Управление системой образования в условиях трансформации российского общества

 

 

Л.И. Мухамедова

 

Управление системой образования
в условиях трансформации
российского общества
(социологический аспект)

Москва - 2001

  М 49    

Nbsp;   Введение

Сложная и противоречивая история ХХ века убедительно продемонстрировала, что образование, его содержание и направленность в состоянии поднять науку, технику, социально-культурную жизнь на небывалые высоты. Вполне очевидно, что развитие человечества в XXI веке будут также определять наука и образование. Однако, в России эти «важнейшие сферы общества находятся сейчас в глубоком кризисе и цена ошибки в выборе пути выхода из кризиса – судьба страны» – предостерегают академики РАН, лауреаты Нобелевской и Ленинской премий Н.Г. Басов, А.М. Прохоров, В.А. Котельников, Н.П. Лякишев[1].

По мнению французского ученого проф. Ж.-Э. Ренана, вопрос об образовании стоит еще острее – это «вопрос жизни и смерти, вопрос от которого зависит будущее»[2]. Такая постановка вопроса, при всей его парадоксальности, не далека от истины, т.к. ныне вектор развития человеческой цивилизации задают индустриально развитые страны, освоившие основные достижения современной науки и имеющие наиболее адекватные этим требованиям образовательные системы, - считают некоторые специалисты[3].

В постсоветской России, охваченной системным кризисом, предпринимаются попытки объективно осмыслить складывающуюся ситуацию в сфере образования и выработать достойный ответ на вызовы переходного периода. Как отмечал на Всероссийском совещании работников образования в январе 2000 г. В.В. Путин, возрождение России немыслимо без нового взгляда на образование, без нового отношения к учителю как главному лицу в этой важнейшей сфере нашей жизни[4]. Кстати, именно это совещание стало важным поворотным пунктом в оптимизации существующих подходов и взглядов на существо и содержание реформирования отечественного образования. Принятые на нем решения способствовали выработке и принятию на государственном уровне стратегических документов, регламентирующих дальнейшее развитие образования в нашей стране, механизмы достижения его нового состояния.

Ныне российское общество обрело долгосрочный проект развития этой сферы в виде Национальной доктрины образования, Федеральную программу развития образования на 2000-2005 гг., а также весьма актуальный документ, до сих пор вызывающий дискуссии в научно-педагогической среде – программу модернизации образования, разработанную Центром стратегических разработок Г. Грефа, вошедшую в качестве соответствующего раздела в правительственную стратегию развития Российской Федерации.

Но не только в нашей стране – во всем мире идет интенсивный поиск новых форм образования, подходов и смыслов. Происходит реформа в умах и мировоззрении. Осознанно стала восприниматься идея, что у цивилизации может быть не только начало, но и конец. И конец этот определяется парадигмой человеческого развития, т.е. самим человеком. Мир все больше осознает, что человек может не ползти покорно к этому концу, а попробовать ему противостоять. Для того, чтобы не потерять планету, надо воспринимать ее не как разделенную на части – по государственному, национальному и другим принципам, - а как целостную. А целостность восприятия требует и целостности мировоззрения, что не совместимо ни с войнами, ни с распрями, ни с национальными различиями, ни с конфликтами иного рода.

Корни всего этого кроются, несомненно, в образовании, образованности общества, которое, в свою очередь, должно понять: нужна переоценка традиционных ценностей. Именно поэтому сегодня во всем мире идет, с разной степенью эффективности, реформа в системе образования.

В настоящем исследовании предпринята попытка с социологической точки зрения осмыслить перемены, происходящие в отечественной системе образования, акцентируется внимание на актуальных аспектах, имеющих важнейшее значение для всех субъектов образовательного процесса.

Раздел I. Состояние российского образования на рубеже веков: основные тенденции и противоречия

 

Несмотря на все трудности и противоречия прошедшего десятилетия, система образования России не только сохранилась как одна из признанных, крупнейших в мире образовательных систем, но и по ряду направлений достигла позитивных структурных и функциональных изменений, получивших высокую оценку на Всероссийском совещании работников образования в январе 2000 г. Среди них особо были выделены следующие[5]:

1. Российская система образования в 90-е гг. получила в виде Закона «Об образовании» и Закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» одно из самых прогрессивных в мире законодательств, устанавливающее обширную автономию учреждений, особенно – профессионального образования, и широкие академические свободы в реализации образовательных программ.

2. Сделаны конкретные шаги на пути гуманизации образования, обращению к личности обучаемого и воспитанника, особенно в системе дошкольного образования.

3. Одной из примечательных характеристик общего образования стала его вариативность: стабильно растёт число новых видов образовательных учреждений – лицеев, гимназий и образовательных центров, которые позволяют лучше учитывать разнообразие познавательных интересов учащихся и шире внедрять личностно-ориентированные технологии обучения и воспитания. В них более 2,5 миллионов детей обучается в 7,5 тысячах профилированных школ.

3. Качественные изменения произошли в содержании общего образования, где до 25% учебного плана составляет время на предметы регионального и школьного компонентов. Существенно обогащено содержание общего образования в области обществознания, экологии, технологии, информатики, граждановедения, экономики, основ безопасности жизнедеятельности.

Складывающаяся вариативность обеспечивается многообразием учебной литературы. Если в советской школе использовалось около 130 наименований учебников, то ныне для школ выпущено более 1000 наименований учебников только по федеральному компоненту.

4. В области профессионального образования также достигнут целый ряд прогрессивных количественных и качественных изменений. При самом высоком показателе в СССР – 219 студентов на 10 тыс. населения – сегодня в России 260 студентов на 10 тыс. населения. Более того, по доле студентов высшего и среднего профессионального образования Россия достигла показателя 400 студентов на 10 тыс. населения, что является одним из самых высоких показателей среди всех стран мира.

5. В 90-е гг. в российской системе образования были впервые внедрены государственные образовательные стандарты для начального, среднего и высшего профессионального образования с учётом принципов автономии учебных заведений в разработке и реализации образовательных программ.

6. Кардинальные изменения произошли в высшем образовании. Во-первых, здесь введена многоуровневая система подготовки специалистов, которую сегодня успешно реализуют 165 вузов. Во-вторых, усилилась фундаментализация содержания программ высшего образования, что повлекло за собой существенное сокращение номенклатуры специальностей, а также стало основой для преобразования институтов в университеты. В третьих, по объёму и широте дисциплин социально-экономического цикла образовательно-профессиональные программы российского высшего образования без преувеличения теперь можно отнести к одним из лучших в мире.

7. Важнейшими элементами российской системы образования стали процедуры аттестации, лицензирования и аккредитации. Эти новые формы, призванные обеспечить контроль качества образования и сохранить единое образовательное пространство в Российской Федерации, при соблюдении автономии образовательных учреждений и академических свобод преподавателей реально входят в повседневную практику.

Вместе с тем, разразившийся в 90-х гг. в России острейший социально-экономический кризис поставил перед системой образования целый ряд трудноразрешимых проблем. К числу поистине судьбоносных относится проблема финансового и материально-технического обеспечения, ибо их дефицит поставил основную массу образовательных учреждений, особенно общего и начального профессионального образования на грань выживания. Если в 1992 г. доля расходов на образование в федеральном бюджете составляла 5,85%, то в последующие годы она неуклонно снижалась, составив в 1998 г. лишь 3,45%[6].

Следует отметить, что негативные тенденции в отечественном образовании стали нарастать с середины 60-х гг., когда советская система образования стала утрачивать свои лидирующие позиции в мире. Во многом это было связано с исчерпанием экстенсивной модели развития образования. Повышение образовательного потенциала занятого населения с 6,0 до 9,3 лет, достигнутое за счет перехода к всеобщему среднему образованию, привело к перенапряжению возможностей данной сферы, что стало достаточно остро проявляться в дефиците ресурсов ее развития как материальных, так и кадровых. Дальнейшее движение в этом направлении – переход к одиннадцатилетнему образованию, хотя и поднял образовательный потенциал до 10,2 лет, но привел к усугублению негативных тенденций в развитии советской системы образования.

Еще одна причина утраты лидерства состояла в смене в это время образовательной парадигмы в развитых странах, где образование прочно переходит в разряд приоритетных областей. Именно в этот период (начало 60-х – начало 80-х) государственные расходы на образование возрастают во всем мире более чем в 12 раз. В ВВП всех стран мира доля указанных расходов повышается в начале 80-х гг. до 5,7% по сравнению с 3,6% в 1960 г. При этом из общей суммы затрат на образование почти 86% приходится на развитые страны; в них же наблюдается и быстрый рост удельных расходов на одного учащегося: за 20 лет – почти в 8,6 раза. К началу 80-х образовательный потенциал населения развитых стран превысил 13,0 лет и с расширением сферы высшего образования продолжал быстро расти. В СССР аналогичные показатели существенно отстали: к середине 80-х гг. государственные расходы на образование увеличились по сравнению с I960 г. в 4,5 раза, а их доля в ВВП составила 4,8%[7]. Декларированный переход на всеобщее одиннадцатилетнее среднее (полное) общее образование только усугубил и без того сложную ситуацию.

В 1985 г. удельные расходы на 1 учащегося общеобразовательной школы составляли в СССР около 10% аналогичного показателя в США и 15-20% от западноевропейских.

К концу 80-х гг. эти тенденции продолжали усугубляться, порождая обоснованную тревогу, в первую очередь педагогического сообщества, за качество образования (особенно среднего) и определяя основные направления в попытках реформирования образовательной сферы.

Прежде всего, это борьба с пресловутым «остаточным принципом финансирования». Отказ от него расценивался, как признание социальной ценности образования, приоритетности его развития, не говоря уж о результирующем увеличении ресурсной базы. Особо остро ставился вопрос о повышении заработной платы работникам системы образования, поскольку, несмотря на неоднократные «плановые» мероприятия в этой области, она составляла менее 80% от средней по народному хозяйству и чуть более 70% от средней по промышленности.

Одним из наиболее ярких достижений в этой области стал Указ №1 Президента Российской Федерации и попытка закрепления в федеральном бюджете определенной доли, идущей на образование. К сожалению, порожденные этими мерами ожидания не оправдались, да и не могли оправдаться.

В этой связи актуализируется потребность в объективном анализе состояния инфраструктуры учреждений и организаций образования начиная с первых лет осуществления радикальных экономических преобразований в стране.

Как известно, подсистема дошкольного воспитания возникла в условиях дефицита рабочих кадров и интенсивно развивалась в направлении организации присмотра за детьми дошкольного возраста. Отсюда ее преимущественно ведомственный характер. К 1985 г. в Российской Федерации существовала разветвленная сеть детских садов – 81,8 тыс., которая охватывала 9180 тыс. детей. За последующие пять лет сеть по инерции продолжала еще расти, и достигла рубежа 87,9 тыс. учреждений, однако контингент воспитанников сократился уже до 9009 тыс. Начиная с 1990 г. и сеть, и контингент неуклонно сокращаются и в сравнении с пиковым количество учреждений уменьшилось почти на 20 тыс., о чем свидетельствуют следующие данные:

(тыс.)

	Годы
Детсады	81,8	87,9	87,6	82,0	78,3	72,8	68,6
Дети

 

Эти цифры свидетельствуют о катастрофическом разрушении сети дошкольных учреждений. Прежде всего, это объясняется невостребованностью услуг, предоставляемых государственными учреждениями дошкольного образования. Именно поэтому никакие меры запретительно-административного характера не возымели действия, система растаскивается, как говорится, на глазах. Если предположить, что все помещения ликвидированных детских садов используются не по назначению, то образованию нанесен ущерб, исчисляемый суммой в 25-30 млрд. долл. Только ссудного процента по этой сумме было бы достаточно для выплаты зарплаты учителям всей Российской Федерации, считает Е.Б. Куркин[8].

Остродефицитная услуга в условиях рынка оказалась невостребованной прежде всего потому, что предприятия-владельцы детских садов, более озабоченные проблемой избытка рабочей силы, чем ее дефицита, не заинтересованы в финансировании социальной сферы в условиях экономического кризиса и на фоне отсутствия средств. Попытка передать социальную сферу в муниципальное ведение не везде была реализована и не обошлась без потерь.

Для бюджета расходы на содержание сети дошкольных учреждений не характерны. Не включенное в систему всеобуча необязательное дошкольное образование оказалось тупиковой ветвью, которой трудно рассчитывать на внимание со стороны государства в условиях острого бюджетного дефицита.

Потребители услуг - работающие женщины, оказались без работы, а если еще не оказались, то многие из них вынуждены были отказаться от услуг дошкольных учреждений, так как качество содержания в них детей и ранее оставляло желать лучшего.

С другой стороны, предпринимаемые органами управления образованием попытки изменить содержание педагогической деятельности системы дошкольного воспитания не дали результата. В июне 1989 г. решением коллегии Госкомитета СССР по народному образованию была утверждена Концепция дошкольного воспитания, поставившая на уровень государственного значения проблемы развития и обучения ребенка в условиях детского сада[9]. Однако, это было уже время нереализованных концепций, когда не было ни средств, ни управленческих навыков для

коренной перестройки содержания, подготовки и переподготовки кадров, изменения других переменных образовательного процесса.

Полагаем, что это отнюдь не свидетельство нулевого результата деятельности системы. Нельзя не признать, что «садиковские» дети более подготовлены к школе, чем «домашние». Они более организованы, имеют навыки кооперирования деятельности, навыки разноуровневого общения, ряд умений и учебных навыков и др. Другой вопрос, какими усилиями, ценой каких затрат это достигнуто, насколько эффективна в этом смысле деятельность системы и каков конечный результат при переходе детей в школу?

Рынок более всего реагирует на эффективность. Все, что неэффективно, рано или поздно обречено на гибель.

В то же время ни одна из развитых стран не имеет системы дошкольного воспитания таких размеров и не расходует такого количества средств на нее. Сопоставимые затраты различных стран на образование видны из следующих данных Всемирного банка[10]:

(%)

Страны	Вид образования
Дошкольное	Обязательное	Высшее
Канада	-
Франция
Германия
Италия
Япония
Великобритания
США
Россия

 

Как видно из таблицы, Россия имеет самые высокие расходы на дошкольное образование и самые низкие – на общее обязательное образование.

Не в лучшей ситуации оказалась и система ПТУ. В профтехучилищах обучалось около 30% учащихся соответствующей возрастной группы, в техникумах – до 20%. ПТУ готовили квалифицированные кадры в соответствии с потребностями плановой экономики в рабочей силе. Неполная занятость, низкая производительность труда, регулируемое из центра распределение людских ресурсов диктовали ряд условий развития этой подсистемы.

В условиях постоянного дефицита кадров для народного хозяйства качество подготовки рабочей силы в большинстве ПТУ было достаточно низким, отставало от требований времени. Отсутствие конкуренции на рынке труда не позволяло поднять уровень требований к подготовке в ПТУ.

В условиях централизованного распределения рабочей силы и ее дефицита не было необходимости в организации широкой базовой подготовки и полипрофильности обучения, создании предпосылок, способствующих быстрой и безболезненной переквалификации оставшегося без работы рабочего.

Обучение строилось в условиях узкой специализации по множеству узких профессиям. В 1989 г. российские ПТУ предлагали более 800 специальностей. Германия обучала техническим специальностям, число которых было в два с лишним раза меньше. Вертикально сегментированная подготовка кадров создает высокий риск несоответствия рабочей квалификации потребностям рынка.

Для системы, ориентированной на постоянное внимание к ее нуждам со стороны государства, с государственным производством и распределением ресурсов, на деятельность в условиях дефицита рабочей силы и невнимания к вопросам качества подготовки обучающихся, было катастрофой оказаться в новых условиях рынка.

Вначале уменьшение, а затем и почти полное исчезновение спроса на считавшиеся десятилетиями основные специальности требовало повышения гибкости организационных структур, быстрого приспособления деятельности ПТУ к условиям местного рынка, предполагающего переориентацию на местное финансирование и отказ от централизованного распределения рабочей силы.

Однако, громоздкая и привыкшая к опеке центра система в условиях всеобщего сокращения производства и возникновения безработицы не смогла сменить ориентиры, продолжала настаивать на сохранении финансирования из федерального бюджета и, казалось бы, в этом нашла свое спасение. С 1990 по 1994 гг. финансирование из федерального бюджета было устойчивым; региональные и муниципальные бюджеты уже тогда резко сократили финансирование обязательного общего образования и платили только зарплату учителям, и то нерегулярно. Однако, начиная с 1994 г. положение с федеральным бюджетом стало ухудшаться, и в 1995-1996 гг. ситуация обострилась до финансового краха.

Постоянными попытками сохранить систему профессионального образования в неизменном виде, «заморозить» ее до «лучших времен» пока удавалось предотвратить обвальный крах, наподобие того, который происходит с детскими садами. Однако тенденцию постоянного сокращения отрасли по всем показателям переломить не удалось.

Приведенная таблица свидетельствует об указанной тенденции:

 

Годы	Количество учреждений	Контингент (тыс. чел.)	Прием (тыс. чел.)	Выпуск (тыс. чел.)

 

Несмотря на введенные ограничения на ликвидацию учреждений начального профессионального образования, количество их уменьшается прежде всего по причине сокращения финансирования.

Процесс кризиса системы профессионального образования не оставил в стороне и средние специальные учебные заведения. Это показывают приведенные ниже данные:

 

Учебный год	Число учебных заведений	В них студентов (тыс. чел)	Прием (тыс. чел)	Выпуск (тыс. чел)
1985/86
1993/94
1994/95
1995/96

 

Из таблицы видно, что, несмотря на увеличение общего количества учебных заведений за счет части ПТУ со средним образованием, контингент учащихся в целом имеет тенденцию к сокращению.

В 1995 г. средняя численность студентов этих заведений составляла 965 на одно учебное заведение. В 1995 г. она уменьшилась до 763. Из года в год сокращаются прием и, что особенно показательно, выпуск учащихся. Увеличивается количество отсеявшихся, не закончивших учебные заведения. Если в 1985 г. их число составляло 170 тыс. чел., то в 1995 г. – уже 192 тыс.

О состоянии дел в системе высшего профессионального образования можно судить по следующим данным:

 

Учебный год	Число учебных заведений	Контингент (тыс. чел.)	Прием (тыс. чел)	Выпуск (тыс. чел)
1985/86
1993/94
1994/95
1995/96

 

Вместе с тем, к середине 90-х гг. в основном была сформирована сеть учебных учреждений, позволяющая предоставлять более качественное образование, о чем свидетельствуют также показатели:

 

Вид учебного заведения	Годы
Школы с углубленным изучением предметов
Гимназии
Лицеи

 

Столь интенсивное развитие этого сектора образования в свое время вызвало даже определенную тревогу в руководстве Минобразования России. Так, на коллегии Министерства в апреле 1996 г. отмечалось, что вынужденная опора на спонсорские и инвесторские ассигнования, средства родителей в направлении развития образования приводит к преимущественному продвижению лишь престижных образовательных программ.

Так, бурное развитие элитарного образования количественно опережает развитие коррекционных, компенсирующих, реабилитирующих образовательных программ. В то же время образовательный запрос населения развивается по прямо противоположным тенденциям:

- в услугах учреждений повышенного уровня фактически нуждается лишь 8-15% детей;

- количество детей, имеющих отклонения в развитии, состоянии здоровья и поведении и нуждающихся в коррекционной, компенсирующей, реабилитирующей работе, постоянно растет, достигая уже 35-45% от общего контингента[11].

Ситуацию с ресурсным обеспечением потребностей системы учреждений и организаций образования можно охарактеризовать, как критическую, являющуюся одной из основных причин кризиса образования.

Экстремальные условия ресурсного обеспечения обусловлены следующими факторами:

Во-первых, резким сокращением бюджетных обязательств по финансированию государственных учреждений образования, обеспечивавшимся и прежде по остаточному принципу. Во-вторых, невыполнением органами государственного управления даже указанных бюджетных обязательств, и в-третьих, отсутствием нормальной базы использования источников дополнительного финансирования за счет небюджетных поступлений.

Динамика финансирования образовательных учреждений системы Минобразования России в первой половине 90-х гг. характеризуется следующими данными[12]:

 

Финансирование	Годы
Потребность	171,1	822,4	3740,2	7443,3
Утверждено по бюджету	81,6	561,4	2292,1	3169,5
Профинансировано	81,6	427,9	1591,8	2568,5
Задолженность	-	133,5	700,3	601,0

 

Доля ВВП России, выделяемая на образование, сократилась в два раза: с 7% в 1970 г. до 3,4% в 1994 г. Только в период между 1991 и 1992 гг. затраты на образование в России снизились в реальном выражении на 29%. Из 18 статей бюджетного финансирования лишь 2-3 продолжали финансироваться, и то с большими трудностями и перерывами.

Развитие материальной базы учебных заведений стало сокращаться из года в год, о чем свидетельствуют следующие показатели[13]:

 

Показатели	Годы
1. Ввод в эксплуатацию дошкольных образовательных учреждений
Количество мест			66,9		31,5
2. Ввод в эксплуатацию общеобразовательных учреждений
Количество мест			299,6		221,4
3. Ввод в эксплуатацию учебных корпусов, корпусов практических занятий для профтехучилищ
Количество мест	13,9	8,82	11,06	5,8	2,2

 

Полное отсутствие финансирования на капитальный ремонт и текущее содержание зданий проводит к преждевременному износу основных средств, что сказалось на динамике роста числа общеобразовательных учреждений, находящихся в аварийных зданиях, нуждающихся в капитальном ремонте:

 

Показатели	Годы
1. Находятся в аварийном состоянии
Количество школ
Доля от общего числа (%)	5,73	5,84	5,86
2. Нуждаются в капремонте
Количество школ
Доля от общего числа школ (%)	28,05	31,14	32,11

 

Состояние материальной базы отрицательно сказывается на условиях для организации учебного процесса. С 1989 г. наблюдается рост двух- и трехсменности занятий в общеобразовательных школах. Об этом свидетельствуют приводимые ниже данные об удельном весе учащихся, обучающихся во второй и третьей сменах, и общеобразовательных учреждений, работающих в таком режиме в первой половине 90-х гг.[14]:

(тыс.)

Показатели	Годы
Учреждения	28,5	31,1	33,2	34,2	34,9	35,9	35,2
Обучающиеся	22,3	22,9	24,0	24,5	24,9	25,0	25,0

 

Однако, самый существенный урон образованию в целом и воспитанию в частности, нанесен разрушением социальной инфраструктуры общества. Был разрушен вековой уклад жизни, представляющий собой определенный набор устойчивых межличностных и общественных отношений, связанных с местом проживания. Это отношения по поводу совместного ведения хозяйства семьей из нескольких поколений, связанных отношениями собственности. Это соседские, сельские, городские общности, являющиеся носителями традиций, определенных требований, морально-нравственных ценностей, освященных религией и поддерживаемых государством.

В результате резко возросла криминогенность подростковой среды. В течение 1991-1994 гг. число тяжких преступлений, совершенных подростками, возросло в 2,9 раза. В 1994 г. в России за различные правонарушения доставлено в отделения милиции 137,7 тыс. несовершеннолетних (+27,6% к 1993 г.), в том числе в возрасте до 13 лет – 214,5 тыс. человек.

В несколько раз возросло второгодничество в школе[15]:

 

Классы	Годы
1-3 (4)
5-9
10-11

По данным Прокуратуры Российской Федерации, в 1995 г. не посещали школу и не были охвачены никакими другими формами обучения 1,5 млн. детей школьного возраста.

Приходится констатировать, что наметившаяся к середине 90-х гг. относительная макроэкономическая стабилизация и ожидания экономического роста оказались слабым стимулом для коренного перелома ситуации в отечественной системе образования.

В начале 1997 г., в общем контексте пересмотра принципов функционирования и развития социальной сферы, российское правительство приняло решение о необходимости реформирования системы образования.

Особое значение в этом контексте приобретала реформа системы профессионального образования в силу ее как прямого, так и косвенного воздействия на рынки труда и, соответственно, технологий. Вместе с тем, перестройка профессионального образования, структуры выпуска специалистов, соотношения объемов подготовки на различных уровнях образования (начальное - среднее, а также среднее - высшее профессиональное образование), переориентация на региональные потребности в кадрах не могли не затрагивать в той или иной степени систему общего образования. Одновременно вставал вопрос о роли государства в организации деятельности образовательной сферы, включая и его бюджетные обязательства.

Вместе с тем, к началу очередного этапа реформы, точнее к созданию ее концепции, система образования продолжала оставаться в достаточно тяжелом положении.

