Оборонная политика

Амстердамская редакция Положений об ОВПБ в некоторой своей части устарела еще до того, как Договор вступил в силу. Однако благодаря ее рамочному характеру и универсализации ннешней компетенции ЕС она не только не воспрепятствовала, но и способствовала последующему развитию событий. Точкой отсчета послужила совместная декларация, принятая на англо­французской встрече в верхах в г. Сен-Мало (Франция) 3— 4 декабря 1998 г. С нее оборонная политика Союза фактически и ведет свою историю.

До этого Великобритания всячески блокировала любые по­пытки франко-германского тандема подтолкнуть ЕС к созда­нию собственной военной машины. Лондон делал однозначную ставку на особые отношения с Вашингтоном и доминирование НАТО в Европе. Вскоре после прихода к власти правительства Тони Блэра Великобритания решительно взяла курс на усиле­ние своего влияния в Союзе. Инструментом новой политики Лондона стало форсированное обустройство отсутствовавшего ранее военного измерения его деятельности — области, в кото­рой страна обладала рядом очевидных преимуществ по сравне­нию со всеми остальными ее европейскими партнерами.

В г. Сен-Мало лидеры Великобритании и Франции выступи­ли с призывом оснастить ЕС всем необходимым для того, чтобы «он был в состоянии играть в полном объеме свою роль на меж­дународной арене». Под всём необходимым имелись в виду соб­ственные и достаточно мощные вооруженные силы, способ­ность быстро принимать решения об их использовании и готов­ность применять их для урегулирования международных кризисов. Программа действий ЕС, предложенная в совместной декларации, не выходя за установленные Амстердамским до­говором правовые рамки, радикально меняла его ориентацию и устанавливала следующее. Для решения стоящих перед ним стратегических задач ЕС полагается на свои собственные силы

Часть IV. Правовые основы общей внешней политики

1,1 на 21. Становление общей внешней политики

 

и свой собственный институциональный механизм. Вся полнота власти в области осуществления оборонной политики концен­трируется в руках Европейского совета (без каких-либо опосре-дующих звеньев). Политико-правовые и организационные ос­новы оборонной политики формируются методами межправи­тельственного сотрудничества. Соответствующая работа ведется ускоренными темпами. Цель предпринимаемых усилий состоит в том, чтобы наделить ЕС возможностями для самостоятельных действий. Опорой самостоятельных действий служат достаточно мощные вооруженные силы, способные выполнять задачи, аде­кватные новым рискам, с которыми сталкиваются страны ЕС и все интеграционное образование в целом. Собственные воору­женные силы будут использоваться в том числе в интересах кол­лективной обороны. Они позволят укрепить НАТО. Их можно будет задействовать при ведении Союзом самостоятельных во­енных действий в случаях, когда Альянс от таких действий воз­держивается. Для этого ЕС обзаводится необходимыми структу­рами, аналитическими подразделениями, средствами получения разведданных, органами стратегического планирования. ЕС по­лучает доступ к самостоятельному использованию европейских вооруженных сил и средств, включенных в европейскую опору НАТО. В его распоряжение выделяются также не входящие в Альянс национальные и многонациональные силы. На укрепле­ние военного потенциала Союза работает повышение конку­рентоспособности европейской военной промышленности и во­енных НИОКР.

Англо-французская инициатива была активно поддержана остальными странами ЕС. К тому времени конвергенция при­нятых ими моделей военного строительства и отстаиваемых ими военно-политических приоритетов зашла сравнительно да­леко. Все крупные страны взяли курс на создание профессио­нальных армий. Они сократили свои вооруженные силы. Глав­ным требованием, предъявляемым к ним, стали мобильность и маневренность. Германия сняла большинство из введенных по­сле Второй мировой войны ограничений на использование сво­их вооруженных сил. Испания полностью освоилась в НАТО. Франция в основном вернулась в военные структуры Альянса, которые покинула во времена генерала Ш. де Голля. Нейтраль­ный статус ряда стран Союза и проводимая ими политика не­присоединения были приспособлены к потребностям участия в миротворческих акциях. Кроме того, по времени англо-фран-

нучская инициатива почти совпала с завершением формирова­ния л) ВС и переходом на единую валюту. К тому же все страны < ою:за очень болезненно восприняли как события, приведшие к нойне в Косово в 1999 г., так и свою военную «беспомощ­ность» и еще большее, чем раньше, военное превосходство, продемонстрированное США. Таким образом, на этот раз име­ние ь все предпосылки для форсированного формирования обо­ронной политики ЕС.

