавать акты, ознакомиться с различными имеющимися мнениями, достоинствами и недостатками акта, возможным ущербом для прав управляемых лиц (организаций, объектов — адресатов).

Решение коллегиального органа, его законность также непосредственно зависят от соблюдения правил созыва, правил кворума, правильности голосования по проекту решения.

Форма представления акта также требует соблюдения определенных формальностей:

• упоминания издавшего акт органа;

• упоминания в акте мотивов, т.е. правовых и фактических причин, по которым орган не только издал акт, но и придал ему определенный смысл (впрочем, некоторые регламентирующие административные акты не нуждаются в мотивировке юридических и фактических причин в самом акте);

• подпись и виза.

Цель акта — удовлетворение общих интересов и общезначимых определенных задач. Иначе актотворчество будет злоупотреблением властью, использованием должностных полномочий в личных целях и интересах, т.е. незаконно.

Злоупотребление имеет место и в случае, если преследуется цель, которая якобы отвечает общим интересам, но не тем, ради которых была передана компетенция издавать акт его автору. К примеру, незаконным будет акт (решение) муниципального совета, запрещающий купающимся переодеваться на пляже по соображениям общественной морали. Блюсти мораль — не в компетенции совета, здесь просматривается другой интерес — финансовый: заставить пользоваться платными кабинками.

Содержание акта подчинено наличию фактов, способных его оправдать. Так, закон запрещает выдавать разрешение на строительство, если оно может нанести ущерб экологии территории, историко-архитектурному ландшафту и т.п.

Равным образом необходима оценка полезности акта (экспроприация, к примеру, может быть признана законной только в том случае, если проект, оправдывающий ее, действительно общественно полезен).

Итак, автор акта всегда должен предусмотреть возможность при необходимости (на встречах с гражданами, судебном или административно-ведомственном разбирательстве) доказать законность, целесообразность, общественную полезность своего решения. Применение подлежащих исполнению административных актов. Регламентирующие акты обычно начинают действовать с момента публикации в официальных изданиях, а для самой администрации они вступают в силу с момента подписания.

Нерегламентирующие акты (правонаделительные, юрисдикционные) вступают в силу с момента их сообщения адресату.

Административные акты местных органов начинают иметь юридическую силу при выполнении двух условий: обнародования (публикации в прессе, расклеивание афиш и т.п.) и передачи акта представителю государственного органа (губернатору). Индивидуальные акты органов местного самоуправления вступают в силу после уведомления адресата и передачи акта представителю государства.

Исполнение административного акта. Акт после вступления в силу пользуется презумпцией законности. В большинстве случаев легитимность актов и исполнение их не встречают препятствий. Даже если акт неблагоприятен для адресата, он чаще всего следует ему.

Но уж если акт не выполняется, администрация обязана использовать свои правовые возможности:

• прибегнуть к уголовным санкциям, предусмотренным актом;

• задействовать административные санкции: отзыв лицензии, штраф, временное закрытие (трактира) за нарушение правил и др.;

• реализовать право на административное принуждение. Исполнение акта может продолжаться (и должно) в случае,

если его законность оспаривается посредством жалобы в суд или вышестоящую административную инстанцию в связи с превышением полномочий автора акта. Правда, истец может потребовать от судьи отсрочки исполнения акта. Для этого необходимо соблюдение трех условий: акт должен иметь характер подлежащего исполнению; серьезность одного или нескольких доказательств истца в пользу незаконности акта; возможность того, что исполнение акта истцом нанесет ему непоправимый ущерб. Отсрочка исполнения может быть решена в течение нескольких дней, а для аннулирования акта потребуется много больше времени (иногда несколько лет).

В отношении актов местного самоуправления действует несколько особый режим. Если прокурор (или префект) считают незаконным акт местного органа, он может направить акт на рассмотрение в суд, но поскольку такая передача не имеет приостанавливающего действия, прокурор может сопроводить его требованием об отсрочке исполнения. При положительном для контролирующего (надзорного) органа решении местный орган власти не должен исполнять акт в ожидании приговора суда о его законности. Суд должен предоставить отсрочку, если одно из доказательств прокурора в отношении незаконности акта представляется на данной стадии расследования серьезным и способным оправдать аннулирование акта.

Исчезновение административного акта, т.е. прекращение его юридической силы. Здесь нужно различать два случая: отмена и отзыв.

