Порядок рассмотрения дел в Европейском Суде по правам человека

Для того чтобы дать системное представление о процедуре разбирательства дел в ЕСПЧ, проанализируем, кто вправе обра­щаться в этот Суд, при каких условиях иски допускаются к рас­смотрению по существу, против кого они могут возбуждаться, как формируется и работает орган, осуществляющий разбира­тельство, каковы основные стадии процесса, в чем заключается их специфика.

Разбирательство дела в ЕСПЧ может состояться только то­гда, когда в нем принимают участие надлежащие стороны (тре­бование га1юпе регхопае). Для этого нужно, чтобы оспаривае­мые действия или бездействие, повлекшие возможное наруше­ние ЕКПЧ, могли быть инкриминированы государству, обвиняемому в их совершении, за заявителем признавались не­обходимые процессуальные права, между ним и ответчиком су­ществовала определенная правовая связь.

 

глава 20. Европейская система защиты прав человека

Инициаторами разбирательства дел в ЕСПЧ могут выступать государства — участники ЕКПЧ (ст. 33) и частные лица. Государства-участники являются привилегированными истца­ми. Им не нужно обосновывать свой интерес в деле.

Индивидуальные заявители должны доказать, что нарушение было совершено лично в их отношении. Возможности рассмот­рения индивидуальных заявлений, подаваемых в интересах третьих лиц — ас1ю рори!ап8, ЕКПЧ не предусматривает.

К числу жертв нарушений ЕСПЧ относит лиц, реально по­страдавших от действий или бездействия властей, а также тех, кто подпадает под определение косвенной жертвы и, в порядке исключения, потенциальной жертвы. В качестве косвенной жертвы могут выступать близкие родственники лиц, погибших по вине или в результате попустительства властей (дело «Кайя против Турции»), или же близкие родственники, продолжающие тяжбу с государством, начатую потерпевшим, после его смерти (дело «Девеер против Бельгии»). Статус потенциальной жертвы признается Судом за теми, кто мог бы реально пострадать в ре­зультате мер по имплементации законодательства, нарушающего права какой-то группы или части населения, к которой они при­надлежат. Это ситуация, когда заявители опасались, что их теле­фонные переговоры прослушиваются вследствие тайных мер, предпринятых властями, в соответствии с разрешающим их за­конодательством (дело «Класс против Германии»). Другой при­мер — признание заявительниц, являющихся ирландками ре­продуктивного возраста, потенциальными жертвами судебных решений, вынесенных в соответствии с действующим законода­тельством о запрещении абортов. Этими решениями феминист­ским движениям и организациям, выступающим с требованием об отмене архаичного законодательства, было запрещено сооб­щать обращающимся к ним за советом о том, где можно пре­рвать нежелательную беременность за рубежом (дело «Общества «Открытая дверь» и «Дублинские повитухи» против Ирландии»).

Согласно ст. 34 ЕКПЧ Суд принимает к рассмотрению жа­лобы от «любого физического лица, любой неправительствен­ной организации или любой группы частных лиц», утверждаю­щих, что явились жертвами нарушения их прав, перечисленных в Конвенции. Заявителями действительно могут выступать лю­бые физические лица, включая детей, душевнобольных, неза­конных мигрантов, лиц, пониженных в правах и (или) изоли­рованных от общества. Для того чтобы никто не остался без за-

Часть III. Правовое обеспечение защиты прав человека

Глава 20. Европейская система защиты прав человека

 

щиты, ЕСПЧ преодолевает ограничения по правоспособности и дееспособности, в том числе в связи с родом занятий, местом жительства, отсутствием гражданства и т. д., накладываемые национальным законодательством. Если жалоба подается груп­пой частных лиц, каждое из них обязано доказать наличие ущерба, причиненного лично ему обжалуемыми действиями или бездействием государственных властей. НПО также могут отстаивать в ЕСПЧ только свои собственные права, но не инте­ресы своих членов. В практике ЕСПЧ встречались дела, возбужденные политическими партиями, религиозными орга­низациями, профессиональными ассоциациями. Не допускает­ся подача жалоб в ЕСПЧ на якобы допущенные в их отноше­нии нарушения от публичных властей, их структур, подразделе­ний, представителей, административных образований, всех тех, кто от имени государства отправляет публично-властные функ­ции (дело «Муниципальный совет Глифады против Греции»). Статусом индивидуальных заявителей применительно к ряду статей ЕКПЧ пользуются юридические лица. Они могут от­стаивать признаваемые за ними права на владение и распоря­жение имуществом, на получение и распространение информа­ции и т. д. только самостоятельно. Жалобы физических лиц по поводу прав юридического лица, подменяющие его обращение, не допускаются. Исключение делается, например, в тех случа­ях, когда акционерам удается доказать, что уполномоченные органы акционерного общества и те, кто осуществляет его лик­видацию, лишены такой возможности (дело «АО «Агрогексим» и другие против Греции»).

Само собой разумеется, что заявитель не может быть ано­нимным (п. 2а ст. 35 ЕКПЧ). Лицо, далее не намеренное доби­ваться рассмотрения своей жалобы, утрачивает статус заяви­теля.

Ответчиком по делам, принимаемым к производству в ЕСПЧ, являются государства — участники ЕКПЧ, которым мо­жет быть инкриминировано предполагаемое нарушение ее предписаний. После ратификации ЕКПЧ Союзом, уполномо­ченным на это Лиссабонским договором, ответчиком за ее на­рушения станет и ЕС. Жалобы на действия физических лиц, групп лиц, НПО, юридических лиц, любых негосударственных образований, а равно ассоциаций государств, межгосударствен­ных и межправительственных организаций к рассмотрению не принимаются.