После некоторых колебаний позитивную позицию в отно­шении планов ЕС заняли США и Североатлантический альянс. И решениях юбилейного Вашингтонского саммита НАТО 23— М апреля 1999 г. была выражена поддержка «решимости Евро­пейского Союза обладать способностью самостоятельных дей-гтний, предполагающей принятие решений и утверждение во­енных акций тогда, когда Альянс как таковой не задействован». НАТО обязалась сформировать механизмы взаимных консуль­таций, взаимодействия и транспарентности с ЕС, а также пре­доставлять силы и средства для проведения «европейских» опе­раций.

Пока ЗЕС еще сохранял некоторую самостоятельность, ра­бота над формированием ОПБО велась параллельно в ЗЕС и ГС. 10 мая 1999 г. Совет ЕС по согласованию с ЗЕС принял ре­шение о связанных процессах консультаций, совместных засе­даниях, гармонизации председательства, координации деятель­ности генеральных секретариатов. Структуры ЕС получили до­ступ к возможностям Военного штаба, Спутникового центра и Института исследований ЗЕС в области безопасности. Был на­лажен обмен информацией с Западноевропейской группой во­оружений.

Официальное оформление ОПБО закрепила сессия Евро­пейского совета в г. Кельне (ФРГ) в июне 1999 г. Саммит ушел от туманной формулировки «европейская идентичность в об­ласти обороны и безопасности», имевшей хождение в НАТО с 1994 г., и четко провозгласил ОПБО целью Союза. На нем ус­танавливалось, что «ЗЕС как организация завершит свою мис­сию» к концу 2000 г. Были приняты также решения, полностью интегрирующие Австрию, Данию, Ирландию, Финляндию и Швецию, ранее дистанцировавшихся от ЗЕС, в новый оборон­ный союз. Закреплялось, что все государства-члены, в том чис­ле нейтральные и неприсоединившиеся, принимают «полное и

Часть IV. Правовые основы общей внешней политики

равное участие в операциях» ЕС. Главное, были созданы орга­низационные структуры ОПБО.

Ими стали Комитет по политике и безопасности (КПБ), Во­енный комитет (ВК) и Военный штаб (ВШ) ЕС. На КПБ возла­гается ответственность за повседневную координацию ОПБО. Ему доверяется следить за развитием международной ситуации, способствовать выработке и осуществлению ОВПБ. КПБ состо­ит из представителей стран-членов, имеющих опыт деятельно­сти в военной и политической областях. В 2005 г. в помощь КПБ Генеральный секретариат Совета ЕС усиливается постоян­ной структурой по планированию гражданских операций и воз­можностям их осуществления. Военный комитет становится консультативным органом при КПБ. В него на постоянной ос­нове входят начальники (их заместители или представители) штабов родов войск государств-членов. Он готовит предложе­ния и рекомендации для КПБ. Военному штабу фактически по­ручается роль секретариата структур ОПБО. Он обслуживает за­седания министров, оказывает помощь КПБ и ВК, занимается рутинной работой по проведению политики в области обороны и безопасности. В него частично вливается персонал ЗЕС. Для облегчения организационного и функционального включения ЗЕС в ЕС Генеральный секретарь Союза — Высокий представи­тель по ОВПБ — назначается также и Генеральным секретарем ЗЕС. Наряду с ВК начинает действовать Комитет по граждан­ским аспектам кризисного регулирования.

Дальнейшее оформление ОПБО получила на сессии Евро­пейского совета в г. Хельсинки (Финляндия) в декабре 1999 г. На ней были определены общие принципы и модальности под­ключения шестерки европейских стран — членов НАТО, не входивших в ЕС, к планированию и проведению операций Союза и утверждена перспективная программа военного строи­тельства.

По итогам переговоров внутри НАТО и ЕС в развитие принципов, утвержденных в г. Хельсинки, схема подключения европейских стран, не входящих в Союз, к планированию и проведению его операций выглядит так. Перед тем как прини­мать решение о начале операции, ЕС проводит консультации с не входящими в него членами НАТО. В этих целях создаются структуры для диалога и информации по вопросам, связанным с политикой в области обороны и безопасности и урегулирова­нием кризисных ситуаций. Наряду с членами НАТО в них вхо-