Отмена — в компетенции того органа, который принял акт. Впрочем, в отношении индивидуального акта (выдача лицензии, разрешение на строительство, назначение на должность и т.д.) ограничивается возможностью его отмены по инициативе административного органа (лица), ибо это связано с лишением определенных прав (я тебя принял, я тебя и сниму). Отмена индивидуального акта сопряжена с соблюдением установленных процедур. Отзыв отличается от отмены; это — аннулирование акта (его как бы никогда не существовало). Такое возможно, если акт не привел к созданию прав, не успел изменить юридическую ситуацию, а адресат обратился с жалобой в суд (либо в вышестоящую инстанцию), обращая внимание на превышение полномочий, незаконность акта. До момента рассмотрения дела в суде истец может потребовать от автора акта отозвать свое решение (милостивая жалоба) или потребовать того же от иерархического начальства (иерархическая жалоба). Автор акта может отозвать акт, сделать его как бы никогда не существовавшим — в таком случае исчезает повод для судебного (административного) разбирательства.

Остановимся теперь на более подробной характеристике тех административных актов, которые одновременно являются источником административного права и действующим регулятором административных правоотношений.

Источником административного права являются акты государственных органов, в которых содержатся административно-правовые нормы. (Глубокий анализ темы содержит курс административного права). Рассмотрим административные акты, могущие и долженствующие выполнять роль источников — силы, творящей право.

Акты федерального Правительства обладают мощным правотворческим потенциалом в силу значительности выполняемой им роли и широты возложенных функций.

Для правительственных актов характерны следующие признаки:

• межотраслевой характер, отражение многопрофильности деятельности;

• прямая связь с законом (строго подзаконный акт);

• высшая мера нормативности в системе исполнительной власти — общеобязательность действия на всей территории Федерации;

• парное существование актов-постановлений, утверждающих положения и иные нормативные акты.

Есть две разновидности правительственных актов: постановления и распоряжения.

Постановления — это нормативно-правовые акты, отражающие основные вопросы компетенции Правительства. Принимаются на его заседаниях в коллегиальном порядке.

Распоряжения — ненормативные акты, носящие оперативный характер и адресованные узкому кругу исполнителей. Принимаются Председателем Правительства, а в его отсутствие — первым заместителем (вице-премьером).

Одной из разновидностей актов Правительства являются целевые комплексные программы, утверждаемые постановлениями. Такие программы регулируют основные сферы государственной, экономической и социально-культурной сферы; устанавливают общие нормы для всех органов исполнительной власти, предприятий и учреждений, граждан; вводят нормативно-правовую основу для издания других правовых актов в системе исполнительной власти.

Высокая мера нормативности актов Правительства отчетливо выражается в таких актах, как положения. Они, как правило, готовятся в своеобразной связке актов, когда постановление как распорядительный акт разового действия утверждает и вводит в действие Положение как общенормативный акт длительного действия. В нем содержится определенный порядок деятельности организации и учреждений, должностных лиц и граждан в той или иной сфере. Нередко утверждаются «правила», «порядок», вводящие устойчивые правила отношений для разных категорий субъектов права.

Есть и еще одна разновидность положений. Это положения, определяющие статус органа или организации, его задачи, функции, права, ответственность, структуру, штаты, информационную систему, кадровый потенциал, формы и методы деятельности, строгую зависимость и согласованность названных элементов. Тем самым акты Правительства формируют правовое положение других субъектов, действующих в экономической, социальной и иных сферах. Обоснованное «проектирование» органов государственно-административного управления — императив достижения конституционной цели, т.е. построения правового государства.

Постановления Правительства по содержанию часто представляют собой конкретные акты, посвящаются установлению конкретных нормативных регуляторов. Речь идет, например, об акцизах на товары, о размерах долговременной беспроцентной возвратной ссуды вынужденным переселенцам, о компенсационных выплатах, о размерах должностных окладов тех или иных категорий работников, об утверждении такс для исчисления размера взыскания за разные виды ущерба, тарифов на услуги и т.д. При всей конкретности такого способа регулирования бесспорна его полезность для обеспечения унифицированных видов деятельности. Достигается также устойчивость правоотношений и гарантий прав юридических и физических лиц.

