Структура европейского права

Сочетание элементов и начал межнационального и надна­ционального правотворчества и сложность внутренней структу­ры Союза обусловливают своеобразие европейского права. В нем отчетливо прослеживаются нормы, обязанные своим происхождением международно-правовому сотрудничеству го­сударств, и нормы, которые формируются автономно его ин­ститутами. Создание этих последних основано на уполномо­чии, полученном в результате учреждения Сообществ и Союза.

Их формированию способствует также осуществление юрис-дикционных полномочий судебными органами ЕС. С точки зрения условий и порядка формирования и места, занимаемого в общей иерархии норм европейского права, все они подразде­ляются на три, хотя и не вполне равные по объему и значимо­сти, группы: нормы первичного (или основополагающего) права, нормы вторичного (или производного) права, нормы третичного (или дополнительного) права.

Европейские Сообщества и ЕС созданы и функционируют на основе учредительных договоров. Сами эти договоры были выработаны в результате сотрудничества между государствами-учредителями, подписаны должным образом уполномоченны­ми представителями соответствующих государств, ратифици­рованы каждым из государств-членов на основе процедур, пре­дусмотренных национальным законодательством. Согласно Лиссабонскому договору правовую основу ЕС образуют ДЕС и ДФЕС, причем оба эти договора имеют одинаковую юридиче­скую силу. Главная особенность учредительных договоров, от­личающая их от иных международно-правовых актов, состоит в том, что они непосредственно порождают права и обязанно­сти не только для государств-участников и институтов ЕС, но и для частных лиц (физических и юридических), находящихся под юрисдикцией государств-членов. Правовые нормы, закреп­ленные в учредительных договорах, образуют конститутивную основу — фундаментальную базу Союза. Они в своей совокупно­сти получили наименование первичного права. Нормы первич­ного права образуют первооснову правовой системы ЕС. К ка­тегории первичных правовых актов примыкает и ЕКПЧ. Учре­дительные акты определяют основные параметры европейского интеграционного права, его особенности, условия формирова­ния и порядок применения.

С точки зрения содержательного критерия нормы первично­го права вполне соотносимы с национальными конституцион­но-правовыми установлениями. Их появление в значительной мере сравнимо с проекцией правомочий учредительной власти, принимающей и изменяющей основной закон. Носителями та­кой учредительной власти выступают в данном случае суверен­ные государства, образующие интеграционные образования. Наконец, существующее сходство подтверждается и совпадаю­щими параметрами формально-правового порядка. Нормы пер-

винного права обладают верховенством по отношению к нор­мам вторичного и в значительной мере третичного права¹. Для их изменения и пересмотра установлены особо сложные про­цедуры. Главная из них предусматривает проведение соответст­вующей межправительственной конференции для внесения из­менений и требует единогласной ратификации актов, вносящих изменения, государствами-членами. Материальные и процессу­альные особенности этих актов дали основание как доктрине, так и Суду ЕС квалифицировать учредительные договоры в ка­честве конституционной хартии, сравнимой с основным зако­ном государства. Такая трактовка была подтверждена Судом ЕС, в частности, в заключении от 14 декабря 1991 г. по вопросу о соответствии учредительным актам проекта договора о созда­нии Европейского экономического пространства.

На базе правовых установлений первичного права формиру­ются и вводятся в действие нормы вторичного права. Вторичное . право образуют те правовые нормы, которые издаются в каче­стве юридически обязательных предписаний институтами Сою­за и которые регулируют в рамках юрисдикции Союза отноше­ния между субъектами права ЕС. Издаваемые институтами Союза, они обязательны как для частных лиц (физических и юридических), так и для государств-членов и институтов ЕС.