I лава 21. Становление общей внешней политики

лит вступающие в ЕС государства. Формальное решение о на­чале операции принимает Совет ЕС. За европейскими страна­ми НАТО, не входящими в Союз, признается право на участие м операции, когда при ее проведении используются ресурсы НАТО. Во всех других случаях они могут подключаться к опе­рации по решению Совета. Вступающие в Союз государства, а также Россия, Украина и другие заинтересованные страны, ве­дущие политический диалог с ЕС, также могут приглашаться Советом к участию в операции. Все страны, подтвердившие свое участие в операции развертыванием значительных воору­женных сил, имеют на протяжении всего срока ее проведения те же права и несут те же обязанности, что и члены ЕС. Из представителей всех участников операции создается времен­ный комитет. Он осуществляет текущее руководство операци­ей. Право присутствовать на его заседаниях признается за все­ми членами ЕС вне зависимости от того, принимают ли они в ней участие. В рамках комитета проводятся консультации так­же и по вопросам завершения операции. Однако окончатель­ное решение и в этом случае Совет ЕС принимает самостоя­тельно.

Хельсинкский саммит наметил общие ориентиры «невоен­ного» строительства, необходимого для принятия ЕС срочных мер по предотвращению кризисов или их урегулированию без обращения к военной силе. К разряду таких мер относятся, в частности, развертывание в районе кризиса гражданской поли­ции, направление гуда сотрудников правоприменительных ор­ганов, подготовка местных административных кадров и т. д. Они получили в дальнейшем необходимую конкретизацию и существенно расширили оперативные возможности ЕС. Так, осенью 2000 г. было принято решение о подготовке 5 тыс. по­лицейских в целях урегулирования кризисов.

Наиболее важным решением, принятым в г. Хельсинки (и подтвержденным затем на сессии Европейского совета в Ницце), стало провозглашение Главной программной цели Союза о развертывании в течение нескольких лет своих собст­венных Сил быстрого реагирования. Их предназначение — про­ведение военных операций по разрешению международных кризисов. Первоначальная численность — порядка 60 тыс. че­ловек (15 бригад). В перспективе — до 100 тыс. Эти силы должны быть укомплектованы всем необходимым в военном отношении. Они должны иметь свое командование (фактиче-

Часть IV. Правовые основы общей внешней политики

I ллиа 21. Становление общей внешней политики

 

ски три корпусных штаба или иные командные структуры), средства управления и разведки, тыловое обеспечение, службы боевой поддержки, авиационные и военно-морские компонен­ты. Формирование Сил быстрого реагирования осуществляется путем добровольного выделения государствами-членами в их состав вооруженных сил и вооружений без утраты ими своей национальной принадлежности. Предполагается, что государ­ства-члены будут способны в течение 60 дней полностью раз­вернуть войска в таких масштабах, а в пределах этого срока — выделять по ходу дела более компактные части ускоренного реагирования, которые находились бы в высокой степени го­товности. Развернутые таким образом войска по крайней мере на протяжении года обеспечиваются всем необходимым для поддержания их боеготовности. Для их своевременной замены создается совместный резерв воинских и вспомогательных час­тей.

Начиная с сессии Европейского совета в г. Санта-Мария-да-Фейра (Португалия) в июне 2000 г. ЕС приступил к разработке детальных позиций по всем вопросам практического взаимо­действия с НАТО, без которого европейские силы не могли бы состояться, и запуску последующих переговоров. Принятые на ней решения касались работы четырех специализированных групп при лидирующей роли КПБ по подготовке комплекса до­говоров и соглашений между ЕС и Альянсом. Группа по согла­шению о безопасности занялась вопросами обмена информа­цией, ее защиты и доступа в органы планирования НАТО. Группа военного потенциала занялась корреляцией воинских частей и вооружений, выделяемых в состав НАТО и ЕС, и мер контроля. Группа по доступу Союза к ресурсам и возможно­стям НАТО приступила к детализации вашингтонских догово­ренностей на этот счет, прописанных в документах Вашингтон­ского саммита Альянса. Еще одна группа работала над форми­рованием механизмов постоянной связи между ЕС и НАТО при обычных обстоятельствах и в условиях кризиса.

