Структура прав человека и основных свобод

В отношении к основным правам человека, их понимании, конструировании, формировании правоприменительной прак­тики Европейский Союз всегда старался придерживаться тра-лиций, сложившихся в государствах-членах. Исторически зако­нодатель в европейских странах неизменно настаивал на чет­ком отграничении основных прав человека от любых других и составлении предельно полного и в то же время исчерпываю­щего их каталога. Те из них, на закрепление которых ориенти­руется большинство современных конституций, вызревали и иыкристаллизовывались на протяжении веков, отбирались са­мым тщательным и придирчивым образом. Столь же осторож­но действовали государства и на международной арене. Высту­пив первоначально во Всеобщей декларации прав человека 1¹)48 г. с их общей политической прокламацией, они затем, при (оставлении юридически обязывающего договора, предпочли пойти по пути принятия двух автономных документов. Так появились в 1966 г. Международный пакт о гражданских и по­ни гических правах и Международный пакт об экономических, I оциальных и культурных правах. При разработке ЕКПЧ и во-мсе был использован более рестриктивный¹ подход. Первона­чально включенный в нее перечень прав оказался явно заужен­ным. Лишь впоследствии, когда созданные на ее основе евро­пейские механизмы контроля за соблюдением государствами нрав человека доказали свою эффективность, он был несколько расширен. ЕКПЧ пополнилась рядом дополнительных прото­колов. Наибольшую осторожность в международно-правовом и

¹ От позднелат. ге§1пс1ю — ограничение.

I пава 18. Общие вопросы

Часть III. Правовое обеспечение защиты прав человека

 

 

наднациональном закреплении прав человека проявили, таким образом, те страны, которые и на внутригосударственном, и на международном уровнях наиболее последовательно отстаивают права человека. Насколько это не случайно, вновь было проде­монстрировано при разработке Хартии основных прав ЕС.

В соответствии с устоявшейся практикой в конституциях и международных договорах фиксируются наиболее значимые и знаковые права человека. Они могут дополняться и раскры­ваться текущим законодательством, судебной практикой. Одна­ко в актах более высокого порядка они закрепляются лишь в самом общем виде. Перечень основных прав обычно сведен к минимуму. Но в своей совокупности они достаточны и для обеспечения самореализации личности и ее защиты от всепро-никающего вмешательства государства, и для придания всему обществу базовых характеристик, предотвращающих подавле­ние личности и гарантирующих уважение ее интересов и досто­инства. Поэтому согласно европейской конституционной тра­диции государство всей своей мощью становится на защиту ос­новных прав. Оно несет непосредственную ответственность как за нарушение любого из них, так и за несвоевременное осуще­ствление мер по их восстановлению. Изъятий из режима со­блюдения основных прав человека не допускается. Они слиш­ком значимы для общества. Ослабление гарантий основных прав человека, непринятие мер по пресечению их нарушения или их восстановлению, посягательства на основные права че­ловека чреваты смещением ценностных ориентиров общества, перерождением государственной власти в целом. Оборотной стороной безусловного признания столь высокой значимости основных прав со стороны государства является последователь­но демонстрируемое им крайне осторожное отношение к со­ставлению и последующему расширению перечня основных прав человека. Ведь прокламировать их совершенно недоста­точно. Важно, чтобы они соблюдались на практике. Для этого государство должно предоставить все необходимые материаль­ные, институциональные и процессуальные гарантии.

Ситуация, при которой таких гарантий нет или они недо­статочны, а права человека тем не менее прокламированы, возникает чаще всего тогда, когда государство стремится ка­заться иным по своим базисным характеристикам, нежели оно есть на самом деле, или пытается мимикрировать под некото­рый общепринятый стандарт, не располагая возможностями