Нормы вторичного права ЕС, выработанные на основе пер­вичного, создаются автономно и принимаются институтами Союза. Они действуют и применяются в рамках ЕС в соответст­вии с его целями и принципами и в пределах его компетенции. Именно нормы вторичного права обеспечивают реальное функ­ционирование интеграционных образований и их институтов, достижение целей и решение задач, стоящих перед ними. Иначе говоря, вторичное право — это продукт жизнедеятельности са­мих Сообществ и Союза, результат правотворчества их инсти­тутов, созданных на основе учредительных договоров. Пределы и условия этой жизнедеятельности определены учредительными актами. В соответствии со ст. 2 ДЕС Союз действует в пределах своих полномочий во имя достижения целей, которые опреде­лены учредительными договорами. Любые действия ЕС, под-

тверждает ДР, не должны идти далее того, что необходимо для достижения его целей.

Вторичное право включает основной массив норм европей­ского права. Главные отличительные особенности их правового режима следующие: верховенство по отношению к националь­ным правовым установлениям, прямое действие, интегрирован-ность в национальное право и обеспеченность юрисдикцион-ной защитой.

Третичное (или дополнительное) право (иногда используют термин «комплементарное»¹) включает правовые нормы, источ­ником которых являются акты иные, нежели учредительные договоры или акты, издаваемые институтами ЕС.

К категории норм, дополняющих право ЕС в широком смысле слова, относят соглашения между институтами, внут­ренние регламенты институтов, правовые акты, не подпадаю­щие под категорию, определенную в ст. 288 ДФЕС (указания, инструкции, заявления, коммюнике, декларации и т. п.). Суд ЕС в определенной мере признает за ними характер источни­ков права при условии, что они порождают юридические по­следствия для третьих лиц или используются Судом при толко­вании правовых норм, поскольку позволяют судить о намере­ниях сторон или институтов Союза. Иногда такого рода акты рассматривают не как составную часть третичного права, а как особые атипичные случаи вторичного права.

Создание ЕС внесло определенные изменения в структуру европейского права, которые далеко не полностью нивелиру­ются принятием ДР. Сотрудничество в некоторых областях от­части оформляется при посредстве соглашений, имеющих кон­венционную природу.

Первичное, вторичное и третичное право дают как бы верти­кальный срез правовой системы. Первичное занимает главенст­вующее положение, определяя устои, цели и формы интегра­ции. Вторичное носит производный характер и создается на его основе. Оно обеспечивает повседневное функционирование Союза. Его нормы не должны противоречить первичному, а в случае коллизии преимущественную силу имеют нормы пер­вичного права. Третичное дополняет вторичное, действуя в ос­новном в сфере, находящейся вне прямого регулирования ин-

От фр. сотр!етеп1а!ге — дополнительное.

¹ Исключение связано с действием договоров, заключенных государствами-членами с третьими странами до образования Европейских Сообществ.

114 Часть I. Европейское право: содержание, природа и особенности

статутов. Преимущественно это сфера специальных компетен­ции.

Не менее существенное значение имеет установление гори­зонтальной структуры европейского права. Руководствуясь та­кими критериями, как происхождение норм европейского пра­ва, характер, назначение и условия их применения, природа субъектов правоотношений, возникающих на их основе, можно выделить основные составляющие европейского права. Это, во-первых, право ЕС и, во-вторых, положения Европейской систе­мы защиты прав человека. Последняя включает как положения ЕКПЧ, так и положения Хартии основных прав ЕС, которая образует составную часть Договора о реформе.

Первая составляющая включает всю совокупность норм пра­ва ЕС. Согласно Лиссабонскому договору Европейское Сооб­щество упраздняется и прекращает свое существование. Из но­вых учредительных актов даже сам термин «Сообщества» изы­мается и подлежит замене. Европейский Союз замещает и наследует Европейскому Сообществу. Соответственно упразд­няется деление интеграционного права на право Сообществ и право Союза. ДР прокламирует образование единого права ЕС, лежащего в основе интеграционного правопорядка. Следует, однако, отметить, что монолитность права ЕС и соответствую­щего правопорядка полностью не исключает различий в право­вом регулировании отдельных областей деятельности ЕС. Осо­бенно отчетливо это прослеживается в сфере общей внешней политики и политики безопасности и общей политики безопас­ности и обороны. Применительно к этой сфере не подлежат принятию законодательные акты ЕС и на нее не распространя­ется юрисдикция Суда ЕС.