Первые итоги становления ОПБО в рамках ОВПБ подвела сессия Европейского совета в г. Ницце в декабре 2000 г. Она поддержала внесение изменений в Положения об ОВПБ, на­правленных на дальнейшую универсализацию компетенции ЕС во внешней сфере и придание осуществлению внешней поли­тики и политики в области обороны и безопасности макси­мальной гибкости. Кроме того, она утвердила ряд приложений

к Ниццскому договору, регламентирующих различные аспекты оборонной политики Союза. По итогам ноябрьской Конферен­ции по обязательствам, на которой правительства государств-членов объявили, какие воинские контингента они обязуются мы делить в состав Сил быстрого реагирования, были приняты Декларация об обязательствах предоставления вооруженных сил и документ о механизмах проверок в процессе достижения главной программной цели, а также приложения об усилении потенциала ЕС, используемого для решения гражданских про­блем урегулирования кризисных ситуаций, о КПБ, ВК, ВШ, связях между странами ЕС и членами НАТО, не входящими в Союз, и о постоянном режиме консультаций между ЕС и НАТО. В нем, в частности, предусматривалось, что в заседани­ях Совета по общим вопросам, особенно в случае присутствия министров обороны, принимает участие Генеральный секре­тарь НАТО, а в заседаниях ВК — председатель Военного коми­тета НАТО и Заместитель верховного главнокомандующего объединенными вооруженными силами НАТО в Европе. Под­робно излагался порядок поддержания регулярных контактов между КПБ и Североатлантическим советом НАТО (на уровне постоянных представителей), двумя генеральными секретаря­ми, двумя военными комитетами и двумя военными штабами. Кроме того, в приложении к нему оговаривались условия до­ступа ЕС к системам планирования НАТО, другим ресурсам и командным структурам Альянса.

Ниццский саммит закрепил институциональную и органи­зационную структуры ОПБО в рамках ОВПБ, задал траекто­рию ее развития на последующий период. В приложениях к Договору он фактически подтвердил основные приоритеты ус­коренного внедрения ОПБО. Институты ЕС и государства-чле­ны обязывались в возможно более короткие сроки обеспечить подведение под ОПБО материальной базы, отладить механиз­мы ее осуществления, подключить к их функционированию другие европейские страны, установить необходимое взаи­модействие с НАТО, облечь его в надлежащую договорную форму.

В первоочередном порядке Брюссель занялся реализацией Европейского плана действий по наделению ЕС военными воз­можностями. После стартовой серии конференций по выде­лению национальных сил и средств и обобщению полученных

 

Часть IV. Правовые основы общей внешней политики

лана 21. Становление общей внешней политики

 

результатов он сосредоточил свои усилия на придании нацио­нальным вкладам комплексного, целостного и стандартизиро­ванного характера, адаптации первоначальных заявок к требо­ваниям, постоянно уточняющимся органами Союза. В этих це­лях под эгидой КПБ и ВК было создано почти два десятка специализированных рабочих групп. Они подготовили предло­жения, альтернативы и варианты восполнения пробелов в ком­плектовании Сил быстрого реагирования и их материальном обеспечении. ЕС и государства-члены выбрали устроившие их решения и приступили к конкретизации и оформлению своих взаимных обязательств в рамках Главной программной цели. Были также предусмотрены возможности совместной подготов­ки воинских контингентов, выделяемых в состав Сил быстрого реагирования.

С середины 2002 г. ЕС сосредоточился на опережающем формировании в составе Сил быстрого реагирования подразде­лений ускоренного развертывания. Их предназначение, по за­мыслу Брюсселя, — служить инструментом предотвращения и урегулирования международных кризисов, спасения населения и проведения гуманитарных акций в срок от пяти до 30 дней с момента принятия соответствующего политического решения и, если потребуется, даже несколько скорее.

Кроме того, ЕС дополнил Главную программную цель зада­чами координации усилий в производстве вооружений. В соот­ветствующих ориентациях председательства и заключениях Со­вета ЕС указывалось, что государства-члены должны стремить­ся избегать дублирования и сотрудничать в данной сфере, следуя принципам добровольности и транспарентности. К ме­ханизмам сотрудничества, и прежде всего их информационным составляющим, подключились национальные директора по вооружениям и частный бизнес.

Регулярными сделались заседания министров обороны стран ЕС, их встречи с коллегами из стран — кандидатов на вступле­ние и стран — членов НАТО, не входящих в интеграционные объединения. 13 мая 2002 г. Совет ЕС утвердил решение о про­цедурах консультаций и сотрудничества в кризисном регулиро­вании с Канадой, Россией и Украиной. Процедуры распростра­няются на консультации и сотрудничество в докризисной фазе и непосредственно в период кризисов. Ими покрываются до-операционная и собственно операционная фазы взаимодейст-

иия и участия партнеров по операции в Комитете стран, пре­доставляющих свои национальные контингенты в состав сил по ее проведению.