ему реально соответствовать. С определенными оговорками она типична для внутренне тоталитарных и авторитарных ре­жимов, отсталых обществ или обществ, вставших на путь дого­няющего развития. Может быть и так, что под влиянием попу­листских настроений или вследствие политической конъюнк-|уры власти переоценивают свои возможности, допускают некоторое забегание вперед. Если предпринимаются масштаб­ные решительные действия по достижению намеченных целей, если переходному периоду не дают затянуться, это не страшно. Но всех остальных случаях складывается чрезвычайно опасное положение. Разрыв между нормой права и практикой ее при­менения влечет размывание самого понятия права как стоящей над властью и общеобязательной регулятивной системы. Он нсдет к неопределенности права, когда отсутствует понимание юго, действительно ли таким-то и таким-то предписаниям нужно следовать (типичный пример — вмешательство в от­правление правосудия или неисполнение судебных решений), порождает пренебрежительное отношение к праву в целом и к правам отдельных лиц. Объявление правом (и правами челове­ка) того, что государство не собирается или не в состоянии обеспечивать, приводит, таким образом, на практике не к ус­коренному движению вперед, а к обратному результату. В об­ществе утверждается правовой нигилизм на всех уровнях вла­сти и подчинения. Отрицание прав человека и уважения к че-иовеческой личности становится повсеместным. Возникает >ффект разочарования в голословно прокламированных ценно­стях, утраты ориентиров.

Иначе говоря, основным правам человека, признаваемым за ничностью, согласно утвердившимся в Европе представлениям корреспондирует безусловная обязанность государства их* защи­щать и отстаивать. Отступления от ее соблюдения не допус­каются (за исключением тех случаев, когда те или иные права человека изначально конструируются с определенными изъ­ятиями). По своей природе эта обязанность носит комплекс­ный характер. Ее соблюдение предполагает в первую очередь невмешательство государства в отправление прав человека. Н этом заключается первое требование к власти. Второе требо­вание состоит в ограждении индивидуума от попыток третьих >шц нарушить его права. Этой цели служит, например, уголов­ный кодекс любой страны. Государство оберегает личность от преступных посягательств. Оно занимается предотвращением

I пава 18. Общие вопросы

Часть III. Правовое обеспечение защиты прав человека

 

 

преступности и ее пресечением. Обеспечивая защиту личности, оно тем самым защищает и общество в целом. Но лишь невме­шательства и охранительных мер недостаточно. Обязанность государства защищать и отстаивать права человека предполага­ет также и осуществление мер позитивного характера, как об­служивающих и помогающих пользованию субъективными правами, так и создающих материальные и организационные предпосылки их реализации. Возьмем в качестве примера право на свободу шествий и демонстраций. Определенный уровень регламентации нужен и для его отправления, и для предотвра­щения анархии, нарушений общественного порядка, возмож­ных столкновений между группами, придерживающимися раз­личных убеждений, и т. д. Другой пример — право на справед­ливое судебное разбирательство. Для его реализации нужна разветвленная, надлежащим образом выстроенная система не­зависимых судебных органов. Ее создание, поддержание и со­вершенствование в соответствии с меняющимися потребностя­ми требуют огромных затрат. Они под силу только современно­му государству. Но констатировать наличие такого государства можно только тогда, когда оно предпринимает адекватные по­зитивные меры по обеспечению всем и каждому доступа к пра­восудию.

Указанная триада элементов составляет обязанность госу­дарства защищать и отстаивать основные права человека в от­ношении любого из них. Но соотношение между этими эле­ментами, их удельный вес варьируются в чрезвычайно широких пределах в зависимости от типа и содержания того или иного субъективного права. Отнесение новых прав к разряду основ­ных, пополнение их устоявшегося списка становится возмож­ным л Ишь тогда, когда у государства появляются материальные возможности обеспечивать их так же и в той же степени, как и классические. Только с этого момента государство, если это правовое государство, законодательно признает их. Опять-таки в правовом государстве это означает, что индивид может от­стаивать их в судебном порядке. А суды являются независимы­ми, беспристрастными, отвечающими за свою деятельность пе­ред обществом. Это главный критерий. Субъективное право яв­ляется таковым только тогда, когда носитель данного права получает возможность отстаивать его в зале суда. Никакие заве­рения, рескрипты, заклинания — ничто не может придать нор­мативному положению, прокламирующему законодательное

или договорное признание за индивидом того или иного права, характер правовой реальности до той поры, пока плечом к пле­чу с правообладателем против нарушений субъективного права и посягательств на него не начинает бороться вся судебная сис­тема государства.