К 1997 г. финансирование системы образования по сравнению с концом 80-х гг. не только резко сократилось (так, удельные расходы на 1 учащегося общеобразовательной школы снизились в среднем на 38%, а на 1 студента вуза - на 70%), но и многократно увеличились региональные разрывы в удельных расходах на 1 ученика общеобразовательной школы: от 0, 55 тыс. руб. в Ингушетии до 12, 25 тыс. руб. на Камчатке. Если отбросить столь крайние значения, то разброс составит от 0,87 тыс. руб. в Ставропольском крае до 6,90 тыс. руб. в Магаданской области, или более 7, 9 раза.

Весьма значительной оставалась дифференциация затрат на подготовку специалистов в высших и средних учебных заведениях профессионального образования. В 1997 г. на 1 студента вуза дневной формы обучения приходилось в среднем 4,6 тыс. руб. в год, а на 1 студента техникума - 2,2 тыс. руб. В 1998 г. бюджетные расходы на профессиональное образование были сокращены еще на 26,6%, причем в наибольшей степени сокращение расходов затронуло высшее образование[16].

Столь основательное сокращение бюджетного финансирования усугубило многочисленные негативные тенденции развития образования, которые и раньше регулярно проявлялись в попытках ее реформирования. Эти реформы, содержательные сами по себе, наталкиваясь на все более жесткие ресурсные ограничения, постепенно затухали, оставляя в образовательном сообществе разочарование и недоверие к возможности получения позитивного результата.

В силу этого провозглашение очередного этапа реформ было воспринято крайне неоднозначно и с самого начала породило в образовательной среде, как негативизм, так и острую борьбу подходов. Первый возглавил Министр общего и професионального образования России В.Г. Кинелев, второй - его первый заместитель А.Н. Тихонов.

В первой из концепций проводилась довольно обычная еще с советских времен линия - решить все проблемы системы образования одним махом: усовершенствовать деятельность системы образования в целом, перестроить ее структуру, повысить качество образования, и одновременно микроэкономическую эффективность функционирования ее отдельных звеньев, а также обеспечить регулярную выплату заработной платы, погасить задолженность по коммунальным платежам, найти средства на текущий и капитальный ремонт, обновление оборудования.

Во второй - основное внимание уделялось реформированию организационно-экономических условий деятельности как системы образования в целом, так и образовательных учреждений в особенности при четком разграничении компетенции и ответственности бюджетов всех уровней, а также всех уровней управления образованием.

Первая концепция стала, по сути дела, выражением той линии в реформировании системы образования, которая утверждала целевой подход в противовес «остаточному принципу финансирования» данной сферы. Однако, несмотря на происходившее в последние годы постоянное сужение ресурсной базы системы образования, попытка в новых социально-экономических условиях «в лоб» реализовать такой подход, общественной поддержки не получила, несмотря на то, что эта концепция выступала в качестве официальной.

Представляется, что основными недостатками предложенной концепции были: размытость, декларативность, вневременность поставленных целей; отсутствие сколько-нибудь внятного механизма их реализации; декларативность решения насущных проблем системы образования, в первую очередь таких «горящих» вопросов, как своевременность выплат заработной платы работникам образовательной сферы и погашения задолженности по коммунальным платежам.

Фактически отказ от принятия данной концепции показал, что время деклараций прошло, подход, имеющий формально целевую ориентацию, но не операциональный по сути, не имеет шансов на принятие в качестве программы действий.

Вторая концепция - концепция организационно-экономического реформирования, во многом строилась как альтернатива первой и исходила, прежде всего, из ресурсных возможностей, которыми в новых условиях реально располагала или в потенциале могла располагать система образования.

Ее суть могла быть выражена как создание условий, обеспечивающих: мобилизацию ресурсов на развитие системы образования, формирование механизмов привлечения в нее дополнительных финансовых и материальных средств; рационализацию использования всех ресурсов как бюджетных, так и внебюджетных;легализацию всех поступающих в данную сферу ресурсов, прозрачность всех финансовых потоков.

Эта концепция, одобренная в целом на заседании Комиссии по экономической реформе 23 октября 1997 г., не была поддержана Комиссией по разработке очередного этапа реформы системы образования Российской Федерации, несмотря на весьма высокую степень ее конкретности и предлагаемые решения наиболее острых для данной сферы проблем.

Основная причина такого неприятия кроется, прежде всего, в том, что данный подход, по мнению его оппонентов, не решал остро стоящей перед системой образования задачи сохранения и повышения качества образования, т.е. страдал отсутствием внимания к конечным результатам деятельности, и, следовательно, в его рамках утрачивались как целевая ориентация, так и акцент на социальную значимость развития образовательной сферы.

Примечателен тот факт, что сохранение и/или повышение качества образования не рассматривалось ни учителями, ни директорами школ, ни руководителями органов управления образованием как возможный результат общего процесса рационализации деятельности, включая совершенствование системы управления образованием и создание образовательной инфраструктуры, которая в настоящее время практически полностью отсутствует.

Помимо указанной причины, можно выделить еще ряд существенных мотивов.

Во-первых, в рамках традиционной бюджетной системы рационализация хозяйствования не могла привести к существенному улучшению ситуации, поскольку был запрещен перенос средств с одной статьи бюджетной классификации на другую (кстати, это правило закреплено и в новом Бюджетном кодексе). Сэкономленные средства либо пропадали, либо вынужденно тратились. Это привело уже в конце 80-х гг. к требованию выделения средств образовательному учреждению одной строкой без разбивки по статьям бюджетной классификации, которое было повторено и в данной концепции. Однако, в ситуации, когда, кроме заработной платы и питания учащихся, практически ничего не финансируется, данный момент не выступал как принципиальный. В целом делался вывод, что борьба за эффективное использование скудных средств вряд ли будет эффективной.

Во-вторых, в системе общего образования оказалось слишком мало управленческих кадров, которые могли бы организовать привлечение дополнительных ресурсов за счет предъявления качественных образовательных программ и услуг (фактически речь должна идти об организации маркетинга образовательных услуг, их рекламе, проведении специальной работы с общественностью). Директора тех 10% школ, которые после принятия в 1992 г. Закона Российской Федерации «Об образовании», стали юридическими лицами и начали самостоятельную хозяйственную деятельность, по всей видимости, исчерпывали тогда и до сих пор исчерпывают собой корпус более-менее современных управленцев.

Остальные ориентированы на привычные условия деятельности (по сути дела явно или неявно требуют их восстановления) и усредненное качество предоставляемых образовательных услуг. А за это качество, по их мнению, должно платить государство. Повышение же качества при таком типе управления возможно только за счет увеличения объема получаемых образовательным учреждением бюджетных средств. Работать с иными, кроме государства, агентами внешней для образовательного учреждения среды (родителями, спонсорами), эти директора не умеют и не хотят. В силу этого они не могли принять новую модель организационно-экономического механизма.

В-третьих, требование легализации поступления в систему образования всех без исключения внебюджетных средств означало бы во многих случаях замену приватных договоренностей и эксклюзивного права на получение образовательных услуг оговоренного качества новыми правилами игры, которые, в частности, предполагали иные принципы избирательности, в том числе, обеспечение адресной поддержки нуждающихся или одаренных учащихся. Этот подход реализовать значительно труднее, он требует других управленческих навыков, нежели те, которые ныне широко распространены. Кроме того, повышая общую эффективность использования ресурсов, он может приводить к ее снижению для тех учащихся (их родителей или представителей администрации образовательных учреждений), кто ранее пользовался привилегиями, полученными неформальным путем.

В-четвертых, предложение о легализации всех внебюджетных средств, поступающих в систему образования, особенно родительских «взносов» на школьные нужды, порождало опасения, что это приведет к легализации и официальному закреплению платности тех образовательных услуг, которые ныне считаются бесплатными для населения, и соответствующему снижению бюджетных расходов на образование. То обстоятельство, что часть внебюджетных средств поступает в систему образования на регулярной основе от населения неформально и, следовательно, может использоваться неэффективно (причем в этом случае фактически существующая платность образовательных услуг, как правило, превращается в бесконтрольную неэффективную платность), воспринималась как меньшее зло по сравнению с возможностью сокращения бюджетных ассигнований на образовательные нужды в объеме, равном указанным поступлениям. Кроме того, поскольку легальные внебюджетные средства нередко безакцептно списываются в оплату счетов за коммунальные услуги, то «неформальность» денежных отношений вполне может рассматриваться как рациональное экономическое поведение.

Для системы профессионального образования наиболее «волнительными» были высказанные в концепции предложения по введению оплачиваемого бюджетом государственного заказа и его распределению на конкурсной основе между учебными заведениями высшего и среднего профессионального образования, а также введение жесткого механизма сдачи в аренду площадей вузов и техникумов, ставивших доходы от этой деятельности под строгий контроль. Такое «выведение из тени» основных внебюджетных источников существования учебных заведений представлялось ректорскому корпусу весьма опасным.

События весны 1998 г., когда доходы от аренды стали, согласно ст. 105 Закона РФ «О федеральном бюджете на 1998 год», изыматься в бюджет, показали обоснованность их опасений, одновременно лишая систему профессионального образования надежды на построение эффективного в условиях ужесточения ресурсных ограничений, организационно-экономического механизма.

В конце 1997 г. была предпринята попытка слияния - в целях достижения компромисса - обеих указанных концепций. Точнее - концепция организационно-экономического реформирования дополнялась и разбавлялась декларативными элементами министерской концепции. Этот симбиоз, во многом утративший операциональность, был в декабре 1997 г. одобрен правительственной Комиссией по разработке концепции очередного этапа реформы системы образования Российской Федерации. Но этот момент уже мало, что мог изменить. Комитет по образованию Государственной Думы организовал жесткую оппозицию принятию даже смягченного документа.

Весной 1998 г., когда ухудшение экономической ситуации, привело к жестким мерам по сокращению бюджетных расходов, в том числе и на образование, это было однозначно интерпретировано как «ползучее» проведение в жизнь основных положений концепции реформы организационно-экономического механизма образовательной сферы.

В июле 1998 г. Министерством общего и профессионального образования России в Правительство страны были переданы три проекта правительственных постановлений, из которых напрямую к концепции относился только один - о проведении широкомасштабного эксперимента по реализации нормативного бюджетного финансирования образовательных учреждений системы общего образования. В настоящее время все они отозваны.

Вместе с тем, финансовый кризис 17 августа и последовавшие за ним события привели к весьма неожиданным результатам, если говорить о настроениях, характерных для управленцев образовательной сферы. Они все в большей мере стали позитивно относиться к основным положениям, выдвинутым в концепции организационно-экономического реформирования, поскольку надежды на возможное увеличение бюджетного финансирования у большинства окончательно развеялись.

К этому периоду основные показатели развития российской системы образования характеризовались следующим образом[17]:

 

Уровень образования	Количество образовательных учреждений	Численность обучающихся (тыс. чел)
Дошкольное		4706,0
Общее (дневные школы), В том числе:		21171,0
Начальное		490,3
Основное		1219,0
Полное среднее		19011,7
Школы-интернаты для детей с недостатками умственного или физического развития		450,0
Начальное профессиональное		1667,0
Среднее профессиональное		2052,0
Высшее профессиональное		3579,0
Послевузовское и дополнительное профессиональное образование		894,4*
Дополнительное образование детей		8974,0**
Вечерние (сменные) образовательные учреждения		436,4

 

Примечание: * - общее число прошедших обучение за год, ** - в том числе 4379 тыс. чел. в учебных группах постоянного состава, обеспечивающих реализацию программ дополнительного образования детей.

Таким образом, в начале 1998/99 учебного года в Российской Федерации работали более 60,0 тыс. дошкольных образовательных учреждений, которые посещали 4,7 млн. детей, 66,7 тыс. общеобразовательных учреждений различных видов, в том числе 568 негосударственныхx, в которых обучались свыше 21,1 млн. учащихся и обучение велось на 80 языках народов России, свыше 4 тыс. учреждений начального профессионального образования, в которых обучались 1,67 млн. человек, 8,7 тыс. учреждений дополнительного образования детей, в которых занимались 4,4 млн. человек.

Поистине уникальной образовательной сферой, охватывающей 68,9% общеобразовательных учреждений Российской Федерации, являются образовательные учреждения сельской местности, своего рода очаги знаний и культуры.

В детских домах и школах-интернатах для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, численность воспитанников составила в 1998 г. более 96 тыс. человек. Функционирует сеть школ-интернатов для детей с отклонениями в развитии.

В обеспечении социальной защиты, адаптации и реабилитации детей и молодежи остается значительной роль вечерних (сменных) общеобразовательных школ. В 1998 г. работали более 1,7 тыс. таких учреждений с общим числом обучающихся 470 тыс. человек, среди которых 29,7% в возрасте до 15 лет включительно, 45% в возрасте 16–17 лет, 24% в возрасте 18–29 лет, 1,3% старше 30 лет.

В образовательных учреждениях общего образования и начального профессионального образования занято свыше 2,4 млн. педагогических работников.

Реализации различных образовательных запросов способствует структурная перестройка сети образовательных учреждений. Число учреждений нетрадиционных видов – лицеев, профессиональных лицеев, гимназий – достигло 2547 с общим числом обучающихся 1,7 млн. человек[18].

Учреждения дополнительного образования детей продолжают способствовать обогащению культуры и традиций воспитания детей.

Для начального профессионального образования введен новый, значительно сокращенный перечень профессий и новые государственные образовательные стандарты, разработан новый базисный учебный план.

В начале 1998/99 учебного года в Российской Федерации функционировали также:

- 2649 государственных и муниципальных образовательных учреждений среднего профессионального образования (далее – средние специальные учебные заведения), в которых обучались 2052 тыс. человек, в том числе 935 колледжей, реализующих программы подготовки повышенного уровня, и 60 негосударственных колледжей с контингентом 18,8 тыс. человек;

- 587 государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования (далее – высшие учебные заведения), в которых обучались более 3,3 млн. человек, и 334 негосударственных высших учебных заведения, в которых обучались 250,7 тыс. человек.

В государственных средних специальных учебных заведениях работали 123,1 тыс. преподавателей, в государственных высших учебных заведениях – 249,6 тыс. преподавателей.

В 1998 г. на все формы обучения в государственные и негосударственные высшие учебные заведения принято 912,9 тыс. человек. Показатель численности студентов высших учебных заведений на 10 тыс. человек населения в 1998 г. составил 246. Показатель численности учащихся средних специальных учебных заведений на 10 тыс. человек населения в 1998 г. составил 139[19].

При этом начиная с 1992 г. получение молодежью высшего профессионального образования расширяется в основном за счет увеличения числа студентов, обучающихся на основе полного возмещения затрат в государственных и негосударственных высших учебных заведениях.

Подготовка специалистов с высшим профессиональным образованием ныне ведется по 92 направлениям и 443 специальностям. За последние три года открыто 15 новых специальностей высшего профессионального образования, в том числе 10 инженерных.

Изменилась структура приема студентов в высшие учебные заведения. Прием на инженерные специальности уменьшается, а на экономические и юридические резко возрастает. Такая тенденция начинает приобретать негативный характер в связи с диспропорцией подготовки специалистов и потребностями в трудовых ресурсах. В последние годы наметился явный перебор таких специалистов, как юристы, которые, например, в Санкт-Петербурге уже занимают четвертое место в рейтинге безработных города[20].

В государственных и муниципальных средних специальных учебных заведениях подготовка специалистов проводится по 275 специальностям.

Изменилась профильная структура подготовки специалистов в средних специальных учебных заведениях. Увеличился прием студентов на экономические и правовые специальности, и несколько уменьшился прием на технические и сельскохозяйственные специальности. Средние специальные учебные заведения, как правило, традиционно имели узкую профильную направленность (машиностроение, энергетика, строительство, сельское хозяйство и другие), но в последние годы все большее число указанных учебных заведений становятся многопрофильными.

Проводится последовательная ориентация деятельности высших учебных заведений и средних специальных учебных заведений на решение различных социально-экономических задач субъектов Российской Федерации.

Существенно возрастает роль системы дополнительного профессионального образования, учреждениям которой предстоит в ближайшие годы переподготовить и повысить квалификацию около 10 млн. руководителей и специалистов а также таких категорий граждан, как безработные, бывшие военнослужащие, иммигранты и переселенцы.

Сохраняя и расширяя объем подготовки специалистов с высшим и средним образованием в условиях перехода к рынку и спада производства, высшие учебные заведения и средние специальные учебные заведения во многом способствуют снижению уровня социальной напряженности в обществе и уменьшению безработицы, в первую очередь среди молодежи.

Осуществляется диверсификация образовательных программ профессионального образования в целях создания большего разнообразия и расширения ассортимента предлагаемых образовательных услуг. Формируются система и основные процедуры лицензирования деятельности образовательных учреждений, их аттестации и государственной аккредитации.

В системе высшего профессионального образования четко обозначилась тенденция интеграции науки и педагогического процесса, нe только сохранен, но и значительно увеличен интеллектуальный потенциал: число докторов наук в высших учебных заведениях страны возросло с 13,7 тыс. человек в 1990 г. до 24,3 тыс. человек в 1998 г. Сформировав авторитетные научные школы, высшие учебные заведения продолжают работу в соответствии с научно-техническими и инновационными программами.

Определенное развитие получает нормативная правовая база в области образования: постановлениями Правительства Российской Федерации утверждены типовые положения о всех основных типах и видах образовательных учреждений, государственные образовательные стандарты среднего и высшего профессионального образования и в качестве составной части Классификаторы направлений и специальностей среднего и высшего профессионального образования.

И, тем не менее, на рубеже веков развитие отечественного образования происходит в сложнейшей ситуации. На деятельность образовательных учреждений дестабилизирующее воздействие оказывают факторы, среди которых основными являются: социальная и экономическая нестабильность в обществе, острый дефицит финансовых средств в связи с кризисным положением в экономике; неполнота нормативной правовой базы в области образования; систематическое неисполнение норм законодательства в области образования.

Неудовлетворительное финансирование продолжает оставаться одной из основных причин кризисных ситуаций в системе образования. В целом потребность образовательных учреждений в финансовых средствах обеспечивается за счет средств бюджетов всех уровней менее чем на четверть. Сохраняется тенденция сокращения реального объема ассигнований на нужды образования. В текущих ценах они сократились примерно в 5 раз,что в сопоставимых ценах составляет более чем двадцатикратное уменьшение. Задержки выплаты заработной платы работникам образовательных учреждений в большинстве субъектов Российской Федерации носят постоянный характер. Не полностью восполнена в ряде регионов задолженность государства за прошлые годы, хотя явные подвижки в этом направлении имеются.

Так, если на 1 января 1999 г. задолженность перед работниками общеобразовательных учреждений по статье 11 заработной платы составляла 5,9 млрд. рублей, то за год она уменьшилась до 2,5 млрд. рублей, то есть более чем в два раза. А это означает, что в абсолютном большинстве регионов России впервые за многие годы одновременно с погашением задолженности происходила в среднем ежемесячная, в полном объеме выплата текущей заработной платы[21].

В нарушение законодательства не обеспечивается защита образовательных учреждений от штрафов и пеней, начисляемых независимо от отсутствия или несвоевременности финансирования из бюджетов.

Государственные образовательные учреждения и другие организации системы образования вследствие отсутствия бюджетных средств на оплату отопления, электроснабжения и других коммунальных услуг отключаются от систем жизнеобеспечения в нарушение решений Правительства Российской Федерации.

Далеко не все положения законодательства в области образования нашли свое отражение в соответствующих нормативно-правовых актах органов исполнительной власти, что создает сложности в исполнении указанных положений. Особой проблемой является создание действенных механизмов контроля за исполнением норм законодательства, защиты прав субъектов образовательного процесса, соблюдения гарантий государства в области образования.

Одной из проблем обеспечения деятельности высших учебных заведений и средних специальных учебных заведений является усиление на федеральном уровне координации деятельности отраслевых систем высшего и среднего профессионального образования как в масштабе Российской Федерации, так и субъектов, в частности.

Поддержание вертикальных связей между отдельными уровнями управления образованием традиционно осуществляется посредством договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий. Вместе с тем, практика реализации указанных договоров и соглашений показывает необходимость дальнейшего совершенствования всей системы взаимодействия государственных и муниципальных органов управления образованием.

В последние годы отчетливо проявляются очень тревожные тенденции ухудшения социального положения и здоровья детей. Не последнюю роль в этом играет тяжелая ситуация, в которой оказались сами образовательные учреждения. Учебно-материальная база образовательных учреждений приходит в негодность, устаревает. Резко сократились капитальные вложения, темпы износа зданий существенно опережают темпы их реконструкции и нового строительства. В 2–3 смены работают около 32% школ, более трети зданий и сооружений системы образования требуют капитального ремонта или реконструкции. В аварийном состоянии находятся 6,5% зданий, и только 46,3% школ имеют все виды удобств. Недостаточными темпами ведется строительство объектов системы образования, практически прекращено строительство образовательных учреждений в сельской местности. В ряде субъектов Российской Федерации это привело к переполнению школ[22].

Целенаправленно ведется борьба со второй сменой в Москве, где школ, работающих в две и более смен насчитывается 263 (из 1466 в целом по городу). В статистике и планах по укреплению материально-технической базы системы образования эта позиция выделяется отдельной строкой, на решение данной проблемы предусматривается целевое финансирование. Так, на 2000-2005 гг. в столице предусмотрено строительство 39 новых школ и 44 блоков начальных классов сметной стоимостью 3134,0 млн. руб., в результате чего, намечается перевести все школы на односменный режим работы[23].

Таким образом, достижение современного уровня содержания общего образования, гуманизация, ориентация на развитие личности, формирование системы жизненных ценностей, социальных норм и других элементов культуры являются наиболее важной проблемой, стоящей перед отечественной системой образования.

Несмотря на принимаемые меры, не снижается угроза нарушения единства образовательного пространства в части обучения русскому языку как государственному. Увеличиваются разночтения федеральных и национально-региональных компонентов стандартов гуманитарных дисциплин. Так, начиная с 1999 г. появились проблемы с поступлением в вузы других регионов у выпускников школ Татарстана и некоторых иных субъектов Федерации, выдающих документы об окончании школы с отступлениями от установленных правил.

Проблемами остаются отсутствие необходимой преемственности уровней дошкольного образования и начального общего образования, а также начального общего и основного общего образования, появление многопредметности в начальной школе. Усугубляются проблемы разрыва преемственности уровней общего образования и высшего профессионального образования. На протяжении ряда лет уменьшается количество выпускников средней школы, способных выдержать вступительные экзамены в высшие учебные заведения без дополнительной подготовки.

В ряде случаев в нарушение законодательства взимается плата за обучение в государственных и муниципальных образовательных учреждениях в рамках государственных образовательных стандартов, финансирование учреждений высшего профессионального образования осуществляется с нарушением федеральных законов. Тенденция переноса центра тяжести с бюджета на внебюджетные средства, в том числе и личные, в совокупности с происходящим расслоением общества по уровню доходов ведет к угрозе превращения российской демократической системы образования в сословную, элитарную.

В то же время в недостаточной мере осуществляется режим экономии, мобилизации внутренних резервов, максимального использования имеющегося потенциала системы образования. Имеет место не регулируемое государством увеличение выпуска вариативных учебников, часто низкого качества, хотя в ряде субъектов Российской Федерации многие школы не обеспечены учебниками по предметам базисного учебного плана.

Положение с изданием учебников по предметам федеральных и национально-региональных компонентов государственных образовательных стандартов становится критическим. Не обеспечен высокий уровень российского гуманитарного образования. Проблемы совершенствования содержания учебной литературы, приведения содержания учебников истории, обществознания, литературы в соответствие с уровнем указанных наук и российскими традициями нравственно-эстетического и гражданско-патриотического воспитания обучающихся и воспитанников являются наиболее актуальными.

В ряде субъектов Российской Федерации возникают трудности с подготовкой и изданием учебников на языках народов Российской Федерации.

Уменьшается количество предприятий промышленности, осуществляющих производство различных видов продукции для системы образования, сокращается объем их производства, не решена проблема обеспечения образовательных учреждений классно-лабораторным оборудованием, наглядными пособиями, техническими и информационными средствами обучения и специализированной мебелью. В условиях, когда в ближайшие годы учреждения начального, среднего и высшего профессионального образования вряд ли будут способны регулярно обновлять дорогостоящее современное оборудование для качественного обеспечения учебного и научного процессов, организации практик, становится важным выстроить новые отношения с производством – как на договорной основе, так и на основе соответствующих нормативно-правовых положений на федеральном и региональном уровнях. При этом предстоит большая работа по внедрению в образовательный процесс новых педагогических технологий, опирающихся на современные информационные и телекоммуникационные возможности, предусматривающие более активное участие студентов и учащихся в реализации текущего учебного процесса. Мировой опыт организации науки в университетах показывает также, что необходимо обеспечить резкое увеличение использования инновационного потенциала науки высшей школы – как в отраслях, так и в регионах. Без внедрения всего этого в практику системы профессионального образования она из передовых рискует оказаться на обочине истории[24].

