Маастрихтский и Амстердамский договоры

Европейское политическое сотрудничество послужило про­образом ОВПБ. Оно проложило путь к превращению Сооб­ществ в интеграционное объединение универсальной компе­тенции. Вместе с тем свойственная ЕПС специфика, принци­пиальное отличие используемых им методов от принятых в рамках Европейских Сообществ предопределили сложную структуру ЕС, сочетание в его деятельности двух подходов к обеспечению сотрудничества — наднационального и межправи­тельственного.

Раздел V Маастрихтского договора (ДЕС) заменил с 1 нояб­ря 1993 г. ЕПС на ОВПБ и преобразовал его в межправительст­венную опору Союза, насчитывающего к тому времени 12 госу­дарств-членов (добавились Греция, Испания и Португалия). Проведение согласованной линии в международных делах было поднято на более высокую ступень. Утверждение ОВПБ в каче­стве второй опоры ЕС радикально изменило ее статус. Из чего-то внешнего по отношению к интеграционным процессам она сделалась их частью.

Это повлекло за собой своего рода «революцию ожида­ний». Государствами-членами ОВПБ стала восприниматься как новая реальность, как наращивание и ими самими, и ЕС внешнеполитических мускулов, свидетельство превращения ЕС во влиятельнейшего политического, а не только экономи­ческого игрока в международных делах. Она была оценена ими как заявка на геополитическое лидерство в условиях окончания «холодной войны», исчезновения Советского Сою­за с политической карты мира и девальвации значения сило­вых факторов мировой политики. В то, что ЕС отныне заго­ворил на международной арене одним голосом и что к этому голосу надо прислушиваться со всем вниманием, поверили и третьи страны.

Подобные ожидания оказались обоснованными лишь ча­стично. ЕС стал полюсом притяжения для многих других стран и даже континентов. Он начал распространять зону процветания и стабильности за пределы своей территории, сумел взять на себя лидирующую роль в решении некоторых международных про­блем. В отдельных, чаще всего специальных областях ОВПБ да­ла неплохие результаты. Но довольно часто случающиеся на международной арене нестандартные ситуации, особенно тре­бующие умелого и оперативного кризисного реагирования, не­изменно ставили ЕС в тупик. Последовала череда разочарова­ний. Выяснилось, что ожидания и надежды, связывавшиеся с ОВПБ, явно преувеличены.

Разрыв между ожиданиями и реальными возможностями ОВПБ во многом объяснялся тем, что смена вывесок — повы­шение статуса и более детальная регламентация внешнеполити­ческого сотрудничества — не означала автоматического изме­нения содержательных аспектов. По своей природе ОВПБ оста­валась детищем межправительственного взаимодействия. Оно давало сбой каждый раз, когда расхождения интересов госу­дарств-членов превышали некоторый пороговый уровень. То же самое происходило и тогда, когда затрагивался престиж го­сударств или в дело вмешивались соображения внутриполити­ческого порядка. Ведь механизм принятия решений в столь де­ликатной области, как ОВПБ, по-прежнему строился на поис­ках консенсуса и единогласии.

Новшества, привнесенные ДЕС, сводились к следующему. Хотя компетенция в области ОВПБ обладает значительной спе­цификой, ЕС наделялся ею таким же образом и наряду с ком­петенцией во всех других областях. Тем самым устанавливалась правовая связь между всеми направлениями деятельности Сою­за. ДЕС распространяет на ОВПБ положения, общие для Евро­пейских Сообществ и дополняющих их сфер политики и форм сотрудничества (ст. 1). Это означает, например, что в соответ­ствии со ст. 2 общие цели Союза являются также и целями ОВПБ. Согласно ст. 3 в ЕС устанавливается единая институ­циональная структура. Она обеспечивает «согласованность и преемственность» всей совокупности «деятельности, осуществ­ляемой для достижения его целей». Серьезное внимание обра­щается на необходимость взаимосвязи ОВПБ с другими на­правлениями внешней деятельности Союза, являющимися пре-

Часть IV. Правовые основы общей внешней политики

Глава 21. Становление общей внешней политики

 

рогативой Европейских Сообществ. В абз. 2 ст. 3 записано: «Союз должен особо обеспечивать согласованность своей внешней деятельности в общем контексте внешних отношений, политики в сферах безопасности, экономики и содействия раз­витию. Совет и Комиссия несут ответственность за обеспече­ние такой согласованности и сотрудничают с этой целью. Они обеспечивают политику в указанных сферах в соответствии со своими полномочиями». Требование согласованности подкреп­ляется положениями ст. 301 Договора о Сообществе, касающи­мися принятия решений относительно применения режима санкций к тому или иному третьему государству.

