Государственного служащего

 

Рассматривая административно-правовой статус государственного служащего, прежде всего соотнесем понятия: государственный служащий и государственная служба. Определение госслужащего дано в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации».

Государственный служащий — гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта РФ.

Подчеркнем принципиальную (методологическую) позицию, изложенную проф. Н.М. Казанцевым: отождествление государственной службы с деятельностью госслужащих категориально ошибочно. Исполнение госслужбы — вот тождественная категория для характеристики правомерной служебной деятельности госслужащих, т.е. не собственно госслужба, а ее исполнение, процесс служения. Госслужба — это институт и публично-правовое отношение государства и гражданина. Юридически значимые действия можно только называть деятельностью госслужащих; их совершают должностные лица госслужбы в порядке исполнения службы в форме реализации должностных полномочий1.

Если же роль, предназначение госслужащих характеризовать все же через деятельность, то следует отмечать профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий госорганов.

Понятие «профессиональная деятельность» некорректно употреблять с такими выражениями, как «на постоянной основе», «в качестве постоянно работающего», ибо смешивается принцип комплектования, найма граждан на службу по определенным признакам и качественная характеристика труда в сфере госслужбы. В понятии «профессиональная деятельность» прежде всего отражены качественная характеристика трудовых функций, которые надлежит выполнять человеку на госдолжностях, уровень развития содержания труда по обеспечению исполнения полномочий госорганов, требуемое качество этого труда. Это одновременно и констатация степени развития объективированных форм труда в этой сфере, требующей от человека профессиональных способностей, соответствующего профессионального опыта.

Выполнять какие-либо задачи постоянно (на постоянной основе) — это еще не основание для того, чтобы говорить о профессиональном характере труда того, кто их выполняет. В ст. 97, ч. 3 Конституции записано, что депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе. Постоянная основа — категория временная, а профессионализм — категория профессионального качества, опыта, адекватного виду деятельности, трудовым функциям.

Государственные служащие — кадровый состав только государственных органов. «Служба» в словаре В.И. Даля трактуется как польза, угода, деятельность, жизнь для других, полезное дело. С XV в. известны в России «служилые люди» (дворяне-помещики с условием несения службы).

В советское время понятие «служащие» употреблялось наравне с «рабочими» — граждане, работающие по найму в различных учреждениях в сфере обслуживания, но не производства. Отличались от них кадры партийного и советского госаппарата (номенклатура). Так случилось, что на длительный период формировавшаяся в XIX в. публично-правовая традиция становления (и изучения) государства, госслужбы была прервана по причине господства идеологии и политики над правом. Юридически отношения госслужбы регулировались трудовым законодательством, которое не обеспечивало служащим госорганов в отличие, скажем, от рабочих права на квалификацию, т.е. права на закрепление квалификации в юридической форме — классного чина или иного профессионального звания, каковым в прошлом столетии обладали госслужащие европейских стран и России. Ликвидация права на квалификацию позволила правящей партии всецело подчинить госслужащих своему политическому усмотрению. Занятие должности предусматривало в качестве обязательного условия утверждение в должности партийным комитетом соответствующего уровня. Партийно-политическое усмотрение установилось в порядке государственного обычая.

Законом 1995 г. впервые в России четко определены субъекты госслужбы и при этом значительно сужен их круг. Деятельность служащих госпредприятий, учреждений (даже таких, как главный врач больницы, ректор вуза и других подобных, не говоря уже о врачах, преподавателях) теперь официально не считается госслужбой. Следуя закону, эту деятельность называют службой в государственных организациях, а ее субъектов — служащими госорганизаций. Закон не считает госслужбой и деятельность Президента РФ, министров, губернаторов, судей и иных лиц, замещающих госдолжности категории А (политические, выборные должности). Соединяя в функционально-деятельностной оценке госслужбу и госслужащих, проф. Г.В. Атаманчук предлагает следующее определение: государственная служба — практическое участие в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения обязанностей и полномочий по государственной должности, определенной в конкретном государственном органе.1

Обобщая сказанное, можно выделить сущностные черты государственного служащего.