В целом остается проблемой кадровое обеспечение образовательных учреждений. Сохраняется устойчивая тенденция старения педагогических работников образовательных учреждений всех типов и видов, недостаточно молодых специалистов вследствие низкого уровня оплаты труда и социального престижа профессии педагога, слабой социальной защищенности педагогических и научно-педагогических работников образовательных учреждений.

«Утечка умов» является в ряде случаев большой проблемой для кадрового обеспечения образовательных учреждений различных уровней системы образования, становится проблемой сохранения потенциала педагогических и научно-педагогических работников образовательных учреждений, а также научных школ и направлений научно-технической деятельности высших учебных заведений.

Ухудшается положение с подготовкой кадров для образовательных учреждений, расположенных в сельской местности, в районах Крайнего Севера, на Дальнем Востоке и в Сибири. Обеспечение прав граждан, проживающих в сельской местности на получение качественного образования является особенно большой проблемой.

Все это обусловлено, на наш взгляд, в первую очередь низким уровнем оплаты труда в целом по системе, включая профессиональное образование. Начиная с кризисного августа 1998 г. средняя заработная плата работников образования России стала не только ниже средней по отраслям экономики, но она впервые стала ниже прожиточного минимума. Как уже отмечалось, ныне предпринимаются меры, чтобы полностью погасить задолженность по заработной плате перед работниками образовательных учреждений, подведомственных муниципалитетам и субъектам Российской Федерации. Кроме того, в Национальной доктрине образования предусматривается законодательное закрепление поэтапного увеличения заработной платы и пенсионного обеспечения в сфере образования, как в соответствии с действующим законодательством в ближайшие годы, так и, в последующем, до уровня общепринятых в развитых странах мира показателей для работников сферы образования относительно других отраслей.

Стимулирующую роль должно сыграть намечаемое увеличение размеров надбавок за кандидатские и докторские степени, аналогично тому, как это было реализовано для научных учреждений российских государственных академий наук, а также работа по реализации Указа Президента России о пенсионном обеспечении педагогических работников вузов (о размере пенсии в 75% от заработной платы), а также ведущаяся проработка возможностей создания в ближайшее время отраслевой системы пенсионного обеспечения для системы образования.

Увеличение количества негосударственных образовательных учреждений всех уровней образования создало проблему необходимости усиления государственного и общественного контроля их деятельности, качества предлагаемого образование. Особую озабоченность вызывает значительное увеличение количества негосударственных высших учебных заведений, их филиалов, не имеющих необходимой учебной базы и профессорско-преподавательских кадров. Органы управления образованием в субъектах Российской Федерации в силу ряда причин слабо влияют на ситуацию в указанных образовательных учреждениях. Периодичность аттестации образовательных учреждений раз в пять лет не дает достаточной гарантии обеспечения качественного образования.

К каким последствиям это может привести показывает опыт Азербайджана, где совсем недавно было закрыто сразу 41 высшее учебное заведение, а дипломы, выданные ими признаны недействительными. По заключению официальных органов, эти вузы создавались дельцами, которые были увлечены лишь сбором денег и не заботились о качестве обучения. Одновременно ликвидирована и высшая экспертная комиссия, давшая заключение о соответствии вузов требованиям, предъявляемым при подготовке кадров высшей квалификации. Ныне в республике функционирует 21 вуз, где обучаются около 30 тыс. студентов. Из-за невостребованности их выпускников Министерство образования Азербайджана планирует снизить прием в эти учебные заведения на 5-10%[25].

Важным резервом повышения качества образования на всех уровнях в Российской Федерации является совершенствование процедур аттестации педагогических кадров, а также лицензирования, аттестации и аккредитации образовательных учреждений. В настоящее время педагогической общественностью обсуждаются проект Положения о порядке аттестации учителей в общеобразовательных учреждениях, а также проект Положения о порядке присвоения учёных званий в высших учебных заведениях. Разрабатываемые к введению в 2001 г., эти Положения должны носить, прежде всего, стимулирующий характер, направляющий педагогов при безусловном сохранении академических свобод на необходимость повышения своего педагогического мастерства.

С января 2000 г. Минобразования перешло к единой процедуре, объединяющей лицензирование, аттестацию и аккредитацию вузов, что существенно сокращает время проведения указанных процедур, повышает их эффективность и ведёт к сокращению расходов высших учебных заведений. Дальнейшее совершенствование процедур аттестации и аккредитации учреждений профессионального образования должно идти по пути более активного взаимодействия в этом процессе субъектов Федерации с профессиональными ассоциациями – советами ректоров регионов, отделениями Союза директоров сузов и ассоциации «Роспрофтех», повышением их роли и ответственности. В первую очередь это относится к анализу качества дистанционного образования (при безусловной его перспективности), а также к деятельности многочисленных филиалов вузов, которые теперь есть в большинстве райцентров России, что не прибавило в мире авторитета нашей системе образования и его качеству, - отмечалось на Всероссийском совещании работников образования[26].

Особого внимания требует деятельность негосударственного сектора высшего образования, в чём активно оказывается заинтересована и сама Ассоциация негосударственных вузов. Очевидно, что существующая практика фактически заявительного характера открытия негосударственных вузов (когда при получении лицензии объектом рассмотрения являются в основном санитарные, в лучшем случае – условия кадрового обеспечения, а предлагаемые образовательные программы предметом анализа при выдаче лицензии не являются), как показал опыт, требует новых решений, в том числе и на уровне совершенствования законодательства.

Кроме вышеназванных общесистемных проблем и противоречий, в российском образовании существует ряд важных проблем, касающихся отдельных уровней образования. Одной из них является проблема доступности дошкольного образования во многих муниципальных образованиях страны.

Так, например, за период с 1993 г. закрыто более 20 тысяч дошкольных образовательных учреждений, число мест в детских садах сократилось на 2,4 млн., то есть более чем на треть. С одной стороны, здесь – последствия демографического спада и положительный результат введения полуторагодового оплачиваемого отпуска по уходу за ребёнком и трёхлетнего соответствующего неоплачиваемого отпуска, что фактически привело к резкому сокращению ясельных групп. С другой стороны, – невозможность родителей, особенно – в сельской местности, в условиях низкого уровня жизни и задержек в выплате заработной платы оплачивать содержание детей в детских садах. То, что ныне в целом по стране лишь около 50% детей дошкольного возраста посещают детские сады, требует анализа конкретных ситуаций в регионах, муниципальных образованиях[27].

Отсутствие внимания и адекватных социально-экономических решений в этом направлении, как известно, уже сейчас создаёт проблемы равного началь-

ного старта для детей в начальной школе. В перспективе, по мере создания условий для реализации 12-летнего общего образования, в соответствии с мировыми тенденциями с 6-летнего возраста, непринятие адекватных мер может привести к ещё более серьёзным проблемам.

В связи с этим в плане законопроектной деятельности Правительства России предусмотрена разработка законопроекта «О дошкольном образовании в Российской Федерации», где, в частности, намечается предусмотреть механизмы поддержки ведомственных и муниципальных учреждений дошкольного образования, создания условий по привлечению инвестиций для их материального обеспечения. Кроме того, предполагается расширение практики новых, экономически целесообразных форм дошкольного образования.

В областиобщего образования в 90-е гг. обострилась совокупность проблем, характеризующая несоответствие содержания и структуры общего образования интересам личности и возможностям учащихся. Ключевыми стали проблемы экстенсивного расширения содержания образования и интенсификации нагрузки на ученика и учителя. Наряду с тем, что расширялись под предлогом необходимого обновления знаний соответствующие разделы по физике, химии, биологии и другим предметам, вводился ряд новых предметов регионального и федерального компонентов – информатика, граждановедение, основы экономики, экология, основы государства и права, основы безопасности жизнедеятельности и т.п.

Следует особо подчеркнуть, что содержание общего образования принципиально не пересматривалось за последние 30 лет, а когда предпринимались отдельные, бессистемные попытки пересмотра содержания по некоторым предметам, например, по математике, то это приводило, в основном, к негативным последствиям. Разработка новых стандартов общего образования предусмотрена Законом «Об образовании» 1992 г., но в течение почти 8 лет образовательное сообщество оказывалось бессильным в решении этой проблемы.

В итоге за последние десятилетия число предметов в школе увеличилось почти на треть, а недельная нагрузка на ученика возросла в 1,5-2 раза в зависимости от вида образовательного учреждения. Осложняет ситуацию и то, что срок обучения при сравнимых объёмах содержания в российской школе на 2-3 года меньше, чем в абсолютном большинстве стран мира. Это становится причиной, во-первых, снижения качества общего образования, когда, согласно официальным данным, около половины учащихся школ не осваивают необходимого содержания по естественнонаучным предметам. Во-вторых, - колоссальных физических и нервных перегрузок детей. В совокупности с неблагоприятной социально-экономической и экологической ситуацией это приводит к тому, что только 15% детей заканчивают школу без хронических заболеваний. И, наконец, в-третьих, - это практическое отсутствие направленности общеобразовательных программ на воспитание здорового образа жизни, низкая практическая ориентация предлагаемых знаний и умений в средней школе[28].

В сложном положении находятся образовательные учреждения дополнительного образования и обеспечивающие досуг детей учреждения, сокращается оказание услуг, связанных с занятиями научно-техническим творчеством, туризмом, детским спортом, которые посещают более 8 млн. детей. Однако, в ряде субъектов Российской Федерации закрываются и перепрофилируются станции и центры юных техников, юных натуралистов, центры и дворцы детского творчества, дома пионеров и школьников, другие образовательные учреждения дополнительного образования.

Это связано с проблемой финансирования дополнительного образования детей. Большинство образовательных учреждений дополнительного образования детей, за исключением образовательных учреждений системы образования, осуществляют свою деятельность на платной основе. Низкий уровень доходов большинства граждан значительно снижает доступность указанного вида образования для подростков во многих регионах страны.

В связи с этим, например, Управлением образования на основе данных Управления экономики проведен анализ денежных доходов населения г. Астрахани за 2000 г. Оказалось, что 24,1% граждан, проживающих на территории города, относятся к группе с наивысшими доходами, где среднедушевой доход составляет 1975,2 руб. Конечно, не все в этой группе имеют детей дошкольного возраста. Поэтому кроме данных Управления экономики, под руководством автора проведено исследование социально-психологических слоев населения – родителей, чьи дети посещают муниципальные ДОУ и распределили их по трем группам: с высокой, средней и низкой платежеспособностью с тем, чтобы определить, какой процент родителей нуждается в возмещении расходов на содержание детей в ДОУ из бюджета, и какова их готовность платить за дополнительные образовательные услуги.

 

 

№	Социально-психологические слои	%	Платежеспособность
Высокая	Средняя	Низкая
1.	Представители крупного бизнеса
2.	Работники органов власти
3.	Представители среднего и малого бизнеса
4.	Работники бюджетной сферы (врачи, учителя, работники культуры, спорта и др.)
5.	Беженцы и вынужденные переселенцы
6.	Военнослужащие Каспийской флотилии
7.	Студенты, многодетные семьи, одинокие родители, опекуны

 

Выяснилось, что порядка 30% родителей в состоянии и готовы оплачивать содержание своих детей в ДДУ и платить за те услуги, которые им оказываются, не только 20%, но и 30, и 40, и даже 60% от стоимости содержания. К группе граждан с высокой платежеспособностью за ДОУ относятся представители крупного бизнеса, руководящие работники органов власти, часть представителей среднего и малого бизнеса, военнослужащих и работников бюджетной сферы. К группе граждан с низким уровнем платежеспособности относятся беженцы и вынужденные переселенцы, студенты, многодетные семьи и одинокие родители. Таких в г. Астрахани около 35%.

Следовательно, для различных социальных групп населения необходимы и различные по уровню оказываемых услуг группы дошкольных учреждений.

Важнейшей проблемой является восстановление единства систем обучения и воспитания, тем более что особенностью российской системы образования всегда являлось единство обучения и воспитания, достигаемое за счет реализации в школах программ дополнительного образования, функционирования детских и юношеских общественных организаций, удовлетворяющих естественную тягу молодых людей к общению, деятельности по интересам. Судьба подрастающего поколения в значительной мере зависит от восстановления и устойчивого функционирования системы воспитания, определяющей нравственные ориентиры, дающей прочную духовную опору на подлинные, а не мнимые жизненные ценности, формирующей гражданственность и патриотизм.

После долгих споров в России появилась государственная программа патриотического воспитания граждан, рассчитанная на 2001-2005 гг. В целом этот документ носит рекомендательный характер, но каждый регион вправе разрабатывать собственные программы аналогичной направленности. На выполнение этого проекта из госбюджета выделено немногим более 130 млн. рублей – сумма явно недостаточная для реанимации проблемы такого уровня важности.

Но не только размер выделенных средств стал предметом дискуссий после утверждения данной программы. Некоторые ученые и специалисты воспринимают отдельные ее положения как новую «промывку мозгов» в явно пропагандистских целях, другие утверждают, что молодое поколение не нуждается ни в какой прямой агитации, эффекта от которой не будет. Высказываются сомнения в том, что такое экзистенциальное чувство, как патриотизм, невозможно воспитать с помощью специальной программы[29].

Более сдержанно отреагировали на все это на Западе, где пропаганда патриотических настроений культивируется постоянно. Так, газета «Вашингтон пост» отмечает, что отныне подростки в Российской Федерации будут играть в компьютерные игры, где мифические герои российского фольклора сражаются со злодеями, предприятия и школы будут называться в честь советских героев, а у монумента, расположенного неподалеку от границы с Украиной и Белоруссией, пройдет международный фестиваль славянской молодежи. Более того, в публикации этой газеты не без сочувствия говорится, что цель подписанной Президентом РФ В.Путиным программы – «возродить патриотизм в стране, по коллективному самолюбию которой был нанесен сильный удар в ходе десятилетнего периода, когда сверхдержава села на иглу международной помощи»[30].

В то же время, в ряде регионов патриотическое движение уже несколько лет находится на подъеме. Так, в Москве действуют более сотни военно-патриотических клубов, объединяющих несколько тысяч подростков 12-17 лет, в основном из неполных и проблемных семей. Здесь регулярно проводятся слеты юных патриотов, городские фестивали армейской песни, соревнования «зарница», устраиваются встречи с ветеранами Великой Отечественной, афганской и чеченской войн.

И если участие нескольких тысяч подростков трудно назвать массовой формой увлечения патриотизмом, то готовность отдать свою жизнь за Отечество, по данным социологического исследования, продемонстрировал почти каждый третий молодой москвич.

Столь неожиданный для радикально-либеральных кругов ученых и специалистов результат опроса, косвенно демонстрирующий потенциального противника, на наш взгляд, имеют серьезные основания. Тотальная имитация Запада (государственное устройство, законодательство, структура армии, вплоть до копирования одежды милиции и т.д.), навязчивое и беспардонное насаждение нравственных ценностей западного образа жизни через СМИ, и в первую очередь электронных, не могли не отразиться на сознании россиян, в частности, молодых москвичей.

Исследования многих социологов демонстрируют во многом схожие показатели. Так, после десятилетнего следования западным образцам, за интеграцию с Европейским союзом высказываются только 24% опрошенных, тогда как тезис «Россия – особая страна и западный образ жизни ей чужд» поддерживают более 70% респондентов. Еще более однозначно отторжение западных ценностей проявляется при ответах на вопросы, ставящие мировоззренческие проблемы.

Так, спокойную совесть и душевную гармонию посчитали приоритетными ценностями 75% российских граждан в 1994г.,93,4% - в 1995, 92% - в 1997 и 90% - в 1999гг. Приоритет семейным и дружеским отношениям перед материальным успехом – фетишем массового сознания в развитых странах – отдали 70,8% в 1994 г., 93,4% - в 1997 и 89,4% - в 1999 гг[31]. Как следует из этих данных, население России не принимает либеральный проект «копировать и догонять» Запад.

Актуальной проблемой является устранение неодинаковой вследствие социально-экономических условий мобильности обучающихся и выравнивание возможностей доступа представителей различных групп населения к качественному образованию всех уровней в выбранных образовательных учреждениях.

Большая часть трудоспособной молодежи не обучается в учреждениях профессионального образования, что ведет к снижению профессионального уровня трудовых ресурсов. По общим показателям доступа молодежи к профессиональному образованию и получению такого образования Россия существенно отстает от многих стран мира. Более того, в последние годы обозначилась тенденция снижения уровня образования всего населения.

Складывающаяся ситуация ведет к росту детской безнадзорности, а также преступности среди молодежи, темпы роста которой за последние годы увеличились в 15 раз по сравнению с преступностью среди взрослых. Более одной трети преступлений среди молодежи совершается детьми в возрасте от 13 до 15 лет[32].

Значимость для государства научной деятельности, ведущейся в образовательных учреждениях, предопределена не только непосредственной заинтересованностью в использовании новых научных результатов в тех или иных отраслях экономики, но и тем, что без участия в научно-исследовательской работе субъектов образовательного процесса не может осуществляться подготовка специалистов, а также научно-педагогических работников и повышение их квалификации. Доля ежегодных бюджетных ассигнований, выделяемых на финансирование научной деятельности высших учебных заведений, за последние пять лет сократилась в несколько раз и более чем в 30 раз в сопоставимых ценах по сравнению с 1990 г.

Принцип многоуровневого финансирования (единый заказ-наряд – программы - гранты), разумный при наличии необходимых средств, но реализуемый в кризисный для развития экономики период при значительном уменьше-

нии бюджетных ассигнований, отрицательно сказался на социальном статусе научных работников и не отвечает потребностям практики. Научные работники фактически стали членами временных творческих коллективов, финансируемых без учета реально сложившихся научных направлений и школ.

Особую роль для всех уровней российского образования играет система педагогического образования, охватывающая 428 педагогических институтов, университетов и педагогических колледжей. Помимо этого, подготовка педагогических кадров ведётся в 61 «классическом» университете и в 22 отраслевых вузах. Изменения последнего десятилетия поставили целый ряд новых проблем в подготовке современных педагогов, которые не нашли адекватного решения. Так, ныне система педагогического образования по-прежнему готовит большинство учителей за 5 лет по сдвоенным специальностям, а на практике менее 30% из них используют вторую специальность – здесь существенные резервы экономии средств и повышения качества подготовки специалистов.

Многие педагогические вузы слабо используют возможности многоуровневой подготовки специалистов и в то же время не удовлетворяются запросы гимназий, лицеев на учителей, способных вести преподавание в профилированных классах. В условиях, когда до 40% приёма в педагогические вузы – целевой приём из сельской местности, а около 90% студентов – жители данного региона, необходима комплексная координация деятельности педагогических вузов с основным потребителем – системой общего образования субъекта Федерации. Объективно надо отметить, что в целом ряде регионов, включая Астраханскую область, есть интересный опыт взаимодействия педагогических вузов и колледжей с органами управления образованием по координации работ, вплоть до согласования учебных планов, организации практик в подготовке будущих учителей для конкретных школ, гимназий и лицеев.

И, тем не менее, в стране остро стоит вопрос подготовки современных, в первую очередь – молодых кадров педагогов для высшей школы страны, способных обеспечивать разработку и реализацию новых педагогических технологий на базе всё расширяющихся информационных и телекоммуникационных возможностей.

Большего внимания заслуживают накопившиеся проблемы в областипослевузовского образования и аттестации научных кадров. С одной стороны, в условия многоуровневой системы высшего образования «бакалавр» – «специалист» – «магистр», оказалась вписанной механически аспирантура, без учёта специфики предшествующих образовательно-профессиональных программ. С другой стороны, нельзя мириться с тем, что число аспирантов, представляющих диссертации к защите, составляет около 27%, а число защищающих диссертации в установленный срок – менее 10%[33].

Все более замкнутый характер приобретает процесс подготовки кадров высшей квалификации, который вследствие отсутствия необходимых средств вынужденно ограничивается рамками региональных научных школ, которые не всегда и не по всем направлениям могут обеспечить должный уровень научной подготовки таких кадров. В связи с этим Министерством образования совместно с Российской академией наук, Министерством науки и технологий, в том числе в рамках Федеральной целевой программы «Интеграция фундаментальной науки и высшего образования», разработана специальная Программа целевой аспирантуры для молодых учёных на базе ведущих университетов и научных центров России.

В 2000 г. завершена работа по совершенствованию государственной системы аттестации научных кадров. Естественно, что нельзя мириться с такими фактами, когда, например, в РСФСР было около 1500 диссертационных советов, а за прошедшее десятилетие их число увеличилось ещё на 1500. При этом почти в 800 советах за год защищалось по 1-2 диссертации, словно такие советы создавались разовым образом для защиты одной чьей-то диссертации[34].

Поэтому в 1999 г. Минобразованием, совместно с Российской академией наук и Министерством науки и технологий, при активном участии отраслевых государственных академий наук, было разработано и проведено широкое общественное обсуждение нового Положения о порядке присуждения учёных

степеней, а также новое положение о ВАКе – Высшей аттестационной комиссии; Правительством России утверждён новый её состав. Более чем на 60% обновлены составы экспертных советов ВАКа.

Завершено общественное обсуждение проекта нового Положения о диссертационных советах, который теперь вводится в действие. На основе предварительной работы в 2000 г. осуществлен пересмотр сети диссертационных советов – сокращено их количество примерно вдвое. Это осуществлено на основе анализа их предыдущей деятельности, с учётом наличия ведущих научных школ и потребностей регионов. Прдпринимаются меры по устранению порочной практики последних лет, когда защита диссертации становилась возможной во многих диссертационных советах только при условии оплаты от 500 до 2000 долл. за так называемые дополнительные услуги.

Как показывает практика, в мире не существует идеальных систем образования: каждая такая система основывается на культурно-исторических традициях своих государств и зависит от социально-экономических и политических реалий в отдельно взятой стране. В российском обществе, системе образования по-прежнему существуют огромный научный, культурный и духовный потенциал и возможности, способные обеспечить его дальнейшее поступательное развитие. Поэтому при всей необходимости принятия назревших решений по экономическому и общественному переустройству, в их реализации целесообразно как можно шире опираться на положительной опыт и традиции, заложенные в отечественном образовании. Ведь не случайно, когда в 1999г. 31 российский школьник участвовал в международных олимпиадах по математике, физике, химии, биологии, экологии, информатике, географии, то 29 из них стали победителями и призерами этих международных форумов. Такого результата не имеет ни одна страна в мире, - отмечалось на Всероссийском совещании работников образования[35].

Раздел II. Принципы и приоритетные направления модернизации образования в контексте стратегии развития Российской Федерации

 

Как свидетельствует проведенный анализ состояния образования в 90-х гг. минувшего века, образовательная сфера развитых стран была и остается приоритетной стратегической точкой их роста и в будущем столетии. При этом лишь только опережающее развитие образования способно сформировать инвестиционную привлекательность той или иной страны и обеспечивает технологический прорыв в постиндустриальную стадию развития.

Кроме того, образование выступает как важнейший социальный институт, содействующий демократии и равенству. Посредством образования передается и трансформируется культура, воспроизводятся и создаются социальные функции и статусы. Культура влияет на образование и сама подвержена воздействию образования, и проблема неравенства образовательных возможностей, столь острая для современной России, по географическому и социально-экономическому принципам, тесно связана с неравенством при распределении доходов, культурных достояний и политической власти. Нельзя не отметить, что образование играет жизненно важную роль в улучшении взаимоотношений между человеком и окружающей средой. Таким образом, в получении качественного образования теоретически заинтересованы все причастные к нему стороны – государство, общество и личность.

В этой связи динамичное и эффективное развитие образования становится решающим фактором международного позиционирования России. Сегодня человеческий потенциал дает наибольшие основания относить нашу страну к числу развитых, тогда как по целому ряду других позиций она принадлежит, скорее, к развивающимся. Полагаем, что только опора на образованность общества, качество человеческого капитала позволит России сохранить свое место в ряду государств, способных оказывать влияние на мировые процессы.

Как отмечал проф. Принстонского университета Ф.Харбисон, - «человеческие ресурсы являются главной основой богатства страны. Капитал и природные ресурсы – пассивные факторы производства; люди же его активная часть, накапливающая капитал, использующая природные ресурсы, создающая социальные, экономические и политические организации и продвигающая вперед процесс развития. Очевидно, что страна, не умеющая развивать знания и способности людей и эффективно использовать их в экономике, обречена на неудачу и во всех других начинаниях»[36].