Общая внешняя политика и политика в области безопасно­сти прямо вписываются в общие направления деятельности ЕС. В преамбуле провозглашается решимость государств-членов осуществлять общую внешнюю политику и политику безопас­ности, «укрепляя, таким образом, самобытность и независи­мость Европы в интересах мира, безопасности и прогресса в Европе и во всем мире». В ст. 2 в разряд общих для Союза воз­водится цель «способствовать утверждению своей индивидуаль­ности на международной арене». Эта цель должна достигаться в том числе «путем осуществления общей внешней политики и политики безопасности, включая возможное оформление в дальнейшем общей оборонительной политики, которая могла бы привести со временем к созданию общих сил обороны». Причем ОВПБ в достижении цели придается «особое» значе­ние.

Раздел V «Положения об общей внешней политике и поли­тике безопасности» ДЕС (далее — Положения об ОВПБ) уста­навливает специальные цели ОВПБ. К ним отнесены защита общих ценностей и основных интересов Союза, укрепление его безопасности, сохранение мира и укрепление международной безопасности, содействие международному сотрудничеству, развитие и консолидация демократии и законности, уважение прав человека и основных свобод. Обеспечение их соблюдения возлагается на Совет ЕС.

Но ОВПБ остается вне сферы действия права Сообществ. Предусматриваются специфические инструменты ее проведе­ния. Ими становятся «одобрение совместных позиций», пред­писывающее государствам-членам руководствоваться ими при проведении своей внешней политики по конкретным вопро-

сам, и «одобрение общих действий», позволяющее реализовы­вать некоторые оперативные шаги на международной арене. В число инструментов ОВПБ включается также систематиче­ское сотрудничество государств-членов в сфере их внешней по­литики.

В институциональном плане ДЕС отводил реальную роль в осуществлении ОВПБ только Европейскому совету и Совету ЕС, т. е. исключительно межправительственным органам. В этом отношении по сравнению с ЕПС изменений не про­изошло. Полномочия ЕК в области ОВПБ были прописаны са­мым общим образом. Фактически ситуация ее отстраненности от подготовки и реализации внешнеполитических решений со­хранялась. То, что Комиссия могла теперь влиять на ОВПБ по­средством законодательных инициатив и внесения бюджетных предложений, положения не меняло. Не наделялся дополни­тельной компетенцией в области ОВПБ и Европарламент. Пра­вовой основой его активности в области ОВПБ стали призна­ваемые за ним полномочия общего характера, слегка адаптиро­ванные к специфическим потребностям ОВПБ. Он мог проводить дебаты по любым вопросам, входящим в компетен­цию ЕС; получать доклады и заслушивать программные заявле­ния и отчеты Европейского совета, Совета ЕС, председательст­ва и ЕК; направлять им рекомендации; обращаться к ним с уст­ными и письменными запросами. Как и раньше ЕПС, ОВПБ была выведена из-под юрисдикции Суда ЕС. Фактически усе­ченная институциональная система ЕС на рабочем уровне об­служивалась и обеспечивалась Комитетом по политическим во­просам, Комитетом постоянных представителей, Рабочей груп­пой по ОВПБ и советниками по ОВПБ.

ДЕС придал компетенции ЕС в области внешней политики и политики в области обороны и безопасности универсальный характер. Все ограничения на предметную сферу ОВПБ были сняты. В ст. 11 закреплялось, что ОВПБ охватывает «все обла­сти внешней политики и политики безопасности». Это принци­пиально новый момент по сравнению с периодом ЕПС.