17 июня 2002 г. Совет ЕС утвердил Общее положение о фи­нансировании операций с военными или оборонными состав­ляющими. В соответствии с ними все расходы по проведению операций делятся на две группы. В первую попадают общие расходы, они оплачиваются из бюджета операций. Ко второй отнесены индивидуальные расходы, они возлагаются на участ-мующие в операции государства.

Однако, несмотря на интенсивное военное строительство, ЕС гораздо раньше оказался готовым к проведению неболь­ших гражданских и военно-гражданских операций. Это было констатировано в документах Конференции министров ино­странных дел государств-членов по гражданским возможно­стям кризисного регулирования и принятой на их основе Дек­ларации Совета ЕС от 19 ноября 2002 г. В них отмечалось: страны ЕС с опережением графика выполнили и перевыпол­нили целевые установки Европейского совета по выделению в распоряжение интеграционного объединения гражданских контингентов, необходимых для ведения Союзом широкого спектра гражданских миротворческих операций. У ЕС имеют­ся достаточные силы и средства для поддержания порядка в зоне проведения гражданских операций, обеспечения господ­ства права, защиты гражданского населения, обеспечения гражданского правления. Среди новых задач, требующих пер­воочередного решения, назывались улучшение координации между ОПБО и внешними действиями ЕС, гражданским и во­енным инструментарием, различными составляющими граж­данской операции и обеспечение единой системы соподчине­ния всех звеньев командования миссиями. С учетом этого ЕС форсировал работу над Планом действий по усилению граж-данско-военной организации, которая была завершена к кон­цу следующего года.

В последующий период ЕС подготовил и провел целую се­рию гражданских и военно-гражданских операций. Каждая из них дала ему важный практический опыт. Первой стала поли­цейская миссия в Боснии и Герцеговине (БиГ). ЕС приступил к ней с 1 января 2003 г. Переход ответственности за операцию от ООН к ЕС был оформлен резолюцией Совета Безопасности.

454________Часть IV. Правовые основы общей внешней политики

В состав миссии вошло всего 500 полицейских. Под эгидой ЕС в миссии приняли участие посланцы 33 стран. В нее вошли контингенты 18 государств, не являющихся членами Союза. С ними были заключены соглашения об участии в данной кон­кретной операции на основании ст. 24 ДЕС в редакции Ницц-ского договора.

Вскоре ЕС взял под свою эгиду международную военную операцию в Македонии, санкционированную резолюци­ей № 1371 СБ ООН. Ранее она осуществлялась силами НАТО. Операция «Конкордия» была оформлена решением Совета ЕС о совместных действиях от 27 января 2003 г. Ее специфика со­стояла в том, что она базировалась на договоренности с НАТО и проводилась с использованием ресурсов и возможностей Альянса. Система соглашений с НАТО заработала на практике Брюссель заключил соглашения с НАТО о гарантированном доступе к планированию, возможности использования заранее определенных совместных сил и средств, вариантах европей­ских структур командирования в рамках НАТО, защите инфор­мации. По выполнении военной операции ЕС развернул в Ма­кедонии операцию «Проксима». Вслед за полицейской миссией в БиГ и военной операцией «Конкордия» в Македонии ЕС по поручению ООН приступил к проведению операции «Артемис» в Демократической Республике Конго (ДРК). На саммите НАТО в г. Стамбуле в июне 2004 г. ЕС получил одобрение того, чтобы возглавить международные силы в БиГ и заменить миро­творческие силы НАТО в этом качестве. О своей готовности взять на себя ответственность за международное военное при­сутствие в БиГ Совет ЕС официально заявил уже 24 февраля 2003 г. К лету 2004 г. Брюссель подготовил также все необходи­мое для развертывания качественно новой миссии «Правовое государство» в Грузии, новой операции такого рода ЕС в рам­ках ОПБО.

Таким образом, в 2004 г. значительная часть первоначальных целей, поставленных ЕС на момент провозглашения и запуска ОПБО, была достигнута. Соглашения с НАТО заключены Со­трудничество с европейскими странами, не входящими в инте­грационное образование, и третьими международными органи­зациями налажено. У Союза появились достаточные силы и другие материальные возможности для проведения в автоном­ном режиме ограниченных гражданских и военных операций

 

лапа 21. Становление общей внешней политики

но поддержанию и установлению мира. Он приступил к их практическому осуществлению, частично принимая эстафету от ООН и НАТО, частично вытесняя их. Накапливая опыт подго­товки и проведения таких операций, Союз использовал его для совершенствования своих гражданских и военных миротворче­ских возможностей. Одновременно он продолжал наращивать уже более комплексно и скоординированно свой военно-граж­данский потенциал превентивных действий и кризисного регу­лирования.