Неоднократные попытки реформирования отечественного образования, предпринимавшиеся в последние десятилетия и не увенчавшиеся сколько-нибудь позитивными результатами, свидетельствуют о невозможности достижения качественно нового состояния в этой сфере за счет одних поверхностных изменений, политики сглаживания противоречий, без осуществления перемен, затрагивающих глубинные основы общества. В свою очередь, практика 90-х гг. отчетливо показала, что в условиях коренного слома неэффективной, не выдержавшей испытания временем, и формирования адекватной новым вызовам общественной системы вести речь лишь о реформировании сложившейся к этому периоду и находящейся в кризисном состоянии сферы образования, по меньшей мере, некорректно с научной точки зрения.

В этой связи актуализируется необходимость пересмотра теоретических подходов в сторону модели общественного развития, известной как модернизация. Ее решающий фактор состоит в преодолении и замене традиционных ценностей, противодействующих социальному изменению и экономическому росту[37]. Однако, как и следовало ожидать, эта теория не без труда утверждается в общественном сознании.

Так, в ходе начального этапа политических и социально-экономических преобразований в нашей стране отечественная система образования освободилась от наследия тоталитаризма, стала более открытой, демократичной и многообразной, что не потребовало сколько-нибудь серьезного переосмысления базовых традиционалистских ценностей россиян. Видимо, это дало основание почти половине россиян (48%) считать, что современная школа не нуждается в особом реформировании и дает знаний больше, чем прежняя – 10 и более лет назад. Тем не менее, более четверти (26%) респондентов, опрошенных фондом «Общественное мнение» не разделяют эту точку зрения[38]. В этой связи особую значимость приобретает значение модернизации общества в целом, а не какой-либо его отдельной части. Только с этих позиций следует рассматривать данную проблему.

Однако, несмотря на такое расслоение мнений, осуществление позитивных преобразований в сфере образования сдерживается не только трудностями переходного периода. Они обусловлены, как показывает анализ, продолжающимся сокращением объемов производства и национального дохода, сделавшим неизбежным резкое снижение бюджетного финансирования образования, так и промедлением в создании нового организационно-экономического механизма самой образовательной сферы.

Это во многом обусловливает: неудовлетворительное состояние материальной базы учебных заведений (в 40 тыс. сельских школ из 67 тыс. по стране в целом, например, нет ни одного компьютера[39]); задержки в оплате труда педагогического персонала (на 1 сентября 1999г. по этой причине не начали работу около 16 тыс. учителей в восьми регионах страны, новый 2000-2001 учебный год также начат с массовых актов протеста десятков тысяч педагогических работников целого ряда регионов Дальнего Востока, Западной Сибири, Урала, Поволжья, отдельных областей Центральной России[40]); недостатки в организации и качестве учебного процесса.

С целью преодоления складывающейся ситуации в образовании, как уже отмечалось, в 1997 г. в России была предпринята попытка ее теоретического осмысления и разработки Концепции[41], которая была составлена с использованием отдельных элементов теории модернизации и позволяла, на наш взгляд, приступить к переходному этапу на пути к разумной трансформации системы образования. В процессе обсуждения этот документ сформировался и обрел очертания Национальной доктрины образования в Российской Федерации.

Ее проект был вынесен на рассмотрение Всероссийского совещания работников образования (январь 2000 г.)[42]. Официально принятая доктрина определяет цели воспитания и обучения, пути их достижения посредством государственной политики в области образования, ожидаемые результаты развития системы образованияна период до 2025 года.

Стратегические цели отечественного образования тесно увязаны с проблемами стратегии развития российского общества и включают в себя целый ряд важных положений, среди которых:

- создание основы для устойчивого социально-экономического и духовного развития России, обеспечение высокого качества жизни народа и национальной безопасности;

- укрепление демократического правового государства и развитие гражданского общества;

- кадровое обеспечение динамично развивающейся рыночной экономики, интегрирующейся в мировое хозяйство, обладающей высокий конкурентоспособностью и инвестиционной привлекательностью;

- утверждение статуса России в мировом сообществе как великой державы в сфере образования, культуры, искусства, науки, высоких технологий и экономики[43].

Этот документ в целом отражает интересы граждан всего многонационального российского государства и призван создать в стране условия для всеобщего образования населения, обеспечить реальное равенство прав граждан и возможность каждому повышать образовательный уровень в течение всей жизни.

Доктрина признает образование приоритетной сферой накопления знаний и формирования умений, создания максимально благоприятных условий для выявления и развития творческих способностей каждого гражданина России, воспитания в нем трудолюбия и высокие нравственных принципов, а также признает образование сферой трудовой занятости населения, прибыльных долгосрочных инвестиций и наиболее эффективного вложения капитала.

Она отражает новые условия функционирования образования, ответственность социальных партнеров - государства, общества, семей, работодателей - в вопросах качества общего и профессионального образования, воспитании подрастающего поколения, а также определяет основные направления совершенствования законодательства в этой области и является основой для разработки программ развития образования. Принятие нормативных актов, противоречащих Доктрине, в том числе снижающих уровень гарантий прав граждан в области образования и уровень его финансирования, не допускается.

Доктрина отражает решимость и волю государства принять на себя вместе с общественностью ответственность за настоящее и будущее отечественного образования, являющегося основой социально-экономического и духовного развития России.

В этой связи система образования призвана обеспечить[44]:

- историческую преемственность поколений, сохранение, распространение и развитие национальной культуры, воспитание бережного отношения к историческому и культурному наследию народов России;

- воспитание патриотов России, граждан правового, демократического государства, способных к социализации в условиях гражданского общества, уважающих права и свободы личности, обладающих высокой нравственностью и проявляющих национальную и религиозную терпимость, уважительное отношение к языкам, традициям и культуре других народов; формирование культуры мира и межличностных отношений;

- разностороннее и своевременное развитие детей и молодежи, их творческих способностей, формирование навыков самообразования, самореализации личности, а также целостного миропонимания и современного научного мировоззрения, развитие культуры межэтнических отношений, трудовой мотивации, активной жизненной и профессиональной позиции, обучение основным принципам построения профессиональной карьеры и навыкам поведения на рынке труда;

- организацию учебного процесса с учетом современных достижений науки, систематическое обновление всех аспектов образования, отражающего изменения в сфере культуры, экономики, науки, техники и технологий, непрерывность образования в течение всей жизни человека;

- многообразие типов и видов образовательных учреждений и вариативность образовательных программ, обеспечивающих индивидуализацию образования, личностно ориентированное обучение и воспитание, преемственность уровней и ступеней образования, создание программ, реализующих информационные технологии в образовании и развитие открытого образования, академическую мобильность обучающихся, развитие отечественных традиций в работе с одаренными детьми и молодежью, участие педагогических работников в научной деятельности;

- воспитание здорового образа жизни, развитие детского и юношеского спорта, противодействие негативным социальным процессам;

- экологическое воспитание, формирующее бережное отношение населения к природе.

В Национальной доктрине зафиксировано, что образование является сферой ответственности и интересов государства и его институтов. В этой связи государство в сфере образования призвано обеспечить[45]:

- реализацию конституционного права и равные возможности для различных социальных слоев и территориальных групп населения на получение бесплатного образования высокого качества, сохранение и развитие единого образовательного пространства России, участие органов государственной власти в обеспечении деятельности муниципальных образовательных учреждений;

- формирование в общественном сознании отношения к образованию как высшей ценности гражданина, общества и государства, расширение участия общества в управлении образованием;

- участие профессиональных образовательных сообществ в разработке образовательной политики на федеральном и региональном уровнях, светский характер образования, условия для полноценного и ответственного обучения и воспитания детей и семье, образовательных учреждениях всех форм, типов и видов;

- всестороннюю заботу о сохранности жизни, здоровья и физическом воспитании и развитии детей, учащихся и студентов, условия для получения всеми детьми основного общего образования, предусмотрев ответственность органов государственной власти, органов местного самоуправления и родителей (лиц, их заменяющих) за нарушение конституционных прав детей на получение основного общего образования, ликвидацию детской беспризорности, предотвращение преступности среди молодежи, воспитание молодого поколения в духе высокой нравственности и уважения к закону;

- создание социально-экономических условий для приоритетного развития системы образования, открытость системы образования и учебных заведений для общественного контроля, нормативное финансирование образовательных учреждений, стимулирование негосударственных инвестиции в систему образования, в том числе путем предоставления установленных законодательством налоговых и иных льгот для юридических и физических лиц, участвующих в развитии образовательных учреждений;

- привлечение работодателей и других заказчиков, специалистов к социальному партнерству и организации профессионального образования с целью удовлетворения потребностей рынка труда, доступ обучающихся и преподавателей каждого образовательного учреждения к информационно-дидактическим программам, технологиям, сетям и базам данных, методической, учебной и научной литературе, предоставление бесплатных учебников для учащихся общеобразовательных школ и учреждений начального профессионального образования из социально уязвимых слоев населения;

- свободный выбор направлений и форм образования с учетом потребностей, возможностей граждан, а также ситуации на рынках труда и образовательных услуг, высокую занятость трудоспособного населения, прежде всего молодежи;

- единое правовое пространство функционирования и развития образовательных учреждений различных форм собственности, законодательное определение сфер материальной, административной и имущественной ответственности учредителей образовательных учреждений, повышение ответственности работодателей за соблюдение трудового законодательства, в первую очередь в части полной и своевременной оплаты труда, реализацию социальных гарантий работников образования и обучающихся;

- гармонизация национальных и этнокультурных отношений, сохранение и поддержка этнической и национально-культурной самобытности народов России, гуманистических традиций их культур, языков и культур всех народов Российской Федерации, развитие образования и культуры коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, сохранение и развитие значимости русского языка как одного из объединяющих факторов многонационального российского государства;

- качественное образование в общеобразовательной школе, в том числе в сельской на основе развития ее материальной базы, использования современных технологий обучения, сохранения дополнительных социальных гарантий для учащихся и педагогов в сельской местности, государственную поддержку образовательных учреждений всех форм собственности, обеспечивающих реализацию государственной политики в области образования, создание правовых условий получения образования как за счет средств бюджетов всех уровней, так и за счет средств обучающихся и их семей, предприятий и организации, а также для предоставления образовательных кредитов учащимся и студентам из малообеспеченных семей, создание и реализация условий для получения общего и профессионального образования детьми-сиротами, детьми, оставшимися без попечения родителей, детьми-инвалидами и детьми из малообеспеченных семей;

- развитие высших учебных заведений как центров образования, культуры, науки и новых технологий, интеграция образования, науки и производства, включая интеграцию научных исследований с образовательным процессом, научных организаций с образовательными учреждениями, науки и образования с производством;

- развитие системы профессиональной ориентации населения, реализующей меры по содействию в выборе профессии, направлений и форм образования, трудовой мотивации, становлению профессиональной карьеры, создание условий для профессиональной подготовки и переподготовки работающего населения, высвобождаемых работников и безработных граждан, поддержка различных форм самоорганизации обучающихся как неотъемлемая часть всей системы образования и формирования гражданской правовой культуры молодежи;

- активное включение средств массовой информации в пропаганду и реализацию основных целей и задач образования, установленных Доктриной, доведение доли образовательных программ в сетке вещания государственных и муниципальных средств массовой информации не менее чем до 15%;

- интеграция российской системы образования в мировое образовательное пространство с учетом отечественного опыта и традиций, активный выход на рынок образовательных услуг, широкое участие учебных заведений и педагогов в образовательных программах международных организаций и сообществ.

Признавая ведущую роль педагога в достижении целей образования, государство призвано обеспечить:

- дошкольные и общеобразовательные учреждения учителями и воспитателями, как правило, с высшим образованием;

- условия для творческого роста, повышения квалификации и своевременной переподготовки педагогов всех уровней образования, порядок проведения которых определяется учредителями и уставом образовательного учреждения;

- привлечение в систему образования талантливых специалистов, способных на высоком уровне осуществлять учебный процесс, вести научные исследования, осваивать новые технологии и информационные системы, воспитывать у обучающихся духовность и нравственность, готовить специалистов высокой квалификации;

- ответственность педагогических и научных работников за качество обучения и воспитания детей и молодежи;

- условия для подготовки и закрепления в высших учебных заведениях докторов и кандидатов наук с целью расширения фундаментальных и прикладных научных исследований и повышения научного уровня обучения студентов и аспирантов;

- условия для неуклонного повышения престижа и социального статуса преподавателей и работников сферы образования.

Ожидаемым результатом реализации Доктрины должно стать создание демократической системы образования, гарантирующей необходимые условия для полноценного качественного образования на всех уровнях;

- индивидуализация образовательного процесса за счет многообразия видов и форм образовательных учреждений и образовательных программ, учитывающих интересы и способности личности;

- конкурентоспособный уровень образования, как по содержанию образовательных программ, так и по качеству образовательных услуг;

- доступность образования всем гражданам Российской Федерации независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, возраста, состояния здоровья, социального, имущественного и должностного положения.

Населению страны предоставляется: общедоступное и бесплатное дошкольное образование; обязательное и бесплатное основное общее образование; общедоступное и бесплатное среднее (полное) общее образование, включая возможность выбора основных профилей обучения; общедоступное и бесплатное начальное профессиональное образование; бесплатное высшее и среднее профессиональное образование на конкурсной основе; бесплатное послевузовское образование на конкурсной основе в аспирантуре, докторантуре; дополнительное образование, для детей - на основе адресной финансовой поддержки детей из малообеспеченных семей; общедоступное и бесплатное специальное образование для лиц с ограниченными возможностями здоровья.

Особо в Доктрине оговаривается оплата труда педагогических работников. Намечается, что заработная плата работников образования будет расти опережающим темпом, по сравнению со средней в промышленности, за счет увеличения доли расходов на образование в государственном бюджете, расширения самостоятельности организаций отрасли и стимулирования эффективного использования бюджетных и внебюджетных средств.

Это позволит достичь уровня заработной платы, обеспечивающего устойчивую конкурентоспособность образования на рынке труда и поэтапно приблизить оплату труда:

- учителей и других педагогических работников к средней заработной плате работников промышленности в Российской Федерации;

- иных работников образовательных учреждений к средней заработной плате аналогичных категорий работников промышленности в Российской Федерации.

Уже на первом этапе оплата труда педагогических работников из числа профессорско-преподавательского состава образовательных организаций высшего профессионального образования будет приближена к удвоенному размеру средней заработной платы работников промышленности в Российской Федерации.

Работникам образования на основе повышения оплаты труда и создания отраслевой пенсионнойсистемы намечается обеспечить достойный уровень пенсионного обеспечения. Так, уже на первом этапе начнется создание отраслевой профессиональной пенсионной системы для работников образования. За счет этой системы и средств образовательных организации будут обеспечены, в частности, повышенные пенсии по возрасту для профессорско-преподавательского состава, научных работников и других категорий педагогических работников.

При этом педагогическим работникам, имеющим педагогический стаж свыше 25 лет, взамен пенсии за выслугу лет будет предоставлено право на получение надбавки за стаж работы при продолженииими педагогической деятельности.

Важное место в Национальной доктрине образования отводится социальному обеспечению обучающихся, воспитанников, студентов и аспирантов. Им, в частности, гарантируется:

- защита жизни, сохранность здоровья, физическое воспитание дошкольников, учащихся, студентов и аспирантов;

- адресное предоставление академических и социальных стипендий, а также законодательно устанавливаемых пособий учащимся и студентам из малообеспеченных семей и другим определенным категориям учащихся;

- содействие трудоустройству и занятости студентов, аспирантов, выпускников образовательных учреждений.

Согласно Доктрине государственная политика в области финансирования образования обязана обеспечить на первом этапе опережающий рост расходов на систему образования в общем объеме государственных расходов и существенное повышение их эффективности, создание условий для привлечения в сферу образования средств из внебюджетных источников.

Для реализации приведенных ранее целей и задач обеспечивается достижение соответствующего уровня финансирования системы образования[46].

На первом этапе (до 2004 г.) - темпы роста бюджетных средств будут опережающими по отношению к темпам роста общего объема расходной части бюджета.

Начиная с 2001 г. будут предусмотрены бюджет развития образования и целевые средства на информатизацию образовательных учреждений в составе федерального бюджета, расширены возможности привлечения в сферу образования средств из бюджетов семей и других внебюджетных источников.

Но втором этапе (до 2010 г.) – предполагается обеспечить темпы роста объемов бюджетного финансирования образования в соответствии с темпами роста ВВП. Дополнительный объем финансовых средств будет поступать из семейных бюджетов и средств предприятий.

На третьем этапе (до 2025 г.) - при сохранении темпов роста бюджетного финансирования произойдет дальнейшее увеличение поступления в систему образования финансовых средств из различных внебюджетных источников.

В бюджетах на очередной финансовый год, атакжеза счет иных источников, устанавливаемых законодательством, должны предусматриваться средства в объемах, необходимых для реализации положений действующего законодательства об образовании в Российской Федерации.

Таким образом, опережающее развитие образования на основе Национальной доктрины призвано вывести Россию из кризиса, обеспечить будущее нации, достойную жизнь каждой семье, каждому гражданину, должно помочь России ответить на вызовы, стоящие перед ней в социальной и экономической сферах, в обеспечении национальной безопасности и укреплении институтов государства. Именно социальный заказ общества и государства должен во многом определять направления развития и изменения системы образования России в первом десятилетии XXI века.

Осуществляемая на протяжении 90-х гг. в стране модернизация общества предполагает логический переход от индустриального общества к обществу информационному, в котором процессы порождения и распространения знания становятся ключевыми. Этот процесс в значительной мере опирается на состояние образовательной системы.

Модернизация общества предполагает также становление новой культуры, в которой востребованными ценностями становятся самостоятельное действие и предприимчивость, соединенные с ценностью солидарной ответственности за общественное благосостояние, устойчивое взаимодействие общества и природы. Образование призвано играть важнейшую роль и в этом процессе.

Неотъемлемое условие модернизации общества - освоение людьми новых социальных навыков и ролей, развитие культуры социального поведения граждан с учетом открытости общества, его быстрой информатизации, роста динамики изменений. И если по смыслу и содержанию Национальной доктрины образования волнения научно-педагогической общественности улеглись достаточно быстро – речь шла о концептуальных параметрах на далекую перспективу, то по программе модернизации, являющейся, по существу, среднесрочной программой, а самое главное – предлагающей механизма ее реализации, дискуссии не прекращаются до сей поры.

Как уже отмечалось, в рамках разработки стратегического плана развития России на долгосрочную перспективу, с января по май 2000 г. в Центре стратегических разработок Г. Грефа работала инициативная группа под руководством ректора Высшей школы экономики Я. Кузьминова. Привлекая авторитетных специалистов, Центр подготовил Программу модернизации образования, которая стала первым разделом Программы стратегии развития РФ.

Программа модернизации образования «Стратегия России: образование»[47], опубликованная в прессе, предлагает изменение принципов финансирования и структуры расходов на образование, более либеральный, рамочный подход к образовательным стандартам, создание новой системы контроля качества образования, расширение хозяйственных полномочий образовательных учреждений.

По существу, без изменений данная Программа легла в основу раздела «Реформирование образования» утвержденных 28 июня 2000 г. Правительством РФ «Основных направлений социально-экономической политики Российской Федерации на долгосрочную перспективу»[48]. Между тем, споры о судьбе образования и путях его модернизации не утихают, в них все яснее проступают политические мотивы.

Так, 30 августа 2000 г. создается Российский общественный совет развития образования, в который вошли лидеры правых фракций Госдумы РФ и представители либерального крыла педагогического сообщества. Совет объявляет и называет одной из своих главных задач - лоббирование интересов сферы образования. В частности – увеличение уже в бюджете 2001 г. объемов государственного финансирования образовательной отрасли на 4,8 млрд. рублей сверх сумм, указанных в Программе модернизации, которые впоследствии были получены[49].

Состоявшееся 22 сентября 2000 г. заседание Совета ректоров вузов России выяснило, что большинство руководителей этих учебных заведений выступают против поддержанной Правительством РФ Программы модернизации образования, причем по таким основополагающим пунктам реформы, как введение государственных именных финансовых обязательств и переход к Единому общенациональному экзамену. Обсуждению этого противоречия был посвящен очередной VI съезд ректоров высших учебных заведений России (6-7 декабря 2000 г.), собравший более тысячи руководителей вузов.

Созданные в преддверии съезда 14 рабочих групп по реформе, в которых участвовали руководители почти ста вузов, попытались обсудить позиции малочисленного крыла либералов и консервативного большинства (до 80% общего числа ректоров)[50].

Однако накал политических страстей вылился уже в широкую педагогическую среду. Наиболее характерным отзывом на планы модернизации образования может служить поддержанное Алтайским краевым советом народных депутатов обращение педагогических коллективов ряда районов края к Президенту В.В. Путину, опубликованное в газете «Алтайская правда». В этом документе содержится резко критический анализ программы переустройства образования на базе
модернизаторских подходов. В частности, утверждается, что «школу беззастенчиво пытаются пристегнуть к провалившимся либеральным реформам,…системе образования фактически предъявляется заказ на «нового человека» – человека с чуждыми российскому менталитету ценностями». Учителя против «изоляции образования от государства и его коммерциализации, против реструктурирования сельских школ, что фактически приведет к их закрытию». Они считают, что «замена гуманитарных дисциплин науками социально-экономического цикла размоет нравственный стержень подрастающих поколений, обеднит их мышление и мировоззрение…. Отмена вступительных экзаменов в вузы, введение единого общенационального экзамена породит более масштабные злоупотребления в этой сфере, чем при существующей системе». Переход на 12-летнее обучение «является необоснованным с трудно предсказуемыми и экономическими последствиями»[51].

Появление этого обращения в период, когда, казалось бы, уже утвердилось некоторое единство во взглядах на будущие реформы в образовании, свидетельствует, что в учительской среде эти идеи все еще не обрели союзников. Полагаем, что инициаторам модернизации следует больше сил и внимания уделить работе по формированию в среде рядовых педагогов понимания предпринимаемых преобразований, готовности следовать им в практической деятельности.

В ноябре 2000 г. стратегия образовательной реформы стала предметом обсуждения на парламентских слушаниях в Госдуме РФ. Представители левых фракций, Совета ректоров, профильного Комитета Госдумы подвергли критике практически все положения Программы модернизации за исключением одного – стремления государства увеличить расходы на образование. Представители «Единства», «Яблока», Союза правых сил и «Отечества» проект поддержали с отдельными оговорками. Однако, несмотря на острые разногласия, итоговые рекомендации для реформаторов были положительными: основные направления реформы образования решено апробировать экспериментально в регионах. На весну 2001 г. назначены специальные слушания по экономике образования.

Таким образом, в российском обществе продолжается напряженная и целенаправленная работа по осмыслению концептуальных подходов к модернизации системы образования, приведения ее в соответствие с государственной социально-экономической политикой на длительную перспективу. Программа модернизации образования, разработанная группой новаторски мыслящих реформаторов и политиков (особенно содержательной является позиция «Яблока») и вошедшая без изменений самостоятельным разделом в «Основные направления социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу», содержит в себе, как уже отмечалось, недостающий до настоящего времени организационно-финансовый механизм развития сферы образования.

Впервые в документе такого уровня обосновано положение о целесообразности выведения из тени и задействования, наряду с бюджетным финансированием, фактически затрачиваемых средств родителей. По некоторым оценкам, ежегодно на оплату учебы родителями школьников и студентов расходуется два млрд. долларов. Примерно полтора млрд. долл. выделяет госбюджет. Согласно расчетам, к 2010 г. общие затраты на образование возрастут до 21 млрд. долл., 8 из которых составят частные инвестиции, т.е. родительские выплаты[52].

О том, какое место в платных услугах, получаемых представителями среднего класса, занимает образование, свидетельствуют следующие данные социологического опроса Российского независимого института социальных и национальных проблем[53]:

 

№ по рейтингу	Наименование услуг	Удельный вес (%)
1.	Платные медицинские услуги	70,9
2.	Поездки за рубеж	30,3
3.	Платные образовательные услуги для детей	28,1
4.	Строительство или получение жилья	20,2

Как свидетельствует из приведенных данных, платные образовательные услуги для детей довольно неожиданно превысили расходы на такой дорогостоящий и престижный вид, как строительство или получение жилья и почти сравнялись с затратами на зарубежные поездки. Учитывая усилившуюся мировую тенденцию вкладывания средств в развитие человека, образование и повышение квалификации – главные статьи инвестирования капитала, можно прогнозировать неуклонный рост объемов платных образовательных услуг и в нашей стране.