Вторую составляющую европейского права образуют нормы Европейской системы защиты прав человека. Они обладают следующими характеристиками:

1) юридическим источником этих правовых норм выступают как акты ЕС, так и такой международно-правовой акт, как ЕКПЧ. Участниками этой Конвенции являются почти все ев­ропейские страны (47 государств). В их числе Российская Фе­дерация и все государства — члены ЕС. С принятием ДР со­ставную часть первичного права ЕС образует Хартия основных прав ЕС, наделяемая высшей юридической силой. Тем не ме­нее полностью сохраняет свое значение и ЕКПЧ, нормы кото-

 

Глава 7. Структура и источники европейского права

рой имеют статус общих принципов права ЕС. Предстоящее вступление ЕС в качестве коллективного члена в ЕКПЧ еще более повышает роль и значимость как Союза, так и ЕСПЧ;

2) положения Конвенции, формулирующие и гарантирую­щие основные субъективные права и свободы человека, строго обязательны для всех ее участников. Законодательство и право-применительная практика государств — участников Конвенции не должны противоречить постановлениям Конвенции, в кото­рых дается толкование норм ЕКПЧ, а фактически — и практи­ке ЕСПЧ. Но ни Конвенция, ни судебная практика ЕСПЧ не предусматривают необходимости или автоматизма прямой ин­теграции конвенционных норм в национальное право;

3) национальные судебные учреждения должны сообразовы­вать свою практику с положениями Конвенции и следовать ее требованиям;

4) субъектами этой части европейского права являются не только государства-члены, но и все частные лица, находящиеся под юрисдикцией государств — участников Конвенции. Если ЕС становится участником ЕКПЧ, то это правило распростра­няется на всех субъектов права ЕС — институты, физические и юридические лица, подпадающие под юрисдикцию ЕС. Изъ­ятия из этого правила предоставлены Великобритании, Польше и Чехии;

5) юрисдикционный контроль за соблюдением постановле­ний Конвенции осуществляет ЕСПЧ. Правом обращения в этот контрольный судебный орган пользуются как государства-чле­ны (практика крайне редка), так и прежде всего частные лица и их объединения. Обращения подлежат рассмотрению независи­мо от согласия государства, чьи действия оспариваются, при условии соблюдения требований, предусмотренных Конвенци­ей и внутренним регламентом ЕСПЧ. ДР распространяет это право в случае присоединения ЕС к Конвенции и на субъектов права ЕС;

6) решение о возмещении ущерба, причиненного неправо­мерными действиями государства, если таковые установлены Судом, выносится самим Судом и подлежит обязательному ис­полнению государством. Контроль за исполнением решений ЕСПЧ осуществляет Комитет министров Совета Европы.

Таким образом, преобладающей тенденцией эволюции евро­пейского права становится постепенное сближение его состав-

116 Часть I. Европейское право: содержание, природа и особенности!

_______________________________________________________________________________________—г'™

ляющих и соответственно укрепление интеграционных начал в европейском праве. Одним из знаковых проявлений этой тен­денции должно стать официальное присоединение ЕС к ЕКПЧ, в том виде, как они гарантированы Конвенцией, и признание обязательной юрисдикции ЕСПЧ.