1. Гражданин РФ. Не допускаются к госслужбе иностранные граждане, лица без гражданства, с двойным гражданством (исключение — их доступ прямо урегулирован на взаимной основе межгосударственным соглашением).

2. Исполняющий обязанности по государственной должности, т.е. установленный круг обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного госоргана, с денежным содержанием и ответственностью за результаты своей деятельности.

3. Исполняющий не любую государственную должность, а должность, отнесенную к государственной службе (категории Б и В). Перечень этих должностей дан в Реестре государственных должностей федеральных государственных служащих, утвержденном Указом Президента РФ от И января 1995 г. № 33, в реестрах субъектов РФ.

Государственные должности устанавливаются только в органах государственной власти и управления, а поэтому не являются госслужащими граждане, занимающие должности в государственных предприятиях, учреждениях, организациях. Также не являются госслужащими лица, работавшие в госорганах, если они занимают должности, предусмотренные штатным расписанием госоргана в целях технического обеспечения его работы, но не внесенные в Реестр государственных должностей (персонал госоргана).

4. Исполнение госслужбы независимо от ее вида предполагает вступление госслужащего в определенного рода правовые отношения:

• с госорганом по поводу своей профессиональной (трудовой) деятельности;

• с третьими лицами, организациями или гражданами в связи с исполнением государственно-властных полномочий (издание соответствующих указаний и распоряжений, принятие решений, обязательных для третьих лиц и др.);

• отношения по поводу осуществления профессионального служения возникают в связи с поступлением на государственную службу, ее прохождением и прекращением (в правовой литературе их именуют «внутренними» отношениями), регулируются нормами административно-служебного права. Отношения с третьими лицами и гражданами, когда госслужащий выступает от имени госоргана, в котором состоит на службе, внешние, административно-правовые регулируются нормами административного законодательства.

Трудовые и административные правоотношения, возникающие в связи с исполнением госслужбы, являются самостоятельными видами правовых отношений, не могут быть объединены в единое служебное правоотношение. В трудовых отношениях с госорганом служащий состоит в течение всего периода прохождения госслужбы. В административно-правовые правоотношения он вступает по мере необходимости исполнения тех или иных властных полномочий.

Право вступать во внешние правоотношения предоставлено не всем госслужащим, а лишь ограниченному контингенту должностных лиц. Подавляющее большинство госслужащих по характеру своих должностных обязанностей не обладает властными полномочиями.

В настоящее время в России нет пока единого правового акта, который бы устанавливал административно-правовой статус государственного служащего в целостном комплексе норм.

Поиск ученых ведется в различных направлениях. Одни юристы (Г.В. Мальцев, Н.В. Витрук, Н.И. Матузов и др.) рассматривают административно-правовой статус госслужащего широко, объединяя в это понятие гражданство, принципы, правоспособность, гарантии, ответственность, законные интересы и соответственно права и обязанности. Другие сводят административно -правовой статус госслужащего к совокупности прав и обязанностей.

В общих чертах права и обязанности субъектов госслужбы обозначены в базовом Законе об основах госслужбы. Административно-правовой статус государственных служащих характеризуется тем, что:

• их права и обязанности устанавливаются, как правило, в пределах компетенции органов, в которых они состоят на госслужбе;

• деятельность госслужащих подчинена осуществлению задач, возложенных на соответствующий орган, и носит официальный характер;

• служебные права и обязанности госслужащих находятся в органическом единстве: права одновременно являются обязанностями, ибо они должны использоваться в интересах службы, а обязанности — правами, ибо в противном случае их (обязанности) нельзя будет осуществить;

• законные предписания и требования госслужащих подлежат исполнению всеми, кому они адресованы;

• госслужащие имеют право на продвижение по службе, т.е. служебную карьеру. Порядок продвижения регламентируется нормативными актами;

• предусмотрены ограничения общегражданских прав госслужащих в целях эффективности служебной деятельности;

• для госслужащих предусмотрены определенные льготы, а также повышенная ответственность за совершенные ими правонарушения.