Немалая часть правительственных постановлений носит еще более конкретный характер, будучи адресованной преимущественно одному субъекту. Но значимость содержащихся в них предписаний придает таким правоприменяющим актам необходимую стабильность. Эти предписания обязательны для всех, соприкасающихся с «субъектом постановления» и призванных оказывать ему необходимое содействие. Таковы, например, постановления о передаче федеральных государственных предприятий, организаций в государственную собственность областей, о присвоении классных чинов руководящим работникам Государственной налоговой службы, об учреждении и утверждении уставов ряда крупных акционерных обществ, создаваемых на базе реорганизуемых государственных предприятий, о создании или реорганизации государственных университетов и др.

Особо следует отметить такую предметную экономическую, социальную и иную направленность многих актов, как постановления Правительства, посвященные отдельным регионам. В них содержатся либо нормы, вводимые для этих регионов, либо оперативные меры, либо поручения соответствующим государственным органам решить определенные вопросы.

Широкая международная деятельность Правительства находит отражение в следующих документах: соглашениях между Правительством РФ и правительствами других государств, постановлениях о подписании межправительственных соглашений, постановлении о представлении Президенту РФ для внесения на ратификацию соглашений между Российской Федерацией и другими государствами и межправительственных протоколах о торгово-экономических и иных отношениях, меморандумах.

Распоряжения Правительства по своему содержанию, как уже отмечалось, — это акты ненормативного характера. Принимаются они по оперативным и конкретным вопросам, таким, как: в ^сфере кадровых и трудовых отношений — назначение на должность и освобождение от нее, нормы выплаты иностранной валюты экипажам судов, дисциплинарная ответственность и др.; в хозяйственной сфере — выделение средств, финансирование программ, приватизация предприятий, передача объектов федеральной собственности, создание и ликвидация предприятий, предоставление таможенной льготы и т.п.; в организационной сфере — проведение конференций, совещаний, переговоров, выставок, внесение проектов законов и пр.

Ведомственные акты — это все виды актов, издаваемых министерствами, госкомитетами, комитетами, службами, департаментами, инспекциями и иными разновидностями центральных органов управления.

Ведомственные акты как административные предписания представляют собой общие правила, которые издаются:

1) внутри одноступенчатой административной организации руководителем для подчиненных (служебные инструкции, правила режима работы и т.д.);

2) внутри многоступенчатой административной организации и передаются от вышестоящего учреждения к нижестоящим (например, циркуляр Минфина России для руководителей территориальных управлений);

3) направляются отраслевым органом государственного управления всем учреждениям и органам местного самоуправления (например, циркуляр Министерства здравоохранения РФ о борьбе с эпидемией).

Предписания могут регулировать или вопросы организации учреждений, или их деятельность. В последнем случае они должны:

• обеспечить по возможности однородные действия, совершаемые в порядке «свободного усмотрения»,

• дать единое толкование неопределенных правовых понятий. Чрезвычайно важно, чтобы административные предписания не противоречили правовым, не создавали конфликтных ситуаций, когда служащий должен делать непростой выбор, высказывать начальнику свои сомнения в правомерности административных предписаний.

Если административные предписания — это нормы внутренних правоотношений, то уместен вопрос: влияют ли они на отношения государственных органов (должностных лиц) с гражданами? — Да, иногда они приобретают юридическое значение и учитываются судами при контроле за законностью управленческой деятельности (например, учреждение отходит от практики принятия решения, что квалифицируется как самоограничение в проявлении усмотрения при принятии решений, нарушающее принцип равенства перед законом).

Ведомственные акты имеют, наряду с признаками, присущими всем правовым актам, специфические признаки: отличаются конкретностью своих предписаний, адресованностью строго определенному кругу лиц и организаций. Это акты, обязательные к исполнению в той или иной сфере, отрасли управления, изданные в пределах полномочий соответствующих органов. Они содержать как правовые нормы, так и конкретные и оперативные меры индивидуального и разового характера, а также информацию об актах вышестоящих органов.

В настоящее время на передний план выдвигаются методы, связанные с реализацией законов и гибким регулированием социально-экономических процессов. Это в свою очередь обусловливает возрастание такого вида ведомственных актов, как разъяснение законов и иных нормативно-правовых актов. Оно имеет юридически обязательный смысл, если является компетенцией министерств, комитетов, или реализуется по поручению или делегированию полномочий, если не выходит произвольно за рамки содержания правовых норм и не искажает их смысл. Тогда такой вид разъяснений способствует правильному применению законодательных и иных актов.