К 2010 г. количество операций разного типа, проведенных или проводимых ЕС, достигло 23. Ими были охвачены все ре­гионы планеты, за исключением, может быть, только Латин­ской Америки и Дальнего Востока. Особую активность ЕС про­явил на Балканах, в Центральной и Восточной Африке, на Ближнем и Среднем Востоке. В 2009 г. сменяющееся председа­тельство ЕС так отчитывалось перед Европейским советом за продолжающиеся операции. Миссия по мониторингу в Грузии сыграла важную стабилизирующую роль. Она смогла добиться существенного прогресса в выполнении всех поставленных пе­ред ней задач. Миссия на границе между Молдовой и Украи­ной продолжила оказывать содействие властям в решении по­граничных, таможенных и налоговых вопросов. Силы ЕС в БиГ численностью в 2200 военных, в которые была переформатиро­вана в 2007 г. операция «Алтеа», несмотря на очень непростую обстановку, смогли внести весомый вклад в поддержание при­емлемого уровня безопасности. Полицейская миссия парал­лельно обеспечивала должный контроль над реформой поли­ции в БиГ. Гражданская миссия в Косово, независимость кото­рого так и не признали несколько членов ЕС, была успешно развернута. Ее численность превысила 1700 человек. Она при­ступила к мониторингу, обучению и консультированию властей Косово, органов правосудия и правоприменительных структур, подменяя их в случае необходимости. Полицейская миссия в Афганистане упрочила свое присутствие не только в столице, но и в почти двух десятках провинций страны. Мандат ком­плексной миссии по утверждению господства права в Ираке, занятой в основном переподготовкой местного персонала, был продлен на 2010 г. Полицейская миссия на Палестинских тер­риториях сконцентрировала свои усилия прежде всего на фор­мировании уголовно-правовой системы Автономии. Миссия по

Часть IV. Правовые основы общей внешней политики

I лапа 21. Становление общей внешней политики

 

содействию охране границы для пограничного пункта Рафа, несмотря на то, что она была свернута ранее по политическим мотивам, сохранила оперативные возможности для возобновле­ния деятельности. Крупный вклад в обеспечение свободы судо­ходства в акваториях, прилежащих к территории Сомали, вне­сла военно-морская миссия «Аталанта». Для наказания захва­ченных пиратов ЕС приступил к заключению соглашений со странами региона об их уголовном преследовании и финанси­рованию процессов. По завершении самостоятельной военной операции в Чаде и ДРК контингент ЕС влился в миротворче­ские силы ООН. Одновременно работу в ДРК продолжили миссия по реформе структур безопасности и восстановлению системы управления страны и полицейская миссия, также при­званная помочь властям с осуществлением реформы, но только именно этой части государственного аппарата. Наконец, в Гви­нее-Бисау миссия ЕС занялась оказанием комплексной помо­щи в модернизации силового блока государственного аппарата

страны.

К числу наиболее успешных в Брюсселе относят миссию в Грузии — она была развернута по меркам ЕС в рекордные сроки. Особенно высоко была оценена военно-морская опера­ция по борьбе с пиратством, выводящая общие действия госу­дарств-членов по линии ОПБО на качественно новый уро­вень.

Столь разнообразная деятельность помогла ЕС накопить большой опыт, запустить программы совершенствования струк­тур подготовки операций, обучения, координации и т. д. Новые установки нашли отражение в Декларации по усилению потен­циала. Она была принята Европейским советом в декабре 2008 г. Чуть позже, в 2009 г., в ее развитие КПБ утвердил План совер­шенствования гражданских возможностей. Из них следует в том числе, что в дальнейшем в этих целях все более широко должны использоваться полномочия Европейского агентства обороны в области обобщения опыта, мониторинга, исследований и коор­динации. При планировании последних гражданско-военных операций (в частности, в Гвинее-Бисау) была использована еди­ная цепь командования, которой подчинялись и армейские фор­мирования, и полицейские подразделения, и прокурорские ра­ботники.