Государствам-участникам могут быть инкриминированы на­рушающие ЕКПЧ действия или бездействие любых образующих его частей, любых государственных структур, ветвей власти, правительственных агентств, чиновников, всех тех, кто отправ­ляет от имени государства присущие им или же делегированные публично-властные полномочия. Точно так же они несут ответ­ственность по ЕКПЧ в случаях, если не обеспечили защиту жизни, свободы, человеческого достоинства, некоторых прав и интересов частных лиц, создание органов по разрешению спо­ров между ними и их надлежащее функционирование. Скажем, основной конфликт возникает между двумя частными компа­ниями по поводу выполнения контракта. Это гражданско-правовой вопрос. Никакого отношения к ЕКПЧ он не имеет. Но если в ходе разбирательства процессуальные права какой-либо из сторон не были соблюдены, суд или другой уполномо­ченный орган проявили предвзятость или оказались неспособ­ными разрешить дело, ответственность ложится на плечи госу­дарства. В случае констатации нарушения ЕКПЧ национальные органы должны будут исправить нарушение и устранить его по­следствия, т. е. определить, сколь существенное влияние оно оказало на исход первоначального спора.

Государствам-участникам могут быть инкриминированы со­бытия, произошедшие на любой территории, находящейся под их юрисдикцией, и правовые последствия этих событий. Но не за ее пределами. Это условие гат!опе 1ос1. Оно означает, что государства-участники несут ответственность за все, происхо­дящее внутри страны, на объектах, обладающих экстратеррито­риальным статусом, и на управляемых ими территориях. Един­ственное исключение — отправление в пределах, допускаемых законодательством и международными соглашениями, внутри­государственной компетенции государственными органами или представителями в других странах. К категории управляемых относятся территории двух типов. Это территории, поддержа­ние порядка в которых и внешние сношения обеспечиваются государством-участником на международно признанных осно­ваниях. Кроме того, это территории, формально находящиеся под суверенитетом другого государства, но фактически контро­лируемые государством-участником.

Концепция эффективного контроля над территорией, находя­щейся за пределами государственных границ, обстоятельно раз­вивается ЕСПЧ в постановлении по делу «Лоизиду против Тур-

Часть III. Правовое обеспечение защиты прав человека

Глава 20. Европейская система защиты прав человека

 

ции» от 18 декабря 1996 г. Она подтверждается Судом и в ряде последующих решений. С 1974 г., после раздела Кипра на гре­ческую и турецкую части, г-жу Т. Лоизиду лишили права досту­па, а затем и других прав на принадлежащие ей участки земли на севере острова и возможности эффективно отстаивать их. В связи с поданной против нее жалобой Турция утверждала, что не несет ответственности за предполагаемые нарушения ЕКПЧ. Она не осуществляет юрисдикцию в отношении данной территории. Там создана Турецкая Республика Северного Кип­ра (ТРСК). Это самостоятельное демократическое государство турок-киприотов, вставших на защиту своей независимости. Турецкие войска находятся там лишь для охраны его населения по просьбе руководства ТРСК. Г-жа Лоизиду утратила права на участки в результате процесса деприватизации греческой собст­венности. По Конституции ТРСК от 7 мая 1985 г. (п. 1Ь ст. 159) этот процесс принял форму необратимой экспроприации. ЕСПЧ отверг аргументацию, использованную Анкарой. Резо­люции Совета Безопасности ООН № 541 (1983 г.) и 550 (1984 г.) квалифицировали создание ТРСК в качестве юридиче­ски недействительного. На острове существует только одно за­конное государство — Республика Кипр. ТРСК государством не является. Ее конституция не имеет юридического значения для целей ЕКПЧ. В результате военных действий Турция стала осуществлять эффективный контроль за северной частью ост­рова. Какой характер носили эти военные действия, были ли они законными или незаконными, значения не имеет. Там на­ходятся турецкие войска. Турецкая армия контролирует эту часть острова. Контролирует ли она ее непосредственно или че­рез зависящую от нее местную администрацию, не принципи­ально. Анкара несет ответственность за политику и действия местных властей. А раз так, все лица, испытывающие на себе юридические последствия политики и действий властей ТРСК, фактически оказываются под юрисдикцией Турции по смыслу ст. 1 ЕКПЧ. На Турции лежит обязанность обеспечивать их права, гарантируемые ЕКПЧ. Анкара несет ответственность за их нарушение.

Государствам-участникам могут быть инкриминированы лю­бые нарушения ЕКПЧ, допущенные ими после того, как Кон­венция вступила в силу в их отношении, за исключением огова­риваемых ею случаев должным образом оформленного времен­ного отступления от соблюдения взятых на себя обязательств.

Напротив, в соответствии с требованиями га1юпе {етрот они не несут ответственности за события, обжалование которых в компетентные национальные инстанции в сроки, предусмот­ренные процессуальным законодательством, не проводилось, или рассмотрение которых завершилось вынесением оконча­тельных судебных решений до того, как ЕКПЧ вступила в силу в их отношении. Хотя страны ЕС, в том числе принятые в него 1 мая 2004 г., являются участниками ЕКПЧ достаточно давно, это ограничение на судебное преследование государств не утра­чивает своей актуальности и в настоящее время. Оно служит процессуальным препятствием на пути пересмотра норматив­ных актов, принятых в странах Центральной и Восточной Евро­пы вскоре после окончания Второй мировой войны, не подпа­дающих под действие законов о реституции, и их правовых по­следствий. Речь идет, в частности, о претензиях, предъявляемых Польше судетскими немцами, и некоторых других.

Вместе с тем ЕСПЧ установил, что указанные временные ог­раничения не распространяются на длящиеся нарушения прав человека. Развиваемую Судом концепцию длящихся нарушений в какой-то степени поясняет разобранное выше дело Лоизиду. Турция ссылалась на то, что признала право на подачу индиви­дуальных заявлений в 1987 г. (с отлагательным периодом). В 1990 г. она признала обязательную юрисдикцию Суда. Заяви­тельница же лишилась отстаиваемых ею прав на земельные участки частично уже в 1974 г. Конституция ТРСК была приня­та в 1985 г. В соответствии с ней г-жа Т. Лоизиду окончательно утратила право собственности в 1989 г. В том же году она обра­тилась в Европейскую комиссию по правам человека. Суд это не смутило. Он указал, что незаконные действия нелегитимных властей не могли лишить потерпевшую прав собственности. Значит, ей все это время препятствовали пользоваться правами, защищаемыми ЕКПЧ. Это длящееся нарушение Конвенции. Возражения на основании гаНопе 1етроп8 к поданной ею жало­бе неприменимы.