Правовой статус госслужащих характеризуется: а) общегражданскими правами и обязанностями; б) обязанностями и правами по занимаемой госдолжности.

Общегражданские права и обязанности у госслужащих в целом такие же, что и у других граждан. Следует выделить служебные ограничения: пассивное избирательное право, право на забастовку, право заниматься предпринимательской деятельностью и т.д. Служебные права и обязанности госслужащих могут быть подразделены на две подгруппы.

Первую составляют обязанности и права, относящиеся к существу служебной деятельности. Например, обязанность осуществлять полномочия в пределах предоставленных прав и в соответствии с должностными обязанностями; исполнять приказы и указания вышестоящих инстанций в порядке подчиненности руководителей; поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения служебных обязанностей; право госслужащих требовать письменного оформления содержания объема должностных полномочий и создания условий для их исполнения; получать необходимые для исполнения должностных обязанностей информацию и материалы и т.д.

Вторую группу составляют служебные права и обязанности, сопутствующие статусу госслужащих. Так, они обязаны не совершать действий, приводящих к подрыву авторитета госслужбы; имеют право по первому требованию ознакомиться со всеми материалами своего личного дела, требовать приобщения к личному делу своих объяснений. Обязанности и права этой группы не влияют на содержание служебной деятельности.

Государство должно обеспечивать нормальные условия для осуществления госслужащими их служебных обязанностей и прав. УК РФ предусмотрена уголовная ответственность за сопротивление представителю госвласти, за угрозу или насилие в отношении должностного липа, за некоторые другие противоправные действия, препятствующие выполнению госслужащими их служебных обязанностей, либо унижающие их честь и достоинство. Создание нормальных условий для служебной деятельности работников — одна из важнейших обязанностей руководителей, невыполнение которой может повлечь их дисциплинарную ответственность.

Итак, есть в Российской Федерации законоустановленные основы государственной службы и административно-правового статуса ее исполнителей. И все же теория и практика государствоведения не дала пока исчерпывающего истинного понимания места и роли государственного служащего, в целом института госслужбы в системе государственного управления. Сегодня очень важно юридически, нормативно закрепить тот факт, что если госслужба — публично-правовой институт, то госслужащий вступает в публично-правовые (не частно-правовые) отношения с государством посредством индивидуального публичного акта — присяги (вводилась в России со времен Петра I).

Так должно быть, но в настоящее время законодательством госслужба установлена как партикулярное явление (отдельное, частное, не оформленное, не зависимое от Центра). Она подразделяется на региональную, муниципальную службы; начало и прекращение госслужбы однозначно связано контрактом с исполнением определенной должности в конкретном госоргане. Назначение на новую должность практически влечет прекращение госслужбы в одном статусе и возобновляет ее уже новым контрактом или актом продления данного контракта в другом статусе. Откровенную форму прекращения прохождения государственной службы имеет переход в другой государственный орган. Все это говорит о том, что госслужба — де-факто не публично-правовой, а индивидуальный, частный, сугубо материальный, процессуально не урегулированный институт. А каждый руководитель государственного органа управляет госслужбой в своем ведомстве так, как будто она установлена этому ведомству в виде его собственной компетенции.

На современном этапе развития России еще существует зависимость госслужбы от политического усмотрения. Этот обычай никак не соответствует принципам правового государства. Отсутствует понимание того, что недемократично регулировать госслужбу посредством трудового права и в форме контрактных отношений, что необходимо защитить закон и право от самих народом избранных политиков, а это нельзя обеспечить без независимого от политического усмотрения статуса государственного служащего.