Очень остро в общественном мнении звучит тема бесплатности образования, особенно высшего. Социологический опрос, проведенный независимым исследовательским центром РОМИР в 2000 г. (было опрошено 1500 респондентов по репрезентативной выборке в 160 точках 40 субъектов РФ)[54] выявил достаточно прогнозируемую картину: на вопрос «должны ли быть предоставлены молодым равные возможности для получения высшего образования вне зависимости от доходов семьи?» получены следующие ответы:

 

Вариант ответов	Удельный вес ответивших респондентов (%)
- полностью согласен	84,6
- скорее согласен	11,3
- скорее не согласен	0,5
- полностью не согласен	0,6
- затрудняюсь ответить	3,0

 

Столь монолитное единство в вопросе предоставления равных возможностей для получения молодежью высшего образования (95,9%) побуждают авторов модернизационного пути развития образования в Российской Федерации предпринимать адекватные решения.

Компенсировать переход от бесплатного к преимущественно платному образованию (через 10 лет доля коммерческих студентов в вузах России должна достигнуть как минимум 70%) должен декларируемый в Программе модернизации принцип общедоступности. Его реализация на практике предполагает резервирование бесплатных мест для обучения в вузах и престижных средних учебных заведениях для наиболее одаренных детей из малообеспеченных слоев, предоставление налоговых льгот родителям, инвестирующим средства в образование детей, а также развитие в сфере образования современных информационных технологий, представляющих школьникам из глубинки равный с жителями мегаполисов доступ ко всем научным и библиотечным ресурсам.

Следовательно, свои социальные обязательства перед гражданами государство ограничивает созданием относительно равных для всех условий приобретения знаний, а дальнейшую поддержку обещает лишь тем, кто сумеет доказать, что годы обучения не прошли даром (как в прямом, так и в переносном смысле). Именно с этой точки зрения предлагается трактовать ст.43 Конституции РФ, гарантирующую российским гражданам право на образование.

Полагаем, что на начальном этапе модернизации образования эти гарантии выглядят достаточно убедительно. Однако нельзя не замечать того, что во всем мире нарастают тенденции, не отличающиеся социальной справедливостью, действия которых легко может перекинуться на Россию.

Важнейшей чертой социальной справедливости общества является, как известно, благосостояние народа, качество жизни широких масс людей. Однако, как свидетельствует доклад о мировом развитии за 2000-2001 г., подготовленный Всемирным банком, около 2,8 млрд. чел., или почти половина населения планеты, живут менее чем на 2 долл. США в день. При этом, около 1,2 млрд. чел. из указанной цифры живут в крайней нищете – менее чем на 1 долл. Все более увеличивается дифференциация между жителями богатых и бедных стран. Так, средний доход жителей 20 наиболее богатых стран в 37 раз превышают аналогичный показатель в 20 беднейших странах[55].

В последние годы стремительными темпами нарастает имущественное расслоение россиян, что находит свое отражение в их ценностных ориентациях. Эта тенденция находит свое подтверждение в следующих данных социологических опросов по наиболее острым вопросам политики, экономики, социальных гарантий[56]:

(%)

№	Варианты ответов	Мнение народа[57]	Мнение элиты[58]
1. «Если оглянуться на прошедшее десятилетие, то какой путь развития страны Вы бы предпочли?»
	- вернуться к социализму	25,0	5,0
	- проводить реформы с социальной защитой населения	47,0	53,0
	- продолжить нынешний курс реформ	14,0	37,0
	- затрудняюсь ответить	14,0	5,0
2. «Следует ли новому Президенту России пересматривать итоги приватизации государственной собственности?»
	- да	61,0	63,0
	- нет	18,0	32,0
	- затрудняюсь ответить	21,0	5,0
3. «Как Вы считаете, губернаторы краев и областей должны избираться населением или назначаться Президентом России?»
	- избираться населением	65,0	60,0
	- назначаться президентом	19,0	36,0
	- затрудняюсь ответить	16,0	4,0

 

4. «Как Вы считаете, должна ли служба в армии быть обязательной или в армию должны набираться люди по контракту?»
	- набираться по контракту	55,0	74,0
	- быть обязательной	32,0	21,0
	- затрудняюсь ответить	13,0	5,0
5. «Как Вы думаете, каково будет материальное положение молодого поколения по сравнению с их родителями?»
	- лучше	34,0	81,0
	- хуже	26,0
	- так же	24,0	4,0
	- затрудняюсь ответить	16,0	15,0
6. «Как Вы думаете, дети сегодня получают в школе лучшее или худшее образование по сравнению с тем, которое получали Вы?»
	- лучшее	33,0	32,0
	- худшее	28,0	47,0
	- такое же	23,0	16,0
	- затрудняюсь ответить	16,0	5,0
7. «Что Вам помогает преодолевать жизненные невзгоды?»
	- семья	42,0	16,0
	- чувство юмора	25,0	37,0
	- деньги	8,0
	- чувство гордости за страну	4,0	5,0
	- другое	9,0	42,0
	- затрудняюсь ответить	12,0
8. «Оглядываясь на прошедшие десять лет экономических реформ в России, считаете ли Вы, что они были во благо народу или во вред?»
	- во благо	13,0	52,0
	- во вред	27,0	32,0
	- затрудняюсь ответить	60,0	16,0
9. «Как Вы считаете, дела в стране идут в правильном направлении?»
	- в правильном направлении	37,0	47,0
	- в неправильном направлении	30,0	29,0
	- затрудняюсь ответить	33,0	24,0

Как следует из приведенных данных, различия во взглядах на те или иные жгучие проблемы современной жизни резко контрастируют между рядовыми жителями и элитой страны. В первую очередь это касается оценок проведенных экономических реформ, путей дальнейшего развития общества, правильности избранного направления, итогов приватизации. Весьма отличаются мнения по вопросам избрания губернаторов, контрактной службы в армии, качества образования, материального положения молодого поколения.

Учитывая столь значительную разницу, порой полярную, во взглядах по самым острым социально значимым проблемам, можно прогнозировать во многом аналогичное отношение к разворачивающейся в стане модернизации образования, в которой возобладали либерально-демократические подходы, в большей мере отражающие позиции элиты. Здесь видится уместным предостережение отдельных ученых о том, что форсированная модернизация чревата колоссальными психологическими, политическими, морально-нравственными издержками[59].

Возвращаясь к вопросу о справедливости, нельзя игнорировать и такие факты, как – ныне в современном российском обществе около 60% населения живет в тяжелых материальных условиях, а различие в условиях жизни между группами самых богатых и самых бедных людей достигает 100 раз[60].

По данным Минобразования России, 40% школьников и 75% учащихся ПТУ растут в семьях, доходы которых в расчете на одного члена семьи находятся на грани прожиточного минимума[61]. Реально воспользоваться платными образовательными услугами негосударственных образовательных учреждений может лишь незначительная часть детей и подростков.

На этом фоне несомненный научный и практический интерес представляют многие положения Программы модернизации образования, имеющие методологическое значение и направленные на снижение социальной дифференциации в сфере образования.

Так, приоритетами образования для обеспечения процесса модернизации общества выступают следующие новаторские положения, вытекающие из идей Национальной доктрины образования:

1. Облегчение социализации в рыночной среде через формирование таких базовых ценностей, как ответственности за собственное благосостояние и за состояние общества через освоение молодыми поколениями основных социальных навыков, практических умений в области экономики и социальных отношений.

2. Противодействие негативным социальным процессам, таким как распространение наркомании, рост преступности в молодежной среде, асоциальное поведение, беспризорность.

3. Обеспечение социальной мобильности в обществе через: поддержку наиболее талантливых и активных молодых людей, независимо от их социального происхождения; освоение молодым поколением возможностей быстрой смены социальных и экономических ролей.

4. Поддержка вхождения новых поколений в глобализированный мир, открытое информационное сообщество посредством наполнения содержания образования такими знаниями, как информатика, иностранные языки, межкультурное взаимопонимание

5. Образование должно реализовать ресурс свободы, право выбора, свое место приложения усилий для каждого человека, получающего образование, инвестирующего в себя. Социальный заказ на образование не должен быть только и по преимуществу заказом со стороны государства, а представлять и сумму частных интересов семей и предприятий.

Вне всяких сомнений, что отечественное образование играет и будет играть все возрастающую роль в модернизации экономики. Однако, практика последних лет свидетельствует о том, что росту российской экономики в скором будущем будут препятствовать нехватка не только материального, но и интеллектуального капитала. Располагая первоначально очень ограниченным инвестиционным ресурсом, Россия должна будет выбрать образовательный сектор в качестве приоритета - одной из национальных точек роста. Образование, инвестиции в повышение качества человеческого капитала являются непременным условием развития всех секторов российской экономики. В соответствии с правительственным документом «Стратегия для России: образование»[62], в краткосрочной перспективе (2000-2005 гг.) предстоит сделать страну привлекательной для инвестиций и обеспечить воспроизводство и развитие инновационного потенциала экономики.

В свою очередь это потребует:

1. Формирования адекватной современным технологиям кадровой инфраструктуры основных отраслей промышленности и сферы услуг; обновления профессионального образования, повышения его качества и соответствия структуре потребностей рынка труда; опережающее развитие начального и среднего профессионального образования, способных обеспечить повышение культуры производства.

2. Обеспечения условий для развития научных школ в фундаментальном и инженерном образовании, в сфере информационных технологий; развития университетской науки и на ее основе - венчурных подразделений и предприятий.

3. Резкого повышения качества профессионального образования в области экономики и управления производством и смежных «активных социальных наук» (права, социологии), в том числе через введение соответствующего содержания в общее образование.

В среднесрочной перспективе (2005-2010 гг.) решающим становится уровень общей образованности населения. Сегодня Россия еще конкурирует с развитыми странами по этому показателю, но уже через 10 лет, когда основную

роль в экономике станут играть представители поколений, получившие образование в 90-х и 2000-х гг., стране угрожает перспектива потерять конкурентоспособность.

Мировая практика также свидетельствует о том, что в современных условиях интеллектуальные профессии становятся массовыми и теряют присущую им раньше исключительность. Растущие информационные потоки и высокотехнологичные производства требуют не исполнителей узкой специализации, а специалистов с базовым уровнем образованности, способным переключиться с одного вида деятельности на другой с обширными коммуникативными умениями и навыками. Вместе с тем на завершающих этапах обучения необходима более точная адаптация системы профессионального образования к актуальным и перспективным потребностям рынка труда, ориентация на конкретные «меню профессиональных карьер».

Следует отметить и на общегосударственном уровне иметь в виду, что на потребности экономики, которые заявят себя в через 5-15 лет, система российского образования должна реагировать уже сейчас. В этой связи приоритетами на среднесрочную перспективу становятся следующие.

1. Необходимо увеличить качество и объем общего образования, повысить его фундаментальность и вариативность, полностью завершить переход на 12-летнее общее образование.

2. Гибкая ориентация профессионального образования на тенденции развития экономики и рынка труда.

3. По отношению к перспективным технологиям, заявляющим себя на мировом рынке, актуален принцип создания квалификационного запаса, т.е. подготовки такого количества квалифицированных кадров, которое сегодня может показаться избыточным, но в последующие годы даст возможность развивать высокотехнологичное производство.

Модернизация государства, формирование гражданского общества настоятельно требуют, чтобы система образования формировала сознательного гражданина, эффективно участвующего в демократическом процессе, не принимающего силовые методы разрешения политических и социальных конфликтов внутри страны и готового защищать ее от агрессии.

Для решения этой задачи основными приоритетными ориентирами образования выступают:

- способность к самоорганизации, умение отстаивать свои права, создавать общественные объединения (первоначально - на уровне школы), контролировать деятельность представителей власти. Это обусловливает тесную связь образовательной и молодежной политики государства;

- толерантность, терпимость к чужому мнению, умение вести диалог, понимать интересы оппонента, искать и находить содержательные компромиссы;

- правовая культура, знание основополагающих правовых норм и умение использовать возможности правовой системы государства.

Как уже отмечалось, ведущая роль в решении перечисленных выше задач модернизации общества, экономики и государства принадлежит образованию. Вместе с тем, нельзя не заметить, что образование само нуждается в модернизации, в содержательном и структурном обновлении.

Ключевыми для современного отечественного образования всех ступеней являются две основные группы вопросов: обеспечение соответствия содержания образования требованиям современного динамичного мира и рыночной экономики; обеспечение равных стартовых возможностей через равенство доступа к качественному образованию всех уровней.

Предстоит немало сделать также для ресурсной обеспеченности образовательной сферы. При этом целесообразно направлять ресурсы не на консервацию системы, а на ее эффективную модернизацию. Консервировать даже то, что еще недавно было лучшим в мире - значит, заведомо запрограммировать отставание.

Российской системе образования предстоит в сжатые сроки перейти из режима выживания в режим развития. В свою очередь, российскому обществу следует перейти от режима бюджетного содержания своей системы образования к режиму инвестирования в нее.

Чтобы выполнить эти актуальные задачи, необходимо обеспечить открытость системы образования разнообразным воздействиям со стороны общества, государства и экономики, одновременно гарантировав сохранение ее внутренней целостности и поддержание высоких академических стандартов.

Не менее значимые проблемы предстоит решить в обновлении содержания образования, повышения его качества. В этих целях необходимо решить следующие задачи.

Во-первых, устранить характерную как для общего, так и для профессионального образования традицию перегруженности учебных планов предметами и сведениями, которые не являются фундаментом для новых знаний, а рассчитаны на «прохождение», на то, чтобы их сдать и забыть. Все предметы должны быть необходимы для последующих стадий образования и востребованы в дальнейшей социальной и профессиональной деятельности.

Во-вторых, обеспечить закрепление полученной в школе информации. Изменить методы обучения, расширив вес тех из них, которые формируют практические навыки анализа информации, самообучения. Поднять роль самостоятельной работы учащихся и студентов.

В-третьих, завершить переход на 12-летнее полное среднее образование, обеспечив на этапе полной средней школы возможность выбора образовательных программ в рамках подготовки к получению профессионального образования.

В-четвертых, восстановить и укрепить связи профессионального образования с научными исследованиями и практикой, создать механизмы систематического обновления содержания образования.

В-пятых, ликвидировать отставание от мировой науки в стандартах и качестве преподавания социальных наук, в первую очередь экономики, менеджмента и права. Дать всем выпускникам средней школы и всех ступеней профессионального образования знания и базовые навыки в области предметов, обеспечивающие активную социальную адаптацию (экономика, право, основы политической системы, менеджмента и социологии).

В-шестых, увеличить долю открытого образования в учебных программах всех уровней до 20-30%. Обеспечить до 2005 г. подключенными к глобальной сети компьютерными классами все учебные заведения системы профессионального образования и не менее 60% общеобразовательных школ. К 2010 г. довести оснащенность учебных заведений до показателя один компьютер на четырех учащихся, завершить подключение всех учащихся на всей территории страны. Давать уже в средней школе необходимую базовую подготовку по прикладной информатике, в полной средней школе - по специализированным прикладным программам.

В-седьмых, осуществить переход на сопоставимую с мировой систему показателей качества и стандартов образования всех уровней, обеспечить рабочее знание как минимум одного иностранного языка всеми выпускниками полной средней школы, а также международное признание всех российских документов об образовании.

В-восьмых, перейти от жестких линейных структур в образовании к его гибкой и многообразной организации, позволяющей сочетать различные формы образования, выстраивать индивидуальные траектории образования.

Большое значение в модернизации образования отводится развитию вариативности и доступности образовательных программ. Конституционный принцип доступности (бесплатности) образования на самом деле лишен адекватных механизмов реализации. Определяющее значение имеет равенство доступа к образованию для различных социальных слоев и территориальных групп населения. В этой связи возрастает необходимость в обеспечении реального равенства предоставляемых образовательных услуг по уровню и качеству вне зависимости от местонахождения учебного заведения финансирования образования. Одновременно, актуализируется переход на систему адресной дифференцированной поддержки учащихся и студентов из низкодоходных семей и отдаленных территорий. Несомненно, что размер помощи должен определяться с учетом различий в экономическом положении регионов. Полагаем, что действенными инструментами адресной социальной поддержки могут стать:

1. Адресное предоставление стипендий в размере, покрывающем стоимость обучения и проживания в размере прожиточного минимума, а также льгот по оплате общежития в системе профессионального образования учащимся и студентам из малообеспеченных семей, сиротам, другим строго определенным категориям учащихся. Такие стипендии могут предоставляться как из государственных (федерального, территориальных и местных) бюджетов, так и из собственных средств учебного заведения. Они не могут охватывать менее одной трети всех учащихся (студентов) данного учебного заведения. Стипендии целесообразно предоставлять с учетом двух факторов: успеваемости и нуждаемости. К определению кандидатур на социальные стипендии следует шире привлекать студенческие организации учебных заведений.

2. Компенсация проезда в учебные заведения в системе профессионального образования учащимся и студентам из малообеспеченных семей, сиротам и другим, строго определенным категориям учащихся.

3. Развитие системы предоставляемых или гарантированных государством образовательных кредитов учащимся из малообеспеченных семей.

4. Фонды рабочих мест с неполным рабочим днем, создаваемые местными органами власти, руководителями учебных заведений и студенческими организациями.

Одним из важнейших направлений модернизации является повышение качества образования, ориентация его на мировой уровень требований.

При этом контроль осуществляется «на выходе»: новые стандарты ориентированы в основном на уровень знаний и навыков учащихся и выпускников вместо требований к затратам времени и других ресурсов.

Вторым направлением является независимая система контроля качества.

Третье направление модернизации образования - формирование эффективных механизмов трансляции социального заказа системе образования. При этом следует исходить из принципа: «Рынок - там, где семьи и предприятия предъявляют платежеспособный спрос».

При этом упор должен делаться, на наш взгляд, на спрос, предъявляемый гражданами и семьями, как наиболее «чистый» (спрос со стороны предприятий в значительной степени представляет замаскированный семейный спрос).

Поэтому основная часть потоков в образовании основывается на персонификации бюджетного финансирования, что оставляет открытой для граждан и семей возможность в каждом конкретном случае софинансировать или нет закрепленные за ними бюджетные средства.

Представляется, что эта система может быть дополнена целевыми субсидиями (организованными опять-таки на подушевой основе) со стороны федеральной и региональной власти. Такие корректирующие рыночный механизм субсидии реализуют социальные (поддержка учащихся из малодоходных групп населения, поддержка территориальной мобильности) и стратегические (поддержка перспективных направлений образования, формирование платежеспособного спроса по которым отстает) возможности учащихся и студентов.

Рынок в образовании целесообразно формировать не только на стороне спроса, но и на стороне предложения. Высшие учебные заведения России имеют значительный опыт свободного ценообразования на свои дополнительные образовательные услуги и на обучение так называемых «коммерческих» студентов, доля которых составляет более 30%. Этот опыт, видимо, будет постепенно распространен на все учебные заведения профессионального образования.

Расширение участия общества в управлении образованием (образовательными организациями) может достигаться путем создания:

- системы Попечительских советов (образовательных организаций, муниципалитетов и т.п.), что призвано усилить внимание, прежде всего, местного сообщества к проблемам развития и нуждам образования, обеспечить приток в образовательные организации дополнительных ресурсов - финансовых, материальных, кадровых, их эффективное использование и общественный контроль за деятельностью администраций;

- фондов поддержки образования (образовательных организаций), аккумулирующих средства юридических и физических лиц и направляющих их на решение конкретных проблем данной сферы;

- системы поддержки профессиональных сообществ в сфере образования, их привлечение к решению вопросов образовательной тактики и стратегии на федеральном и региональном уровнях;

- условий развития негосударственного сектора в образовании;

- условий, прежде всего налоговых, для стимулирования различных форм самоорганизации населения и хозяйствующих субъектов в поддержку образования.

Продолжительная и содержательная дискуссия в научных и педагогических кругах России способствовала тому, что новая организационно-экономическая модель системы образования обрела следующие основные принципы и предпосылки:

I. Персонификация бюджетного финансирования: нормативное подушевое финансирование в общем среднем и начальном профессиональном образовании, обеспечивающее реализацию принципа «деньги следуют за учеником»; бюджетное финансирование по именным сертификатам среднего и высшего профессионального образования.

II. Свобода выбора индивидами (семьями) учебного заведения, создание условий для многообразия образовательных структур - образовательные округа в общем образовании, профессиональные и университетские комплексы - в профессиональном образовании; развитие образовательных консорциумов и корпоративных университетов; открытое образование.

III. Изменение организационно-правового статуса образовательных учреждений - переход к статусу учебного заведения. Изменение законодательства. Обеспечение академической и хозяйственной самостоятельности учебных заведений.

IV. Контрактные отношения учебных заведений со всеми заказчиками образовательных услуг - государством, индивидами (семьями), работодателями.

V. Контроль качества. Создание независимой Федеральной службы контроля качества образования. Переход к Единому общенациональному экзамену выпускников школ. Акцент на конечном результате. Выдача именных по итогам экзамена сертификатов, обеспечивающих дифференцированное финансирование обучения в учебных заведениях среднего и высшего профессионального образования.

VI. Софинансирование семьями элитарного образования в системе общего образовании, а также обучения в учебных заведениях среднего и высшего профессионального образования.

VII. Адресная социальная поддержка учащихся и студентов из низкодоходных семей: в общем среднем образовании финансирование по повышенным нормативам до 20% мест в учебных заведениях элитарного типа (гимназии, лицеи, школы с углубленным изучением предметов) для учащихся из низкодоходных семей, сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, одаренных детей; в профессиональном образовании обязательное выделение учебным заведением стипендий не менее 30% студентов, покрывающих разницу между ценой обучения и ценой сертификата и проживание в общежитии для иногородних.

VIII. Выявление и поддержка одаренных детей: в общем среднем образовании - развитие системы мониторинга динамики освоения знаний, расширение сети учебных заведений с углубленным изучением отдельных предметов; в профессиональном образовании - социальные программы поддержки, обеспечение возможности обучения по индивидуальным программам, использование технологий дистантного образования.

IX. Налоговые льготы: по подоходному налогу - вычитание из налогооблагаемой базы расходов, связанных с оплатой образовательных услуг учебных заведений или лиц, имеющих государственную лицензию на ведение образовательной деятельности; освобождение от налогообложения благотворительных пожертвований (спонсорских средств) на развитие образования; предоставление права предприятиям и организациям при исчислении налога на прибыль включать расходы на подготовку или переподготовку кадров (на договорной основе с учебными заведениями профессионального образования) в затраты на производство и реализацию товаров и услуг.

X. Бюджет развития. Обеспечение реализации проектов и программ, нацеленных на развитие системы образования, ее информационного и инновационного потенциалов, эффективное использование ее ресурсов. Гранты, программы вызова (софинансирование государством проектов учебных заведений), льготное кредитование, проведение инвестиционных конкурсов.

XI. Реформа управления образованием - государственно-общественный характер управления; попечительские советы, фонды поддержки учебных заведений; развитие образовательной инфраструктуры; управление человеческими ресурсами; управление имущественным комплексом системы образования; создание системы образовательной статистики.

Решение перечисленных выше задач и запуск новых механизмов требуют значительного увеличения объема средств, поступающих в систему образования. Источниками необходимого увеличения объема средств традиционно являются: прирост бюджетного финансирования; увеличение поступлений из внебюджетных источников; повышение эффективности использования средств, поступающих в систему.

Возможности задействования второго и третьего источников определяются в первую очередь эффективностью перестройки сектора и изменения системы управления образованием на всех уровнях. В этой связи особое значение приобретает анализ финансовых ресурсов модернизации образования.

Как известно, ныне в российскую систему образования направляется почти 300 млрд. руб., или 5% ВВП. Это гораздо меньше, чем в большинстве развитых стран, и отстает от уровня нацеленных на экономический рост и модернизацию государств Азии и Латинской Америки.

Если оценить структуру этих средств, то немалую часть составляют потоки, которые направляются в образование, но до адресата не доходят. Это в первую очередь затраты семей на преодоление рубежа между общим и высшим профессиональным образованием, а также излишние затраты бюджетов всех уровней на покрытие коммунальных услуг образовательных учреждений, искусственно раздутых в результате неэффективных способов расчетов (долги и бартерные схемы). В результате эффективное финансирование образования составляет всего 250 млрд. руб., или 4,25% ВВП, из которых бюджетное финансирование составляет 177 млрд. руб. (189 с учетом потерь по коммунальным услугам), а внебюджетные средства всех видов - более 70 млрд. руб. Расходы бюджетов всех уровней на образование равны 3,2% ВВП, или 8% бюджета.