Соотношение между элементами триады лежит в основе лю-иых классификаций прав человека, отражающих имеющиеся между ними сущностные различия. В их числе подразделение прав человека на права первого, второго и третьего поколений; отграничение прав, нарушение которых имеет подсудный ха­рактер, от норм программного характера; противопоставление личных, или гражданских, прав и политических свобод, а также примыкающих к ним экономических и социокультурных прав. Несмотря на кажущееся различие в названиях, подходах и оп­ределениях, в принципе классификационный признак каждый раз остается одним и тем же.

К первому поколению прав человека относятся те из них, за которыми изначально признавался характер неотъемлемых, присущих человеческой личности вне зависимости от отноше­ния к ним государства, позволяющих индивиду противостоять власти. В их числе право на жизнь, свободу и безопасность личности, право на свободу от произвольного ареста, задержа­ния или изгнания, право на свободу мысли, совести и религии, право избирать и быть избранным, право на равенство перед шконом, право на справедливое судебное разбирательство и т. д. Исторически они сложились в борьбе за ограничение господства власти и ее подчинение господству закона. По сво­ей сути они представляют собой набор традиционных либе­ральных ценностей. В своего рода стержень правового созна­ния и правовой культуры общества они были превращены бур­жуазными революциями. Вплоть до настоящего времени они воспринимаются прежде всего как запрещающие государству вмешательство в их отправление. Возможности и необходимо-ети их судебной защиты придается абсолютный характер.

Второе поколение прав человека формируется на качественно ином этапе исторического развития. Оно отражает осознание обществом императивов сглаживания социальных противоре­чий. Его предназначение состоит в расширении социальной опоры власти и укреплении демократии путем нахождения ба­ланса интересов в социальной и экономической сферах. С ним ассоциируются перераспределение экономических благ в поль-

I лава 18. Общие вопросы

Часть III. Правовое обеспечение защиты прав человека

 

 

зу более бедных и обездоленных слоев, построение социально ориентированной экономики. Шаг за шагом, сначала в отдель­ных законодательных актах, затем в конституциях и междуна­родных договорах закрепляются основополагающие социаль­ные, экономические и культурные права. К их числу относятся право на труд и свободный выбор работы, на социальное обес­печение, образование и участие в культурной жизни общества, отдых и досуг, защиту материнства и детства и многие другие. Эти права отличаются от прав первого поколения не только своим предметом или временем возникновения, но и, что го­раздо более существенно, способами и степенью обеспечения. Их реализация предполагает и опирается на вмешательство го­сударства. Они немыслимы без позитивных мер со стороны власти, без масштабной организационной и хозяйственной дея­тельности государства, осуществляемых им разного рода соци­альных программ. Зачастую провозглашение экономических, социальных и культурных прав ориентировано на перспективу. Оно задает вектор развития. За соответствующими правами признается программный, рамочный характер. Их наполнение конкретным юридическим содержанием меняется по мере про­ведения социальных реформ, роста благосостояния, общего улучшения экономической конъюнктуры и т. д.

Предоставление определенных гарантий пользования теми или иными правами второго поколения не означает их автома­тического признания в качестве субъективных прав. В случае нарастания негативных тенденций в национальной экономике или даже просто при смене экономического курса демонтаж вроде бы уже устоявшихся экономических, социальных и куль­турных прав не исключается. Причем без какого-либо ущерба демократическим устоям общества. Достаточно вспомнить в связи с этим наступление на профсоюзные свободы в Велико­британии, разгосударствление социальных программ в ряде ев­ропейских стран, ужесточение и рационализацию социального и миграционного законодательства в Германии и во Франции в 2003—2010 гг. Сравнительно гибкой оказывается и судебная защита экономических, социальных и культурных прав. Она предоставляется лишь в той степени, в какой эти права нахо­дят отражение в текущем законодательстве. Соответственно право на труд означает вовсе не гарантию занятости, а в ос­новном только равный доступ на рынок труда, возможность получения помощи в поисках работы и обучении новой про-

фессии и определенных социальных выплат; право на получе­ние высшего образования заключается не в гарантии зачисле­ния в высшее учебное заведение по своему выбору, а в равных позможностях поступать в него, и т. д. Перевод отдельных прав человека второго поколения в категорию подсудных не влечет автоматического изменения их базовых характеристик. Он ука­пывает на определенный прогресс, достигнутый обществом, и появляющиеся у него с течением времени материальные воз­можности во все большей степени обеспечивать юридическую иициту реализации прав, носивших до этого преимущественно программный характер. Грань между обжалуемым правом и со­циальной установкой, на достижение которой должна ориен­тироваться государственная деятельность, остается подвижной, и ином случае государству грозила бы экономическая закосте­нелость. У него были бы связаны руки во времена социальных перемен.