Статус госслужащего должен быть юрисдикционный, что означает пожизненный и могущий быть прерванным административно-юрисдикционным органом (а не администрацией конкретного госоргана) исключительно в судебном порядке по основаниям, установленным законом, или добровольной отставкой госслужащего по собственному желанию, строго по процедуре и с предусмотренными правовыми последствиями и ограничениями для гражданина, состоявшего ранее на госслужбе.

В настоящее время в России отсутствует государственный орган, реализующий конституционную норму о том, что федеральная государственная служба является отдельным, особо установленным Конституцией РФ, предметом ведения РФ. Следовательно, тот институт, который сегодня зовется госслужбой РФ, не соответствует своему названию.

И наконец не решен в России очень важный вопрос о том, будет ли иметь место состав правонарушения со стороны государственного служащего (или госоргана), если он подготовит нормативный акт, в котором не соблюдаются какие-либо конституционные права и свободы человека, гражданина или ослабляются законоустановленные меры по защите таких прав. Будет ли в обоих случаях ответ утвердительным?

Отмечая различие между правом и законом, подчеркнем, что не всякое правонарушение является закононарушением, оно может быть некодифицировано в составе норм соответствующего кодекса. Но если возникает нарушение конституционной нормы, следовательно, есть деяние против права, т.е. правонарушение, а если законом эта конституционная норма не запущена, то возникает вопрос, на каком основании должностное лицо может быть привлечено к ответственности.

Статья 15 главы 1 Конституции РФ признает непосредственное (прямое) действие норм Конституции. Значит, юридическая ответственность за их нарушение должна быть. Подобное правонарушение не может быть однозначно отнесено ни к уголовным, ибо УК РФ ст. 135 о нарушении равноправия граждан содержит составы правонарушений, которые могут быть доказаны лишь в отношении индивидуальных правовых актов должностных лиц, которыми нарушены права конкретного гражданина, ни к административным, ибо не имеют непосредственного установления состава деликта в соответствующем законе. В отношении госслужащего подобное правонарушение может быть квалифицировано как неисполнение служебной обязанности, т.е. дисциплинарный проступок. Факт такого правонарушения может быть установлен лишь после отмены неконституционного или незаконного акта и последующего служебного расследования факта и меры вины должностного лица.

Ответственность же за нарушение конституционных норм в правотворческом процессе других субъектов нормотворчества, не являющихся госслужащими, например депутатов Госдумы, вообще сомнительна. В лучшем случае Конституционный Суд РФ может своим постановлением отменить неправовой нормативный акт.

Таким образом, можно признать, что в современной России имеет место такое явление, как неквалифицированные правонарушения в отношении Основного закона, в том числе в части основ конституционного строя.

Обеспечение верховенства Конституции Российской Федерации диктует необходимость признать состав особого рода правонарушений (назовем их конституционными (нормотворческими) правонарушениями) и разработать механизм политической и юридической ответственности за строгое соблюдение Конституции РФ всеми субъектами нормотворчества как условие развития России на пути к демократии и праву.

Конституционная юридическая ответственность должна быть доктринально обоснована, конституционные правонарушения — всецело изучены, классифицированы, систематизированы; должны быть установлены соответствующие санкции за нарушение конституционных норм, а также разработана программа мер по профилактике конституционных правонарушений. Только тогда можно будет вести речь о действительно правовом государстве, в котором личность, ее права и свободы являются высшей ценностью.

 

Вопросы для самоконтроля и размышления

 

1. Можно ли признать тождественными понятия: управление человеческими ресурсами и кадровая политика?

2. Обоснуйте основные направления и принципы государственной кадровой политики РФ в системе государственной службы.

3. Чем кадровая служба отличается от отдела кадров?

4. Какие, по вашему мнению, необходимы условия для становления госслужбы России как публично-правового института?

5. Каково в настоящее время содержание административно-правового статуса государственного служащего в России?