7.2. Источники европейского права

Система источников права ЕС отличается большим своеоб­разием. Она обусловлена особенностями формирования евро­пейского права и его структурой. Это, в частности, находит вы­ражение в том, что роль формально однопорядковых юридиче­ских источников оказывается неодинаковой в зависимости от того, в каком порядке принимаются и в каких областях и в ка­ких пределах действуют. Тем не менее с определенной долей условности можно выделить четыре главные группы источни­ков европейского права. Во-первых, нормативные правовые ак­ты, во-вторых, общие принципы права, в-третьих, решения Суда ЕС и, в-четвертых, международные договоры.

Среди нормативных правовых актов принято различать уч­редительные договоры.

7.2.1. Учредительные договоры

Они образуют важнейшую группу источников европейского права. По способу выработки, заключения и введения в дейст­вие они во многом напоминают соответствующий порядок и процедуры, принятые при заключении международных догово­ров и соглашений. Согласно ДР вводятся три процедуры при­нятия и пересмотра учредительных актов. Главная из них пред­полагает созыв межправительственной конференции для об­суждения проекта или предложения. Согласованный текст скрепляется подписями уполномоченных на то официальных представителей государств. Договоры вводятся в действие при условии единогласной ратификации этих актов всеми госу­дарствами-участниками на основе национальных конституци­онных процедур. Две другие носят более упрощенный харак­тер.

Несмотря на то что с точки зрения процедуры заключения и введения в действие учредительные акты напоминают обычный

 

Глава 7. Структура и источники европейского права

международный договор, по ряду сущностных параметров, на­правленности и кругу субъектов, которым эти правовые пред­писания адресованы, а также с точки зрения их содержания и значимости эти договоры во многом приближаются к конститу­ционным текстам государств — членов ЕС (за исключением, естественно, Великобритании). Кроме того, по кругу регули­руемых отношений учредительные акты во многом схожи с на­циональными конституционными актами. Соответственно, они выполняют важнейшую конститутивную функцию, во многом аналогичную национальным конституциям.

Акты, учредившие Сообщества и Союз, представляют собой соглашения между суверенными государствами. Однако их ос­новная цель не установление взаимных прав и обязанностей, а образование объединений, которым передаются строго опреде­ленные права и правомочия, традиционно принадлежащие су­веренному государству. Соответственно, принцип взаимности, предусматривающий возможность отказа от договора, если он не исполняется другим участником, в этом случае неприме­ним. Несоблюдение обязательств по договору влечет полити­ческую, правовую и материальную ответственность, но не мо­жет служить оправданием для аналогичных действий другой стороны.

Учредительные акты имеют прямое действие. Исполнение их предписаний обеспечивается юрисдикционной защитой со стороны независимого суда. В отличие от других международ­ных договоров (за исключением сферы ОВПБ) учредительные акты адресованы не только государствам-участникам. Они на­прямую порождают права и обязанности для частных лиц, ко­торые благодаря юрисдикционному контролю могут добиваться их исполнения и возмещения убытков в случае неправомерных действий.

Оценивая значение учредительных актов, Суд ЕС еще в пе­риод до образования Союза в заключении № 1/91 по проекту Договора между ЕЭС и ЕАСТ о создании Европейского эконо­мического пространства дал весьма интересную правовую ха­рактеристику Договора о Сообществе. «Договор, хотя и заклю­чен в форме международного соглашения, образует тем не ме­нее конституционную хартию правового Сообщества».

Своеобразие конститутивных норм права ЕС связано с тем, ^Что их источником выступают международно-правовые акты

 

118 Часть I. Европейское право: содержание, природа и особенности

интеграционного характера. Все иные нормы европейского права должны соответствовать предписаниям учредительных договоров. «Государства-члены, — записано в п. 3 ст. 4 ДЕС, — принимают все необходимые меры общего или специального характера, способные обеспечить исполнение обязательств, вы­текающих из договоров или исходящих из актов институтов Союза». Институты Союза, прежде всего Комиссия и Суд, на­деленные соответствующими полномочиями, призваны кон­тролировать соблюдение права ЕС и следить за тем, чтобы все иные нормативные правовые акты не противоречили постанов­лениям учредительных актов. Наличие такого противоречия служит безусловным основанием для возбуждения в судах ЕС иска об аннулировании или иска о неисполнении обязательств. В силу своей юридической природы учредительные акты зани­мают высшую ступеньку в иерархии источников европейского права.