Помимо сравнительно типичных ситуаций, когда собствен­нику препятствуют пользоваться своей землей и недвижимым имуществом или доводят дело до их отчуждения, концепция длящихся нарушений может применяться также к случаям не­исполнения судебных решений, высылки иностранцев, отказа родителям воспитывать своих биологических детей или видеть­ся с ними и т. д. Схематично длящиеся нарушения можно

380_______Часть III. Правовое обеспечение защиты прав человека

представить себе как те из них, правовые последствия которых, несмотря на то, что они произошли в прошлом, присутствуют в настоящем.

Жалобы, подаваемые ненадлежащими заявителями или про­тив ненадлежащих ответчиков, отводятся ЕСПЧ как «явно не­обоснованные» по смыслу п. 3 ст. 35 ЕКПЧ. Однако для того, чтобы ЕСПЧ признал жалобы приемлемыми, т. е. допустил к рассмотрению по существу, они должны отвечать еще ряду критериев. Наряду с разобранными выше главными формаль­ными условиями приемлемости являются соответствие жалобы предметной компетенции Суда (гаНопе та1епае), соблюдение срока исковой давности, исчерпание всех внутренних средств правовой защиты (п. 1 ст. 35 ЕКПЧ).

Требование соответствия жалобы предметной компетенции ЕСПЧ означает, что в Суд следует обращаться только по опре­деленному кругу вопросов. Отстоять в ЕСПЧ можно только те права и свободы, которые перечислены в Конвенции. Зато их можно защитить реально и эффективно. Решать с помощью ЕСПЧ вопросы найма на государственную службу, приема в университет, прохождения в муниципальные или какие-то иные нецентральные избирательные органы бессмысленно. Не­сколько иначе обстоит дело в отношении пограничных прав. Толкование, даваемое ЕСПЧ каталогу прав, закрепленных в Конвенции, постоянно эволюционирует. ЕСПЧ воспринимает Конвенцию как живой организм. Он ориентируется на соци­альные сдвиги, изменения, происходящие в юридической куль­туре и правовой практике большинства стран региона. Поэтому не исключено, что некоторые жалобы, отводимые ЕСПЧ сего­дня в связи с тем, что они «несовместимы с положениями» Конвенции, завтра могут быть им приняты к рассмотрению по существу.

Срок исковой давности — шесть месяцев со дня вынесения национальными органами окончательного решения по делу. Это требование юридической определенности, имеющее прин­ципиальный характер для нормального функционирования правовой системы ЕС и государств-членов. Для принесения протеста на нарушения, допущенные при вынесении нацио­нального решения, срок вполне достаточный. В то же время он не дает вносить неразбериху в работу государственных органов. Продление срока допускается ЕСПЧ только в исключительных

Глава 20. Европейская система защиты прав человека 381

ситуациях. К их числу относятся форс-мажорные обстоятельст­ва и обструкция со стороны национальных властей.

В связи с жестко заданным сроком исковой давности боль­шое значение имеет то, с какого момента начинается его от­счет, когда жалоба считается поданной, а также квалификация национальных решений в качестве окончательных. Так, реше­ния по сложным гражданским или коммерческим делам в день их вынесения зачастую оглашаются только в их резолютивной части. Не сразу удается получить письменный текст приговора после его оглашения и лицам, признанным виновными в со­вершении уголовного преступления. Поэтому ЕСПЧ отсчиты­вает шестимесячный срок не столько со дня вынесения реше­ния, сколько с момента получения заинтересованной стороной достаточной информации об окончательном решении, копии решения или приговора суда (дело «Бали против Франции»).

Требование исчерпания задает всему механизму контроля за соблюдением государствами-участниками своих обязательств по ЕКПЧ субсидиарный характер. Ответ на вопрос о том, какие национальные решения являются окончательными, содержит практика ЕСПЧ по заявлениям о нарушении права на справед­ливое судебное разбирательство и обосновываемое им толкова­ние формального требования исчерпания внутренних средств правовой защиты. Оно связано с тем, что основная работа по защите прав человека выполняется на национальном уровне. Поэтому государству предоставляются все необходимые воз­можности по защите и восстановлению нарушенных прав до того, как жалобы принимаются к рассмотрению в ЕСПЧ. Более половины заявлений, поступающих в Суд, отсеиваются в связи с тем, что лица, считающие себя потерпевшими, пытаются дей­ствовать в обход национальных инстанций.

При определении того, были ли исчерпаны внутренние средства правовой защиты, ЕСПЧ учитывает особенности пра­вовой системы государства-ответчика, включая специфику по­строения и функционирования действующей в нем системы су­дебных органов (двух-, трех- или четырехзвенной), и конкрет­ные обстоятельства дела. При этом он придерживается определенного набора правил, выведенных им из целевого на­значения требования исчерпания. Главные из них состоят в следующем. К категории средств правовой защиты, на исчерпа­нии которых настаивает ЕКПЧ, относятся органы, обладающие полномочиями, достаточными для урегулирования проблемы,

Часть III. Правовое обеспечение защиты прав человека

Глава 20. Европейская система защиты прав человека

 