Рассмотрим подробнее возможность расширения бюджетного финансирования образования, которое имеет следующие возможные параметры и ограничения:

1. Запланированное сокращение доли в ВВП с 37 до 28% к 2010 г. В этих условиях увеличение бюджетных расходов на образование до 6-7% ВВП представляется невозможным. Однако даже повышение этой доли на 1 процентный пункт, до 4,2% ВВП, увеличит к 2010 г. бюджетное финансирование образования в 2,1 раза, а его долю в бюджете с 8% до 15%. Появляется возможность обеспечить опережающий рост расходов федерального бюджета в 4 раза, с 32 до 120 миллиардов рублей.

2. Развитие системы планирования расходов в рамках модели двухуровневого бюджета: первый уровень - обеспечение минимальных социальных стандартов на основе системы федеральных нормативов бюджетного финансирования сферы образования; второй уровень - формирование бюджета развития учебных заведений, играющих ключевую роль в развитии всей системы образования или в исполнении «инновационного заказа» государства, средств на информатизацию и обновление оборудования и рост доли этих средств в консолидированном бюджете образования до 5% в 2005 г. и 10% в 2010 г. в федеральном бюджете до 25% и 30% соответственно. Развитие так называемых программ вызова: инвестиции государства в образовательные учреждения в основном в форме софинансирования отобранных на конкурсной основе проектов. Это поможет мобилизовать внебюджетные средства образовательных учреждений.

3. Структурный маневр ресурсами внутри системы образования. Реальная хозяйственная самостоятельность образовательных учреждений, переход на нормативное подушевое финансирование, реструктурирование сети сельских (малокомплектных) школ даст внутреннюю экономию примерно 15% от существующего финансирования через региональные и местные бюджеты (30 млрд. руб. в 2005 г.). Перераспределение ответственности федерального и регионального бюджета (в том числе за счет соучредительства) по отношению к организациям начального профессионального образования позволит увеличить их финансирование в 2004 г. примерно на 5 млрд. руб.

4. Механизм субсидиарной ответственности вышестоящих бюджетов за исполнение нижестоящими федеральных мандатов, в том числе в области образования, не расчленен по видам ответственности, непрозрачен для контроля и не создает стимулов для нижестоящих бюджетов полностью мобилизовать средства для исполнения федеральных мандатов. Предполагается в рамках реформы субсидиарной ответственности бюджетов перейти, начиная с 2001 г., на прозрачную систему целевых трансфертов на образование дотационным регионам.

Эта мера может быть дополнена стимулирующим механизмом формирования таких трансфертов, при которой дотационный регион, увеличивающий долю собственных средств на образование и повышающий эффективность использования таких средств, получал бы в течение следующего года увеличенный трансферт. В результате ежегодного повышения федеральных мандатов по финансированию образования и введения стимулирующих целевых трансфертов расходы территориальных бюджетов на образование могут расти опережающим темпом по отношению к росту ВВП (на один процентный пункт), их доля в бюджетах существенно возрастет.

Таким образом, мобилизация частных средств в систему образования наталкивается в настоящее время на серьезные ограничения, обусловленные низкими доходами 70% российских семей. В настоящее время только 25-30% семей принимают участие в финансировании образования своих детей (это около 22% детей). Доля семей, заинтересованных в инвестировании в образование, растет по мере завершения их детьми общего образования и достигает пика к 10-11 классам средней школы.

Средства семей, которые они готовы направлять в образование, составляют сегодня, как уже отмечалось, около 2 млрд. долл. США. При этом форма финансирования неэффективна: почти половина средств направляется на преодоление существующего разрыва между общей и высшей профессиональной школой и уходит в «тень» в виде затрат на репетиторов и прямых взяток. Степень «попадания» этих средств в систему образования можно оценить как достаточно низкую, не более 50%. Часть «репетиторских» денег распределяется между преподавателями как дополнительная теневая заработная плата, обеспечивающая их закрепление в учебных заведениях.

Предполагается, что по мере роста доходов доля семей, способных инвестировать в образование, возрастет к 2010 г. до 40-45%. При этом семьи, относящиеся к низкодоходным, будут способны вкладывать в образование лишь очень ограниченные средства, от 3 до 10 тыс. рублей в год. (Речь, разумеется, идет не о регулярном финансировании в течение всей активной социальной жизни, а о концентрации средств на протяжении периода получения детьми общего (10-20% семей) и профессионального (20-30% в 2000 г., 35-45% в 2010 г.) образования). Уловить эти средства и направить их в образование возможно путем связывания их с персонифицированным государственным финансированием в качестве добровольных и прозрачных дополнений к такому финансированию.

С учетом введения стимулирующих механизмов бюджетного финансирования, налоговых льгот на частные инвестиции в образование (сумма затрат изымается из налогооблагаемой базы) и темпов роста доходов можно предположить увеличение средств семей, поступающих в образование, с 2 до 5-6 млрд. долларов (150-180 млрд. руб.).

Средства предприятий (ориентировочно 10 млрд. руб. в 2000 г.) делятся на два потока. Первый - оплата тех образовательных программ, в которых заинтересованы сами предприятия (в основном короткие программы дополнительного профессионального образования и подготовка персонала в средних и начальных профессиональных учебных заведениях.

Второй - спонсорские средства, открытые (около 400 млн. руб. в 2000 г.) и теневые (по грубой оценке, составляют до 5 млрд. руб.), которые существуют в двух формах. В одной из них средства расходуются со счетов спонсоров, в другой - маскируются под оплату образовательных услуг. Теневые спонсорские средства достаточно эффективны по сравнению с другими видами «тени» в силу целевого характера затрат (более 80%). Теневая форма просто используется для ухода от налогов. Следует учесть, что оба потока включают до 30% средств, являющихся замаскированными семейными вложениями.

Эффективный спрос со стороны предприятий на образовательные услуги может возрасти по мере оживления реального сектора экономики. При относительно сбалансированных темпах роста по отраслям можно ожидать повышения спроса на образование в 4-5 раз (с 3,5 до 12-15 млрд. руб.). При росте преимущественно за счет экспортоориентированного сырьевого и топливного комплекса спрос на образование со стороны предприятий вырастет только в 2-3 раза (до 7-10 млрд. руб.).

Дополнительный эффект может дать введение налоговых льгот (зачисление всех затрат на образование в себестоимость продукции и исключение спонсорских средств из налогооблагаемой базы). Мультипликатор составит 1,5-1,7 (до 25 млрд. руб. к 2010 г.). Спонсорские средства будут расти менее быстрыми темпами, их объем к 2010 году может составить не более 10 млрд. руб. (В основном - за счет повышения прозрачности средств семей, в составе спонсорских средств останутся исключительно средства предприятий). С учетом заказов на научные разработки и НИОКР объем средств предприятий, поступающий в образование, составит до 50-60 млрд. руб., или 0,5% ВВП.

Дополнительные доходы системы образования складываются из коммерческой необразовательной деятельности (продажа собственной продукции ПТУ и техникумами, сдача в аренду помещений); оплаты аренды площадей учебных заведений. Сегодня до двух третей этого потока идет в скрытой форме и не полностью доходит до бюджета учебных заведений.

Значительным дополнительным источником финансирования системы может стать экспорт образовательных услуг. Российское образование на сегодняшний день представляет собой достаточно конкурентоспособный продукт, востребованный не только в России, но и за рубежом. Интерес других стран проявляется, в основном, к российскому профессиональному образованию в следующих видах:

- обучение по основным образовательным программам высшей школы (бакалавриат, магистратура, подготовка дипломированных специалистов);

- постградуальное обучение (аспирантура, докторантура, ординатура);

- обучение по программам дополнительного образования, переподготовка и повышение квалификации специалистов;

- оказание консалтинговых образовательных услуг.

При этом наиболее востребованы естественно-научные специальности, из которых особенно следует выделить медицинские (популярны в странах Юго-Восточной Азии), а также программирование, информационные и коммуникационные технологии; специальности технологического профиля, связанные с технологиями ВПК; гуманитарные и педагогические специальности (история, филология, изучение русского языка как иностранного). В противовес внутреннему образовательному рынку, на международном уровне в меньшей степени востребованы российские экономические, юридические и социальные специальности.

Российское образование все еще остается популярным в странах «третьего мира», благодаря 40-летней традиции подготовки национальных кадров для развивающихся стран и тому факту, что большинство выпускников бывших советских вузов занимает высокие позиции в социальной иерархии своих стран. Оно пользуется спросом также в группе новых индустриальных стран (например, Южная Корея) - в силу умеренной стоимости при удовлетворительном качестве и для более легкого вхождения их представителей на товарные рынки России. Возрастает интерес к получению российского образования в странах ближнего зарубежья.

Экспорт образовательных услуг возможен в следующих основных формах: обучение иностранных граждан в российских образовательных учреждениях на территории России; обучение в зарубежных совместных образовательных учреждениях РФ и других стран, а также в филиалах российских вузов за рубежом; образовательный консалтинг (консультирование по вопросам разработки учебных планов, программ, учебно-методических материалов).

По мнению экспертов, текущий период является экономически благоприятным для инициирования программы активизации экспорта, поскольку начальные вложения здесь сравнительно невелики. Сегодня российское образование конкурентно не только по качеству, но и по стоимости образовательных услуг. Достаточно низкой является и себестоимость обучения и его цена.

Таким образом, как уже отмечалось, в последние годы актуализировалась потребность в структурной перестройке отечественной системы образования. Так, в организационной структуре системы детского дошкольного образования возникла необходимость подразделить дошкольное образование и содержание детей. Первое составит сферу государственного финансирования и к 2005 г. войдет в федеральные мандаты для бюджетов субъектов Федерации. Второе по истечении переходного периода 2000-2004 гг., будет на 70% финансироваться семьями (за исключением содержания детей из малодоходных семей).

Дошкольное образование должно стать частью общего обязательного образования, для чего целесообразно ускорить разработку минимальных стандартных требований к дошкольному воспитанию и образованию. Предполагается, что в 2001-2004 гг. будут созданы гибкие программы дошкольного образования для 5-6 летних детей. Посещать детский сад можно будет и 2, и 3 дня в неделю. При переходе на гибкие системы детского дошкольного образования возможно сохранить сегодняшний уровень его бюджетного финансирования при восстановлении «дореформенного» контингента уже к 2007 г.

Особенно остро стоит сегодня вопрос структурной перестройки в сфере общего среднего образования, связанной с подготовкой постепенного перехода на 12-летний срок обучения. Она содержит в себе следующие основные компоненты:

I. Переход на четырехлетнее обучение в начальной школе.

II. Отработка структуры старшей ступени школы с возможностью профильного обучения для более эффективной подготовки ее выпускников к различным видам профессионального образования и профессиональной деятельности. Планируемые основные профили: гуманитарные дисциплины и науки о человеке; социально-экономические дисциплины; точные науки и информатика; естественные науки, физические и химические технологии; техника и инженерное дело; агрокомплекс и агротехнологии; искусство.

III. Расширение возможностей и повышение эффективности профильного обучения за счет интеграции образовательных ресурсов старшей ступени различных общеобразовательных школ и организации их взаимодействия с учреждениями начального и среднего профессионального образования; создание межшкольных комплексов на уровне старшей школы; создание комплексов «школа - ПТУ», «школа - ССУЗ» и нескольких технологически ориентированных вариантов полного среднего образования на базе НПО и СПО; организация профессиональной подготовки в средней школе на базе ПТУ и общеобразовательной подготовки в ПТУ на базе средней школы.

Для решения этих проблем требуется сетевая реструктуризация системы образования - создание школьных округов, включающих учреждения дошкольного, общего, начального и среднего профессионального образования с делегированием этим округам определенных полномочий от регионального и муниципальных органов управления образования. При этом одной из наиболее острых проблем становится восстановление системы дошкольного образования, в том числе путем создания комплексов «детский сад - школа» с гибкими формами получения дошкольного образования (неполный день, неполная неделя и т.п.).

IV. Ликвидация разрыва между старшей ступенью школы и вузами, введение системы единого централизованного экзамена, заменяющего выпускные экзамены в школе и вступительные экзамены в вузы.

Особого внимания при реформировании общего образования требует сельская школа. Объективная трудность обеспечения должного качества образования в малочисленной сельской школе при высоком уровне затрат на нее (затраты на 1 ученика здесь в среднем на 70% выше аналогичных затрат в городе) требует серьезной структурной перестройки и укрупнения ее на уровне основной и полной средней школы.

Представляется, что механизмами осуществления реструктуризации сельской школы могли бы стать:

а) стимулирование начавшегося процесса создания образовательных, учебно-культурных и учебно-производственных комплексов на селе в различных их вариантах в зависимости от наличия и характера образовательных, социокультурных и производственных ресурсов;

б) организация транспортного обслуживания сельских школ с помощью системы «школьных автобусов»;

в) создание пятидневных интернатов на базе полных средних сельских школ;

г) развитие дистанционного образования (включая Интернет-образование) и соответствующей сети центров дистанционного обучения.

Выбор названных вариантов или различной их комбинации должен проводиться в каждом сельском районе в зависимости от конкретных условий, при этом принцип реструктурирования сети сельских образовательных учреждений должен быть основан на идее образовательных округов, объединяющих учреждения общего и профессионального образования. Подсчитано, что первоначальные затраты в среднем составят единовременно около 15% расходов консолидированного бюджета регионов на образование. Интернет-доступ и библиотечный (открытый для всех студентов и преподавателей) компьютерный класс – следует обеспечить в каждое профессиональное учебное заведение (реально сделать за 2-3 года, стоимость проекта не превысит 200 млн. долл.).

Дальнейшее развитие должно получить дистанционное обучение с использованием интернет-технологий; создание и финансовая поддержка методических интернет-центров и интернет-сообществ, включающих группы близких кафедр и факультетов (ориентировочная стоимость проекта - 150-200 млн. долл.); расширение государственного заказа на дистанционное образование до одной трети контрольных цифр (60 мест на 10 тыс. населения), приравнивание его по финансированию к очному.

Важнейшим ресурсом модернизации образования является реформа управления системой образования. В этой связи актуализируется необходимость существенной корректировки функций учреждения и системы образования. Необходимо более четкое разграничение полномочий аттестационных, методических и инспекторских служб, координация их деятельности, а также усиление информационно-аналитической функции методических служб.

Следует усилить внимание подготовке, переподготовке и повышению квалификации руководящих и педагогических кадров для системы управления качеством образования, в том числе института экспертов, привлекаемых для осуществления аттестационных процедур.

Минобразование России, региональные органы управления образованием призваны передать роль распределителей и проводников потоков нормативных бюджетных средств в образовательные учреждения органам казначейства, а в их новые функции ввести управление развитием образовательной системы в основе которых расчет и обоснование нормативов; разработка и утверждение государственных стандартов; управление бюджетом развития (инвестиционным бюджетом образования), организация конкурсов на государственное финансирование и софинансирование эффективных инвестиционных проектов.

Доля бюджета развития в бюджетном финансировании общего образования должна составить к 2005 г. 7%, к 2010 г. - 10%. По системе профессионального образования эти показатели должны быть соответственно не меньше 10 и 25%. В первые годы, когда система образования будет испытывать наиболее жесткие бюджетные ограничения, признано целесообразным использовать займы Мирового банка в объеме до 800 млн. долларов.

Предусмотрено, что инвестиционные конкурсы будут проводиться ежегодно по группам проектов, предусматривающим развитие человеческого капитала (грантовое финансирование или софинансирование на 75-85%), развитие информационной базы (софинансирование 50-75%), развитие активной части материального капитала (софинансирование 50-75%), строительство и капитальный ремонт (софинансирование 25-35%). Наряду с софинансированием инициативных проектов, государство вправе устанавливать приоритетные направления внутри каждой группы, где условия инвестиционных конкурсов будут более привлекательными.

В новой ситуации управление качеством образования, его объективная оценка и контроль становятся возможными только при условии, что все его составляющие заданы в системе объективных инструментальных показателей, допускающих однозначную интерпретацию, понятную преподавателям, обучающимся, их родителям и широкой общественности.

Приоритетными мерами по созданию системы управления качеством образования в России является создание следующих ее основных компонентов:

- системы показателей качества и эффективности образования, характеризующих уровень образованности, а также затраты, включая человеческие ресурсы и состояние здоровья, финансовые, материально-технические и другие ресурсы. Важна сопоставимость с аналогичными международными системами.

- объективных процедур и технологий оценки, обеспечивающих получение достоверных и сопоставимых данных. Важна адекватность современным целям образования и экономическая обоснованность.

Для эффективного управления качеством намечено создание независимой Федеральной службы оценки качества образования (ФСОКО), оценивающей соответствие достигаемого качества образования утвержденным требованиям и нормативным показателям, в состав которой будут входить:

- система мониторинга качества образования, включающая разветвленную региональную сеть;

- федеральный центр качества образования, осуществляющий разработку инструментов управления качеством для образования, сбор и обобщение информации о качестве от всей системы государственных аттестационных служб и системы мониторинга, подготовку ежегодного отчета о состоянии образования в России.

При проведении реформы управления качеством образования предусматривается разграничение полномочий аттестационных, методических и инспекторских служб, сотрудничество между ними, координацию их деятельности.

Итоговая аттестация выпускников в ходе проведения Единого общенационального экзамена (ЕОЭ), результаты которой определяют возможности и условия для продолжения образования, возможности и условия для продолжения образования, организуется ФСОКО, которая создает равные условия для всех учащихся, в частности, обеспечивает невозможность фальсификации, нужный уровень технологического и психологического комфорта, позитивную установку участников.

Все процедуры оценки и контроля качества образования будут максимально открыты для общественности, всех участников образовательного процесса - учащихся и их семей, работодателей, попечителей, спонсоров учебного заведения и конкретных учащихся, грантодателей, учителей и преподавателей, их профессиональных сообществ, администраторов образования всех уровней - поскольку от их объективности будет зависеть финансовое положение и престиж образовательных учреждений, получение соответствующих сертификатов и стипендий студентами, заработная плата педагогов и репутация педагогических коллективов.

Несмотря на достаточную стройность и логику предлагаемых перемен, с заметным опозданием инициаторы образовательной реформы вспомнили, что в своих планах упустили интересы рядового российского учителя, на которого будут возложены все тяготы продвижения в жизнь намеченных новаций. К такому выводу пришли идеологи и разработчики на совещании в Центре стратегических разработок Г. Грефа в ноябре 2000 г. Как был вынужден признаться Я. Кузьминов, - «стратегия модернизации приняла конкретные очертания в правительственных программах и теперь нужно посмотреть как идет реформа и где она отстает от темпов. Реформу делало правительство, делала представительная власть, но на этапе реализации это стало делом педагогической общественности»[63].

Следует отметить, что пока педагогическая общественность реформу до конца не приняла. Во многом как раз потому, что учителю не до тонкостей реформы, он озабочен борьбой за собственное выживание. При всем обилии конкретных цифр и дат, в документах Центра нет ясности – когда и как будет увеличиваться зарплата учителей и преподавателей вузов. Сегодня можно констатировать, что пересмотр учительской зарплаты становится главным из того, что еще не сделано реформаторами. Нуждается в скорейшем разрешении и проблема сохранения или замещения пенсий за выслугу лет.

Среди других явных изъянов Программы, на наш взгляд, следует отметить некоторую запутанность формулировок, явную нестыковку отдельных пунктов с существующим законодательством и самое главное – отчетливое движение всей системы в сторону платности образования на всех его стадиях, включая дошкольное содержание детей.

Между тем, реальная жизнь и задуманные реформы идут своими дорогами, пока не соприкасаясь между собой. На последних думских слушаниях, в работе которых автор принимал участие в качестве эксперта, уже в который раз были зафиксированы все те же болевые точки образования: законы по части увеличения зарплаты педагогов не исполняются; региональные бюджеты денег на образование недодают; объем платных услуг в государственных и муниципальных учебных заведениях растет; все большую роль в решении острых вопросов управления и финансовой поддержки образования вынуждены брать на себя региональные и особенно – муниципальные органы власти.

О том, как эти вопросы решаются на уровне муниципального образования – г. Астрахани в частности, приводится авторский анализ в последующем разделе.

Раздел III. Муниципализация как фактор эффективного взаимодействия системы образования и социокультурной среды

 

Проведенный автором анализ существующей законодательной, нормативно-правовой и научно-концептуальной базы, определяющей положение и перспективы развития российского образования, свидетельствует, что она, в силу ряда объективных и субъективных факторов, изначально развивалась бессистемно, несогласованно, при этом, порой законодательные инициативы сопровождались ослаблением ответственности государства за состояние образования и механически перекладывались на органы местного самоуправления. Рассмотрим подробнее некоторые такие случаи.

Так, например, Верховный Совет РСФСР принял в 1991 г. решение о передаче объектов государственной собственности в муниципальную, и практически все учреждения народного образования стали муниципальными по признаку имущественной принадлежности как объекты собственности, но не как учреждения, созданные для реализации образовательных целей.

В тот период, как известно, органы местного самоуправления входили в систему органов государственной власти, и это решение не вызвало особой обеспокоенности. Однако, уже в Конституции России 1993 г. органы местного самоуправления были отделены от системы органов государственной власти, им было предоставлено право самостоятельно управлять муниципальной собственностью, но о школах на тот момент просто забыли.

В 1995 г. был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления», который отнес образование к числу вопросов местного самоуправления. Это положение вступило в противоречие со ст.72 Конституции Российской Федерации, согласно которой вопросы образования отнесены к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Органы местного самоуправления, как это следует из ст.132 Конституции, могут быть в законодательном порядке наделены государственными полномочиями, в том числе в области образования, но с передачей необходимых материальных и финансовых средств и под контролем государственной власти за реализацией права граждан на общее образование. Но это, к сожалению, не было выполнено.

В результате вопросы образования, вопреки Основному Закону государства, стали вопросами местного значения. Сегодня в России абсолютное большинство учреждений образования не являются государственными, как это по инерции принято считать, а по своему правовому статусу стали муниципальными. При этом органы государственной власти, в том числе и субъектов Федерации, ответственность за их финансирование не несут и не имеют правовых оснований вмешательства в действие органов местного самоуправления.

Кроме того, в нарушение Закона «Об образовании» и Закона о местном самоуправлении практически в ведении органов местного самоуправления оказались учреждения среднего (полного) общего образования – школы-одиннадцатилетки.

Все это негативно отразилось на финансировании школ в последние годы, заметно снизило уровень обеспечения государственных гарантий в сфере общего образования, способствовало размыванию единого образовательного пространства.

Как отмечалось на Всероссийском совещании работников образования (январь 2000 г.), по поручению Президента России был подготовлен проект закона, регулирующего эту ситуацию[64]. В нем предпринята попытка решить следующие три основные вопроса.

Первый – восстановить ответственность органов государственной власти за реализацию права граждан на получение общего образования.

Второй – предоставить законные основания субъектам Федерации оказывать финансовую поддержку общеобразовательным учреждениям, сделать более контролируемыми финансовые потоки, идущие на нужды образования из бюджетов регионов.

По оценке экспертов, в настоящее время при перечислении средств на оплату труда в финансовой цепочке: бюджет субъекта Федерации – бюджет муниципального образования, до школы доходит 20-30% выделенных средств.

Третий – создать условия выравнивания ситуации внутри регионов, учитывая слишком разные финансовые и экономические возможности городов и районов.

Сегодня в России более 13,5 тыс. муниципальных образований. О том, какое место в структуре учреждений образования страны занимает муниципальное звено, характеризуют следующие данные: в 1995/96 учебном году в сети образовательных учреждений и организаций Российской Федерации их насчитывалось 162,5 тыс., в том числе: 6,8 тыс. (4%) – государственные (федеральные); 147,3 тыс. (91%) – муниципальные; 8,5 тыс. (5%) – негосударственные (частные, общественные, религиозные)[65]. Абсолютное большинство из муниципальных образований не в состоянии в полном объеме финансировать расходы на образование как по объективным причинам – недостаток средств в собственных бюджетах, так и по субъективным – нецелевое расходование бюджетных средств, огромные затраты и всегда первоочередные – на содержание собственных администраций. По некоторым данным, прямые расходы на содержание одного муниципального служащего в отдельных регионах равны или даже превышают расходы на оплату труда 6-8 и более учителей[66].