К числу учредительных актов относятся Римские договоры ^/ 1957 г., положившие начало существованию Евратома и ЕЭС, а равно акты, которые дополняют и изменяют названные До­говоры и которым государства — члены Сообщества и Союза придали характер учредительных актов (ЕЕА, Договор о ЕС, Амстердамский договор 1997 г. и Ниццский договор 2001 г.). К этой же категории, руководствуясь содержательным критери­ем, относили и некоторые другие акты. Таковы были, напри­мер, Конвенция об общих институтах и Соглашение о слиянии, в результате которых для всех трех Сообществ была установле­на единая система институтов. Поскольку постановления этих актов интегрированы в договоры, учредившие Союз, эти со­глашения прекратили свое действие (ст. 9 Амстердамского до­говора).

В соответствии с Договором о реформе в основу обновляе­мого Союза положены два трансформированных учредитель­ных акта. Это ДЕС и ДФЕС.

В качестве учредительных актов квалифицируются все со­глашения о присоединении к Союзу. Каждое новое государст­во, вступая в состав членов Союза, подписывает соглашение о присоединении. Одновременно вносятся определенные изме­нения в формирование институтов Союза, распределение мест в Совете, Комиссии, Суде и других органах, а равно в распре­деление взвешенных голосов в Европейском совете и определе­ние кворума для принятия решений квалифицированным боль-

 

Глава 7. Структура и источники европейского права

шинством, необходимым в ряде случаев при голосовании в этих институтах. Кроме того, важность этих актов о присоеди­нении заключается в том, что каждое вновь вступающее в Союз государство принимает на себя не только все обязательства, вы­текающие из учредительных договоров, но в равной степени распространяет на свою территорию действие нормативных правовых актов ЕС, которые были разработаны, приняты и введены в действие за все годы существования Сообществ и Союза. То есть вступающее государство обязано принять и рас­пространить на свою территорию действие всех актов, приня­тых до вхождения данного государства в состав ЕС.

Это последнее обстоятельство является особенно важным, так как нередко в отдельных государствах действуют нацио­нальные принципы или доктрины, которые по своему харак­теру способны воспрепятствовать автоматическому введению в действие нормативных правовых актов, принятых вне рамок этого государства наднациональными органами и тем более в период, предшествующий их вступлению в ЕС. Так, в Велико­британии, где в качестве основополагающего действует прин­цип верховенства парламента и, соответственно, принимаемых им законодательных актов и где не признается прямое приме­нение международно-правовых актов, создалась бы ситуация, при которой национальные суды практически отказывались бы применять нормы европейского права как противоречащие принципам и установлениям английского общего права. В этих условиях потребовалось принятие Соединенным Коро­левством специального Европейского акта 1972 г., в котором Великобритания подтвердила признание прямого действия норм европейского права, в том числе принятых до вступле­ния страны в Сообщества, а равно верховенство норм евро­пейского права по отношению к нормам национального права и неизменность этих правовых установлений. Их не вправе от­менять и видоизменять в одностороннем порядке националь­ный парламент.

Колоссальную по объему работу по пересмотру националь­ного законодательства и практики проделали в преддверии вступления принятые в 2004—2007 гг. в ЕС 12 новых госу­дарств-членов. Мониторинг осуществления этой работы по приведению национального права в соответствие с правом ЕС осуществляла Комиссия.