т

прекращения нарушений прав человека и их восстановления, вынесения обязательного решения. Такие органы должны быть надежными и эффективными не только в теории, но и на прак­тике. Заявителю следует пройти их в соответствии с предписа­ниями национальной правовой системы. Если сроки обжалова­ния в вышестоящие органы, которые следовало пройти для ис­черпания внутренних средств правовой защиты, были им пропущены, он лишается надежды на помощь ЕСПЧ (дело «Бен Садах Адраки и другие против Испании»). Обращения в инстанции, которые такими полномочиями не располагают, не требуется. Точно так же не требуется обращения в структуры, которые могли быть созданы после подачи жалобы. Не обязан заявитель прибегать и к средствам, которые неадекватны, не­эффективны, не гарантируют рассмотрения жалобы. Нет нуж­ды добиваться защиты своих прав в инстанциях, обращение в которые заведомо бесполезно. Такая ситуация складывается, в частности, тогда, когда хорошо известная и неизменно повто­ряемая правовая позиция компетентного органа не оставляет заявителю никаких шансов (дела «Оцтюрк против Германии», «Хоббс против Соединенного Королевства» и др.). Однако ко­гда уверенности в проигрыше нет, полная юридическая опреде­ленность отсутствует, хотя бы некоторые шансы на успех име­ются, отказываться от прохождения такого органа нельзя (дело «Милошевич против Нидерландов»). Бремя доказательства в ЕСПЧ того, что на национальном уровне имелись надлежащие средства правовой защиты, которыми заявитель мог бы вос­пользоваться, лежит на государстве-ответчике. Со своей сторо­ны заявитель должен предоставить в ЕСПЧ доказательства то­го, что эти средства были им использованы или с учетом об­стоятельств дела являлись неадекватными, неэффективными и, соответственно, бесперспективными.

Помимо подробно разобранных выше ЕКПЧ устанавливает еще несколько формальных критериев приемлемости жалоб. Индивидуальная жалоба не принимается к рассмотрению, если она «является по существу аналогичной той, которая уже была рассмотрена Судом, или уже является предметом другой про­цедуры международного разбирательства или урегулирования, и если она не содержит новых относящихся к делу фактов» (п. 2Ъ ст. 35). ЕСПЧ отклоняет заявления, которые он сочтет явно не­обоснованными, в частности не подтвержденными докумен­тально, или в случае злоупотребления правом подачи жалобы

(когда жалобы направляются в ЕСПЧ в чисто спекулятивных или политических целях).

Протокол № 14 к ЕКПЧ вводит новое условие приемлемо­сти. В соответствии с ним расширяются признаваемые за ЕСПЧ пределы усмотрения при вынесении решения об отводе заявле­ния. Он получает возможность объявлять неприемлемыми жа­лобы по поводу нарушений прав человека, повлекших незначи­тельные правовые последствия. Одновременно оговаривается, что ЕСПЧ принимает к рассмотрению по существу и такие жа­лобы с учетом их важности под углом зрения общего контекста защиты прав человека. В пояснительном меморандуме к Про­токолу, подготовленном Руководящим комитетом Совета Евро­пы по правам человека и одобренном КМСЕ, подчеркивается, что с его вступлением в силу предусматриваемые Конвенцией условия приемлемости не претерпят существенных изменений. Протокол ни в чем не ограничивает право на подачу индивиду­альных заявлений. Как и раньше, ЕСПЧ будет изучать все по­ступающие в него жалобы на предмет их приемлемости. Просто он сможет сосредоточиться на работе с наиболее значимыми случаями нарушения прав человека.

Вместе с тем очевидно, что со вступлением Протокола № 14 в силу ЕСПЧ начнет действовать в несколько ином режиме, чем раньше. Он сам сможет регулировать свою нагрузку, отсеи­вая мелкие, мизерные иски (если только такие термины приме­нимы к области защиты прав человека). У него появится боль­ше времени и сил для анализа дел, поднимающих крупные принципиальные проблемы, для шлифовки прецедентного пра­ва. Еще дальше идут в этом плане предложения, озвученные в рамках Интерлакенского процесса. В соответствии с ними рас­смотрение заявлений на соответствие формальным критериям приемлемости передается специально создаваемому органу при ЕСПЧ (в структуре ЕСПЧ или вне ЕСПЧ — не важно). Дела-клоны возвращаются для принятия мер на национальный уро­вень или передаются в КМСЕ. Суду же доверяется сосредото­читься на разбирательстве дел, имеющих прецедентное значе­ние и поднимающих важные правовые вопросы. Без ущерба, конечно же, правам на подачу индивидуальных заявлений и на доступ к правосудию.

Протокол № 14 вносит серьезные изменения также в поря­док организации и функционирования ЕСПЧ.

Часть III. Правовое обеспечение защиты прав человека

Глава 20. Европейская система защиты прав человека

 

В формировании ЕСПЧ проявляется институциональная связь между ЕСПЧ и главными органами Совета Европы. На разных этапах процедуры избрания судей ЕСПЧ в ней прини­мают участие национальные государства, КМСЕ и ПАСЕ. Каж­дое государство — участник Конвенции имеет в ЕСПЧ своего судью. В соответствии со ст. 20 Конвенции число судей, входя­щих в состав ЕСПЧ, равно числу государств-участников. Но судьи не являются представителями государств. Они выступают в личном качестве (п. 2 ст. 21). Их избирают сроком на шесть лет с правом переизбрания (п. 1 ст. 23). Половину первого со­става Суда в 1998 г. избрали на три года. Тем самым была обес­печена преемственность при ротации судебного корпуса. На протяжении всего срока пребывания в должности судьи не должны заниматься деятельностью, не совместимой с их неза­висимостью и беспристрастностью. С тем чтобы минимизиро­вать влияние, которое может оказывать национальное государ­ство на позицию судей в связи с их расчетами на повторный и следующие сроки, Протокол № 14 отменяет положение ЕКПЧ о переизбрании, одновременно удлиняя срок полномочий су­дей до девяти лет. В случае плановой ротации или досрочного прекращения полномочий своего судьи соответствующее госу­дарство передает в КМСЕ список из трех кандидатов на заме­щение открывающейся вакансии. Каждый из кандидатов дол­жен обладать самыми высокими моральными качествами и удовлетворять требованиям, предъявляемым при назначении на высокие судебные должности, или быть правоведом с обще­признанным авторитетом (п. 1 ст. 21 Конвенции). Порядок от­бора кандидатов Конвенцией не регулируется. Он оставлен на усмотрение национального государства. Но резолюции ПАСЕ рекомендуют государствам составлять списки из трех кандида­тов в условиях гласности, транспарентности, широкого обсуж­дения с привлечением общественности. КМСЕ утверждает по­лученный список и передает его в ПАСЕ для избрания судьи. Специальная подкомиссия Комиссии ПАСЕ по юридическим вопросам и правам человека проводит закрытые собеседования с кандидатами и подготавливает рекомендации сессии Ассамб­леи. Рекомендации имеют моральное значение. Они не связы­вают депутатов. Но оказывают большое влияние на итоги вы­боров. Считается избранным кандидат, набравший абсолютное большинство голосов.