Содержание ведомственных актов в решающей степени определяется объемом и характером полномочий, которыми обладают соответствующие органы. Следует отметить, что акты служат важнейшим, но не единственным средством реализации этих полномочий. Используются также экономические, организационные, материально-технические, кадровые средства. И хотя они чаще всего облекаются в оболочку правовых актов, различие и известная самостоятельность всех названных средств очевидны. Их умелый выбор предопределяет успех дела.

Ведомственные акты отличаются большим разнообразием по своему содержанию и формам. Поэтому вводятся типовые процедуры их подготовки и принятия. 21 января 1993 г. Президент РФ издал Указ «О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации»; Правительство РФ утвердило 23 июля 1993 г. «Правила подготовки ведомственных актов»; в июле того же года Комитет по делам архивов Утвердил «Типовую инструкцию по делопроизводству в министерствах и ведомствах Российской Федерации».

Новым явлением стала государственная регистрация ведомственных актов, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан или имеющих межведомственный характер. Регистрацию актов осуществляет Министерство юстиции РФ, после чего они подлежат официальному опубликованию (в «Бюллетене нормативных актов министерств и ведомств», в газете «Российские вести»). Ведомственные акты имеют различные формы: приказы, указания (своего рода распорядительные акты); инструкции, инструктивные письма, письма (акты методического характера). Чаще всего с помощью первой группы актов утверждаются и вводятся в действие акты второй группы. Однако множественность форм актов усложняет правильный выбор для решения вопросов определенного рода.

Приведем более подробно характеристики некоторых из них.

• Приказ — распорядительный документ министерства. Проекты приказов разрабатываются структурными подразделениями министерства по поручению руководства или по собственной инициативе.

Текст приказа состоит, как правило, из констатирующей и распорядительной частей.

В констатирующей части излагаются цели и задачи предписываемых действий. Если основанием к изданию приказа является законодательный, иной правовой акт или поручение вышестоящих органов, то в констатирующей части указываются его вид, дата, номер, заголовок и передается содержание той его части, которая непосредственно касается данного министерства.

Распорядительная часть начинается словом ПРИКАЗЫВАЮ.

В пунктах распорядительной части приказа указываются исполнители, конкретные действия и сроки исполнения предписываемых действий.

Если приказ дополняет, отменяет или изменяет ранее изданные приказы или их отдельные пункты, это оговаривается в тексте приказа.

В последнем пункте распорядительной части приказа указывается должностное лицо, на которое возлагается контроль за исполнением приказа в целом.

Проекты приказов представляются на подпись руководителем службы ДОУ (документационного обеспечения управления), который несет ответственность за правильность их оформления. Приказ подписывает министр (руководитель ведомства) или по его поручению заместитель министра (заместитель руководителя ведомства). Приказы нумеруются порядковыми номерами в пределах календарного года.

• Указание — распорядительный документ, издаваемый министерством преимущественно по вопросам информационно-методического характера, по вопросам, связанным с организацией исполнения приказов, инструкций и других актов министерства и вышестоящих органов.

Указания подписывает министр (руководитель ведомства) или по его поручению заместитель министра, руководители структурных подразделений в пределах их компетенции. Подготовка и оформление указаний проводятся в соответствии с установленным порядком подготовки и оформления приказов. Распорядительная часть указания начинается словом ПРЕДЛАГАЮ (ОБЯЗЫВАЮ).

Указания нумеруются порядковыми номерами в пределах календарного года.

• Инструкция — документ, в котором излагаются правила, регулирующие специальные стороны деятельности министерства. В заголовке к тексту инструкции обозначается объект или круг вопросов, на которые распространяются ее требования. Текст инструкции состоит из разделов, подразделяющихся на пункты и подпункты. В тексте инструкции используются слова: «должен», «следует», «необходимо», «запрещается», «не допускается» и т.п.

Инструкция визируется руководителем структурного подразделения-разработчика и утверждается министром (руководителем ведомства) или по его поручению заместителем министра путем издания приказа об утверждении инструкции или проставлением грифа утверждения.