 

120 Часть I. Европейское право: содержание, природа и особенности

К основополагающим учредительным договорам приложено, как правило, большое число различного рода документов, про­токолов и деклараций. Их насчитывается несколько десятков. Так, к ДР приложены 15 протоколов, два самостоятельных приложения и 65 деклараций. Они затрагивают зачастую очень важные и существенные вопросы. Таковы, например, Протокол об Уставе Суда с поправками 2007 г., Протокол о статусе ЕСЦБ и ЕЦБ и ряд новых протоколов, существенно дополняющих ДР. По общему правилу такого рода акты образуют неотъемле­мую составную часть самих учредительных договоров. Однако для их изменения установлен более упрощенный порядок.

Декларации многостороннего характера, прилагаемые к до­говору, особенно те из них, которые разъясняют или даже тол­куют норму учредительного договора, также рассматриваются как его составная часть. Что же касается деклараций односто­ронних, которые содержат различного рода оговорки или изла­гают национальную позицию, понимание того или иного пунк­та учредительных актов тем или иным национальным государ­ством или отдельной группой государств, то вопрос об их правовом режиме остается открытым. В большинстве случаев эти документы принимаются к сведению межправительствен­ной конференцией. Они не являются неотъемлемой составной частью учредительных договоров, но могут иметь существенно важное значение для их реализации.

Многообразие юридических актов и их неоднородность, обилие всякого рода поправок и приложений создали довольно сложную и порой запутанную систему источников. Для исправ­ления ситуации на МПК в г. Амстердаме было принято реше­ние о выработке консолидированных текстов Договора о ЕС и Договора о Сообществе. В ходе подготовки этих текстов была проведена большая работа по систематизации учредительных договоров, снятию противоречивых положений, отменены или частично изменены многие устаревшие тексты. (Они указаны в приложении к Амстердамскому договору 1997 г.) Введена еди­ная сквозная нумерация статей. Традиция была продолжена при подписании Ниццского договора 2001 г. и Лиссабонского договора. Обновленные и трансформированные тексты ДЕС и ДФЕС были опубликованы в «Официальном вестнике Евро­пейского Союза» в мае 2008 г.

С момента вступления в силу Договора о реформе все пред­шествующие учредительные акты претерпевают определенные

 

Глава 7. Структура и источники европейского права

изменения. С момента вступления ДР в силу ДЕС и ДФЕС, за­менивший Договор об учреждении Сообщества, образуют пра­вовую основу Союза. Поскольку обновленный Союз замещает и наследует Европейскому Сообществу, все ранее принятые нормативные правовые акты, решения Суда ЕС и международ­ные договоры, заключенные ЕС, принятые или подписанные до вступления ДР в силу, полностью сохраняют свое действие в рамках обновленного Союза.

Новые учредительные акты — Договор о Европейском Сою­зе и Договор о функционировании Европейского Союза — вно­сят ряд кардинальных изменений в структуру и механизм функционирования ЕС. Они затрагивают самые различные сферы деятельности, относящиеся к его ведению. Вместе с тем эти договоры решают проблемы, непосредственно связанные с трансформацией системы источников права ЕС. Сложившаяся в недавнем прошлом практика Сообществ и Союза привела к тому, что в рамках существовавших трех опор Союза сложились самостоятельные системы источников права, результатом чего стали определенные запутанность и неразбериха. Наведение порядка представлялось абсолютно необходимым. Вместе с ли­квидацией Сообщества и системы трех опор авторы обновлен­ных учредительных актов предпочли вернуться к уже проверен­ной системе источников права, которая была установлена еще Римскими договорами 1957 г.

В том, что касается правового режима системы источников права ЕС, предлагаемые Договором о реформе новеллы весьма важны. Во-первых, прокламируется единый правопорядок и пе­реход к единому праву ЕС. Во-вторых, ЕС наделяется в силу правопреемства статусом юридического лица. В-третьих, изменя­ются категории и статус основных нормативных правовых ак­тов. В-четвертых, видоизменяется процедура принятия и приме­нения нормативных правовых актов, что в значительной мере влияет на статус различных категорий актов, образующих сис­тему источников вторичного права ЕС.