В еще большей степени это касается и так называемых прав третьего поколения, появившихся после распада колониальной системы как реакция на необходимость преодоления отстало­сти, бедности, межгосударственного неравенства и оказания помощи развивающимся странам. К их числу относятся право на развитие, на мир, здоровую окружающую среду, общее на­следие человечества, доступ к достижениям научно-техниче­ского прогресса, удовлетворение базовых человеческих потреб­ностей и т. д. Все они конституируются либо как коллективные права, позволяющие индивиду пользоваться ими в той степени, и какой они являются доступными для общества в целом, либо как принципы межгосударственного общения. Зачастую они вообще не рассматриваются как регулирующие правоотноше­ния между государственной властью и личностью. Только их отдельные элементы могут переходить в разряд обычных прав, как это произошло в европейских странах, например, с правом па здоровую окружающую среду, на солидарность, на доступ к правительственной информации. Но, как и в отношении прав второго поколения, такой переход также указывает лишь на прогресс общества и появляющиеся у него с течением времени материальные возможности во все большей степени обеспечи­вать юридическую защиту реализации прав, носивших до этого преимущественно декларативный, популистский или про­граммный характер.

Часть III. Правовое обеспечение защиты прав человека

Глава 18. Общие вопросы

 

 

Рост этих возможностей обусловил постановку вопроса о стирании различий между политическими и социально-эконо­мическими правами. В теории права о единой неиерархической системе прав человека, включающей все их категории, стали говорить сравнительно давно. На декларативном уровне пози­тивный ответ на него был дан еще во Всеобщей декларации прав человека 1948 г., а на практике — сравнительно недавно. Принимается большая группа узкоспециализированных между­народных актов синтетического характера о правах отдельных социальных слоев или возрастных групп населения. Набирает силу тенденция к усилению международных механизмов кон­троля за соблюдением социальных прав. Тем не менее утверж­дать, что провозглашаемое единство политических и социаль­но-экономических прав обрело характер юридической реально­сти, что различия в предоставляемой им судебной защите ушли в прошлое, было бы преждевременно. Это видно на примере Хартии основных прав ЕС. В нее включен широчайший набор прав человека. На первый взгляд после вступления в силу Лис­сабонского договора все они вне зависимости от их природы и содержания стали рассматриваться как юридически обязатель­ные. Все они в равной степени получили юрисдикционное обеспечение. Однако прокламируемое в ней единство весьма условно. Оно ослаблено указанием на то, что в Хартию включе­ны как субъективные права, так и принципы. Наконец, оно чуть ли не сведено на нет оговоркой, по которой положения Хартии должны применяться постольку, поскольку они кон­кретизированы текущим законодательством ЕС. Права, соблю­дение которых связано прежде всего с невмешательством госу­дарства в их отправление, такая оговорка фактически не затра­гивает. А те права, которые полностью зависят от позитивных мер, предпринимаемых государством, властью в широком смысле, оказываются существенно релятивизированными¹.

В транснациональном контексте различия между политиче­скими и социально-экономическими правами находят отраже­ние в несхожести международных механизмов контроля за их соблюдением. Так, согласно ЕКПЧ гарантией от нарушения государствами-участниками включенных в нее гражданских и политических свобод служат возможность подачи индивидуаль-

¹ От лат. ге1а11УШ — относительный.

иых заявлений и межгосударственных исков в Европейский ('уд и надзор со стороны Комитета министров Совета Европы »а исполнением постановлений, вынесенных ЕСПЧ. Это мак­симально жесткий, эффективный наднациональный механизм. В отличие от ЕСПЧ контрольный механизм, предусмотренный, например, Европейской социальной хартией и пересмотренной IЕвропейской социальной хартией, не содержит судебной со­ставляющей. Для него характерны методы классического меж­правительственного сотрудничества.