• Протокол — документ, в котором фиксируется ход обсуждения вопросов и принятия решений на заседаниях коллегиальных органов, совещаниях, конференциях. Текст протокола состоит из двух частей: вводной и основной. В вводной части заполняются следующие реквизиты: председатель; секретарь; присутствовали; повестка дня. На бланке протокола эти реквизиты могут иметь типографское исполнение.

Основная часть протокола состоит из разделов, соответствующих пунктам повестки дня. Текст каждого раздела строится по схеме: СЛУШАЛИ, ВЫСТУПИЛИ, ПОСТАНОВИЛИ (РЕШИЛИ). Основное содержание докладов и выступлений помещается в тексте протокола (краткая форма протокола применяется в случаях, когда прилагаются тексты докладов и выступлений); постановление (решение) печатается полностью. Текст постановления строится по образцу текста приказа.

Документ, утверждаемый коллегиальным органом, прилагается к протоколу.

Содержание особого мнения записывается в протоколе после соответствующего протокольного решения.

Протокол подписывается председательствующим на заседании и секретарем.

Протоколы нумеруются порядковыми номерами в пределах календарного года. Протоколы совместных заседаний (совещаний) должны иметь составные номера, включающие порядковые номера протоколов министерств (организаций, принимавших участие в работе коллегиального органа).

Порядок подготовки и выпуска протоколов и решений коллегиальных органов определяется в положении или регламенте их работы.

Эти характеристики взяты из упоминавшейся выше «Типовой инструкции по делопроизводству в министерствах и ведомствах Российской Федерации».

Правовые акты субъектов Российской Федерации можно выделить как разновидность актов в известной мере условно, ибо они по своей форме представляют собой те же акты, что и на федеральном уровне. Издаются законы, указы, постановления, распоряжения. И все же есть немалая специфика в объеме отношений, регулируемых этими актами, в их структуре и содержании, в более конкретных методах регулирования, в круге адресатов.

Особое значение приобретает поиск правильного соотношения федеральных актов и актов субъектов, поскольку нельзя допускать их дублирования и юридических коллизий.

Президенты республик, входящих в состав России, издают на основе и во исполнение законов указы и распоряжения и проверяют их исполнение. Как правило, не устанавливается соотнесенность указов Президента РФ и указов президентов республик.

Правительства (кабинеты министров) республик издают постановления и распоряжения. Чаще всего в конституциях указывается, что эти акты принимаются на основе и во исполнение конституций и законов Российской Федерации и республики, решений их парламентов, указов президентов и актов правительств России и республик. Иногда правительственные акты увязываются только с законами и указами республик.

Широки полномочия главы администрации края, области, автономных образований и городов федерального значения. Они закреплены в «Положении о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации», утвержденном Указом Президента РФ от 3 октября 1994 г. Данный документ требует обеспечивать строгую связь актов и действий администрации с федеральными актами.

Примечательно, что глава администрации вправе вносить проекты постановлений Правительства РФ, которые подлежат обязательному рассмотрению Правительством.

Что касается специализированных ведомственных актов органов исполнительной власти субъектов РФ, то они должны сообразовываться с актами соответствующих федеральных министерств и ведомств. Установлено, что департаменты, управления, комитеты и иные подразделения администраций краев, областей и других административно-территориальных единиц не вправе издавать нормативные акты общего значения. Их приказы и указания носят оперативно-распорядительный характер.

В целом, все административные акты должны удовлетворять главному критерию — эффективности, т.е. своевременно и с наименьшими затратами обеспечивать наиболее полезные для граждан, общества и государства результаты, оправдывающие те материальные и нематериальные затраты, которые вызваны существованием государственной администрации. Качество самих административных актов напрямую зависит от соблюдения их авторами ряда требований, которым должны соответствовать акты: целесообразность, полезность с точки зрения не личных, не аппаратных, а публичных интересов, научная обоснованность, соответствие реальной обстановке, своевременность принятия. В акте следует учесть и права человека, и уровень сознания, культуры масс, и плюрализм интересов, мнений, возможностей решения проблемы, и существование механизмов саморегуляции. Очень важно также обеспечить комплексность в решении вопросов, учитывать ранее принятые акты.

Принимая сложные, а подчас уникальные решения, субъекты исполнительной власти часто не имеют ни времени, ни возможности получить всю необходимую информацию, просчитать Всевозможные варианты действий и последствий. Поэтому огромное значение имеют квалификация, профессионализм должностных лиц, их знания, опыт, интуиция, мастерство.