Кроме того, ДЕС создал правовые основы перехода в буду­щем к осуществлению общей оборонной политики и военного строительства как одного из вопросов, относящихся к безопас­ности Союза. Им был запущен процесс, приведший в дальней­шем к поглощению им ЗЕС. Пока же он привязал ЗЕС к ЕС,

Часть IV. Правовые основы общей внешней политики

Глава 21. Становление общей внешней политики

 

установив, что ЗЕС «является неотъемлемой частью» его раз­вития, и подробно регламентировал взаимоотношения между ними с учетом несовпадающего членства государств в ЗЕС и интеграционном образовании. Отражением представлений того времени о возможной опоре ЕС на ЗЕС явилась приложенная к ДЕС Декларация о ЗЕС. В ней, в частности, провозгла­шалось, что ЗЕС «будет развиваться как оборонительный ком­понент Европейского Союза и как средство укрепления ев­ропейской опоры в Атлантическом союзе». В ожидании этого военная и политическая элита западноевропейских стран по­пыталась адаптировать ЗЕС к новым условиям, возникшим на планете с завершением «холодной войны», когда подготовка к широкомасштабной войне стала ненужной. ЗЕС полностью пе­ресмотрел свою военную доктрину и в своей Петерсбергской декларации от 19 июня 1992 г. провозгласил курс на обретение военно-гражданских возможностей планировать и проводить гуманитарные и спасательные операции, операции по поддер­жанию и установлению мира (получили известность как «пе-терсбергские задачи»). Одновременно он постарался формали­зовать свои связи с большой группой европейских государств. В 1992 г. статус ассоциированных членов получили Исландия, Норвегия и Турция. Статус наблюдателей был предоставлен Дании, Ирландии (1992 г.), Австрии, Финляндии и Швеции (1995 г.). Болгария, Венгрия, Латвия, Литва, Польша, Румы­ния, Словакия, Чехия и Эстония в 1994 г. и Словения в 1996 г. стали ассоциированными партнерами. Членство в ЗЕС увели­чилось до 10 государств после того, как в 1995 г. в него всту­пила Греция.

Первый опыт функционирования ОВПБ оказался менее удовлетворительным, нежели на это рассчитывали государства-члены. Многие надежды, первоначально возлагавшиеся ими на ОВПБ, не сбылись. Поэтому почти сразу же после запуска ОВПБ они стали обдумывать пути ее совершенствования, вари­анты придания ей большей эффективности. Работа в данном направлении облегчалась тем, что ДЕС запланировал созыв в 1996 г. новой межправительственной конференции для пере­смотра некоторых его положений и в том числе для оценки достигнутого прогресса и накопленного опыта в области ОВПБ. Конференция согласовала поправки к учредительным договорам, и в частности новую редакцию Положений об

ОВПБ. В Амстердамском договоре он практически переписан. С 1 мая 1999 г. 15 государств — членов ЕС (пополнился Авст­рией, Финляндией и Швецией) приступили к осуществлению ОВПБ в новом режиме.

Параллельно с работой межправительственной конференции дискуссии, учитывающие ее результаты, велись в рамках ЗЕС. Их итогом стала Декларация ЗЕС о роли Западноевропейского союза и его отношениях с ЕС и Атлантическим альянсом, став­шая приложением к Амстердамскому договору.

В ряде отношений Амстердамский договор достроил и усо­вершенствовал правовую базу ОВПБ. Он придал ей тот вид, в котором она осуществлялась вплоть до 2010 г. Хотя Ниццский договор 2001 г. содержал ряд новых положений, расширяющих возможности Союза в области ОВПБ, он не затрагивал ни его инструментария, ни институциональной структуры. Не менял он, за некоторыми исключениями, и порядок принятия реше­ний.

Амстердамский договор сформулировал общие принципы функционирования Союза (иногда их называют даже конститу­ционными), распространив их в равной степени на все сферы его деятельности и все его слагаемые (ст. 6 ДЕС в редакции Амстердамского договора), и установил санкции в отношении государств-членов за их «серьезное и неоднократное наруше­ние».

Амстердамский договор существенно расширил арсенал ин­струментов, используемых для вторичного нормотворчества в области совместного проведения внешней политики и осущест­вления ОВПБ, выстроил их иерархию, сделал более гибким ме­ханизм принятия решений и модернизировал институциональ­ную систему ОВПБ.