Для наглядности проанализируем структурные особенности и систему прав человека и основных свобод, перечисленных в ГЕКПЧ. При подготовке Конвенции возобладал прагматический подход. Перечень прав и свобод, признаваемых ЕКПЧ и прото­колами к ней, краток. Но эти права и свободы реально гаран­тированы. Выбор сознательно сделан в пользу обеспечения уз­кого круга прав и свобод, зато действенного, безусловного, имеющего определяющее значение для становления и развития свободного плюралистического общества, для охраны целост­ности человеческой личности как главного слагаемого и осно-ны такого общества. По мере наращивания объема работы и дифференциации заявлений, поступающих на их рассмотрение, распущенная сейчас Европейская комиссия по правам человека и ЕСПЧ получили возможность высказаться по самым различ­ным аспектам прав человека. Они воспользовались этим для юго, чтобы утвердить расширительное телеологическое пред­ел авление о круге прав и свобод, гарантируемых Конвенцией, и концептуально объединить их.

Если отталкиваться от того, как права человека и основные свободы, признаваемые ЕКПЧ, обслуживают интересы челове­ческой личности, то их систематизация потребует вычленения двух больших категорий прав и свобод: первая — те, которые позволяют индивиду пользоваться определенными правами', вто­рая — те, которые дают ему возможность их процессуальной за­щиты. Права и свободы, образующие первую категорию, в свою очередь, можно подразделить на обслуживающие физиче­скую целостность человека, неприкосновенность его частной жизни, его социальную самореализацию и его равенство с дру­гими людьми. Права и свободы, образующие вторую катего­рию, — на гарантирующие наличие независимых и беспристра­стных компетентных судебных органов, устанавливающие про-

I пава 18. Общие вопросы

Часть III. Правовое обеспечение защиты прав человека

 

 

цессуальные гарантии и обеспечивающие своевременность и публичность разбирательства.

Согласно ЕКПЧ права, защищающие физическую целост­ность человека, включают право на жизнь (ст. 2), запрещение пыток, наказания и обращения, унижающих человеческое дос­тоинство (ст. 3), свободу от произвольного задержания и за­ключения (ст. 5), недопустимость обратной силы законов, вво­дящих новые составы преступлений и (или) ужесточающих на­казание (ст. 7), запрещение рабства и принудительного труда (ст. 4), свободу въезда в свою страну и выезда из нее (ст. 2 Про­токола № 4 к ЕКПЧ).

К числу прав, призванных обеспечивать неприкосновен­ность частной жизни индивида, относятся право на уважение жилища, телефонных сообщений и переписки, свобода семей­ной и личной жизни (ст. 8 и 12 ЕКПЧ).

Всесторонней социализации личности, включая ее духов­ную, профессиональную и политическую составляющие, помо­гают свобода мысли, совести и вероисповедания (ст. 9 ЕКПЧ), свобода ассоциаций (ст. 11 ЕКПЧ), право на уважение частной собственности (ст. 1 Протокола № 1 к ЕКПЧ), право на обра­зование (ст. 2 Протокола № 1) и право на участие в свободных выборах (ст. 3 Протокола № 1).

Все права и свободы, зафиксированные в ЕКПЧ, органиче­ски вбирают в качестве одного из своих конститутивных эле­ментов право на равное пользование ими без какой бы то ни было дискриминации. Вместе с тем за свободой от дискрими­нации как таковой в Конвенции признается и вполне само­стоятельное значение (ст. 14). Согласно практике ЕК и ЕСПЧ государство-ответчик может признаваться виновным в наруше­нии своих международных обязательств по ст. 14 Конвенции вне связи с нарушениями каких-то других прав человека и ос­новных свобод.

Многочисленные права, вытекающие из права на судебную защиту, подробно перечисляются в ст. 6 Конвенции. Практика контрольных органов ЕКПЧ в их отношении особенно обширна (подробнее об этом см. в последующих главах учебни­ка). Поэтому здесь достаточно указать на такие из них, как пра­во на справедливое судебное разбирательство, включающее право на обращение в судебную инстанцию, право обжалова­ния, право на получение адвокатской помощи, право на поль­зование родным языком и др.

Другим основанием построения системы прав и свобод, за­крепляемых ЕКПЧ, может служить то, каким образом они об­служивают цели поддержания и укрепления плюралистической иемократии. В практике ЕСПЧ эта взаимосвязь возводится в разряд главного правового содержания ЕКПЧ. Таким же обра-юм она понимается в системе права ЕС.