Структура ЕСПЧ подчинена целям отправления правосудия и надлежащей организации судопроизводства. ЕСПЧ состоит из административных формирований, постоянных и временных судебных присутствий и вспомогательных структур. Главным административным формированием ЕСПЧ является его пленум. Он созывается для рассмотрения административных вопросов. В его состав входят все судьи ЕСПЧ. На своих пленарных засе­даниях Суд избирает сроком на три года своего председателя и его заместителей, принимает регламент (правила процедуры), избирает сроком на пять лет руководство секретариата. Пленум ЕСПЧ заслушивает отчеты председателя, обсуждает общие про­блемы, с которыми сталкивается ЕСПЧ, проводит дискуссии по злободневным юридическим, кадровым и иным вопросам. Он утверждает заключения на запросы КМСЕ и ПАСЕ и под­готавливаемые ими документы по тематике деятельности Суда, определяет позиции по имеющим к нему отношение внешним событиям. На своих пленарных заседаниях ЕСПЧ решает во­просы своей внутренней организации. Он образует сроком на три года секции (неудачно названные в ст. 26 ЕКПЧ палатами) и избирает их председателей. Каждый судья является членом какой-либо секции. Состав секций должен быть сбалансирован по географическому и половому признаку и отражать различ­ные правовые системы государств — участников Конвенции. Секции формируют из своего состава палаты по рассмотрению конкретных дел. Каждая секция отвечает за дела, возбуждаемые против определенной группы стран. Председатель ЕСПЧ сле­дит за тем, чтобы нагрузка между секциями распределялась равномерно.

Все обеспечение деятельности ЕСПЧ лежит на его секрета­риате, возглавляемом секретарем-канцлером и его заместите­лями. Секретариат ЕСПЧ состоит из секретариата секций и от­делов. Он помогает Суду в выполнении его обязанностей. На него возлагаются функции юридического и административного характера. Секретариат отвечает за обслуживание судебных присутствий, переписку ЕСПЧ с заявителями, ответчиками и третьими сторонами, сохранность архивов, официальные пуб­ликации, ответы на запросы о предоставлении информации, связи с прессой. Назначения в секретариат, за исключением назначений на высшие должности, проводятся Генеральным секретарем Совета Европы по согласованию с Председателем ЕСПЧ или его представителем.

Для рассмотрения переданных ему дел ЕСПЧ образует коми­теты в составе трех судей, палаты в составе семи судей и Боль­шую палату в составе 17 судей; в свою очередь, палаты Суда на определенный срок образуют комитеты (п. 1 ст. 27 ЕКПЧ), а Большая палата — коллегии в составе пяти судей. Судья, из­бранный от государства-ответчика, является ех оШсю членом палаты, рассматривающей заявление, поданное против этого государства, или Большой палаты. В случае отсутствия такого судьи или если он не может участвовать в судебном присутст­вии, соответствующее государство в течение 30 дней назначает лицо, которое выступает в качестве национального судьи — су­дьи ад Ьос. В состав палаты в обязательном порядке входит председатель секции, из состава которой она сформирована. Остальные члены палаты назначаются председателем секции из числа входящих в нее судей в порядке очередности. Судьи, не получившие такого назначения, участвуют в заседаниях по делу в качестве запасных. В состав Большой палаты в обязательном порядке входят Председатель ЕСПЧ, его заместители и предсе­датели секций. Большая палата доукомплектовывается пооче­редно из двух групп, сменяющих друг друга каждые девять ме­сяцев, на которые пленум делит всех судей. Коллегии образу­ются из Председателя ЕСПЧ, председателей секций, за исключением той, палата которой ранее занималась разбира­тельством дела, и одного дополнительного судьи, назначаемого из состава Большой палаты. Комитеты, палаты и Большая па­лата имеют статус судебного присутствия. Выносимые ими ре­шения и постановления рассматриваются в качестве решений и постановлений ЕСПЧ.

Согласно ЕКПЧ комитеты занимаются предварительной проверкой индивидуальных заявлений на соответствие разо­бранным выше формальным требованиям. На них возложено отсеивание тех из них, которые могут быть признаны очевидно и безусловно неприемлемыми. Для того чтобы исключить ошибки, применяется правило единогласия. Комитет едино­гласным решением объявляет неприемлемой индивидуальную жалобу или исключает ее из списка дел, подлежащих рассмот­рению, если такое решение может быть принято без дополни­тельного ее изучения (ст. 28). Палаты занимаются рассмотрени­ем как индивидуальных заявлений, так и обращений госу­дарств. Они проводят разбирательство и выносят решения о приемлемости и постановления по существу поступивших к

 

I лава 20. Европейская система защиты прав человека

мим дел (ст. 29). В компетенцию Большой палаты входит раз­бирательство дел, переданных ей палатами в порядке уступки юрисдикции, и дел о пересмотре постановлений, вынесенных палатами, в случае обращения какой-либо из сторон (ст. 31). Коллегии Большой палаты уполномочены принимать или отво­дить такие обращения (ст. 43).