Согласно Амстердамскому договору высшее место в иерар­хии инструментов ОВПБ заняли «определение принципов и ос­новных ориентиров общей внешней политики и политики безопасности» и «принятие решений по общей стратегии» (ст. 12). По своей сути они являются политико-правовыми документами программного характера, задающими цели, про­должительность и определяющими ресурсное обеспечение при­нимаемых в последующем решений и практических мер, направленных на их имплементацию. Причем они создают по­литико-правовую основу и устанавливают рамки для использо-

Часть IV. Правовые основы общей внешней политики

Часть IV. Правовые основы общей внешней политики

Глава 21. Становление общей внешней политики

 

вания всего иного инструментария как ОВПБ — совместных действий, общих позиций и систематического сотрудничества, так и внешней деятельности ЕС в целом.

С помощью Амстердамского договора восполняется пробел в правовом обеспечении ОВПБ. ЕС наделяется им полномо­чиями по заключению соглашений с третьими государствами и международными организациями, необходимыми для осущест­вления ОВПБ.

В новой редакции Положения об ОВПБ из требования еди­ногласия для принятия решений сделаны изъятия, которые, правда, не распространяются на решения, влекущие последст­вия военного и оборонного характера. Статья 23 позволяет чле­нам Совета ЕС официально заявлять о несогласии с решением и не считать себя связанными им, не блокируя в то же время его принятие и осуществление остальными государствами-чле­нами. Решение считается принятым, если кто-либо из членов или несколько членов Совета ЕС воздерживаются при условии, что количество взвешенных голосов воздержавшихся, высту­пивших с официальными заявлениями, не превышает 1/3. В отступление от принципа единогласия Совет квалифициро­ванным большинством принимает «решения о совместных дей­ствиях, об общих позициях или другие решения, основанные на общей стратегии», а также «решения, касающиеся осуществ­ления совместных действий или общих позиций». Предотвра­тить голосование может лишь заявление кого-либо из членов Совета о том, что он собирается выступить против них «по важным и определенным причинам национальной политики».

Спустя несколько лет Ниццский договор придал механизму принятия решений в области ОВПБ еще большую гибкость. Он распространил на общую внешнюю политику режим про­двинутого сотрудничества. С его помощью как минимум во­семь государств-членов, готовых идти дальше, нежели осталь­ные, по пути объединения своих внешнеполитических потен­циалов, получили право делать это в рамках ЕС и с опорой на его возможности.

Одним из крупнейших новшеств, внесенных Амстердамским договором в правовое регулирование ОВПБ, стало укрепление институциональной структуры ЕС. Наряду с некоторым нара­щиванием полномочий Европарламента и ЕК в этой области и подтверждением главенствующей роли председательства оно

проявилось прежде всего в создании поста Высокого предста­вителя по вопросам ОВПБ с возложением его функций на Ге­нерального секретаря Союза.

Роль Высокого представителя прописана в Амстердамском договоре как сугубо подчиненная. В соответствии с п. 3 ст. 18 он всего лишь оказывает содействие председательству. Соглас­но ст. 26 он также всего лишь помогает Совету ЕС в вопросах, относящихся к сфере ОВПБ, «в частности, содействуя форму­лированию, подготовке и осуществлению политических реше­ний». В этом контексте упоминается, что в случае необходимо­сти председательство может делегировать ему полномочия вы­ступать от имени Совета ЕС «в политическом диалоге с третьей стороной». Ограниченная роль, отводимая Высокому представителю, называемому нередко «господином ОВПБ», подчеркивается возможностью создания внешнеполитических структур, параллельных Высокому представителю и конкури­рующих с ним. Согласно п. 5 ст. 18 «всякий раз, когда Совет полагает это необходимым, он может назначить специального представителя, который наделяется мандатом, относящимся к конкретному политическому вопросу». Следует отметить, что Совет ЕС не раз пользовался этой возможностью. Достаточно упомянуть его наиболее известных специальных представите­лей — по Ближнему Востоку (ближневосточному мирному процессу), Пакту стабильности для Юго-Восточной Европы, Великим озерам (урегулированию конфликта в районе Великих озер в Африке), Афганистану, отдельным странам и регионам Юго-Восточной Европы, СНГ и др. Всего на начало 2010 г. насчитывалось 11 таких представителей.