Вместе с тем характерно, что в Декларации намеренно опу­щена такая форма вооруженного вмешательства, как «разделе­ние сторон с помощью силы», поскольку она предполагает осу­ществление длительных широкомасштабных силовых операций. К сценариям высокой интенсивности в ней отнесены только быстрые ответные операции ограниченной продолжительности и масштабах боевой группы. Дело в том, что большинство опе­раций ЕС отличаются малой интенсивностью и малым масшта­бом. При принятии решений ЕС неизменно склоняется к выбо­ру операций с гарантированным шансом на успех. Больше всего Брюссель заботит одно: как бы не навредить перспективам ОПБО. Он учитывает также общее нежелание государств-чле­нов предоставлять в распоряжение ЕС крупные силы, на дли­тельный срок и для направления туда, где национальные страте­гические интересы напрямую не затрагиваются. Внушительный семи-восьмитысячный контингент «голубых касок» из стран ЕС размещен только в Ливане. Он находится там с 2006 г. В ДРК был отправлен контингент численностью всего в 1 тыс. военно­служащих. В конце 2008 г. никакого желания начинать новую переброску сил на восток страны для предотвращения гумани­тарной катастрофы ЕС не проявлял. В Дарфур он двинулся только вслед за Африканским Союзом для его тылового обеспе­чения, как утверждают все официальные документы, но в ос­новном для создания видимости действий.

И тем не менее рывок, который ЕС сделал в области ОПБО всего лишь за одно десятилетие, впечатляет. Особенно если вспомнить, что он начинал практически с нуля.

Достигнутые успехи во многом объясняются тем, насколько активно и слаженно заработал постоянно достраиваемый новы­ми компонентами институциональный и организационный ме­ханизм ОПБО. С марта 2000 г. вертикаль политического мони­торинга, подготовки, согласования и принятия решений в об­ласти ОПБО была выстроена. ВШ, ВК и КПБ под руководством Высокого представителя заработали в исключительно интенсив­ном ключе. Вскоре они смогли опереться на широкий круг вспомогательных органов. Растущий вклад в работу стала вно­сить ЕК. Ежемесячно у Высокого представителя накапливалось достаточно серьезной информации о прогрессе в реализации ОПБО для доклада каждому регулярному заседанию Совета ЕС по общим делам и внешним сношениям. В зависимости от важ-

458 Часть IV. Правовые основы общей внешней политики

I липа 21. Становление общей внешней политики

 

ности вопроса Совет либо утверждал резолюции, решения об общих позициях и совместных действиях, заключения и совместные декларации, либо принимал к сведению решения и документы, согласованные КПБ. Кроме того, он придавал нор­мативную силу в качестве внутренних актов ЕС решениям спе­циализированных заседаний отраслевых министров государств-членов. Массив политико-правовых актов ЕС в области ОПБО пополнялся также заключениями председательства. Не реже чем раз в полгода Европейский совет подводил итог проделан­ной работе по всем направлениям реализации ОПБО. Он до­полнял, конкретизировал и уточнял планы военно-гражданско­го строительства, связанного с задачами ОПБО, актуализировал принципы и ориентиры ее осуществления, обычно в форме по­ручений новому председательству ЕС и Высокому представи­телю.

С 2003 г. ЕС взял курс на то, чтобы придать своей деятель­ности в рамках ОПБО максимально широкий охват. Сессия Ев­ропейского совета 19—20 июня 2003 г. в г. Салоники (Греция) утвердила первый из серии ежегодных докладов о реализации Программы ЕС по предотвращению конфликтов, сопровож­дающихся применением силы. Она дополнила ОПБО такими направлениями деятельности, как борьба с терроризмом и пре­дотвращение и пресечение распространения оружия массового поражения, включая средства доставки ОМП. Кроме того, сле­дуя логике развития складывающегося военно-промышленного комплекса интеграционного образования, заинтересованного в формировании полновесного оборонного союза, она поручила компетентным институтам и органам Союза приступить к фор­мированию общего рынка вооружений и создать в этих целях в течение 2004 г. межправительственное агентство по развитию оборонных возможностей, исследованиям, закупкам и произ­водству вооружений.

Посчитав, что Главная программная цель в основном вы­полнена, Европейский совет утвердил новую Глобальную цель военного строительства на период до 2010 г. Он оценил про­гресс в наращивании военных возможностей ЕС как достаточ­но весомый. Особое удовлетворение он выразил возросшими возможностями ЕС осуществлять военные операции быстрого развертывания, отвечающие потребностям кризисного регули­рования. В этом контексте Европейский совет принял специ-

ильный План действий по гражданскому управлению кризиса­ми. Им была поддержана работа по определению модальностей кыделения военных контингентов, которые ЕС мог бы предо­ставлять ООН в случае принятия Советом Безопасности реше­ний о проведении соответствующих операций. Ему удалось до­говориться и относительно решения о совместных действиях по созданию Европейского агентства вооружений, ставшего затем Европейским агентством обороны.