Только сравнительно небольшое количество городов-доноров имеет финансовые возможности содержать учреждения образования на нормальном уровне. Полагаем, что следует детально изучить их опыт, помочь найти подходы, не мешающие этим городам и дальше развивать и финансировать школу в достаточном объеме, сделать это достижением широкой гласности путем обсуждения на одном из Всероссийских семинаров-совещаний руководящих работников органов местного самоуправления и управления образованием.

Это предложение обусловлено еще и тем, что развитие местного самоуправления является одним из важнейших условий становления гражданского общества в нашей стране, а многие проблемы, в том числе модернизации образования, гораздо эффективнее решаются на уровне местного самоуправления, чем на федеральном и региональном, т.к. именно на муниципальном уровне сосредоточено обеспечение и организация образовательного процесса.

Как показывает практика, система образования муниципалитета является территориально обособленной и относительно самостоятельной частью региональной образовательной системы, совокупностью связанных между собой образовательных инновационных и управленческих процессов, реализуемых соответствующими институтами, расположенными на территории муниципалитета. Поэтому, наряду с общерегиональными целями муниципальная система образования может и должна иметь свои особенные цели, отвечающие интересам пользующегося ее услугами населения.

В различных городах и районах России с разной степенью интенсивности происходят радикальные структурные изменения образовательной системы, в том числе и межведомственные. Эти изменения сопровождаются сменой взаимоотношений между населением и образовательной системой, что по сути своей является коррекцией технологии организации социального заказа на образование. Данные явления можно обозначить как процесс муниципализации образовательной системы.

Таким образом, под муниципализацией образовательной системы понимаются:

1. Объединение усилий местного сообщества на решении проблем модернизации образования, включая процесс преодоления межведомственных барьеров и создания новых инфраструктур вокруг отдельных образовательных проблем.

2. Повышение адресности предоставляемых образовательных услуг.

Несмотря на общие тенденции в преобразовании системы образования, нельзя не учитывать различную степень эффективности реформ, происходящих в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.

В связи с этим определенный научный и практический интерес представляет опыт муниципализации образования на примере г. Астрахани, который обусловлен современным состоянием системы, условиями региона и города, характеризующимися следующими процессами:

– недостаточное количество ученических посадочных мест и рост контингента учащихся: 26 тыс. детей обучаются во вторую смену; более 500 человек - в третью смену;

– сокращение количества детей, посещающих дошкольные образовательные учреждения и высвобождение площадей ДОУ;

– кризис начального профессионального образования;

– радикальная реформа высшего и среднего специального образования;

– интеграция высшего образования с элитарной частью общего образования;

– наметившаяся тенденция к интеграции начального профессионального образования с системой общего образования (школа-ПТУ);

– интеграция реабилитационных учреждений с общеобразовательными учреждениями, работающими с детьми «группы риска»;

– интеграция дошкольного и школьного образования;

– интеграция дополнительного образования с основным.

Данные процессы дают основания заявить о последовательной трансформации образовательного пространства г. Астрахани в направлении его целостности, т.е. создании единого образовательного пространства, которое, с одной стороны, создает предпосылки для повышения адресности услуг, а с другой, усложняет процесс самоопределения молодежи, т.е. ставит ее в ситуацию выбора.

Регулярно проводимые под руководством автора социологические исследования и социально-психологические опросы свидетельствуют, что образовательные потребности отдельных индивидов и групп обусловлены:

– их социально-экономическим положением;

– личностным восприятием ситуации на рынке труда, информированностью и включенностью в процессы профессиональной ориентации;

– личностным восприятием престижа отдельных отраслей знаний и профессий, а удовлетворенность образованием обусловлена соответствием содержания и форм деятельности школы образовательным запросам.

Все это позволяет сделать вывод о том, что процесс поиска новых форм и методов деятельности образовательных учреждений г. Астрахани остро нуждается в согласовании с действительными потребностями рынка труда, запросами населения, структурной системы профессионального образования в регионе, в продуманной политике в области управления образованием. Предстоит, видимо, объединить усилия разных ведомств, преодолеть организационные барьеры, препятствующие эффективному использованию ресурсов единой региональной системы образования.

В городе Астрахани муниципализация образования произошла на протяжении короткого времени, по мере того, как бывшие государственные предприятия старались освободиться от обеспечения сопряженных с большими финансовыми расходами социальных льгот своим работникам, в том числе и по содержанию или оказанию поддержки учреждениям дошкольного, школьного и дополнительного образования. Вместе с тем, оценивая первые результаты муниципализации образования города, как важного фактора взаимодействия системы образования и местной социокультурной среды, нужно отметить не только положительные, но и негативные стороны происходящих перемен.

Вне всяких сомнений, муниципализация способствует лучшему взаимодействию системы образования и социально-культурной среды, всестороннему учету возможностей учреждений образования и потребностей населения, мобилизации местных материальных и интеллектуальных ресурсов для дальнейшего развития образования. Однако тотальная муниципализация может принести и необратимые последствия в виде сокращения сети образовательных учреждений, безработицы педагогических кадров, сужения социальных функций образования.

Именно эти соображения актуализировали потребность принятия Программы развития системы образования города на 1998-2000 гг. Эта научно обоснованная Программа, подготовленная рабочей группой под руководством автора, пройдя сложный этап утверждения городским Советом, стала основой практической деятельности органов управления образованием, руководителей и педагогических коллективов образовательных учреждений.

Главным социально-политическим итогом ее реализации следует считать то, что в Астрахани удалось не только сохранить сеть образовательных учреждений, но и рабочие места основного и вспомогательного персонала в отрасли, а по некоторым позициям обеспечить качественное совершенствование системы образования.

Для успешного решения намеченных задач предстояло добиться того, чтобы существо положений Программы развития системы образования было позитивно доведено до каждого жителя. И это, в основном, удалось сделать. Во многом решить эту проблему помогла энергичная информационно- пропагандистская кампания «Образование для развития», проведенная городским Управлением образования с помощью экспертов и специалистов Tacis и при поддержке соответствующих городских подразделений.

Полагаем, что есть все основания подробно проанализировать ход реализации этой Программы, оказавшей благотворное воздействие на социальное развитие города в целом, определить перспективы дальнейшего совершенствования городской образовательной системы.

Для объективного анализа процессов, происходящих в образовательной системе г. Астрахани, необходимо полнее исследовать сложившуюся структуру дошкольного, начального, общего, среднего, дополнительного и профессионального образования, т.к. именно в этом пространстве, во-первых, реализуются преимущества муниципализации системы образования, во-вторых, осуществляется активное развитие личности и ее социализация.

За последние годы 80% ведомственных дошкольных учреждений Астрахани перешли в муниципальную собственность. Количество бюджетных ДОУ увеличилось в два раза. При сокращении количества детей в дошкольных учреждениях, вызванном прежде всего падением рождаемости, за последние пять лет городская сеть ДОУ не только не сократилась, а наоборот увеличилась со 109 в 1998 г.[67] до 123 в настоящее время, в которых получают воспитание свыше 15 тыс. детей, в том числе в муниципальной собственности 106 ДОУ на 13,2 тыс. дошкольников.

В дошкольных учреждениях ныне в полном объеме обеспечиваются гарантии на доступность основных образовательных услуг, создаются условия для дальнейшего развития, появления новых форм и направлений, нового содержания дошкольного образования.

Управление этим важным звеном отрасли образования строится на основе разграничения функций между Управлением образования и его территориальными отделами и все в большей мере приобретает программно-целевой характер, что позволяет обеспечивать:

- согласование и взаимодействие региональной, городской и районных программ развития дошкольного образования, оптимальное разграничение компетенции между органами управления и руководителями различных видов ДОУ,

- расширение и совершенствование практики применения гибких механизмов управления, повышения ответственности руководителей учреждений за качество работы.

При этом в зону ответственности Управления образования входят формирование единой образовательной политики и стратегии развития дошкольного образования, анализ, прогнозирование, составление программ развития, контроль за соблюдением законодательства по защите прав детей, обеспечение интеграции, преемственности дошкольного и школьного образования.

Результатом проведенной работы можно считать тот факт, что система дошкольных учреждений г. Астрахани выглядит достаточно оптимальной с точки зрения удовлетворения запросов населения:

- дошкольные учреждения общеразвивающего и комбинированного типа - это основа системы дошкольного образования. Многие из них работают по современным программам, имеют разветвленную сеть кружков художественно-эстетического и технического творчества. В то же время большое внимание уделяется сохранению здоровья детей, созданию оздоровительных групп, специализированных в зависимости от состояния здоровья (группы для детей с бронхолегочными заболеваниями, с гастроэнтерологической патологией, с нарушениями опорно-двигательного аппарата, осанки, с недостаточным уровнем интеллектуального развития и др.);

- специализированные коррекционно-образовательные учреждения для детей с недостатками в развитии и учреждений санаторного типа. Это ясли-сады для детей с нарушениями речи, с туберкулезной интоксикацией, нарушениями опорно-двигательного аппарата, ограниченными умственными возможностями, легочной интоксикацией, отставаниями в умственном развитии и др.

К этой группе относится и Центр медико-педагогической и социальной реабилитации детей с детским церебральным параличом.

Такие учреждения работают, как правило, в круглосуточном режиме или с группами круглосуточного пребывания. Они расположены в различных частях города, что создает оптимальные условия для родителей с точки зрения доступности данных учреждений, приближенности к месту жительства.

Одновременно уже чувствуется необходимость разработки нормативных актов федерального, регионального и муниципального уровней, которые позволили бы устранить некоторые имеющиеся несоответствия и рассогласованность в этой работе, в частности:

- четко определить образовательные стандарты дошкольного образования и максимально допустимые нормативы финансирования ДОУ в зависимости от их типов и видов;

- усовершенствовать систему оплаты за содержание детей в ДОУ, поставив ее в зависимость от объема услуг при дифференцированном подходе к каждой семье при определении люты на содержание ребенка;

- в установленном законом порядке привлекать средства предприятий, которые в свое время передали на городской бюджет свои учреждения, а теперь претендуют на бесплатное предоставление мест в них детям своих работников. Полагаем, что отсутствие средств на содержание учреждение полностью, должно способствовать аккумуляции таких средств для выкупа определенной части мест в них.

Словом, реализация астраханской модели развития муниципальной образовательной системы[68] показала, что для того, чтобы не только сохранить систему дошкольного образования, но и повысить качество образовательных и иных услуг необходим постоянный поиск неординарных путей ее дальнейшего совершенствования.

Следует отметить, что выработка абстрактной модели имеет важное практическое и эвристическое значение. Систематизирование отдельных видов деятельности и их обособление в относительно самостоятельные стадии, кроме всего прочего предохраняет субъект управления от одностороннего подхода, выявляет его ответственность и обязанности в процессе решения управленческих задач. А смысл модели в таком случае – показать, как нужно разрабатывать решения[69].

Определенные позитивные перемены наметились в структуре общеобразовательных учебных заведений. Если пять лет назад в системе образования г. Астрахани насчитывалось 77 общеобразовательных учебных заведений, то ныне их стало 85, несмотря на то, что 13 учреждений (8 вспомогательных школ-интернатов, 4 детских дома, средняя школа № 15) были переданы в ведение областного департамента образования.

Ныне в городе в целом сформировалась дифференцированная система образовательных учреждений, способная удовлетворять разнообразные запросы населения.

О динамике произошедших изменений можно судить по следующим данным:

 

Виды учреждения	1994 г.	1999 г.
Число	В них учащихся	Число	В них учащихся
Общеобразовательные учреждения
В т.ч.: начальные школы
- основные
- средние
- школы-интернаты
- вспомогательные школы			-	-
- детские дома			-	-
- лицеи	-	-
- гимназии	-	-
- вечерние школы
- комплексы «детский сад – начальная школа»	-	-
Др. образоват. учреждения (УВК, центры образования)	-	-
Итого:

Приведенные данные свидетельствуют о том, что в системе образования города действительно возросли не только количество и качество образовательных учреждений, но и общее число обучающихся. Появились и хорошо себя зарекомендовали инновационные учебные заведения - гимназии, лицеи, комплексы «Детский сад - начальная школа», центры педагогической реабилитации учащихся на базе открытых сменных общеобразовательных школ и др.

Ныне в четырех городских гимназиях по программам повышенного уровня организовано обучение 125 классов, в которых 3386 учащихся, кроме углубленного изучения предметов Базисного учебного плана, имеют возможность овладеть двумя иностранными языками, развить свои творческие способности, получить полноценное гуманитарное образование.

В лицеях города насчитывается более 1350 старшеклассников, прошедших конкурсный отбор. Они получают целенаправленную подготовку по профилирующим предметам и областям знаний в зависимости от избранной специальности и ориентации на поступление в соответствующий ВУЗ.

Кроме того, для способных и заинтересованных в обучении детей в общеобразовательных школах города созданы специализированные классы, работающие по системе «школа-ВУЗ». Такие классы в настоящее время работают в 21 школе, в них 1825 учащихся старшей ступени обучения повышают свою конкурентоспособность для поступления в высшие учебные заведения.

Широкое распространение в Астрахани получила практика создания классов с углубленным изучением отдельных предметов или циклов. В 2000/2001 учебном году в таких классах, действующих в 23 общеобразовательных школах, обучается более 5,0 тыс. учащихся в. Происходят мотивированные перемены в ориентации учащихся на выбор предметов для углубленного изучения. Еще несколько лет назад это были главным образом физика и математика, затем многие общеобразовательные школы поразила своеобразная болезнь «повальной эстетизации» – увлечение предметами художественно-эстетического цикла при дефиците учебников, пособий и нехватке квалифицированных кадров.

Ныне ориентация заметно меняется. Произошло сокращение на 20% числа учащихся, желающих изучать предметы физико-математического цикла. Растет количество гуманитарных классов (за последние два года число классов с углубленным изучением истории, других общественных дисциплин, русского языка, литературы возросло в 4 раза), увеличилось численность классов с углубленным изучением химии, биологии, экологии, иностранных языков. В разумные пределы возвращается число занимающихся по предметам художественно-эстетического цикла.

В деятельности общеобразовательной школы все более эффективной становится практика коррекционно-развивающего обучения детей. В 1999-2000 учебном году в городе насчитывалось 49 классов выравнивания на 532 учащихся и 281 класс компенсирующего обучения, в которых занимается 3 834 ученика. С положительной стороны зарекомендовали себя и центры педагогической реабилитации социально дезадаптированных учащихся, созданные на базе открытых сменных общеобразовательных школ. Таким образом, около 5 тыс. детей и подростков с проблемами в обучении, развитии и поведении ныне имеют возможность получить, как минимум, основное образование.

Однако, сохранение и расширение сети образовательных учреждений, а значит, сохранение рабочих мест основного и вспомогательного персонала, появление перспективных инноваций не означает, что муниципальная система образования не зависит от кризисных явлений в отрасли и обществе в целом. Наоборот, угрожающим становится падение социального статуса педагогов, разрушение прежде единой системы финансового, материально-технического, учебно-методического, кадрового обеспечения учебно-воспитательного процесса, неоправданное принижение воспитательных функций школы, что порождает национально-культурные и гражданско-социальные запросы, удовлетворение которых становится проблематичным.

Существо возникших проблем сводится к тому, что, во-первых, поставлено под вопрос обеспечение провозглашенной в Конституции РФ и федеральных законах доступности полноценного общего и профессионального образования каждого гражданина. Поступить в высшие, тем более престижные, учебные заведения детям из социально уязвимых слоев населения становится все труднее, а для некоторых категорий населения путь к высшему профессиональному образованию вообще закрыт.

Обучение ребенка даже в общеобразовательной школе требует значительных дополнительных затрат (приобретение дефицитных или альтернативных учебников, учебных пособий, технических средств обучения, получение дополнительных образовательных услуг и т.д.), которые доступны не всем семьям.

Во-вторых, социальная неустроенность большинства слоев населения порождает или усиливает такие тревожные социальные явления как детская беспризорность, преступность, наркомания и связанное с этим увеличение числа детей, оказывающихся за порогом учебных заведений. Кроме того, в настоящее время нет в обществе социального института, который мог бы заменить школу в осуществлении социально-сберегающих функций подрастающего поколения. Как показывают многолетние авторские наблюдения, до совершеннолетия в условиях рыночных отношений молодой человек является самым социально не защищенным.

Эта проблема лишь отчасти была поднята на Всероссийском совещании работников образования акад. В.Садовничим. Он, в частности, сказал «у нас как-то, говоря о бедности, больше кивают в сторону людей старшего возраста, пенсионеров. Но ими не исчерпывается класс бедняков. За годы реформ бедность стала уделом молодых, обернулась для их огромной массы обвальным обнищанием. По официальной статистике сегодня среди 16-30-летних бедные составляют 29%, а богатые – только 2%. В рядах безработных молодых – 35%.

Вот и встает вопрос: каким должно быть образование в такой бедной стране, каковой оказалась на исходе века Россия? Есть ли у нашей молодежи хоть какой-нибудь шанс вырваться из этой ситуации?

Отвечаю на этот вопрос утвердительно. Да, такой шанс есть. Государство в условиях общей бедности народа просто обязано взять на себя все обязательства по обеспечению для молодежи доступности образования» [70].

И, наконец, в условиях, когда реальностью становится переход на развивающее обучение, образование по выбору, вариативное образование, нельзя обойтись без всестороннего обновления содержания образования, его гуманитаризации и приведения обучения в соответствие с запросами и нуждами отдельно взятого региона. Традиционная структура образовательной системы, «моральный износ» учебных программ побуждают, с одной стороны, к созданию разнообразных курсов, программ и учебников нового поколения, к внедрению новых форм организации образовательного процесса, созданию условий для развития экономической, экологической и информационной культуры учащихся, а также для личностного и профессионального самоопределения школьников, а с другой, - не всегда гарантируют высокое качество таких новаций.

Все эти и другие противоречия серьезно сказываются на деятельности образовательных учреждений города и требуют своевременных решений как на федеральном, так и на муниципальном уровне.

Определенные преобразования претерпела в последние годы система дополнительного образования Астрахани. В ней в настоящее время занято около 18 тыс. детей и подростков. Характерно, что количество учреждений дополнительного образования и число занимающихся в них удалось не только сохранить, но и увеличить. Пять лет назад в городе было 26 учреждений дополнительного образования, сейчас - 36.

Традиционно популярными являются учреждения спортивного профиля, которые в городе представлены 4 специализированными детско-юношескими спортивными школами олимпийского резерва, 5 многопрофильными детско-юношескими спортивными школами, 5 спортивными клубами.

В этих учреждениях свыше 6,2 тыс. детей школьного возраста имеют возможность заниматься 22 видами спорта, из которых наибольшим спросом пользуются художественная гимнастика, гандбол и плавание. Кроме того, в 10 общеобразовательных школах созданы спортивные классы с охватом 440 человек.

В настоящее время 34 воспитанника городских спортивных школ и клубов имеют звание «Мастер спорта», - звание «Кандидат в мастера спорта». Более 20 школьников включены в сборные команды России, являются чемпионами и призерами международных соревнований.

В 22 других учреждениях дополнительного образования (центры технического и художественного творчества, объединения по интересам) занято свыше 14 тыс. детей и подростков, или более 17 % от общего числа школьников города.

Спектр образовательных услуг в учреждениях дополнительного образования отличается большим разнообразием - это освоение техники и технологии по прикладным видам искусства, картинг и автомоделирование, хореография и судомоделирование, конструирование и моделирование одежды и ковроткачество, лоскутная мозаика, аппликация и дизайн, резьба по дереву и вокально-инструментальные ансамбли, бальные, народные, спортивные танцы, кружки краеведов, юных экологов и т.д. Всего в городе насчитывается до 40 видов кружков, студий, коллективов художественного и технического творчества, спорта.

При этом дополнительное образование становится более личностно-ориентированным, оно не обременено никакими государственными стандартами, так как они этой системе противопоказаны. К руководителю кружка, студии, тренеру приходят дети только тогда, когда есть интерес, когда сформирована первичная потребность и мотивация к данному виду деятельности.

Вместе с тем, на деятельности учреждений дополнительного образования, как и на функционировании всей системы образования в целом, сказываются последствия социально-экономических преобразований и прежде всего коммерциализация учреждений культуры, всех видов спорта, детского здравоохранения, общественного питания и т.д.

Особое беспокойство властей, организаторов образования и педагогической общественности вызывает проблема здоровья детей и школьников. Как уже отмечалось, кризисная ситуация в социальной, экономической, экологической и других сферах общественной жизни оказывает непосредственное неблагоприятное влияние на физическое и психическое развитие подрастающего поколения, усиливая негативные тенденции к ухудшению его здоровья.

Данные официальных докладов о состоянии здоровья населения России показывают, что, на фоне падения рождаемости и роста смертности в стране, среди детей в возрасте до 14 лет наблюдается рост показателей заболеваемости и сохраняется тенденция к ухудшению здоровья детей во время пребывания в дошкольных учреждениях и обучения в школе. Специалисты утверждают, что только половина сегодняшних подростков доживет до пенсии, потому, что из-за непомерных школьных нагрузок каждый учебный год здоровье каждого ребенка ухудшается минимум в 5 раз, - таковы данные специалистов Российской академии медицинских наук[71].

Только 5-7% выпускников школ можно считать абсолютно здоровыми, а группа риска, которую составляют дети с хроническими заболеваниями, увеличивается год от года. Поэтому, появление специализированных школ с уклоном на «здоровьесберегающие технологии», стало не роскошью, а средством выживания в целом ряде регионов Российской Федерации. Точных данных об их числе нет, но специалисты Института возрастной физиологии Российской ака-

демии образования курируют деятельность около 50 таких школ. В частности, в Москве 16 школ здоровья, 7 санаторно-лесных школ, около 700 детских садов, специализирующихся на работе с детьми, страдающими определенными хроническими заболеваниями.

Обучение в большинстве таких учебных заведений бесплатное или почти бесплатное (100 руб. в месяц). Ныне такие школы есть во всех районах Москвы и полезны не только больным, но практически каждому московскому ребенку. Все школы сотрудничают с учеными и врачами, под руководством которых строится диагностика и контроль за здоровьем. По результатам обследований дети получают ЛФК, массаж, фиточай, кислородные коктейли, лечебные процедуры.

В одних школах делают акцент на организацию питания. Так, в московской школе №1998 «Лукоморье» высчитали оптимальный режим школьника: уроки по 40 минут, две перемены по 20 минут, еще две – по 15 минут. Детям хватает времени спокойно позавтракать и пообедать. Здесь организовано бесплатное трехразовое питание по программе Московского института питания, применяется хмелевой хлеб, который в отличие от дрожжевого не вызывает аллергии и брожения[72].

Другие школы, например, Нижегородская гимназия №87, особое внимание уделяет внешней эстетике помещений. В начальной школе дети учатся стоя за конторками для предупреждения сколиоза. Продумано все, вплоть до цвета классных стен.

Два года назад в столичном районе Марьино открылась школа №1959, в которой работают кардиолог, лор, ортопед, физиотерапевт, окулист, педиатр, стоматолог, валеолог. В ходе последнего обследования (январь 2001 г.) 1048 детей, выяснилось, что 747 – страдают нарушениями зрения, 415 – имеют ортопедические заболевания, из них 13 – искривление позвоночника, 50 детей имеют лорзаболевания. Следует особо отметить, что эти результаты получены в обычной школе, ориентированной на детей, считающихся здоровыми. Это еще раз подчеркивает необходимость особого отношения не только к больным, но и здоровым детям.

Во многих обычных школах для исправления здоровья детей используется активная внеурочная деятельность. Так, например, в г. Астрахани практикуются специальные развивающие дни, дополнительные занятия, «прописывают» бальные танцы и спортивные секции, причем все назначения делает только врач строго по показаниям.

Как отмечают специалисты, важнейший момент «здоровых» школ – психологическая атмосфера. «Авторитарная педагогика, принуждающая и обвиняющая ребенка, порождает неврозы, стрессы, комплексы неполноценности и потому несовместимое со здоровьесберегающими технологиями, считает проф. Л.Кузнецова. – Здесь допустимы лишь теплые, доверительные отношения между педагогами и детьми»[73].

Исследования лаборатории социальной медицины комплекса «Экологическая медицина», проведенные проф. С.Н.Симоновым совместно со специалистами Управления образования в ряде учебных заведений города Астрахани, свидетельствуют, что показатели заболеваемости и состояния здоровья юных астраханцев, к сожалению, в худшую сторону отличаются от среднероссийских. В частности, за последние десять лет количество практически здоровых 7-летних детей снизилось в 3 раза, и в настоящее время больше половины первоклассников имеют функциональные отклонения в состоянии здоровья. К концу обучения в школе этот показатель значительно возрастает.