Однако заложенный Амстердамским договором потенциал саморазвития института Высокого представителя по ОВПБ на практике оказался очень большим. Он был виртуозно исполь­зован Хавьером Соланой. Своими умелыми и активными дей­ствиями, готовностью в нужный момент взять на себя полити­ческую инициативу, способностью к тонкому политическому маневрированию на международной арене, великолепным зна­нием внутренних пружин функционирования универсальных международных, евроатлантических и европейских организа­ций он быстро снискал себе высокий авторитет среди внешне­политических партнеров Союза и завоевал доверие государств-членов. Это позволило ему превратить сдвоенный пост Вы­сокого представителя и Генерального секретаря на практике в

 

Часть IV. Правовые основы общей внешней политики

Глава 21. Становление общей внешней политики

 

ведущий орган ЕС в области ОВПБ. Он лично отвечал за пере­говоры по Иранскому досье, представлял ЕС в «четверке» по ближневосточному урегулированию, а до этого виртуозным «лавированием» добился мира в Македонии и заключения Ох-ридских соглашений и бескровного «развода» Сербии и Черно­гории. Впоследствии на него было возложено также руковод­ство Европейским агентством вооружений, ставшим Европей­ским агентством обороны.

Внешним проявлением лидирующей роли Высокого пред­ставителя в поддержании международных связей ЕС стало его включение в коллективное руководство делегаций Союза на плановых встречах в верхах с лидерами третьих стран и между­народных организаций (саммитах ЕС—США, ЕС—Россия, ЕС—НАТО и т. д.). То же самое касается и делегаций, посе­щающих отдельные страны и регионы со специальными мис­сиями. Практика формирования коллективного руководства в составе президента, премьер-министра или министра иностран­ных дел государства-члена, председательствующего в ЕС, пред­седателя ЕК или одного из ее членов, ответственных за внеш­ние действия Европейских Сообществ, и Высокого представи­теля стала оптимальным прагматическим решением. Оно достоверно отражало специфику распределения полномочий между государствами-членами и ЕС и между институтами ЕС. Его активное использование было облегчено отказом госу­дарств-членов от института «тройки» в составе прошлого, дей­ствующего и будущего председателя (п. 4 ст. 18 ДЕС в редакции Ниццского договора). Формально содействие председательст­вующему государству в отправлении функций представитель­ства Союза в двусторонних отношениях, международных орга­низациях и на международных конференциях, а равно в осуще­ствлении решений, принятых в рамках ОВПБ, оказывает государство-член, которое будет председательствовать вслед за ним.

Для обеспечения деятельности Высокого представителя в рамках Генерального секретариата Совета ЕС был сформиро­ван более чем компактный по меркам брюссельской бюрокра­тии, но полностью автономный аппарат. Им послужил Отдел политического планирования и раннего предупреждения. В дальнейшем он стал называться более кратко — Отдел поли­тического планирования. Его создание было предусмотрено в специальном заявлении, приложенном к Амстердамскому до-

говору. Кадры Отдела набираются Высоким представителем и прикомандировываются к нему государствами-членами, ЕК и ЗЕС. Государства-члены и ЕК на постоянной основе передают ему возможно более полную, в том числе секретную, информа­цию. На отдел возложены в основном информационно-анали­тические задачи: а) слежение за развитием событий в областях, относящихся к ведению ОВПБ, и их анализ; б) определение то­го, в чем состоят внешнеполитические интересы Союза; в) под­готовка своевременной информации о событиях, назревающих политических кризисах и иных ситуациях, которые могут суще­ственным образом сказаться на ОВПБ, и выработка предложе­ний по раннему предупреждению возможных негативных по­следствий; г) составление докладов с обоснованием имеющихся у Союза альтернатив. С 2003 г. заработал Совместный ситуаци­онный центр, включающий гражданских и военных сотрудни­ков, — своего рода центр раннего предупреждения и превен­тивных действий.

Весомый вклад внес Амстердамский договор в укрепление правовых основ деятельности ЕС в области обороны и безопас­ности. Он придал его полномочиям в этой области еще более широкий характер, усилил подчиненность ему ЗЕС, закрепил правовую и организационную привязку ЗЕС к ЕС.