Протокол № 14 к ЕКПЧ расширяет круг судебных инстан­ций, из которых складывается ЕСПЧ, и несколько перераспре­деляет закрепляемые за ними полномочия. Функции комитетов по отсеиванию заведомо неприемлемых индивидуальных заяв­лений перекладываются на судебные присутствия в составе еди­ноличного судьи. Оговаривается, что единоличный судья не дол­жен рассматривать жалобы на государство, от которого он был избран. Комитетам доверяется выносить постановления по де­лам-клонам. Возможность их обжалования исключается. Этим Протокол № 14-бис исчерпывается. Содержание Протокола № 14 многограннее. Им предусматривается, далее, создание па­лат в составе пяти судей. На Большую палату возлагается выне­сение решений по новому классу дел, возбуждать которые уполномочивается КМСЕ, — о неисполнении или ненадлежа­щем исполнении государством-делинквентом постановления ЕСПЧ.

Намечаемые Протоколом структурные новации и перерас­пределение полномочий подразумевают некоторое упрощение и рационализацию порядка разбирательства дел, принятого в ЕСПЧ. Сам же Суд, как свидетельствуют материалы Интерла-кенского процесса, хотел бы большего: самостоятельно решать структурные и организационные вопросы или хотя бы пере­вести их регулирование из Конвенции в Устав, изменения в который утверждались бы КМСЕ, а не через процедуру рати­фикации. Они направлены на то, чтобы повысить пропускную способность ЕСПЧ. Но в порядок судопроизводства принци­пиальных изменений они не вносят.

Процедура судопроизводства в ЕСПЧ складывается из досу-дебной стадии, проверки на соответствие формальным требова­ниям, обмена состязательными бумагами и проведения слуша­ний для решения вопроса о приемлемости заявления, усилий по дружественному урегулированию дела, рассмотрения дела по существу и возможного обжалования вынесенного постановле­ния.

Часть III. Правовое обеспечение защиты прав человека

пана 20. Европейская система защиты прав человека

 

С тем чтобы у потерпевшего не истек срок давности, а также ввиду того, что могут понадобиться охранительные меры, сек­ретариат принимает жалобы практически в любом виде: писем, написанных неразборчивым почерком, телексов, факсов, теле­грамм и телефонограмм. Датой подачи жалобы признается дата обращения. Но требуется, чтобы жалобы были подтверждены и должным образом дооформлены. Они должны подаваться в письменном виде за подписью заявителя или его правомочного представителя. Требуется также, чтобы они содержали опреде­ленный стандартный набор информации и документов. По по­лучении обращения секретариат высылает формуляр установ­ленного образца. Такие формуляры, как правило, имеются во всех адвокатских конторах. Они размещены на сайте ЕСПЧ в Интернете. Переписка с заявителем продолжается столько, сколько потребуется для того, чтобы было собрано исчерпы­вающее досье. Вместе с тем невыполнение требований, необхо­димых для составления досье, может повлечь отказ в регистра­ции жалобы и рассмотрении ее Судом. В конечном счете жало­ба должна содержать основные данные о заявителе и его представителе; название государства-ответчика; краткое изло­жение фактов, предполагаемых нарушений ЕКПЧ и соответст­вующих доказательств; краткое подтверждение того, что были соблюдены условия, касающиеся исчерпания внутренних средств правовой защиты и соблюдения срока давности. Заяви­тель обязан указать на цель жалобы и сообщить относительно наличия требования о выплате справедливой компенсации. Не­обходимо также, чтобы к жалобе были приложены копии лю­бых относящихся к делу документов, подтверждающих приве­денную информацию, и в частности судебных и иных решений, связанных с целью жалобы. Осуществляя переписку, секрета­риат может обратить внимание заявителя на то, что его жалоба заведомо неприемлема и не имеет перспективы на успех. Про­должать ли дело или нет, полностью остается на усмотрении заявителя. Секретариат не вправе ни на чем настаивать.

После того как досье сформировано секретариатом, к работе с жалобой подключается судья-докладчик. По общему правилу он назначается председателем секции, а если заявление посту­пает в Большую палату — Председателем ЕСПЧ. В случае пода­чи межгосударственной жалобы она поручается сразу несколь­ким судьям-докладчикам. Обычно заявление передается судье-докладчику, владеющему языком, на котором оно составлено.

Он обязан изучить жалобу. Если информация, собранная в до-( ье, представляется ему недостаточной, он запрашивает допол­нительные данные, документы и материалы. На этой стадии дли него главное — решить, как поступить с заявлением. Рань­ше, если оно со всей очевидностью не соответствовало фор­мальным требованиям, судья-докладчик передавал его в коми-юг из трех судей. В составляемом им препроводительном за­ключении кратко излагались факты и основания, по которым мы двигалось предложение объявить жалобу неприемлемой или исключить ее из списка дел. Комитет мог согласиться с предло­жением. Решение принималось им с соблюдением требования единогласия. Оно являлось окончательным. Возможность об­жалования не предусматривалась. О вынесенном решении за­явитель извещался секретариатом. Государство, в отношении которого выдвигались обвинения, о них даже не уведомлялось. В соответствии с Протоколом № 14 к ЕКПЧ судебные присут­ствия в составе единоличного судьи получили право выносить такие решения самостоятельно. Помогает им в этом специаль­ный класс юристов секретариата, которым доверена роль док­ладчиков.