В декабре 2003 г. Европейский совет принял комплекс реше­ний о создании гражданско-военной ячейки в генштабе ЕС, небольшой ячейки ЕС в штабе НАТО и центра управления опе­рациями, а также об установлении связей между генштабом ЕС и НАТО. X. Солана получил добро на реализацию мер, предло­женных им в докладе «Европейская оборона: консультации между НАТО и ЕС, планирование и операции».

Спустя полгода на сессии в г. Брюсселе 17—18 июля 2004 г. Европейский совет потребовал, чтобы эти меры были претворе­ны в жизнь в возможно более короткие сроки. Он призвал го­сударства-члены выделить необходимые для этого ресурсы в приоритетном порядке. Европейский совет вновь подтвердил, что центр управления операциями будет иметь мобильный ха­рактер. Он не станет постоянно действующим штабом. При проведении небольших отдельных автономных военных опера­ций ЕС по-прежнему собирается опираться на национальные штабы задействованных в них стран. Решения о развертывании коллективного центра будут приниматься в каждом конкретном случае по предложению ВК только тогда, когда это будет вы­звано потребностями слаженного гражданско-военного ответа, и ни один национальный генштаб не будет назначен на эту роль. Но средства для развертывания центра управления любы­ми операциями, отнесенными к компетенции ЕС, масштаба операции «Артемис» должны быть предоставлены Союзу не позднее 1 января 2006 г. Кроме того, Европейский совет заре­зервировал за собой право наделить эвентуальную мобильную штабную единицу дополнительными полномочиями или пере­смотреть ее природу в свете накопленного опыта. Он также об­ратил внимание на необходимость четкой координации между всеми органами и структурами, создаваемыми в рамках ОПБО. В итоге по состоянию на 2009 г. ЕС получил в свое распоряже­ние гражданский потенциал планирования и осуществления

Часть IV. Правовые основы общей внешней политики

Глава 21. Становление общей внешней политики

 

операций и миссий, расширил полномочия ВШ в области пла­нирования, наделил делегации ЕК дополнительными возмож­ностями кризисного реагирования, утвердил страновые и ре­гиональные стратегии на период 2007—2013 гг. Кроме того, он создал инструментарий стабилизации, составил программы уче­ний, запустил механизмы освоения накопленного опыта веде­ния гражданско-военных операций, внедрил механизм форми­рования и направления гражданских команд для осуществле­ния вмешательства, создал оборонное агенство в качестве весьма деятельного органа координации и принял ряд деклара­ций и заявлений, касающихся будущих усилий.

И все же сделать ЕС удалось намного меньше, чем ему хо­телось бы.

К 2010 г. Главная программная цель на практике была уте­ряна. Количество сил, заявленных государствами-членами, фактически невозможно оценить. Они зачастую лишь повторя­ют цифры их соответствующих обязательств перед НАТО. По­этому одобренный Брюсселем Каталог заявок государств-чле­нов, в котором утверждается, что средств, передаваемых в рас­поряжение Союза, вполне достаточно для выполнения всего спектра военных задач, поставленных перед ним, скорее вводит в заблуждение. Правда, его основное предназначение состоит как раз в том, чтобы показать, где и в чем возможности ЕС на­до пополнять (в том что касается военно-транспортной авиа­ции, вертолетных частей, электронного оборудования по по­давлению средств управления войсками потенциального про­тивника и т. п.). Во всех операциях по линии ОПБО, НАТО, ООН, а также осуществляемых в индивидуальном порядке за­действовано 80 тыс. солдат ЕС. Мобилизовать дополнительный 60-тысячный корпус страны ЕС не способны. При этом сум­марная численность вооруженных сил «двадцати семи», у кото­рых нет никакой важной, в том числе оборонительной, миссии, по-прежнему превышает 2 млн военнослужащих. Отсюда дуб­лирование структур, низкая эффективность и ограниченные возможности.

Тем не менее за период, прошедший со времени англо­французской встречи в верхах в г. Сен-Мало, государства-чле­ны, не расставаясь с суверенными полномочиями по проведе­нию внешней политики и оборонному строительству, наделили ЕС многими полномочиями, которыми обладают в данной об-

пасти государственные образования. Институты ЕС включили в сферу его деятельности практически все приоритеты внешней политики, политики обороны и безопасности входящих в него стран.