Несколько аморфное положение ДЕС относительно «воз­можного оформления» в будущем оборонной политики замене­но на более определенное и всеобъемлющее. В п. 1 ст. 17 уста­навливается: «Общая внешняя политика и политика безопасно­сти включает все вопросы, относящиеся к безопасности Союза, в том числе и поступательное формирование общей оборонной политики... которая могла бы быть преобразована в общую оборону, если Европейский совет... примет такое решение». И далее: «Поступательное формирование общей оборонной по­литики будет подкреплено, когда государства-члены считают это необходимым, сотрудничеством между ними в области воо­ружений».

В соответствии с п. 2 ст. 17 компетенция ЕС в области обо­роны и безопасности распространяется на осуществление опе­раций «гуманитарного, спасательного и миротворческого ха­рактера», а также операций, связанных с применением «удар­ных сил, действующих в целях урегулирования кризисов и восстановления мира», так называемые петерсбергские задачи ЗЕС. Их перечисление в Амстердамском договоре имело двоя-

 

 

 

Часть IV. Правовые основы общей внешней политики

 

 

ведущий орган ЕС в области ОВПБ. Он лично отвечал за пере­говоры по Иранскому досье, представлял ЕС в «четверке» по ближневосточному урегулированию, а до этого виртуозным «лавированием» добился мира в Македонии и заключения Ох-ридских соглашений и бескровного «развода» Сербии и Черно­гории. Впоследствии на него было возложено также руковод­ство Европейским агентством вооружений, ставшим Европей­ским агентством обороны.

Внешним проявлением лидирующей роли Высокого пред­ставителя в поддержании международных связей ЕС стало его включение в коллективное руководство делегаций Союза на плановых встречах в верхах с лидерами третьих стран и между­народных организаций (саммитах ЕС—США, ЕС—Россия, ЕС—НАТО и т. д.). То же самое касается и делегаций, посе­щающих отдельные страны и регионы со специальными мис­сиями. Практика формирования коллективного руководства в составе президента, премьер-министра или министра иностран­ных дел государства-члена, председательствующего в ЕС, пред­седателя ЕК или одного из ее членов, ответственных за внеш­ние действия Европейских Сообществ, и Высокого представи­теля стала оптимальным прагматическим решением. Оно достоверно отражало специфику распределения полномочий между государствами-членами и ЕС и между институтами ЕС. Его активное использование было облегчено отказом госу­дарств-членов от института «тройки» в составе прошлого, дей­ствующего и будущего председателя (п. 4 ст. 18 ДЕС в редакции Ниццского договора). Формально содействие председательст­вующему государству в отправлении функций представитель­ства Союза в двусторонних отношениях, международных орга­низациях и на международных конференциях, а равно в осуще­ствлении решений, принятых в рамках ОВПБ, оказывает государство-член, которое будет председательствовать вслед за ним.

Для обеспечения деятельности Высокого представителя в рамках Генерального секретариата Совета ЕС был сформиро­ван более чем компактный по меркам брюссельской бюрокра­тии, но полностью автономный аппарат. Им послужил Отдел политического планирования и раннего предупреждения. В дальнейшем он стал называться более кратко — Отдел поли­тического планирования. Его создание было предусмотрено в специальном заявлении, приложенном к Амстердамскому до-

гонору. Кадры Отдела набираются Высоким представителем и прикомандировываются к нему государствами-членами, ЕК и Я^;,С. Государства-члены и ЕК на постоянной основе передают ему возможно более полную, в том числе секретную, информа­цию. На отдел возложены в основном информационно-анали-I ические задачи: а) слежение за развитием событий в областях, относящихся к ведению ОВПБ, и их анализ; б) определение то­го, в чем состоят внешнеполитические интересы Союза; в) под­готовка своевременной информации о событиях, назревающих политических кризисах и иных ситуациях, которые могут суще­ственным образом сказаться на ОВПБ, и выработка предложе­ний по раннему предупреждению возможных негативных по­следствий; г) составление докладов с обоснованием имеющихся у Союза альтернатив. С 2003 г. заработал Совместный ситуаци­онный центр, включающий гражданских и военных сотрудни­ков, — своего рода центр раннего предупреждения и превен­тивных действий.