Только после того, как палата коммуницирует дело государ­ству-ответчику, т. е. уведомит его о поданной против него жа­лобе и предложит представить письменные объяснения, откро­ется фаза собственно судебного разбирательства. С этого мо­мента процесс становится гласным, открытым, публичным и состязательным. Ключевую роль в нем по-прежнему играет су­дья-докладчик. Палата работает на основе подготовленного им заключения. В нем суммируются обстоятельства дела, возни­кающие проблемы применения Конвенции, соображения по вопросу о приемлемости и предложения о дальнейших процес­суальных действиях. В случае необходимости в него включается предварительное мнение по существу дела. Судопроизводство ведется в двух формах: письменной и устной. Письменное судопроизводство состоит в обмене состязательными бумагами, устное — в проведении слушаний. Они организуются Судом по просьбе сторон или по своей собственной инициативе. Состя­зательные бумаги представляются в жестко установленные сро­ки. Но сам ЕСПЧ ограничениями по срокам производства не связан. На первом этапе рассматриваются возражения государ­ства-ответчика против приемлемости жалобы. Он заканчивает­ся вынесением решения либо о ее приемлемости, либо непри-

Часть III. Правовое обеспечение защиты прав человека

I пана 20. Европейская система защиты прав человека

 

емлемости. В нем указывается, принято ли оно единогласно или большинством голосов, и приводится изложение мотивов. Решение сообщается заявителю, государству, в гражданстве ко­торого он состоит, и государству-ответчику. Оно публикуется в официальных изданиях и на сайте ЕСПЧ в Интернете. В СМИ передается сообщение для прессы. Решение о неприемлемости является окончательным и обжалованию не подлежит. Решение о приемлемости открывает путь к разбирательству по существу и дружественному урегулированию. С середины 2000-х гг. ЕСПЧ стремится все чаще объединять рассмотрение вопросов о приемлемости и по существу дела. Протокол № 14 несколько меняет процедуру в этом отношении. Он вменяет в обязанно­сти ЕСПЧ оказывать содействие сторонам в поисках дружест­венного урегулирования на любой стадии собственно судебного разбирательства.

Смысл дружественного урегулирования состоит во внесудеб­ном удовлетворении выдвигаемых заявителем претензий в объ­еме, приемлемом для государства, которому они предъявляют­ся. С его помощью цели ЕКПЧ, заключающиеся в обеспечении прав человека и их восстановлении в случае нарушения с ис­пользованием национальных средств защиты, в общем-то до­стигаются. С ЕСПЧ снимается часть нагрузки. Он получает возможность сосредоточиться на более сложных или громких делах. Но у дружественного урегулирования есть и свои мину­сы. В отличие от проигрыша дела в ЕСПЧ оно не служит столь же мощным стимулом совершенствования и модернизации на­циональной правовой системы. Его значение для подпитки ин­теграционных процессов и формирования общего правового пространства весьма условно. Оно не дает гарантий против по­вторения аналогичных или схожих нарушений в будущем. Кон­троль за тем, каким образом стороны приходят к компромиссу, насколько он оптимален, в достаточной ли степени государство выполняет взятые на себя обязательства, не такой присталь­ный. Правда, Протокол № 14 к ЕКПЧ устраняет этот недоста­ток, делая его более жестким и последовательным. И тем не менее в правовой литературе нередко выражают сомнения по поводу того, насколько помощь, которую ЕСПЧ оказывает сто­ронам в поисках дружественного урегулирования, созвучна соб­ственно судебной деятельности. ЕСПЧ берет на себя в его от­ношении чисто посреднические функции. После объявления жалобы приемлемой секретарь-канцлер, пользуясь делегиро-

манными ему полномочиями, подталкивает стороны к дружест-Iк.-иному урегулированию, а палата предпринимает любые шаги, которые представляются уместными для его достижения. Все переговоры являются конфиденциальными. Сделанные друг другу уступки в случае продолжения судебного разбирательства и расчет ЕСПЧ не принимаются. Если стороны приходят к дру­жественному урегулированию, секретарь-канцлер информирует об этом палату. Она проверяет, отвечает ли достигнутое урегу­лирование требованиям ЕКПЧ, после чего исключает соответ­ствующее дело из списка подлежащих рассмотрению. ЕСПЧ настолько заинтересован в дружественном урегулировании, что к концу 2000-х тт. твердо берет курс на поощрение односторон­них деклараций. Если государство признает допущенное нару­шение и предлагает потерпевшему приемлемые, с точки зрения Суда, и достаточные для такой категории дел условия урегули­рования, а потерпевший с ними не соглашается, настаивая на большем возмещении, ЕСПЧ все равно вычеркивает дело из списка подлежащих рассмотрению.

Порядок производства после принятия жалобы к рассмотре­нию идентичен тому, который использовался на предыдущей стадии. Как и раньше, велика роль судьи-докладчика. Он пере­дает судебному присутствию заключения, проекты и иные до­кументы. Однако стандартный порядок производства применя­ется с большей гибкостью. Обычно сторонам предлагается представить дополнительные доказательства и объяснения те­перь уже по существу дела. Но обмен состязательными бумага­ми, если пояснения по всем вопросам существа уже были полу­чены ранее, может и не проводиться. Слушания по существу дела инициируются самим судебным присутствием или одной из сторон в деле. Но если судебное присутствие не видит в этом необходимости или вопросы существа уже затрагивались на ор­ганизованных ранее слушаниях, устная часть производства опускается. На этой стадии разбирательства в процесс на сто­роне заявителя может вступать государство, в гражданстве ко­торого он состоит. Оно принимает участие в качестве третьей стороны и в обмене состязательными бумагами, и в слушаниях. Решение относительно подключения к разбирательству любого другого государства, НПО, иных заинтересованных лиц остав­лено на усмотрение ЕСПЧ. Производство ведется на официаль­ных языках ЕСПЧ. В отношении использования других языков действует разрешительный режим.