Нарушения в состоянии здоровья детей и подростков имеют непосредственное отношение к эффективности процессов воспитания и развития в дошкольном образовательном учреждении, учебно-воспитательного процесса в школе и учреждении дополнительного образования. Без изучения, анализа и учета этих факторов невозможно совершенствовать всю муниципальную систему образования, разрабатываемая Программа развития которой на 2001-2003 гг. уже предусматривает самостоятельный раздел, касающийся здоровья детей и подростков.

Поскольку здоровье детей является неотъемлемой составной частью общей проблемы укрепления здоровья населения, в ряде регионов возрождается комплексный подход для ее решения. Так, в марте 2001 г. целевую программу развития физической культуры и спорта приняла Московская городская дума. В этот документ вошло более 230 различных объектов и мероприятий, на строительство, реконструкцию и проведение которых только на 2001 г. запланировано 2,8 млрд. рублей. Предусматривается строительство катков, плавательных бассейнов, горнолыжных склонов, физкультурно-оздоровительных комплексов и др.

К числу наиболее приоритетных направлений данной программы относятся государственная поддержка физкультурной деятельности, создание единой городской системы подготовки спортивных резервов и условий для проведения крупных международных соревнований, а также привлечение детей из социально неблагополучных семей, беспризорников и наркоманов к занятиям физкультурой и спортом.

Важно подчеркнуть, что целевая программа будет финансироваться за счет предприятий и организаций, частично освобожденных от уплаты налога на прибыль[74].

Особого внимания заслуживает разговор о проблемах научно-практической разработки и реализации психологического обеспечения системы образования во всех ее звеньях посредством развития психологических служб.

В настоящее время в образовательных учреждениях г.Астрахани работают 173 психолога, в том числе 117 в учебных заведениях. Эти цифры свидетельствуют о том, что здесь происходит становление системы взаимодействия педагогов-психологов с основными участниками образовательного процесса (педагогами, администрацией, обучающимися и воспитанниками, их родителями). Научно-методическое обеспечение и координацию их работы осуществляет хорошо зарекомендовавший себя городской центр человековедческой компетентности педагогов Управления образования, созданный более пяти лет назад по инициативе и личном участии проф. В.М. Шепеля.

Однако, психологическое обеспечение системы образования нуждается в дальнейшем развитии и совершенствовании. Специалистами этого профиля до сих пор не обеспечены многие дошкольные образовательные учреждения, практически нет их в системе дополнительного образования, многие практические психологи не имеют профессионального образования.

Требует пристального внимания рациональное использование имеющегося кадрового потенциала психологов-педагогов, их специализация по отдельным проблемам, типам образовательных учреждений, продолжение интенсивной подготовки и переподготовки с учетом потребностей, целенаправленное решение задач психологического просвещения педагогических кадров и населения города через консультационную и просветительскую деятельность среди родителей воспитанников и обучающихся. Эта задача в качестве приоритетной сформулирована в проекте Программы развития муниципальной системы образования Астрахани на 2001-2003 гг.

Вызывает большую тревогу состояние учебно-материальной базы образовательных учреждений города. Автором неоднократно поднимался вопрос о необходимости целостного решения проблем ее развития в соответствии с реально сложившимися условиями и спецификой социально-экономического развития областного центра. Трудно считать нормальным такое положение, что из 85 учебных заведений города 68 из-за недостатка помещений работают в две смены, более 40 % учащихся в нынешнем учебном году занимаются во вторую смену. В ряде учебных заведений проводятся занятия и даже в третью смену.

Всего в учреждениях образования, относящихся к муниципальной собственности, имеется более 200 различных зданий, сооружений, менее половины которых составляют типовые постройки. Почти 50 % зданий образовательных учреждений эксплуатируется уже более 30 лет, а значительная часть дошкольных учреждений расположена в зданиях со сроком эксплуатации свыше 40 лет, включая сооружения дореволюционной постройки.

С определенной тревогой приходится констатировать, что за последние годы, из-за хронического дефицита финансовых средств, практически не проводится комплексный капитальный ремонт образовательных учреждений. Средств хватает только на текущий или выборочный, что позволяет содержать их в допустимом рабочем состоянии.

При этом во многих зданиях и сооружениях выслужили установленный срок и пришли в непригодность кровли, несущие и ограждающие конструкции, инженерные сети. Органы надзора насчитывают 42 здания, безопасное состояние конструктивных элементов которых вызывает опасение.

Для проведения комплексного капитального ремонта и приведения зданий и сооружений в надлежащее рабочее состояние требуется целевое выделение из бюджета значительных средств. В настоящее время разрабатывается пакет документов, который будет внесен в областное законодательное собрание и рассмотрен при разработке бюджета Астраханской области на 2002 г.

Поскольку в свое время была разрушена система централизованного учебно-методического обеспечения, практически во всех учреждениях города пришли в негодность и требуют замены учебно-наглядные пособия, технические средства обучения, технологическое оборудование, мебель. Необходимо комплексное переоснащение учебных заведений демонстрационным и лабораторным оборудованием, особенно для курсов «физика», «химия», «биология», «трудовое обучение». Физические изношены и морально устарели наглядные пособия и дидактические материалы по курсам «история», «география».

Не соответствует современным требованиям к организации образовательного процесса уровень оснащенности школ компьютерной техникой. Из почти 500 персональных компьютеров, имеющихся сейчас в общеобразовательных учреждениях, более половины - совершенно не работающие или безнадежно устаревшие по своих техническим характеристикам. Все эти «Агаты», «Корветы», УКНЦ и т.п., без соответствующих обучающих программ, не могут обеспечить обучение школьников. Даже более совершенные IBM-совместимые - это вчерашний день информатизации образования.

В повестку дня становится очень важный и болезненный вопрос компьютерного всеобуча – ныне не владеют компьютерной техникой даже большинство руководителей образовательных учреждений, почти все учителя-предметники.

С точки зрения современных требований заслуживает большего внимания оснащение учреждений образования техническими средствами обучения. 26 видеокамер, 81 видеомагнитофон и 215 телевизоров на всю систему образования города, из которых большинство простаивает из-за поломок или размещено лишь в кабинете директора - свидетельство отсталости, скатывания страны на уровень развивающихся государств. К сожалению, именно в этой сфере у муниципалитета меньше всего возможностей. Регулярно вручаемые мэром Астрахани телевизоры и видеомагнитофоны, редкие спонсорские подарки компьютеров погоды не делают.

И, наконец, принципиально важный вопрос - о качественном составе педагогических работников и руководителей образовательных учреждений. В настоящее время, усилиями Управления образованием и его территориальных органов, все образовательные учреждения города укомплектованы кадрами специалистов соответствующего профиля (вакансий практически нет). Общее число педагогических работников составляет на начало 2000/2001 учебного года около 7 тыс. человек, в том числе почти 600 руководящих работников.

Но если учесть, что в образовательных учреждениях согласно штатному расписанию установлено более 10 тыс. ставок педагогических работников, то становится очевидной большая (в целом почти на треть) перегрузка части учителей, которые, прежде всего из-за низкой заработной платы вынуждены работать на пределе физических возможностей.

В Астрахани много замечательных учителей, мастеров и новаторов педагогического труда, достижения которых по праву заслужили признательность учеников и родителей. В образовательных учреждениях работают 56 учителей и руководителей, удостоенных почетного звания «Заслуженный учитель Российской Федерации». Десятки учителей физики, математики, химии и биологии являются лауреатами грантов Сороса. За последние годы во время аттестации более половины общего числа учителей подтвердили высшую и первую квалификационную категорию. Именно они, опытные, долгое время работающие в системе учителя и обеспечивают качественное образование и воспитание детей и подростков, оказывают постоянную помощь в работе начинающим педагогическим работникам.

Вместе с тем, возрастной состав педагогов и руководителей образовательных учреждений города не может не тревожить органы управления образованием. В силу целого ряда объективных и субъективных причин происходит старение педагогических коллективов, резко сократился приток выпускников педагогических учебных заведений, большинство из которых ищут (и пока находят) большую заработную плату и более комфортные условия труда вне сферы образования.

В недалеком будущем (по мере выхода значительной части педагогов на заслуженный отдых) система образования города будет испытывать дефицит кадров, тем более – опытных и квалифицированных. Прежде всего, это относится к кадрам руководителей. В настоящее время из 562 руководящих работников, а это директора образовательных учреждений и их заместители, 33% в возрасте от 50 лет и старше. Каждый шестой руководитель - пенсионного возраста. Среди первых руководителей эти показатели, естественно, еще выше.

Таким образом, нынешнее достоинство качественного состава руководителей (большой опыт работы и высокая квалификация - 68% аттестовано на высшую категорию) в недалеком будущем может обернуться серьезной проблемой общегородского масштаба.

В этой связи актуализируется потребность в росте творческого потенциала педагогов, развитии опытно-экспериментальной деятельности, которая требует нового уровня научно-методического обеспечения, совершенствования системы непрерывного повышения квалификации педагогических кадров, серьезной перестройки работы методической службы.

В усложнившихся условиях модернизации образования основными задачами методической службы становятся:

1. Обновление подходов к научно-методическому руководству системой учебных заведений с учетом новых требований, вытекающих из Национальной доктрины образования, других директивных документов.

2. Оказание более эффективной методической помощи руководителям учебно-воспитательных учреждений в разработке индивидуальных планов образовательных стандартов гимназического и лицейского образования с учетом регионального компонента Базисного учебного плана.

3. Продолжение работы по совершенствованию сети образовательных учреждений нового типа.

4. Систематическое изучение отечественного опыта работы инновационных учебных заведений и образовательных школ, успешно действующих в режиме инноваций и педагогического эксперимента.

5. Изучение, обобщение и распространение передового педагогического опыта в рамках городской системы образования.

6. Отработка системы получения обновленной информации и введение ее в электронную картотеку.

К числу приоритетных задач управления относится обеспечение более тесного и конструктивного взаимодействия городской и областной систем образования. Точками соприкосновения их интересов могли бы стать:

1. Социологические и социально-психологические и педагогические исследования, совместная систематизация и интерпретация их результатов. Проведение параллельных социологических исследований образовательных потребностей населения Астраханской области, гражданского самочувствия учительства, личностных свойств эффективных педагогов элитных школ, степени удовлетворенности выпускников школ разных типов качеством образования и др.

2. Введение региональных стандартов, в т.ч. Базисного плана, обеспечение органической взаимосвязи регионального, городского и школьного компонентов образования.

3. Более скоординированная совместная инновационная деятельность, создание общих экспериментальных площадок, отработка моделей новых образовательных учреждений, содержания образования и педагогических технологий, совместная адаптация и распространение результатов.

4. Создание системы информационного обеспечения: область – город – образовательное учреждение (единая информационная сеть).

5. Создание общей системы непрерывного педагогического образования (педагогические классы и лицей, многопрофильный колледж).

6. Выработка общих подходов к аттестации педагогических кадров, передача отдельных функций от главной аттестационной комиссии – городской – комиссиям образовательных учреждений (создание территориальной системы аттестации и аккредитации образовательных учреждений).

7. Взаимодействие администрации города, областного департамента и городского Управления образования по комплексному обеспечению управления развитием образования г. Астрахани.

К числу весьма актуальных вопросов, востребованных повседневной практикой в последнее время, относится вопрос о наделении учителей и педагогических работников человековедческими знаниями и опытом их реализации.

Рассмотрим этот вопрос более подробно. Так, несомненно, что учитель – определяющая фигура учебного процесса. Во-первых, он является носителем содержания образования, причем активным носителем, способным вносить ситуационную корректировку в содержание, адаптировать его применительно к определенным условиям, возрастным и психофизическим особенностям обучающихся.

Во-вторых, он – носитель определенной педагогической технологии, индивидуализирующей процесс обучения, повышающий его эффективность. В-третьих, учитель управляет деятельностью коллектива учащихся в процессе обучения.

В соответствии с этими ролями-функциями учителя и следует, на наш взгляд, строить его подготовку. Однако, на протяжении десятилетий учителя готовят только как специалиста по учебному предмету, а его подготовка как методиста, носителя педагогической технологии, как управленца, по существу, до сих пор не налажена. Приходится констатировать, исходя из собственной многолетней преподавательской деятельности в школе и педвузе, что преподавание предметов человековедческого цикла, специальных методик и психо-педагогических дисциплин ведется на довольно посредственном уровне, учебного времени на эти предметы отводится недостаточно, отсутствует практическая ориентация в преподавании.

Подробный анализ основных достижений и нерешенных вопросов свидетельствует, что в системе образования города, как и во всей стране, четко просматриваются нерешенные проблемы концептуального порядка: неопределенность целей и образовательных приоритетов, недостаток внимания и средств для поддержания и развития учебно-воспитательного процесса, морально устаревшее содержание образования и перегруженность учебных программ, отсутствие надлежащих условий для дифференциации обучения в массовой школе, затрудненность доступа детей и подростков к современным каналам информации, необходимость качественного улучшения кадрового состава педагогических работников и руководителей.

В этой связи, трезво оценивая ситуацию и не рассчитывая на чудо, с уважением относясь к зафиксированным в Национальной доктрине и других документах целям «опережающего образования», муниципальная программа развития системы образования, вынуждена на сегодня ориентироваться в своих подходах все же на догоняющий характер, как бы это ни было прискорбно.

На наш взгляд, это объясняется тем, что, во-первых, необходимо дополнить определенными социальными целями экономические реформы (обеспечить социальную защищенность участников образовательного процесса, хотя бы в той мере, которая возможна на муниципальном уровне).

Во-вторых, нужно выработать реальные практические меры «доставки» скудных финансовых ресурсов, выделяемых на нужды образования, до прямого адресата - образовательного учреждения и людей, которым они предназначены.

В-третьих, - определить конкретные пути многоканального финансирования образовательных учреждений, привлечения средств родителей и предприятий-спонсоров для поддержки системы образования во всех ее звеньях.

И, наконец, это должны быть апробированные меры всесторонней помощи инновационным учреждениям в системе дошкольного, школьного и дополнительного образования, которые обеспечивают качественное совершенствование образовательного процесса, его соответствие национально-культурным, социальным, образовательным запросам, повышают привлекательность образования и мотивационный потенциал образовательных ценностей.

Пристального внимания заслуживает разработка и реализация мер по дифференцированному обучению и воспитанию одаренных детей, обеспечению координации действий образовательных учреждений основного и дополнительного, среднего и высшего профессионального образования в целях создания оптимальных условий для развития интеллекта и творческих способностей способных и одаренных детей, составляющих источник формирования нового поколения научного и творческого потенциала города, области и страны.

Проведенный анализ показывает, что перспективными целями муниципальной программы дальнейшего развития системы образования города на ближайшие годы являются:

- создание благоприятных условий для обеспечения равных возможностей для всех детей на получение образования, дающего шанс на достижение высокого уровня образованности, независимо от имущественного положения родителей;

- создание и расширение возможностей выбора индивидуальных образовательных маршрутов (обеспечение равноценности различных источников общего образования);

- создание возможностей достижения высоких уровней образованности всем учащимся, отличающимся одаренностью или способностями, трудолюбием и иными качествами, имеющими значение для успешной образовательной деятельности (обеспечение высокого уровня организации учебно-воспитательного процесса в инновационных образовательных учреждениях города);

- приоритетной целью становится создание условий для обеспечения сохранности здоровья детей и подростков.

Исходя из приведенных выше целей, а также положений правительственных документов, провозглашающих курс на модернизацию образования, главными задачами Управления образования администрации г. Астрахани, его территориальных отделов, руководителей и педагогических коллективов образовательных учреждения на ближайшую перспективу являются:

- повышение эффективности управления качеством образования и обновление его методов, форм и технологий в соответствии с социальной ситуацией и спросом на образовательные услуги;

- создание условий для получения качественного образования во всех учебных заведениях, что предполагает оптимизацию размещения учебных заведений различных типов и видов на территории города, открытие специализированных классов, ориентированных на удовлетворение спроса со стороны личности, различных социальных, профессиональных, этнических групп населения;

- обновление содержания образования, завершение перехода от единых учебных планов и программ к индивидуальным учебным планам и образовательным программам, разрабатываемым на основе государственных стандартов (для сохранения единства образовательного пространства) и позволяющих обеспечивать на завершающей ступени образования его специализацию;

- повышение фундаментальности начального, общего и полного среднего образования, гуманитаризация и гуманизация образования, межпредметная интеграция обучения школьников;

- реальное уменьшение учебной нагрузки обучающихся, школьных учителей и преподавателей посредством овладения активными методами и приемами учебно-познавательной деятельности, внедрения образовательных технологий и траекторий индивидуального обучения, в том числе:

а) в начальной школе - использование различных по срокам и методам вариантов обучения с учетом особенностей и здоровья детей (постепенный переход на систему 1-4 кл.),

б) в среднем полном образовании - индивидуальные траектории поступления в вузы через подготовительные классы, продвинутые программы с учетом академических успехов школьников (постепенный переход на 12-летнее обучение);

- поэтапная компьютеризация учреждений всех типов и видов, обеспечение их вычислительной техникой и программами, создание (в первую очередь в инновационных учебных заведениях) информационных компьютерных центров с выходом в Интернет;

- реанимация воспитательных функций каждого образовательного учреждения, разработка концепций организации воспитательной работы, соответствующих реформированию общества, тенденциям становления гражданского демократического общества и государства, формированию патриотизма, свободной и высоко нравственной личности;

- поддержка и развитие детских общественных инициатив и творческих самодеятельных сообществ детей и взрослых, усиление социальной поддержки детей и работников образовательных учреждений, использование целевого кредитования способных и одаренных детей из малообеспеченных семей;

- внедрение механизмов многоканального финансирования образовательных учреждений;

- стимулирование повышения квалификации педагогических работников в области психологии, социологии, современных педагогических технологий, информационной, правовой и общей культуры;

- создание и укрепление системы сервисного обслуживания развития материальной, учебно-методической, научно-психологической базы образовательных учреждений города.

Как показывает опыт реализации Программы развития муниципальной образовательной системы на 1998-2000 гг., реализация этих и других задач может быть обеспечена практическими мероприятиями целевых проектов или подпрограмм общей Программы развития системы образования г. Астрахани по четырем основным направлениям.

 

Оптимизация сети образовательных учреждений и дифференциация образования в условиях г. Астрахани.

- заключить договор о разграничении компетенции и ответственности между Департаментом общего и профессионального образования Администрации… - рассмотреть целесообразность и сроки передачи в ведение Управления… - для эффективного использования материально-технической базы образовательных учреждений, более экономного…

Формирование адаптивной образовательной среды. Одаренные дети.

- совершенствование деятельности инновационных и экспериментальных образовательных учреждений, призванных обеспечить качественное обучение способных… - полихудожественное обучение и развитие детей дошкольного и школьного… - построение педагогического пространства в целях воспитания будущих педагогов и педагогическое просвещение…

Здоровье и социальная поддержка детей и подростков.

 

Компьютеризация системы образования.

- тщательное обследование сложившейся структуры компьютерного и программного оснащения для определения минимальных потребностей по каждому… - создание системы организационного и научно-методического обеспечения… - обеспечить подготовку и переподготовку кадров руководителей и педагогических работников (компьютерный всеобуч…

Заключение

Проведенный анализ проблем, с которыми столкнулось отечественное образование на рубеже веков, свидетельствует об их необычной сложности и противоречивости. Во многом это объясняется переживаемым периодом в истории страны – радикальной реформой социально-экономических и общественно-политических отношений, стремлением порвать с неоправдавшим себя в новых условиях государственным устройством.

Закономерно, что система образования оказалась в эпицентре происходящих в обществе глубинных трансформаций, обусловленных в социально-политической жизни переходом от тоталитаризма к демократии, в экономике – от централизованно-планируемого развития – к рынку, в духовной жизни – от идеологического монополизма и диктата – к плюрализму, в личной жизни человека – от единообразия ценностных ориентаций и установок – к свободному выбору жизненной позиции, идеалов, стандартов поведения.

В этих условиях существующая в стране система образования, сложившиеся приоритеты ее развития и управления не могут долго оставаться неизменными. И позитивные перемены не заставили себя ждать. Российская Федерация обрела за эти годы самое прогрессивное в мире законодательство по вопросам образования. Осуществляется на практике демократизация общественной жизни, разрушены тесные рамки идеологизации учреждений образования, они получили долгожданное право выбирать педагогические концепции, формы организации учебного процесса, работать по программам и планам, учитывающим региональные и местные особенности.

Однако, отличительной чертой нынешнего состояния государства и общества является явный дисбаланс между желаемым и осуществленным на деле. Многие продекларированные в правовых актах положения за редким исключением, к сожалению, не выполняются.

Так, например, декларируемое государством право на образование реализовать может далеко не каждый. По данным Детского Фонда ООН (ЮНИСЕФ), проведшего исследование в России, около 15% молодежи не может получить не только высшее образование, но и полноценное среднее. Основные причины – тяжелое материальное положение многих семей, военные конфликты, миграция. Многие потенциальные абитуриенты не участвуют во вступительных экзаменах только потому, что не имеют денег на дорогу до вуза и на оплату репетиторов[92].

Как считают эксперты, материальная обеспеченность – единственное, что сегодня дает возможность получить диплом о высшем образовании. По слова ректора Современного гуманитарного университета М.Карпенко, - «образование, как и хлеб, на самом деле доступно всем, но просто взять его нельзя, нужно платить». Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации О.Миронов, заинтересовавшийся проблемой неравного доступа россиян к высшему образованию убежден, что решить ее можно только на государственном уровне. «Огромные территории страны, сложная экономическая ситуация ставят людей в неравные условия. Полагаю, что реформа образования, предусматривающая выделение государством денег каждому выпускнику в зависимости от его успехов частично решает проблему. Еще нужно развивать дистанционное образование, благодаря которому учиться смогут дети из отдаленных регионов, военнослужащие, заключенные»,- считает известный правозащитник[93].

В этой связи предостережением звучат слова П.А.Столыпина, который еще в начале XX века, сознавая необходимость приложения величайших усилий для подъема экономического благосостояния населения, прозорливо подчеркивал, что «усилия эти будут бесплодны, пока просвещение народных масс не будет поставлено на должную высоту»[94].

Другим серьезным дисбалансом является то, что отрасль продолжает финансироваться и управляться на основе принципов, присущих командной системе,

в то время, как экономика становится все более рыночной, отмечают специалисты[95]. Действительно, противоречия между характером функционирования системы образования, с одной стороны, и потребностями рынка труда, и возможностями госбюджета, с другой, становятся все более явными. Налицо и другие противоречия: развитие негосударственного сектора сочетается с его дискриминацией и категорическим запретом на приватизацию учебных заведений, государственные гарантии финансирования образования не мешают массовым длительным задержкам зарплаты, новаторские учебные программы соседствуют с устаревшей материально-технической базой большинства школ и вузов.

Эта ситуация свидетельствует о том, что на словах декларируемая выгодность инвестиций в образование, у наших властей пока не получает понимания, - считает проф. Г. Ягодин[96]. Однако, такое положение не может сохраняться достаточно долго.

Так, к примеру, опубликованный недавно доклад ООН о развитии человеческого потенциала в России за 2000 г., свидетельствует о некоторых общих подвижках в лучшую сторону. Наша страна по индексу развития человеческого потенциала переместилась с 71 на 62 место[97]. Рейтинг России повысился за счет сокращения безработицы и роста доходов, а также усиливающейся стабильности образования, которое хотя становится все менее доступным, но гораздо доступнее, чем в США или Японии.

Полагаем, что эти первые позитивные перемены, наблюдаемые в отечественном образовании, облеченные в форму синтетического показателя, принятого в международной практике, могут стать точкой отсчета в поступательном движении российской образовательной системы, продвижении России в будущее.

Содержание

Введение.............................................................................................................. 3

Раздел I. Состояние российского образования на рубеже веков: основные тенденции и противоречия...................................................................................................... 5

Раздел II. Принципы и приоритетные направления модернизации образования в контексте стратегии развития Российской Федерации.................................... 50

Раздел III. Муниципализация как фактор эффективного взаимодействия системы образования и социокультурной среды.......................................................... 97

Раздел IV. Динамика состояния гражданского самочувствия и инновационных ориентаций учительства (сравнительный социологический анализ на материалах г. Астрахани)...................................................................................................... 133

Заключение...................................................................................................... 175

 

Л.И. Мухамедова

 

Управление системой образования
в условиях трансформации
российского общества
(социологический аспект)

 

Монография

Подписано в печать 10.05.2001. Формат бумаги 60х84 1/16. Гарнитура «Times». Усл. печ. л. 12, 5. Уч. изд. л. 11,7.