Весомый вклад внес Амстердамский договор в укрепление правовых основ деятельности ЕС в области обороны и безопас­ности. Он придал его полномочиям в этой области еще более широкий характер, усилил подчиненность ему ЗЕС, закрепил правовую и организационную привязку ЗЕС к ЕС.

Несколько аморфное положение ДЕС относительно «воз­можного оформления» в будущем оборонной политики замене­но на более определенное и всеобъемлющее. В п. 1 ст. 17 уста­навливается: «Общая внешняя политика и политика безопасно­сти включает все вопросы, относящиеся к безопасности Союза, в том числе и поступательное формирование общей оборонной политики... которая могла бы быть преобразована в общую оборону, если Европейский совет... примет такое решение». И далее: «Поступательное формирование общей оборонной по­литики будет подкреплено, когда государства-члены считают это необходимым, сотрудничеством между ними в области воо­ружений».

В соответствии с п. 2 ст. 17 компетенция ЕС в области обо­роны и безопасности распространяется на осуществление опе­раций «гуманитарного, спасательного и миротворческого ха­рактера», а также операций, связанных с применением «удар­ных сил, действующих в целях урегулирования кризисов и восстановления мира», так называемые петерсбергские задачи ЗЕС. Их перечисление в Амстердамском договоре имело двоя-

Часть IV. Правовые основы общей внешней политики

I пина 21. Становление общей внешней политики

 

кое значение. С одной стороны, государства-члены закрепляли за ЕС полномочия по осуществлению петерсбергских задач. С другой — в отсутствие у Союза своих собственных оператив­ных возможностей фактически подчиняли ему ЗЕС. В п. 3 ст. 17 указывалось, что «Союз прибегает к содействию Западно­европейского союза в целях разработки и осуществления реше­ний и действий Союза, имеющих оборонное значение», а равно решений, относящихся к петерсбергским задачам. Одновремен­но устанавливалось, что во всех этих случаях компетенция Ев­ропейского совета в определении основных ориентиров рас­пространяется на ЗЕС. С тем чтобы реализовать эту сложную конструкцию, Амстердамский договор наделял все государства-члены вне зависимости от того, являются они также членами ЗЕС или нет, и степени их вовлеченности в дела ЗЕС правом на полное участие в решении петерсбергских задач. В случае если бы они воспользовались им, они, кроме того, наделялись бы правом на участие в полном объеме и на равной основе в планировании и принятии решений ЗЕС. При этом в Договоре устанавливалось, что новые полномочия ЕС в области обороны и безопасности и переподчинение ему ЗЕС не противоречат обязательствам отдельных стран, вытекающим либо из их член­ства в НАТО, либо из их особого международно-правового ста­туса, либо из специфики проводимой им политики в данной сфере.

В 1996—1997 гг., когда Межправительственная конференция работала над согласованием Амстердамского договора, расхож­дения в позициях государств-членов по вопросам, связанным с военно-политической деятельностью ЕС, были слишком глубо­кими. Поэтому ставка по-прежнему вынужденно делалась на ЗЕС в качестве военной опоры Союза. Казалось, что частичная интеграция ЗЕС в ЕС и его переподчинение Союзу позволят «убить разом трех зайцев». ЕС будет проводить через ЗЕС свою собственную оборонную политику. Опосредованно он наладит взаимодействие с НАТО. Одновременно превратится благодаря ЗЕС в военную опору Альянса.

Однако развитие событий пошло по совершенно иному сце­нарию. За несколько лет ЕС совершил колоссальный рывок в трансформации из сугубо экономического и политического также и в оборонное сообщество. Он сумел приступить к само­стоятельному осуществлению миротворческих операций с гражданскими и военными составляющими. Союз обзавелся

ли я этого оперативными возможностями, необходимой поли-шко-правовой базой и организационными структурами. Опора па ЗЕС утратила для него актуальность. Ниццским договором ЛИП г. из ст. 17 Положений об ОВПБ убрано упоминание ЗЕС и контексте осуществления общей внешней политики и поли­тики в области обороны и безопасности.