Часть III. Правовое обеспечение защиты прав человека

1.1 н;| 20. Европейская система защиты прав человека

 

Порядок производства в палате и Большой палате иден­тичен. Регламентирующие его правила одинаковы. Если дело, находящееся на рассмотрении палаты, поднимает серьезные вопросы, касающиеся толкования положений Конвенции, или если палата склоняется к пересмотру устоявшейся практики ЕСПЧ, она вправе уклониться от вынесения постановления и уступить юрисдикцию в пользу Большой палаты. Для того что­бы Большая палата приняла данное дело к рассмотрению вме­сто палаты, требуется согласие обеих сторон. В случае уступки юрисдикции Большая палата заканчивает изучение дела, нача­тое палатой. Постановления Большой палаты окончательны. Постановления палат вступают в силу по истечении отлагатель­ного периода. В течение трех месяцев со дня вынесения они могут быть обжалованы в Большую палату. Но для этого сторо­на должна убедить коллегию Большой палаты в том, что дело затрагивает существенный вопрос толкования и применения ЕКПЧ или другой существенный вопрос общего характера.

Все постановления составляются по стандартной схеме. В них приводятся данные о составе судебного присутствия, о времени вынесения и объявления постановления, сторонах и их представителях. Описывается процедура рассмотрения. Сердцевину постановления составляет изложение фактической стороны дела, доводов сторон, позиции, занятой Судом по во­просам права, и ее обоснования. Итог разбирательства подво­дится в резолютивных положениях. В них формулируются вы­воды, к которым пришло судебное присутствие. В структуре постановления наглядно отражается состязательный характер процесса. По каждому правовому вопросу, существенному для исхода дела, последовательно излагается позиция заявителя и вслед за ней — позиция государства-ответчика. Только после этого приводятся выводы ЕСПЧ, которые складываются из оценки аргументов, приведенных сторонами, и его собствен­ных аргументов. Либо здесь же, либо в отдельном решении оп­ределяются сумма издержек и размеры или характер справедли­вой компенсации. Постановления могут зачитываться на от­крытых слушаниях. Однако в большинстве случаев они просто направляются сторонам, КМСЕ, Генеральному секретарю Со­вета Европы и непосредственно заинтересованным лицам. Они публикуются и распространяются так же, как и решения.

К постановлениям прилагаются отдельные мнения судей, не согласных полностью или частично с аргументами, использо-

манными большинством судебного присутствия, или с вывода­ми, к которым оно пришло. С одной стороны, институт отдель­ных мнений несколько ослабляет цельность правовых позиций, отстаиваемых ЕСПЧ, релятивизирует даваемое им толкование. ( другой стороны, он позволяет выстраивать работу ЕСПЧ в соответствии с требованиями плюрализма и демократии, кото­рые он сам предъявляет европейскому обществу, дает возмож­ность юридическому сообществу лучше понять доктринальные построения ЕСПЧ, глубже разобраться с аргументами «за» и -против». Наконец, помогает заглянуть в завтрашний день Конвенции. Ведь мнение, которое сегодня отстаивает мень­шинство, завтра может стать мнением большинства.

Факультативные этапы судопроизводства — толкование ра­нее вынесенных постановлений и повторное рассмотрение дел по вновь открывшимся обстоятельствам.

Особое место в практике ЕСПЧ последнее время заняли пи-лотные постановления. Они стали ответом Суда на медлитель­ность государств с принятием мер общего характера, необходи­мых для исполнения его постановлений, и решением выявлен­ных им структурных проблем и, как следствие, — нарушение государствами принципа субсидиарности и вал поступающих в Суд повторяющихся заявлений, которые они обязаны были предотвратить. Суть пилотного постановления в том, что ЕСПЧ предписывает государству-делинквенту предпринять эф­фективные шаги по решению структурной проблемы в опреде­ленные сроки, а на это время приостанавливает разбирательст­во всех поданных на него жалоб аналогичного характера. Пи-лотное постановление хорошо сработало в деле № 31443/96 «Брониовский против Польши». Руководство страны в кратчай­шие сроки провело новое законодательство. Оно позволило разрешить ситуацию с долгами государства перед лицами, кото­рым обязаны были выплатить возмещение в свое время в связи с переселением из-за реки Буг. Опробовав в 2004 г. схему пи­лотного постановления, ЕСПЧ стал осторожно, селективно применять ее и к другим ситуациям системных нарушений ЕКПЧ в разных странах, например к массовому неисполнению государствами решений национальных судебных органов и т. д. Отличительные особенности пилотного постановления: ответ­чик отчитывается о мерах общего характера (в частности, о соз­дании адекватных и эффективных средств правовой защиты) перед ЕСПЧ, а не КМСЕ. Суд в любой момент может принять

394 Часть III. Правовое обеспечение защиты прав человека

к разбирательству дело, которое он сочтет неотложным. В слу­чае невыполнения адресатом сделанных ему предписаний ЕСПЧ возобновляет разбирательство поданных на него жалоб аналогичного характера, только исходя из презумпции сущест­вования в стране практики системных нарушений ЕКПЧ.

С помощью пилотных постановлений ЕСПЧ продемонстри­ровал, что он может заниматься судебным нормотворчеством при толковании не только материальных, но и процессуальных норм ЕКПЧ. Потенциально пилотные постановления — мощ­ное оружие против дел-клонов и государств, затягивающих с приведением своего законодательства и правоприменительной практики в соответствие с прецедентным правом ЕСПЧ. Их ус­пех подвиг ЕСПЧ на то, чтобы в рамках Интерлакенского про­цесса поставить вопрос о предоставлении ему или легализации возможности рассматривать коллективные иски и кластерные иски, т. е. одновременно чуть ли не все или большие группы индивидуальных заявлений, имеющих общий предмет.

Определенной спецификой обладает подготовка консульта­тивных заключений по запросам КМСЕ. Но это «спящие» по­ложения Конвенции. До сих пор КМСЕ избегает обращаться в Суд с такими запросами. Хотя в рамках Интерлакенского про­цесса перспектива использования запросов для решения струк­турных проблем, с которыми сталкиваются государства, и при­дания заключениям обязательной силы рассматривалась. Все свое внимание он уделяет надзору за выполнением государства­ми постановлений ЕСПЧ.